臺北高等行政法院判決
98年度訴字第1936號99年8月12日辯論終結原 告 甲○○訴訟代理人 林永頌律師
施淑貞律師複代理人 林實芳律師被 告 內政部代 表 人 乙○○○○○○訴訟代理人 癸○○
辛○○
參 加 人 臺北市政府代 表 人 戊○○（市長）訴訟代理人 己○○
庚○○壬○○上列當事人間確認徵收法律關係不存在事件，原告不服參加人中華民國98年7 月29日府訴字第098700○○○○號訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要：參加人於民國（下同）45年升格為直轄市前，為興辦臺北市○○路工程，經報奉臺灣省政府45年5 月5 日45府民丁字第2335號函核准徵收，並經行政院45年5 月23日臺45內字第2733號令核備特許先行使用。嗣參加人並以45年7 月4 日（45）北市地用字第21412 號公告徵收原告所有重測前臺北市○○區○○段12及13地號土地內之部分土地（12地號徵收0.0095甲，13地號徵收0.0003甲）。上揭土地於45年11月14日分別分割出同段12-1及13-1地號土地（面積0.0095甲，0.0003甲），嗣於67年9 月22日，與同段8-2 、8-3 、8-5 、9-1、10-2、11-1、19-1、61-1、62-1及64-1地號土地合併為同段8-2 地號土地，8-2 地號土地並於67年10月12日重測後為臺北市○○區○○段○○段489 地號土地，重測後原告之權利範圍為95/19096。前揭重測前臺北市○○區○○段12及13地號土地於公告徵收後，並未辦理徵收所有權移轉登記予臺北市所有，亦未於土地登記簿加註公告徵收註記，臺北市政府地政處為免發生土地再移轉之爭議，遂以96年1 月8 日北市地四字第09630 ○○號函請臺北市大安地政事務所於重測後之臺北市○○區○○段○○段489 地號土地標示部加註公告徵收之註記，並由大安地政事務所以96年大安字第○○號登記申請案於同日辦竣註記登記在案。嗣原告於97年10月1日請求臺北市政府地政處塗銷系爭註記，經該處以98年5 月
5 日北市地四字第098312○○○號函交大安地政事務所辦理，該所乃以98年5 月21日北市大地一字第098306○○○號函通知原告否准所請。原告仍不服，提起訴願，復遭參加人決定駁回，原告遂以參加人未於徵收公告後15日內，發給系爭土地徵收補償費，依法原徵收處分失其效力，向本院提起確認系爭徵收處分不存在之行政訴訟。
二、本件原告主張：
㈠、原告97年10月1 日予直轄市主管機關臺北市政府地政處之律師函，已明確記載：「臺北市政府未於公告徵收期滿後15日內發給補償費，依土地徵收條例第20條第3 項規定，徵收案失其效力，不得依據45年徵收公告對系爭土地限制登記。」亦明確引用徵收失效之法條（土地徵收條例第20條第1 項前段及第3 項前段），可知原告於97年即按土地徵收條例施行細則第22條向臺北市政府地政處主張本案徵收處分已失其效力，此時參加人即應予查明，原告已踐行聲請查明之程序。因參加人遲未發給本案徵收補償費，原告於93、94年向其請求價購系爭土地，惟其皆以本案為既成道路為由拒絕之，原告提起訴願，被告則以參加人未發給徵收補償費而發回。如此撤銷發回共往返3 次之多。參加人3 次行政處分（93年3月24日府工新字第093055○○號、94年2 月23日府工新字第0940289 ○○○號、94年12月30日府工新字第0942669 ○○號函）皆未否認45年間徵收補償費未發給事實，而被告訴願決定（94年1 月5 日台內訴字第093000○○號、94年11月1日台內訴字第094000○○號、95年5 月5 日台內訴字第095004○○號訴願決定書）則明白揭示參加人確未為補償。故就本案參加人是否發給原告徵收補償費一事，參加人及被告皆有審酌。參加人除未發給原告本案徵收補償費，甚至96年1月8 日臺北市政府地政處亦囑託大安地政事務所對系爭土地為徵收註記，原告於97年10月1 日即函請臺北市政府地政處塗銷系爭註記，該處竟拒絕之，原告復提起訴願，該處則以本案徵收補償費已抵償工程受益費，主張徵收補償費已發給為答辯，可證該處就本案有否發給徵收補償費一事，亦有審酌。綜上，原告93、94年間多次向參加人請求發給本案徵收補償費、原告97年間請求臺北市政府地政處塗銷系爭徵收註記時，參加人、臺北市政府地政處、核准徵收之機關即被告，皆對參加人45年是否發給原告徵收補償費一事為審酌，故原告已進行土地徵收條例施行細則第22條之申請查明程序，提起本件確認徵收關係不存在訴訟即為合法。
㈡、本案45年徵收時之土地法第233 條前段明文揭示徵收公告後15日內須給付補償金之意旨；按司法院及最高行政法院實務見解（33年司法院院字第2704號解釋、司法院釋字第110 號解釋、改制前行政法院79年判字第1709號判決）之意旨，徵收土地補償費若未於徵收公告期滿後15日內發給之，徵收處分即失其效力。臺灣省政府45年5 月5 日45府民丁字第2335號函核准徵收系爭土地，參加人依據前開令函於45年7 月4日以（45）北市地用字第21412 號公告徵收原告之系爭土地，然迄今皆未發予補償費予原告，於原告93、94年間向參加人請求補償及提起訴願時，參加人從未否認未補償一事。且臺北市政府新建工程處亦曾於95年3 月間允諾對原告辦理系爭土地補償程序，參加人又於95年12月、96年2 月召開跨部會會議允諾就系爭土地給予補償，在在皆顯示參加人未於45年間徵收公告時，於15日內發放補償金，又被告亦於訴願決定中表示參加人未補償原告，故本案徵收處分應於45年7 月19日即失其效力，徵收之法律關係業已不存在。
㈢、本案工程受益費徵收程序是否合法有效，被告未盡舉證責任，且參加人係58年始向原告徵收本案之工程受益費，然當時原告非繳納義務人，故徵收本案工程受益費程序係為違法，參加人根本無從抵銷，系爭徵收處分當然失效：
１、本件被告、參加人亦自承，於45年參加人未直接發給原告徵收補償費，被告、參加人皆主張當時徵收補償費係以抵繳工程受益費方式發給云云。工程受益費徵收依法須踐行市議會通過、上級備核、通知當事人等正當法律程序始合法有效，參加人既主張45年當時有徵收工程受益費，自應盡舉證責任說明之，否則不得認其為真實。惟自參加人提出之資料並無法證明已踐行前揭程序：
⑴、按改制前行政法院31年判字第53號判例意旨，當事人就其主
張之事實須負舉證責任，否則不得認定其為真實（36年判字第16號、39年判字第2 號判例亦同）。參加人主張45年本案有徵收工程受益費事實，即應舉證證明已經過下列合法之正當法律程序：有無依據「工程受益費徵收條例」第4 條規定，徵收工程受益費及費率，應經民意機關之議決？有無依據「工程受益費徵收條例」第7 條規定，由縣市政府將徵收細則連同工程計畫及預算呈請上級機關備案？有無通知原告徵收工程受益費之情事？惟檢視參加人提出臺北市議會第3 屆第6 次臨時會議事錄（參加人表示是第5 次大會應為誤載）記載：「案由：為中美合作道路擬依規定向受益土地業主徵收工程受益費送請審議案。議決：照原案通過。」惟該議事錄上完全未記載「敦化路」，更未提及系爭受益土地之地號，無從據以認定其上所載之「中美合作道路」即為敦化路系爭受益土地，本案工程受益費徵收是否經議會議決，尚屬有疑。
⑵、參加人提出檔存文件，表示可證本案工程受益費之徵收程序
有經議會決議、亦有送請上級備核云云。惟該檔存文件記載本案工程受益費徵收金額為新臺幣（下同）2,948,924.4 元，然依被告提供「敦化路、仁愛路補償地價抵繳工程受益費清冊」之最後1 頁最後1 行記載本案敦化路工程受益費合計1,193,581.60元，故參加人提出前後資料之金額顯有歧異。
且該檔存文件記載本案工程受益費開徵日期為47年5 月，惟其提出之敦化路新築案工程受益費徵收底冊，其上記載徵收之發單日期為47年12月，可證徵收日期上亦有不同。參加人原主張45年時即徵收本案工程受益費，後又主張本案之工程受益費係47年始開徵云云。惟按行政程序法第110 條規定，徵收工程受益費係為一行政處分，需通知送達當事人始生效力。復按民法第95條第1 項前段規定，即便本案徵收工程受益費時未有行政程序法，該徵收工程受益費之意思表示亦需通知送達當事人始生效力。而參加人無論係45年徵收本案之工程受益費，亦或47年始開徵本案工程受益費，原告皆未收到任何通知，被告與參加人亦根本未提出任何通知及送達原告之證明，本案徵收工程受益費根本對原告不發生效力。
⑶、另依被告提供之「敦化路、仁愛路補償地價抵繳工程受益費
清冊」附註㈡記載：「第2 項補償金額不足工程受益費部分，該項補償金額即為抵扣工程受益費之一部分，其餘應繳金額尚未催徵。」原告系爭土地係列於該抵繳清冊第2 項補償金額不足工程受益費之部分，依上開附註記載，參加人既未向原告通知繳納本案之工程受益費，同理更可證，參加人以工程受益費就徵收補償費行使抵銷部分亦未通知原告。故本案工程受益費之徵收、及參加人行使抵銷權一事，皆因未通知原告而未發生效力。依被告提供之「臺北市政府57年12月
7 日府財二字第58450 號公告」即記載距今亦41年之57年工程受益費徵收案有經市議會決議，並經參加人報行政院核備資料：「事由：為公告本市○○路○○ ○○○道路受益費徵收細則由一、查北市○○路拓寬工程…經依照市縣工程受益費徵收條例之規定，…函准本市臨時市議會決議（57）1125北市臨議事法字第1075號函覆修正通過並經本府以（57）12
3 府財二字第56356 號呈報行政院備案各在案。…」是57年敦化路拓寬徵收工程受益費，雖距今已41年之久，卻仍有徵收工程受益費公告存在，以證明經市議會決議、呈報上級機關備案已徵收程序；且參加人亦可提出本案45年徵收土地之公告；惟獨對於本案徵收工程受益費無法提出任何踐行法定程序之各項資料，更可證本案徵收工程受益費未踐行任何法定程序，且亦不得降低被告之舉證責任。
２、參加人雖舉出48年5 月30日繳款書，主張本案工程受益費已繳庫，故有徵收工程受益費云云。惟依被告提供之「敦化路、仁愛路補償地價抵繳工程受益費清冊」，即記載「補償金額不足工程受益費部分…其餘應繳金額尚未催徵」，參前述說明，本案根本未向原告徵收工程受益費，原告亦未繳交，何來有此筆款項，實屬可疑。復按臺北市政府工務局57年9月27日北市都字19652 號函記載：「查本府49年以前辦理…敦化路…等道路拓寬工程，均為美援配合款，經市務會議決定，應付土地補償費應抵扣工程受益費，並經本局美援道路工程處分別將抵繳工程受益費如數轉撥本府財政局查收有案」可知，45年「新築敦化路案」應發放予人民之徵收補償費及受益人應繳交工程受益費之費用，皆係來自美援配合款，
45 年 本案工程受益費實際上並未向人民開徵，參加人為消化美援款，於內部文書作業，將美援款轉撥入庫，該款項於
48 年5月30日撥入市庫。參加人係直至58年，將47年敦化路、仁愛路新築工程受益費加總合計，一次對人民開徵工程受益費，此由參加人提出之47年敦化路、仁愛路新築案工程受益費徵收底冊及參加人依據該底冊合計工程受益費之金額即
58 年 對原告開徵工程受益費之金額，可得證明。
３、而臺北市稅捐稽徵處古亭分處58年工程受益費繳納通知書於「計算方法」處記載：「57年12月10日應收23038 號財政局標示以上土地應收22,829.26 元除扣4,140 元外之應繳款」，可證參加人係於58年始向原告表示徵收45年本案工程受益費之意旨，亦向原告主張行使抵銷權（徵收補償費抵繳工程受益費）。惟按45年至58年當時之市縣工程受益費條例、實務函釋（33年時之市縣工程受益費徵收條例第5 條、臺灣省政府50年6 月14日府財三字第36578 號函釋、51年之市縣工程受益費徵收條例第5 條前段）皆規定工程受益費應向公告徵收時之受益土地所有權人徵收；臺北市稅捐稽徵處古亭分處58年工程受益費繳納通知書「注意事項」處亦記載：「第
4 條：工程受益費向公告徵收時之土地及其改良物所有權人分別徵收」。是45年、47年時參加人根本未公告徵收本案工程受益費，未有實際開徵之行為，參加人係58年時始向原告徵收，惟當時原告已非受益土地之所有權人，並非繳納義務人，本案徵收補償既未發給，故徵收處分當然失效。
㈣、參加人固辯稱45年時工程受益費直接抵扣徵收補償費為行政慣例，已行使抵銷權云云。惟參加人所舉他案判決及民權松江路徵收案僅係單一案件無法認為係行政慣例，且49年時行政院亦認為抵扣徵收補償費為違法，故不得逕以行政慣例即認定補償費已發給；且參加人未通知原告行使抵銷之意思表示，亦不生抵銷效力：
１、參加人主張自鈞院93年訴字第1475號判決、48年9 月民權、松江路拓寬工程案徵收補償費抵扣工程受益費經臺北市議會決議之資料，均可知45年時徵收補償費抵繳工程受益費為早期普遍性措施云云。惟按最高行政法院94年判字第172 號判決見解，事實情節不相一致之案件，不得作為行政慣例之依據（93年判字第1135號判決亦同）。復按改制前行政法院88年判字第3296號判決意旨，可知無論訴願、甚至行政訴訟僅具個案效力，亦無法作為行政慣例之依據（87年判字第1425號判決亦同）。最高行政法院96年度判字第1351號判決已明確說明該件徵收案是否因未予補償而失其效力，屬另案法律救濟問題，並未於該案中加以判斷。鈞院93年訴字第1475號判決案由為「土地徵收補償」，已與本件係聲明「確認徵收關係不存在」完全不同。惟該件爭點中並未提及該案「工程受益費究於何時經議會決議通過開徵？」、「議會是否同意以補償金抵繳工程受益費？」、「抵繳工程受益費之時，該徵收案是否仍有效？」等本件重要爭點事實。雖然最高行政法院亦認定該案上訴人對被上訴人並無請求徵收系爭土地或發給徵收補償費之公法上請求權，惟最高行政法院另行於判決中明確說明：「至上訴人另主張：被上訴人無權擅將補償金抵繳工程受益費者，其未依法發放補償費，原徵收案應失其效力云云，核屬另案法律救濟問題，併予敘明。」且於該案事實概述中，並未明確提及參加人是否係於公告徵收期滿後之15日內，以工程受益費抵繳補償費，無從判斷該案事實是否與本件相同，自無得以比附援引之餘地。可見本件與該案之法律爭點截然不同，本件被告及參加人無從援用該判決做為有利之證據。
２、參加人所提出48年9 月23日民權、松江路之徵收案，臺北市議會雖有同意該案徵收補償費得以抵扣工程受益費方式發放之，惟該案並未提及敦化路，亦未提及系爭受益地號，與本案無關。參加人提呈予臺北市0000000路徵收工程受益費辦法第3 點表示：「土地補償費如一次於付款時一次扣除，分兩期繳納者，分期扣除」。依以上記載，臺北市議會雖予以同意，惟並未同意參加人以徵收補償費抵繳工程受益費時，得不通知土地所有權人，也未同意抵繳工程受益費無需土地所有權人同意，故參加人提出之民權松江路徵收案無法作為徵收補償費可不通知所有權人或無需經土地所有權人同意，即以抵繳工程受益費方式受領之依據。且行政院49年
6 月6 日台49內3116號函釋主旨明確禁止徵收補償費抵繳工程受益費，而函文由於係「上呈」行政院批示之文件，故內容係採取較委婉之語氣，無礙於工程受益費不得自徵收補償費扣除意旨。被告76年4 月2 日臺76內地字第495011號函揭示：「又工程受益費不得在徵收補償地價下扣除，亦經行政院49年6 月6 日臺內3116號及75年1 月15日臺內940 號函予以核釋…」，即明文再確認49年6 月6 日台49內3116號函所示徵收補償費不得抵繳工程受益費之意旨，可知以工程受益費抵扣徵收補償費之方式多引起民怨，49年即遭行政院禁止，故不應將此認定為發放徵收補償費方式之行政慣例。又按民法第335 條前段、第95條規定，抵銷雖為單獨行為，亦需通知達到相對人時，始發生效力，參加人45年根本未將主張以工程受益費與應發給債務人之徵收補償費抵銷一事通知、送達原告，根本不發生抵銷之效力。況且，被告提出之「仁愛路及敦化路新築工程徵收補償地價與工程受益費相抵扣清冊」未記載日期，被告亦未提出其他資料佐證參加人係於45年7 月7 日徵收公告15日內（即45年7 月22日前）行使抵銷一事，故系爭徵收處分顯已失效，係為當然。
３、參加人所舉出之48年民權、松江路徵收案，係由參加人於48年9 月23日北市地用字第31969 號公告徵收「民權、松江路拓寬工程」。依當時土地法第233 條及司法院院字第2704號解釋之規定，參加人應於公告徵收期滿後15日內加以補償，否則該徵收核准案，即應自解除條件成就起，失其效力。而該案之工程受益費課徵案，係於48年3 月21至24日間，經臺北市議會第4 屆第4 次大會第6 次會議議決：「同意開徵（工程受益費）」、「土地補償如一次付款者，於付款時一次扣除，分兩期繳納者分期扣除。」之後，參加人方於48年9月23日加以公告徵收該案民權、松江路之土地，符合當時土地法第233 條及司法院院字第2704號解釋之規定。惟對比本件土地徵收案，參加人係於45年7 月4 日即行公告徵收系爭土地，公告期滿日為45年8 月2 日，而臺北市議會係於45年
9 月5 日方才議決通過開徵本件之工程受益費。於45年8 月18日起，本件徵收關係業已因解除條件成就而不存在。且於臺北市議會45年9 月5 日之議案中，市議會亦並未表示同意以工程受益費抵扣補償金。可見本件與48年「民權、松江路拓寬工程」基礎事實完全不同，無從類比做為對被告及參加人有利之認定。
㈤、且45年、47年時，被告並未公告開徵本案工程受益費，原告亦未接獲任何徵收工程受益費之通知。故58年參加人通知原告繳納工程受益費始為開徵之通知；且自臺北市稅捐稽徵處古亭分處58年工程受益費繳納通知書「計算方法」處明確表達：「土地應收22,829.26 元除扣4,140 元外之應繳款」，可知58年始向原告主張抵繳徵收補償費抵繳工程受益費。按最高法院49年台上字第125 號判例可知2 人互負債務時，始得主張抵銷之，不得逕持對第三人之償權而行使抵銷。原告既非參加人58年徵收工程受益費之繳納義務人，依前揭實務見解，參加人以對他人應徵收之工程受益費債權，與應發給原告之徵收補償費債務行使抵銷，係為無效。況49年時行政院即明文禁止徵收補償費抵繳工程受益費，故58年參加人向原告主張以徵收補償費抵繳工程受益費一事，為違法不生抵銷之效力。
㈥、徵收土地核准案失效之法律性質，類同附解除條件之行政行為，於該失效之基礎事實成就時，當然發生該徵收案從此失其效力之法律效果。該徵收案既已於15日後失效，失效後參加人自無從再行主張抵銷：
１、按土地法第233 條規定，係35年4 月29日經國民政府修正公布全文247 條時訂定，修正前條文項次為第368 條（19年6月30日公布），條文內容為第1 項：「徵收土地應於公告完畢後15日內，將應補償地價及其他補償費額，發給完竣。」第2 項：「前項地價，包括定著物應受補償之價值。」19年土地法第368 條第1 項之條文精神與35年土地法第233 條規定完全相同，僅係法律條文之文字修正，非屬法律實質變更。土地法其餘條文雖迭有修正，惟第233 條條文自35年後未有任何修正，該條規定自為本件45年間行政機關辦理徵收事項之有效條文。
２、依33年司法院院字第2704號解釋等有權解釋，徵收土地之補償費應於公告完畢後15日內發給完竣，否則其土地徵收核准案從此失其效力，本件並無其他任何有權解釋或法規列舉之例外情形。司法院釋字第110 號解釋亦認徵收土地核准案從此失其效力，本解釋雖有但書，惟原告並未對補償之估定有所異議，亦未由臺北市地政機關依法提交標準地價評議委員會評定，原告做為土地所有人，亦從未同意延期發給補償金額。本件既無但書所列情形，自應回歸原則，需用土地人若未於公告完畢後15日內將應補償地價及其他補償費額繳交主管地政機關發給完竣，其徵收土地核准案即應從此失其效力；釋字第425 號解釋亦再度闡明，此法定期間除對徵收補償有異議，已依法於公告期間內向該管地政機關提出，並經該機關提交評定或評議或經土地所有權人同意延期繳交者外，應嚴格遵守；釋字第516 、652 號解釋，雖因對補償估定有異議，或補償金額有所錯誤，期間得以展延，惟本件並無該等解釋所列舉之例外情形。89年2 月2 日我國另公布土地徵收條例，該條例第20條亦明定應於公告徵收15日內加以補償，否則該徵收案從此失其效力。本件當時雖無該條例之適用，惟參照該新條例之規定內容，本件亦無該條文但書所列舉之任何例外情形。且按該失其效力之法律性質，最高行政法院92年8 月庭長法官聯席會議、94年各級行政法院行政訴訟法律座談會已解釋「類同於附解除條件之行政行為」在案，自有失效原因起，即失其效力。
３、民法上抵銷需雙方債權皆具抵銷適格，本件徵收案於公告徵收期滿後15日（即自45年8 月18日）起，已因未為補償，解除條件成就而失其效力，當事人間徵收關係既已失效，失效後參加人自無從再行主張以工程受益費抵銷補償費：
⑴、參加人45年7 月4 日（45）北市地用字第21412 號公告徵收
包含原告所有坐落臺北市○○區○○段○ ○段489 地號、權利範圍95/19096（重測前為臺北市○○段12-1及13-1地號）土地範圍，且經參加人於45年逕行闢為敦化路。而其係於45年7 月4 日公告徵收本件土地，依行為時土地法第233 條規定，應於公告期滿後15日內發給補償之地價，依45年當時土地法第227 條規定，公告期間為30日，故公告期滿日為45年
8 月2 日，參加人應於期滿後15日，即同年月17日前發給原告系爭土地之補償費，否則自同年月18日起，該徵收土地核准案即從此失其效力。
⑵、惟參加人直至58年，才將47年敦化路、仁愛路新築工程受益
費加總合計，一次對人民開徵工程受益費，此由參加人提出之47年敦化路、仁愛路新築案工程受益費徵收底冊及參加人依據該底冊合計工程受益費之金額即58年對原告開徵工程受益費之金額，可得證明。而58年參加人向原告開徵本案工程受益費時，原告已非土地所有權人，依法並非繳納義務人，故參加人以本案徵收補償費抵繳他人土地之受益費根本無效。且參照參加人提出檔存文件記載本案工程受益費開徵日期為47年5 月，又參加人提出之敦化路新築案工程受益費徵收底冊，其上記載徵收之發單日期為47年12月。縱認參加人係47年始開徵本案工程受益費，惟原告皆未收到任何通知，且被告與參加人亦根本未提出任何通知及送達原告之證明，故本案徵收工程受益費根本對原告不發生效力。又縱認參加人係於47年開徵工程受益費，本件當事人間徵收關係業已於45年8 月18日起失其效力，參加人自不得再行主張抵銷。
⑶、又本件工程受益費參照參加人99年3 月4 日府地用字第0993
0587800 號函檢送附件一、二資料，表示本件中美合作道路徵收工程受益費係經臺北市議會第3 屆第6 次臨時大會第5次會議議決通過，該會議時間為45年9 月5 日云云。惟該議事錄上完全未記載「敦化路」，更未提及系爭受益土地之地號，無從據以認定其上所載之「中美合作道路」即為敦化路系爭受益土地，本案工程受益費徵收是否經議會議決，尚屬有疑。縱認參加人係45年始開徵本案工程受益費，惟原告皆未收到任何通知，且被告與參加人亦根本未提出任何通知及送達原告之證明，故本案徵收工程受益費根本對原告不發生效力。縱認該資料為真，惟市議會係於45年9 月5 日方才同意徵收工程收益費，而本件當事人間徵收關係業已於45年8月18日起失其效力，參加人自不得於45年9 月5 日市議會同意徵收工程收益費，再行主張以工程受益費抵繳補償費。
㈦、單純之沉默，則除有特別情事，依社會觀念可認為一定意思表示者外，不得謂為默示之意思表示，更不生法律效果（最高法院29年上字第762 號判例、86年度台上字第3609號判決參照）。按民法第161 條第1 項規定及最高法院95年度台上字第969 號判決意旨，意思實現依民法規定，以客觀上有可認為承諾之事實存在為要件，有無此事實，應依具體情事決定。民法上之抵銷需「向他方為意思表示」，方發生效力（最高法院29年上字第1123號判例參照）。參加人於58年前，從未向原告徵收本案之工程受益費，更從未通知原告繳納該工程受益費，揆諸上開最高法院見解，參加人於58年前從未對原告為抵銷之意思表示，自無從發生抵銷之法律效果。而58年參加人向原告開徵本案工程受益費時，原告已非土地所有權人，依法並非繳納義務人，故參加人以本案徵收補償費抵繳他人土地之受益費根本無效。退萬步言，縱依參加人提出內部檔存文件及敦化路新築案工程受益費徵收底冊，認為其係47年始開徵本案工程受益費，惟原告皆未收到任何通知，且被告與參加人亦根本未提出任何通知及送達原告之證明，故本案徵收工程受益費根本對原告不發生效力。參加人於58年前從未以通知等任何意思表示或是可得而知之客觀事實，向原告為抵銷之意思表示，自無從發生抵銷之法律效果。
㈧、系爭土地經參加人45年7 月4 日（45）北市地用字第21412號公告徵收範圍，於45年闢為敦化路，惟其公告徵收後並未補償即先行使用迄今。93、94年間，原告向參加人請求發給本案之徵收補償費，參加人卻以系爭土地為既成道路為由拒絕原告之申請，原告即提起訴願，3 次訴願結果被告皆表示參加人未發給原告本案徵收補償費，撤銷原處分。被告及參加人係於本件訴訟中，方主張本件補償費已抵繳本件工程受益費云云。惟本件工程受益費係於45年9 月5 日方經市議會同意開徵，而本件徵收關係業已於45年8 月18日失其效力，根本無從抵銷。當事人間徵收關係既已於45年8 月18日失其效力，原債權債務關係早已不存在，此一失效之結果，係源於法律規定，並非授權由當事人自行決定，本無當事人事後追認之餘地。且對於根本不存在之債權，亦無由當事人事後追認使其復活。政府機關誤收款項，尚可能構成公法上之不當得利。再從原告58年申請書之描述可看出，系爭土地於45年間已經政府機關公告徵收，並侵害人民之財產權先行使用，卻遲未發放補償金，致使原告已為公益做出特別犧牲，卻遲未獲得政府機關合理之補償，故原告方於58年提出此一申請書，懇求政府機關加以正視處理此種早已徵收先行使用，卻未對人民特別犧牲合法補償之情形。本件工程受益費係於徵收關係失其效力後方才經議會同意開徵，已如前述。於此徵收業已失效之場合，揆諸最高行政法院94年判字1936號判決意旨，行政機關不得對原所有權人主張權利失效，參加人所辯實不可採。
㈨、再從原告58年申請書之描述即可看出，系爭於45年間已經政府機關公告徵收，並侵害人民之財產權先行使用，卻遲未發放補償金，致使原告已為公益做出特別犧牲，卻遲未獲得政府機關合理之補償，故原告方於58年提出此一申請書，懇求政府機關加以正視處理此種早已徵收先行使用，卻未對人民特別犧牲合法補償之情形。按最高行政法院94年判字第1936號判決意旨，徵收失效為法律效果，與權利人是否實行公法上權利無關，徵收補償機關不得對徵收標的物原所有人主張權利失效。本件工程受益費係於徵收關係失其效力後方才經議會同意開徵，於此徵收業已失效之場合，行政機關不得對原所有權人主張權利失效等情。並聲明求為判決確認臺灣省政府45年5 月5 日45府民丁字第2335號函核准徵收暨參加人45年7 月4 日（45）北市地用字第21412 號公告徵收原告所有坐落臺北市○○區○○段○ ○段489 地號（權利範圍95/19096）土地法律關係不存在。
三、被告則以：
㈠、有關「徵收處分未於公告期滿15日內發款而失效」，法律並無明定主張此等權利之法定期間，倘任一筆被徵收土地之所有權人均在相隔多年後提起上開請求，不僅在證據資料上調查困難，且有礙現行法秩序之安定，故現今司法實務上均承認主張徵收失效或無效者，應有「權利失效理論」適用之餘地。按行政程序法第8 條、民法第148 條第2 項有關誠信原則之規定雖屬關於司法關係或行政行為之規範，惟依改制前行政法院52年判字第345 號判例，誠信原則亦及於公法上之法律關係。而所謂「權利失效」，則係源自公法誠實信用原則之制度，其係指實體法或程序法上之權利人，於其權利成立或屆至清償期後，經過長時間而不行使，義務人依其狀況得推論已放棄之行使者，該權利雖未消滅，亦不得再行使。故權利失效制度是於消滅時效及除斥期間外，另一限制權利行使之獨立制度，其除須有權利人相當期間不行使權利之事實外，尚須義務人根據此一事實及其他有關狀況，相信權利人不再行使其權利，致權利之再為行使有違誠信原則（鈞院93度訴字第236 號判決參照）。本徵收案件係45年核准徵收並公告，依原告說明，其遲至93年提出應發給補償費之請求，在此近50年期間內，其從未主張「公告後15日內發放徵收補償費」之瑕疵，原徵收主管機關及需用土地人，亦足以因原土地所有權人及其繼承人之長時間未行使權利，而相信其等不再行使其權利，是原告於近50年後再以系爭土地補償費有未於公告之15日內發給情事，主張系爭土地徵收案失其效力云云，則原告此權利之行使顯有違誠信原則，本於前述權利失效之法理，應認原告「主張徵收失效」此一權利之行使不生行使之效力。是以人民就行政處分失效或不成立之事由，長期未向行政機關請求，而造成其權利不明確，則未能舉證發現真實之不利益，自應由該主張失效或不成立之人民承受，行政機關並無再為發現實質真正之義務（鈞院93年度訴字第236 號、95年度訴字第68號、98年度訴字第272 號、臺中高等行政法院97年度訴字第509 號、最高行政法院94年度判字第1419號、95年度判字第1734號判決參照）。
㈡、依司法院釋字第110 、516 號及司法院院字第2704號解釋意旨，徵收土地應補償之地價，未依土地法第233 條規定，於公告期滿後15日內發給者，其徵收土地核准案從此失其效力。原告自93年起多次向參加人陳情就系爭土地辦理補償或價購，因本工程係45年辦理徵收，年代久遠，參加人經多次與原告協商，並經原告提起訴願後，始查知本案於徵收當時補償費業已全數抵繳工程受益費。又按行政院49年6 月6 日台49內3116號函釋意旨，尚未明示不得抵繳。至行政院75年1月15日台（75）內字第940 號函意旨，始明示工程受益費不得在徵收補償地價項下扣除。而被告81年3 月13日台（81）內地字第8175044 號函進一步指出此扣繳行為違法。惟本徵收案係45年之案件，行為時並無函令規定不得由徵收補償費抵繳工程受益費，且徵收補償費發放同時抵扣工程受益費為當時普遍性措施。依鈞院93年訴字第1475號判決理由略以：
「該筆徵收補償費以抵繳工程受益費方式受領完竣，…堪認被告抗辯系爭土地已經徵收，發放補償費完竣一節為可採信。」且該判決之案例，係參加人45年辦理仁愛路拓寬工程，以45年7 月4 日（45）北市地用字第21413 號公告在案（本案工程為參加人以同日（45）北市地用字第21412 號公告之敦化路工程），早年以徵收補償費抵繳工程受益費確為普遍性做法，本案並無未發放徵收補償費致徵收處分失其效力情事。
㈢、依徵收土地補償地價清冊觀之，○○段12、13地號係徵收該兩筆土地之部分，並非全筆徵收，45年7 月徵收公告當時尚未完成分割，至45年11月14日始就徵收部分分割為12-1及13-1地號。故本案工程補償地價抵繳工程受益費清冊係記載12及13地號，面積合計為0.98甲，與徵收土地補償地價清冊之徵收面積相符等語，資為抗辯。並聲明求為判決駁回原告之訴。
四、參加人則以：
㈠、依「仁愛路及敦化路新築工程徵收土地補償地價與工程受益費相抵扣清冊」所載，原告所有重測前○○段12、13地號土地（即分割後12-1、13-1地號，面積各0.0095甲、0.0003甲）之徵收補償地價合計4,140.00元，徵收當時應負擔之工程受益費合計43,015.96 元，徵收補償費已全數抵繳工程受益費，故補償費業以抵繳工程受益費之方式受領完竣。關於徵收工程受益費：
１、本案美援道路工程徵收工程受益費乙案，係經臺北市議會第
3 屆第6 次臨時大會第5 次會議議決同意，是本案工程受益費之徵收已符合法定程序並無違誤。至原告稱該議事錄並未記載「中美合作道路」即為「敦化路」、未提及系爭地號乙節，按國民政府為發展臺北市交通，自45年起，接受美國援助工程費，並自次年起陸續施工，由美方提供工程款，參加人自籌徵購土地、拆遷房屋、青苗等補償費，成立美援道路工程處，專責辦理設計施工及有關事項。民權路、松江路、仁愛路、敦化路、南京東路、羅斯福路、新生北路等均屬中美合作之美援道路，臺北市政府工務局57年9 月27日北市工都字第19652 號函亦已載明「本府49年度以前辦理民權路、松江路、仁愛路、敦化路、南京東路等道路拓寬工程，均為美援配合款」，系爭敦化路同屬中美合作之美援道路，乃既定事實，不容原告單方否認。又議事錄係就會議之時間、場所、案由、決議情形等事項予以綱要性之記載，自無可能逐一記載徵收工程受益費之地號土地，併予敘明。
２、相關徵收資料因年代久遠無明確資料可稽，惟依參加人檔存文件所示，本案敦化路徵收工程受益費係經臺北市議會45年
9 月22日事字第542 號議覆，以46年9 月5 日府建財字第85
252 號報備，故可推論本案徵收工程受益費已經市議會議決修正通過並呈請上級機關核備，自已完成地方立法程序，有拘束人民之效力（33年8 月19日公布施行市縣工程受益費徵收條例第7 條、改制前行政法院58年判字第476 號判例參照），至有無通知原告，因相關公文書皆有一定之保存年限，該通知文件並未規定應永久保存，故已因年代久遠無卷可稽。再者，本案徵收工程受益費距今已逾50年，再重行查調相關資料，在客觀上有其困難，所為之舉證不宜採太嚴格之認定標準（最高行政法院97年判字第179 號判決參照）。
３、依檔存「敦化路及仁愛路補償地價抵繳工程受益費清冊」所載，原告所有○○段12及13地號（即分割後之12-1及13-1地號）土地之徵收補償地價合計為4,140 元，歸類屬清冊中「第2 項補償金額不足工程受益費」部分，且附註㈡載明：「第2 項補償金額不足工程受益費部分，該項補償金額即為抵扣工程受益費之一部分，其餘應繳納金額尚未催征」；對照參加人查得之47年度「敦化路新築工程受益費征收底冊」與「仁愛路新築工程征收底冊」，原告所有坐落○○段12、13、14、15、15-1、18、20、465 地號工程受益費合計為22,8
29.26 元，與臺北市稅捐稽徵處古亭分處58年所開具工程受益費繳納通知書繳納金額18,689.3元，加計45年度○○段12及13地號土地徵收補償地價4,140 元總計金額相符。由此足證上開58年工程受益費繳納通知書，係「催徵」45年度興建敦化路工程之工程受益費，亦即參加人於「開徵」工程受益費當時原告並未繳納，故於58年再次發單「催徵」。又工程受益費係向受益之兩旁土地所開徵之費用，依徵收範圍圖所示，○○段12、13等地號為敦化路兩旁之土地，45年當時之所有權人為原告，參加人依工程受益費條例第8 條規定，向原告開徵工程受益費並無違誤。
㈡、徵收補償費抵扣工程受益費乙節：
１、原告指陳本件抵扣工程受益費之土地地號不符乙節，因徵收當時用地尚未完成分割（於45年11月14日始分割出12-1、13-1地號），故抵扣清冊仍記載分割前之地號，惟其記載之徵收面積即為分割後12-1、13-1地號之土地總和，且依分割前後之面積、位置判斷，分割前○○段12、13地號（面積0.0095甲、0.0003甲）即為分割後之12-1、13-1地號。況依原告58年7 月18日申請書所載內容：「查民原所有臺北市○○段『12-1、13-1』等地號土地業已於45.7.7由臺北市政府以（45）政市地用字第21412 號公告征收…雖被征收惟有關官署尚未辦該土地所有權移轉登記…」，原告亦自承「○○段12-1、13-1地號」業經徵收，故本案公告徵收之土地為「○○段12-1、13-1地號」殆無疑義。原告指陳本件抵扣工程受益費，與行政院49年6 月6 日台內第3116號函及75年1 月15日台（75）內字第940 號函規定不符乙節，本案核准徵收處分行為發生在45年間，上開函釋係49年以後所規定，基於法律不溯及既往原則，自無上開行政院49年6 月6 日函及75年1月15日函釋之適用；復依司法院釋字第287 號解釋意旨，自不得以修正在後之釋示，來推論後釋示發布前之行政處分為錯誤。
２、行為時並無相關函釋規定徵收補償費不得抵繳工程受益費，復依工務局57年9 月27日北市工都字第19652 號函所示，參加人49年度以前辦理敦化路等道路工程，均為美援配合款，經市務會議決定應付土地補償費應抵扣工程受益費，並經該局美援道路工程處分別將抵扣工程受益費如數轉撥臺北市政府財政局查收，故早年徵收補償費抵扣工程受益費為當時普遍性措施，如民權路、松江路、仁愛路、敦化路等道路皆以此方式辦理。又參加人45年7 月4 日北市地用字第21413 號公告徵收「仁愛路拓寬工程」，其徵收補償費抵扣工程受益費前經鈞院93年訴字第1475號判決「該筆徵收補償費以抵繳工程受益費方式受領完竣」，惟因早年相關檔案佚失，目前僅查得參加人48年9 月23日北市地用字第31969 號公告徵收「民權、松江路拓寬工程」，其徵收補償費抵扣工程受益費係經臺北市議會第4 屆第4 次大會第6 次會議議決之同意，由此可見當時法無禁止抵扣工程受益費，而為普遍之權宜措施。參酌最高行政法院97年判字第179 號判決意旨，相關公文書皆有一定之保存年限，本案公告徵收距今已逾50年，再重行查證抵繳工程受益費之資料，在客觀上有其困難，倘因參加人無法提出抵繳之細節文件而推定徵收關係不存在，則有失公允。
３、況參酌最高行政法院95年判字第1734號判決意旨，原告於58年並未否認本件徵收之效力，且自承系爭土地業經徵收，此後之40年，皆未對本件徵收之適法性提起行政爭訟，而於數十年後始提起確認徵收關係不存在之訴，應認原告欠缺確認訴訟之權利保護要件。復按抵銷者，乃指互負債務而其給付之種類相同，並已屆清償期，使相互間所負對等額之債務同歸消滅之一方的意思表示（民法第334 條第1 項前段、第33
5 條第1 項前段參照）。在公法上，債權債務之性質原則上並非不許抵銷，因此，雖未有明文規定，亦可援引民法上之抵銷制度（法務部90年5 月17日法90律字第046682號函參照），是早年以徵收補償費抵扣工程受益費之行政行為，縱係當時政策之便宜措施，惟參加人確有行使民法上抵銷權之意思。原告指陳本件抵扣工程受益費未依法公告並書面通知各受益人乙節，依最高法院50年台上字第291 號判例：「抵銷為消滅債務之單獨行為，只須與民法第334 條所定之要件相符，一經向他方為此意思表示即生消滅債務之效果，原不待對方之表示同意。」
㈢、原告指陳參加人未依95年12月21日及96年2 月15日之會議決議就系爭土地給予補償乙節，依臺北市政府工務局新建工程處97年11月28日北市工新配字第09768925000 號及98年12月
1 日北市工新配字第09832129200 號函，該處已遵照96年2月15日會議結論辦理，亦即業已配合修正參加人「臺北市00000000道路土地」招標投標須知，並以97年7 月2日北市工新配字第09764505900 號書函復原告等人在案。原告稱「參加人於徵收公告後15日內皆未發給原告補償金，其亦不否認此事」、「被告亦於訴願決定中認參加人未補償原告」等情，上開訴願之爭點並非就「有無發給徵收補償費」為爭執，故訴願決定並未就「有無發給徵收補償費」作事實認定，原告以訴願決定推論參加人未發給徵收補償費，容有誤會。依參加人95年12月21日、96年2 月15日開會通知單所附會議資料第2 頁，臺北市政府地政處當時即已查得本案補償費全數抵繳工程受益費，參加人並未承認未發給徵收補償費，原告係有誤解。再依改制前行政法院57年判字第476 號判例及司法院院字第2704號解釋，徵收失效係指未備款待發，本案補償費業由前工務局美援道路工程處如數轉撥臺北市政府財政局，辦妥撥款手續，足證參加人針對該工程已備款待發，徵收補償費已於抵扣作業完竣之時，即發放完竣，而無徵收失效之情事。
㈣、又臺北市稅捐稽徵處古亭分處58年所開具工程受益費繳納通知書記載「以上土地應收22,829.26 元，除扣繳4,140 元外應繳款」，即表示除了45年已扣繳之金額外（亦即扣除○○段12-1及13-1地號土地徵收補償地價4,140 元），尚需繳納18,689.3元。原告亦於58年4 月30日繳納剩餘款項，可見原告已認同○○段12-1及13-1地號土地已徵收之事實，且同意以徵收補償費4,140 元抵繳工程受益費22,829.26 元，否則何以原告還要於58年繳納剩餘款項？由此可證「繳納剩餘款項」即為原告事後追認同意抵繳工程受益費。再依工程受益費徵收條例及其施行細則均未明定「徵收期限之規定」，依法務部90年3 月22日（90）法令第008617號及內政部90年6月21日台內營字第9084146 號解釋函，工程受益費請求權在行政程序法施行前（90年1 月1 日）得類推適用民法第125條規定請求權消滅時效為15年，行政程序法施行後應依行政程序法第131 條規定請求權消滅時效為5 年；因本案係屬行政程序法施行前開徵之工程受益費，故請求權消滅時效為15年，又45年度該土地當時所有權人為原告，依工程受益費徵收條例第8 條規定，故臺北市稅捐稽徵處古亭分處58年度向原告催徵該工程受益費並無違誤等語，資為抗辯。並聲明求為判決駁回原告之訴。
五、本件如事實概要欄所載之事實，有附於參加人98年11月27日府地用字第09804995600 號函檢送資料之臺灣省政府45年5月5 日45府民丁字第2335號函、行政院45年5 月23日臺45內字第2733號令、參加人45年7 月4 日（45）北市地用字第21
412 號公告、敦化路徵收土地計畫書及圖說、「敦化路及仁愛路新築工程徵收土地詳細清冊（第1-14頁）；附於本院卷之原告97年10月1 日申請書（第18-21 頁）、臺北市政府98年7 月29日府訴字第09870095000 號訴願決定書（第39-41頁）、系爭土地限制登記前後之謄本（第66-67 頁）、臺北市政府地政處98年5 月5 日北市地四字第09831241600 號函（第72頁）、臺北市大安地政事務所98年5 月21日北市大地一字第09830699800 號函（第74頁）、重測○○段12-1及12-3地號土地謄本（第81-84 頁）、臺北市政府地政處96年1月8 日北市地四字第09630○○ 號函（第274 頁）等件影本附卷可稽，且為兩造所不爭，洵堪認定。是本件爭點厥在：參加人於45年間就系爭土地所為之徵收，是否業已失效？
㈠、按土地徵收條例施行細則第22條規定：「（第1 項）原土地所有權人依本條例第20條第3 項規定主張直轄市或縣（市）主管機關未於規定期限內發給補償費致徵收失效，應向該管直轄市或縣（市）主管機關申請之。（第2 項）該管直轄市或縣（市）主管機關應查明發給補償費之情形，研擬徵收是否失效之意見，報原核准徵收機關核定後，函復原土地所有權人。」而原告97年10月1 日予參加人所屬地政處之律師函，既於說明二㈡⒉載明：「臺北市政府未於公告徵收期滿後15日內發給補償費，依土地徵收條例第20條第3 項規定，徵收案失其效力，不得依據45年徵收公告對系爭土地限制登記…」堪認原告已依上述規定就未發給徵收補償費乙事，向參加人為主張，而已踐行該申請查明程序，首先敘明。
㈡、次按關於土地徵收之依據、程序、補償等事項，在現行土地徵收條例於89年2 月2 日公布施行之前，悉以土地法相關規定為其規範依據。承前所述，本件徵收處分乃由臺灣省政府以45年5 月5 日45府民丁字第2335號函所作成，則關於該徵收處分是否失效之爭議，自應以當時有效之土地法為依據。而「（第1 項）徵收土地為左列各款情形之一者，由省政府核准之：一、需用土地人為省政府各廳處縣市政府或其所屬機關及地方自治機關者。二、舉辦之事業屬於地方政府管轄或監督者。（第2 項）省政府為前項核准時，應即報請行政院備查。」、「徵收土地，應由需用土地人擬具詳細徵收計畫書，並附具徵收土地圖說及土地使用計畫圖，依前2 條之規定分別聲請核辦。」、「徵收土地應補償之地價及其他補償費，應於公告期滿後15日內發給之。」、「（第1 項）徵收土地，應給予之補償地價補償費及遷移費，由該管市、縣地政機關規定之。（第2 項）前項補償地價補償費及遷移費，均由需用土地人負擔，並繳交該管市、縣地政機關轉發之。」、「市、縣地政機關交付補償地價及補償費遇有左列情形之一時，得將款額提存待領：一、應受補償人拒絕受領或不能受領者。二、應受補償人所在地不明者。」徵收當時土地法第223 條、第224 條、第233 條、第236 條、第237 條定有明文。而上述第233 條固規定徵收土地應補償之地價及其他補償費，應於公告期滿後15日內發給之；惟就未於公告期滿後15日內發給補償費之法律效果，當時土地法之相關規定，則付之闕如；依當時司法院33年7 月10日院字第2704號解釋：「需用土地人，不依土地法第368 條第1 項規定於公告完畢後15日內，將應補償地價及其他補償費額，繳交主管地政機關發給完竣者，法律上既無強制需用土地人繳交之規定，實際上又未便使徵收土地核准案久懸不決，尋繹立法本旨，徵收土地核准案，自應解為從此失其效力，土地所有人如因此而受損害者，得向需用土地人請求賠償。」則係基於法秩序之安定及被徵收土地所有權人財產權之保障，而為之立論。
㈢、復按「市縣政府徵收工程受益費依本條例之規定。」、「市縣政府於該管區域內因改良土地而建築道路、堤防、溝渠、或其他水陸等公共工程，得向直接受益之土地不論公有私有，一律徵收工程受益費。」、「工程受益費之徵收，按土地受益之程序為標準，由市縣政府分別等級、擬定費率，其總額以不超過各該工程實際所需之費用為限。」、「徵收工程受益費，應經市縣民意機關之議決。」、「工程受益費向直接受益之土地所有權人徵收之…」、「市縣政府徵收工程受益費，經民意機關議決後，應由市縣政府將徵收細則連同工程計劃及預算，呈請上級機關備案。」乃徵收當時市縣工程受益費徵收條例第1 條、第2 條、第3 條、第4 條、第5 條、第7 條所明定。又「市縣工程受益費徵收條例雖未規定受益費之徵收標準，但關於徵收費率依該條例第3 條第2 項規定由市縣民意機關決議，由市縣政府將徵收細則呈請上級機關備案後施行，即已授權地方立法。被告官署所擬訂之工程受益費徵收細則，既經送由台北市議會議決修正通過並呈請上級機關核備，自已完成地方立法程序，有拘束人民之效力。」且有改制前行政法院58年判字第476 號判例可資參照。
㈣、經查，參加人前於45年間以為應軍事緊急需要為由，呈請省政府准徵收私人土地開闢敦化路，並先行使用，經該府核准，並報行政院備查，業有上述臺灣省政府函、行政院函可憑。又參加人於49年之前辦理敦化路、仁愛路、松江路、南京東路等道路工程，均為美援配合款，並經其市務會議決定將應付土地補償費抵扣工程受益費，而參加人於45年7 月4 日以（45）北市地用字第21413 號公告之徵收案，即係採補償費抵繳工程受益費方式發放，且有參加人所屬工務局57年9月27日北市工都字第19652 號函影本（見所提98年12月14日檢附資料第8 頁）及本院93年訴字第1475號確定判決（理由三㈡⒉）可參；由參加人48年9 月23日（48）北市地用字第31969 號民權、松江拓築工程用地徵收公告，經台北市議會於48年3 月間之第4 屆第4 次大會第6 次會議即議決通過其工程受益費之徵收（見本院卷第371-373 頁公告、議事錄），復可見當時工程受益費於土地徵收當時即經核准，俾利扣抵之情；再依原告提出之行政院49年6 月6 日台內第3116號函：「經查工程受益費係縣市政府因改良土地而建築道路堤防溝渠或其他水陸工程向直接受益土地徵收之規費。『市縣工程受益費徵收條例』對徵收期限及逾期加徵滯納金均有明白規定，似未便於徵收道路土地應給之補償地價項下扣除。」暨被告74年12月28日（74）台內地字第367933、76年4 月
2 日臺76內地字第495011號函：「主旨：奉交議台北市政府函為徵收或收買土地應否代為扣繳工程受益費疑義乙案…說明：…二、…獲致結論如次：㈠經政府徵收或收買之土地，該管直轄市、縣（市）地政機關或收買機關於發放補償費時，應代為扣繳之土地稅捐及滯納金之標的，依…規定，應以被徵收或收買土地應納未納之地價稅、田賦、土地增值稅及其滯納金為限，不包括其他稅捐；行政院49年6 月6 日台內第3116號令亦有相同之釋示，準此，工程受益費自不得在徵收補償地價項下扣除。…」、「…又工程受益費不得在徵收補償地價下扣除，亦經行政院49年6 月6 日臺內3116號及75年1 月15日臺內940 號函予以核釋…」（分見本院卷第91、
92、455 頁），更見將工程受益費逕自應核發之補償地價項下扣除，乃當時行政機關之慣例，故行政院、內政部始需迭為該等函釋。而系爭原告原有重測前○○段12、13地號部分土地（即分割後12-1、13-1地號，面積各0.0095甲、0.0003甲）之徵收補償地價合計4,140 元，亦經被告於徵收當時逕與當時計算原告應負擔之工程受益費合計43,015.96 元，扣抵方式給付原告之事實，有參加人提出之系爭「敦化路徵收土地計劃書」、敦化路徵收土地補償地價清冊、新築工程徵收土地補償地價清冊（與工程受益費相抵）、補償與工程受益費相抵業主需繳納受益費清冊（敦化路）等件影本在卷可稽（見所提98年11月27日檢附資料第1-2 、23-32 頁），自堪信為真實。則系爭徵收補償費於公告徵收當時即由參加人以扣抵工程受益費方式，發放完竣，洵堪認定。而本件將應發給原告之補償費逕與應向其徵收之工程受益費扣抵行為，既係於45年公告徵收當時即經參加人為之，是原告尚無從執發布在系爭扣抵行為後之上述行政院、被告函釋內容，指摘該扣抵行為有何違法不當及被告、參加人有何違反誠信或禁反言原則之處。
㈤、原告主張：其93年間、94年間向參加人請求補償及提起訴願時，參加人從未否認未補償一事，被告所屬新建工程處亦曾於95年3 月間且允諾對原告辦理系爭土地補償程序，參加人又於95年12月、96年2 月召開跨部會會議允諾就系爭土地給予補償，顯示參加人未發放系爭補償金，被告亦於訴願決定中表示參加人未補償原告云云。然查，系爭土地早於45年即經被告徵收在案，業經原告自認在卷（見本院卷第8 頁原告起訴狀），且有上述事證附卷可考；而原告所提出參加人93年3 月24日府工新字第09305599600 號書函、94年2 月23日府工新字第09402893000號函及94年12月30日府工新字第09426695200號函，則均係以系爭土地未曾被徵收，而針對原告價購或徵收補償系爭土地申請，為否准之函復（見本院卷第
49、55、59頁）。又所提95年3 月23日由議員所主持之陳情案會議紀錄記載：「針對甲○○君等3 人之所有土地徵收補償之程序，待行政院內政部第3 次訴願判決書通過『原處分撤銷』後，由新工處依此結果專案簽辦，儘速辦理相關補償之手續。」；95年12月31日、96年2 月15日參加人內部會議紀錄：「本案既經法規會解釋應該儘速編列特別預算給予適當補償，本府應尊重辦理…」、「…本案既成道路土地為本府捷運工程穿越地下…，為兼顧情理法，應給予相當補償。」等（見本院卷第62-65 頁），仍係基於系爭土地未經徵收之錯誤認知所為之後續處理；被告相關之訴願決定亦然。核上述書函或訴願決定書既係以系爭土地未經徵收為前提，而為論述說明，則其內容自不涉系爭45年徵收案補償費之發給爭執，故原告上開主張，要無可採。
㈥、次查，徵收原告所有前開重測前○○段12、13地號部分土地，係為興闢敦化路所需，前已述及；而有關敦化路、仁愛路等工程受益費之徵收及費率，業經參加人依當時工程受益費徵收條例第4 條及第7 條規定，提交台北市議會於45年9 月
5 日第3 屆第6 次臨時大會第5 次會議議決通過（臺北市議會45年9 月22日事字第542 號議覆），並將徵收細則連同工程計畫及預算，以46年9 月5 日府建財字第85252 號函呈請上級機關備案，且於47年12月1 日發單稽徵，總計原告因重測前○○段12至15、15-1、18、20、465 地號土地興築敦化路及仁愛路，應負擔之工程受益費為22,829.26 元乙節，乃有台北市議會第3 屆第5 次大會市府提議案目錄、上次大會市府提案留交本次大會議決情形一覽表、第5 次暨第6 次臨時大會議事錄、檔存文件、「敦化路新築工程受益費徵收底冊」、「仁愛路新築工程徵收底冊」等件影本附卷可稽（見本院卷第509 、515 、525 、529-530 、428 、350-353 頁）；而該議會議事錄議案雖僅載：「為本市○○○○道路擬依規定向受益土地業主徵收工程受益費送請審議案」然敦化路、仁愛與民權、松江等路均係中美合作道路，有上述參加人所屬工務局57年9 月27日函影本在卷可參（見參加人上述98年12月14日函檢送之資料第8 頁），且有關該會議議事錄與檔存文件有關敦化路徵收工程受益費之記載復可相互勾稽，自足信為真實；是系爭敦化路工程受益費之徵收係屬合法，且已經參加人於47年12月1 日向土地所有權人即原告就未經扣抵部分發單稽徵，洵堪認定。原告主張：系爭工程受益費之徵收，並未踐行法定程序，參加人提出之議會議事錄上完全未記載「敦化路」，更未提及系爭受益土地之地號，無從據以認定其上所載之「中美合作道路」即為敦化路系爭受益土地，故是否經議會議決係有疑云云，尚無可採。
㈦、又原告主張：依參加人所提出之檔存文件本案工程受益費徵收金額為2,948,924.4 元，然依被告提供「敦化路、仁愛路補償地價抵繳工程受益費清冊」之最後1 頁最後1 行記載本案敦化路工程受益費合計1,193,581.60元，參加人提出資料係有歧異，且檔存文件記載本案工程受益費開徵日期為47年
5 月，惟所提敦化路新築案工程受益費徵收底冊，其上記載徵收之發單日期為47年12月，徵收日期亦有不同；復此工程受益費未通知原告，應不生效力；參加人係於58年間始向其徵收系爭工程受益費，當時其已非被徵收土地所有權人云云。然查：「敦化路、仁愛路補償地價抵繳工程受益費清冊」工程受益費記載1,193,581.60元，乃補償費等抵扣工程受益費後之計算金額，並非應徵收之工程受益費總額（見本院卷第349 頁背面），其數額自與檔存文件「徵收比率金額」欄所載金額有異。又檔存文件於開徵日期欄所載「47、5 」，亦不影響本院據上述徵收底冊「發單日期」欄記載就實際發單稽徵日期之認定。再送達原告稽徵文書之證明，則經參加人陳明因相關公文書皆有一定之保存年限，該通知文件並未規定應永久保存，故因年代久遠無法提出等語在卷，核該工程受益費之徵收距今已逾50年，該等文件又非經法定永久保存，客觀上要求參加人舉證本有困難，參諸上述徵收底冊所載金額，經參加人扣除徵收應發給之補償費4,104 元後，向原告所為之餘額追繳，已據原告全數繳納（見本院卷第354頁有工程受益費繳納通知書影本），而未有爭訟，乃其所不爭，足證該底冊記載之真實性；而由參加人提出48年5 月30日有關該工程受益費繳庫之繳款書（見參加人上述98年12月14日檢附資料第7 頁），且益明該工程受益費於47年12月開徵乙事，當屬非虛。此外復無證據顯示上述「敦化路、仁愛路補償地價抵繳工程受益費清冊」附註㈡：「第2 項補償金額不足工程受益費部分，該項補償金額即為抵扣工程受益費之一部分，其餘應繳金額尚未催徵。」記載，係於47年12月
1 日之後，是認參加人已於所載發單日期47年12月1 日，向原告發單稽徵抵繳後所餘之工程受益費，得逕以上述底冊為證，尚不以送達之直接證明始得憑認。至該工程受益費繳納通知書「經徵分處」古亭分處於「計算方法」處記載：「57年12月10日應收23038 號財政局標示以上土地應收22,829.2
6 元除扣4,140 元外之應繳款」等語，則僅係說明其發單依據，尚不足以此推翻本院據上述底冊明文所為之認定；蓋倘如原告所稱，系爭工程受益費係於58年間始行開徵，則依其當時已非受益土地所有權人，不得向其徵收之見解，其豈會如數繳納，而未有異議？益徵參加人抗辯：58年間之工程受益費繳納通知書係屬催繳，當屬可採。另系爭工程受益費之徵收既早於「臺北市政府57年12月7 日府財二字第58450 號公告」，是原告自無得以參加人得提出57年公告卻未提出徵收系爭工程受益費公告，作為被告或參加人怠為舉證之論據；復臺北市政府工務局57年9 月27日北市工都字19652 號函載：「查本府49年以前辦理…敦化路…等道路拓寬工程，均為美援配合款，經市務會議決定，應付土地補償費應抵扣工程受益費，並經本局美援道路工程處分別將抵繳工程受益費如數轉撥本府財政局查收有案」則僅在說明以補償費抵繳之工程受益費均已依法撥予財政局乙事，原告執以認45年「新築敦化路案」受益人應繳交工程受益費之費用，係來自美援配合款，而未向人民徵收工程受益費云云，顯將工程之施工費用與依法應向受益土地所有權人徵收之工程受益費，混為一談，故其主張，均無可採。
㈧、承前所述，參加人於45年7 月4 日公告徵收原告所有系爭土地時，即將應發給原告之補償費逕自其因興闢敦化路應負擔之工程受益費扣抵。縱認當時該工程受益費尚未經台北市議會議決通過係有瑕疵；然考量當時政府初遷來台，財源拮据，興闢道路猶賴外援，時空背景與今日無法比擬，則此瑕疵亦因議會嗣後於45年9 月議決通過該工程受益費之徵收，予以補正，而不影響系爭補償費業於徵收當時即已發放，而未逾發放法定期限之認定。又有關抵扣通知部分，依參加人所能提出之上述徵收底冊記載，至遲於47年12月1 日，亦因參加人通知原告繳納扣除系爭補償費以外之工程受益費，而得認參加人抵銷之意思表示到達原告，且溯及生效。即便認系爭工程受益費於45年9 月5 日經議會議決通過，已逾上揭法定發放補償費之期間（即45年8 月18日前），然縱以47 年12月發單日論該工程受益費之清償期，審酌系爭補償費實際上已由參加人於扣抵原告應負擔之工程受益費方式發放，2年多物價之波動尚非鉅；而原告於收受參加人上開明載扣除系爭補償費之催繳敦化、仁愛路工程受益費繳納通知書，除於58年4 月30日繳清外（見本院卷第354 頁通知書上收稅章戳），並於58年7 月18日向參加人申請發給系爭土地業於45年7 月7 日（45）北市地用字第21412 號公告徵收之證明，以免除有關系爭土地之賦稅乙節（見本院卷第492 頁；並未言及未經補償），復得見原告當時對此以抵扣方式，所為系爭補償費之發放係無異議，亦即對此逾期後之抵銷，堪認對清償之延期係已同意，是認此承辦人員便宜作業既無礙原告財產權之保障，且由50年後之今日觀之，維持系爭徵收之效力，方合前揭司法院院字第2704號解釋所欲避免之徵收案陷於久懸不決之不安定狀態，故系爭徵收案尚不因前揭抵銷生效日在法定補償費發放日後，而失效，始符本件徵收當時之時空及法制背景，此參嗣後於54年12月29日公布之司法院釋字第110 號解釋：「其徵收土地核准案固應從此失其效力。
但於上開期間內，因對補償之估定有異議，而由該管市縣地政機關依法提交標準地價評議委員會評定，或經土地所有人同意延期繳交有案者，不在此限。」益明本件徵收當時，雖司法院院字第2704號解釋業已公布，亦非一有逾期發給補償費之事實，即應生徵收失效之法律上效果。故原告主張：系爭徵收案已因參加人未於徵收公告期滿後15日內，發給補償費而失效，失效後參加人無從為抵銷之主張云云，仍無可採。
六、綜上所述，原告主張，洵無可採。本件土地徵收案並無何徵收失效之事由。從而，原告以前揭主張，訴請確認臺灣省政府45年5 月5 日45府民丁字第2335號函核准徵收暨參加人45年7 月4 日（45）北市地用字第21412 號公告徵收原告所有坐落臺北市○○區○○段○○段489 地號（權利範圍95/19096）土地法律關係不存在，為無理由，應予駁回。
七、本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法經本院審酌後，核與本件判決結果均不生影響，故不再逐項論述，附敘明之。
八、據上論結，原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 99 年 8 月 31 日
臺北高等行政法院第三庭
審判長法 官 林樹埔
法 官 劉穎怡法 官 林玫君上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中 華 民 國 99 年 8 月 31 日
書記官 黃玉鈴