臺北高等行政法院裁定
98年度訴字第204號原 告 甲○○被 告 馬英九 總統訴訟代理人 李念祖 律師
劉昌坪 律師上列當事人間因國家機密保護法事件，原告不服總統府中華民國97年12月10日華總參字第09700205620 號訴願決定，提起行政訴訟。本院裁定如下︰
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
理 由
一、按「人民因中央或地方機關之違法行政處分，認為損害其權利或法律上之利益，經依訴願法提起訴願而不服其決定者，得向高等行政法院提起撤銷訴訟。」行政訴訟法第4 條第1項定有明文。而此所謂行政處分，依行政程序法第92條第1項與訴願法第3 條第1 項規定係指中央或地方機關就公法上具體事件所為之決定或其他公權力措施而對外直接發生法律效果之單方行政行為而言，至行政機關與其他機關團體間內部所為職務上之表示，既不因該項敘述或說明而生何法律上之效果者，自非行政處分，人民即不得對之提起訴願，改制前行政法院（89年7 月1 日改制為最高行政法院）著有41年判字第15號判例可資參照。次按原告之訴，若有起訴不備其他要件，且其情形無從補正者，行政法院應逕以裁定駁回之，此為行政訴訟法第107 條第1 項第10款所明定。
二、緣原告於擔任中華民國第11任總統期間，將㈠民國89年1 月起至95年6 月30日止，總統府會計處關於國務機要費之支出憑證簿（內含原始憑證及相關支出憑證黏存單、黏貼憑證用紙、支付報告單或其他內簽等支出憑證）、支出傳票，及㈡原告及承原告之命執行相關案件同仁，因案列入臺灣臺北地方法院檢察署95年度偵字第23078 號起訴書所附編號卷10至卷12內之筆錄、錄音、電磁紀錄及書面資料及複製物各項資料中，涉及對外工作之資訊，核定為國家機密，等級為絕對機密（以上資料簡稱「系爭卷證」）。嗣最高法院檢察署因偵辦原告涉及貪瀆案件，向總統府表示原告上開機密核定，有礙其偵查及臺灣臺北地方法院（下稱臺北地方法院）對原告之妻吳淑珍女士等國務機要費案之審理，後經被告及經被告授權之代理人檢閱上述經原告核定為國家機密之系爭卷證後，認該等資料或自始即非屬國家機密，或係檢察機關製作、保管之卷證，原告所為之國家機密核定與國家機密保護法之規定不符，乃依法註銷該等資料之機密核定後，通知最高法院檢察署及臺北地方法院，並於97年8 月6 日透過總統府發布新聞，宣布相關訊息。惟原告知悉後，認為被告註銷國家機密之決定，已妨礙其作為卸任總統，於司法程序中得主張國家機密特權之訴訟權利，乃對被告上開註銷提起訴願，經遭訴願不受理之決定，遂提起本件行政訴訟。
三、原告起訴意旨略以：㈠程序部分：
⒈總統府無權受理系爭訴願案件：
⑴依據司法院釋字第627 號解釋及國家機密保護法第7 條第
1 項第1 款、同法第10條第1 項之關定，僅有總統享有憲法所賦予之國家機密特權，故作成註銷系爭卷證為絕對機密之原處分機關應為總統，而非總統府。
⑵訴願管轄原則係以原處分機關之上級機關為管轄機關，如
原處分機關為最高層級之機關時，則以該機關為訴願管轄機關（訴願法第1 條第1 項、第4 條、第5 條第1 項參照）。總統為中華民國憲法（下稱憲法）上之行政機關，於憲法及中華民國憲法增修條文（下稱憲法增修條文）所賦予之行政權範圍內，為最高行政首長，總統府僅係輔佐總統行使職權而設，為法律所創設之機關，其首長為總統府秘書長，係屬幕僚性質之機關，非總統之上級機關。故，總統做成之原處分應由總統為訴願管轄機關，而非以總統府為訴願管轄機關。準此，被告將訴願案件交由總統府受理，並以總統府名義做成訴願決定，已侵越總統之權限，亦違反訴願法第5 條第1 項之規定，程序顯已違法。
⒉原告為原處分之利害關係人：系爭卷證，係原告於擔任中華
民國第11任總統任內，依據司法院釋字627 號解釋及國家機密保護法相關規定核定為絕對機密應永久保密，被告依國家機密保護法第10條規定，作成將其機密性質予以全部註銷之決定，不僅危害國家安全，侵害國家法益，亦妨礙原告作為卸任總統，於作為被告或作為證人之訴訟程序中得主張國家機密特權之訴訟權，且侵害原告其及他從事機密外交人士之隱私權或職業上秘密。故縱使被告或訴願決定認為原告並非行政處分之相對人，原告亦係原處分之利害關係人，依法（訴願法第14條第2 項）提起訴願，並無不合。
㈡實體部分：
⒈被告之註銷行為屬於行政處分：
⑴「本法所稱行政處分，係指中央或地方機關就公法上具體
事件所為之決定或其他公權力措施而對外直接發生法律效果之單方行政行為。」為訴願法第3 條第1 項所明文。又「行政機關行使公權力，就特定具體之公法事件所為對外發生法律上效果之單方行為，不因其用語、形式以及是否有後續行為或記載不得聲明不服之文字而有異。」為司法院釋字423 號解釋所明示。
⑵所謂國家機密，係指涉及國家安全與國家利益之「資訊」
，基於維護國家機密之考量，該等資訊可能以包括語言、文字、圖畫或其他可能之載體所呈現之訊息等任何表現形式為之。系爭卷證係屬政府資訊，在所涉及之「國務機要費案」起訴書所列相關機密外交事件中，業經查明並予證實確有以發票請領國務機要費後透過國內外相關人士轉手從事機密外交之相關資訊，不僅涉及國家安全與國家利益，尚包括相關關係人之個人隱私或職業上秘密，依政府資訊公開法第12條、第18條第1 項第1 款及第6 款應限制公開或不予提供。故被告將此資訊註銷機密等級而公開提供相關機關或訴訟當事人閱覽，並非各機關內部所為之職務上表示，而是具有「第三人效力」之行政處分。
⒉被告之註銷處分違法：
⑴系爭卷證係原告於總統任期中，依據憲法相關規定、司法
院釋字第627 號解釋意旨及國家機密保護法所定之「程序規定」而列為絕對機密，係行使機密特權之統治行為（或政治問題），屬於總統保留事項。又國家機密保護法僅係程序法規，不得本末倒置據以否定總統之憲法特權，總統於任期中依憲法行使其機密特權，除非有違憲之處，否則其決定具有存續力，繼任總統不得遽予否定，此乃國家安全有其連續性之故，任何政黨執政皆應予維護。再者，尊重前任總統行使之憲法權力，亦為「憲政慣例」，具有法規範效力。故繼任總統若可任意將前任總統所核定應永久保密之國家機密註銷，將使保護國家機密之憲政體制蕩然無存。
⑵法律優位原則為憲法法治國原則之具體表現，憲法第171
條及第172 條訂有明文。行政機關所為之行政處分、行政契約、事實行為等行政行為或其他一切行政活動，亦應遵守此原則，而不得與憲法或法律相抵觸。被告於透過總統府發布之新聞中並未說明原告於總統任期中行使機密特權，將系爭卷證列為絕對機密有何違憲之處，被告輕率以行政處分否定憲法上統治行為之效力，顯然違憲、違法。⑶再者，本件被告並未說明其係依據何種標準或心證，認定
系爭卷證非屬國家機密，亦未說明為何在國務機要費案起訴書業經查明並予證實之機密外交資訊非屬國家機密，顯有理由不備之違法，而有違權力濫用之禁止。
㈢原告聲明請求：撤銷訴願決定及處分。
㈣請求調查事實及證據：
⒈系爭卷證列為絕對機密，係依據司法院釋字627 號解釋及國
家機密保護法之程序規定所為。前述絕對機密，因國務機要費案尚在臺北地方法院審理中（北院錦行團95囑重訴字第4號案），所有卷證連最高法院檢察署特偵組都無法複製，被告如何組成專案小組前往法院檢閱？⒉被告曾否親自檢閱全部系爭卷證資料？若未親閱如何決定系
爭卷證資料全部不具機密性？
四、本院查：㈠原告對於本件訴願程序予以質疑，主張總統府無權受理系爭
訴願案件云云，查依中華民國總統府組織法（下稱總統府組織法）第1 條規定：「總統依據憲法行使職權，設總統府。
」故總統府乃係總統為行使憲法所賦予總統之職權，而依上開法律授權所設立之機關，自得基於總統之授權而以機關名義辦理相關事務。復依訴願法第52條第1 、3 項規定：「各機關辦理訴願事件，應設訴願審議委員會，組成人員以具有法制專長者為原則。」、「訴願審議委員會組織規程及審議規則，由主管院定之。」且依原告於擔任中華民國第10任總統任內所公布之「總統府及所屬機關訴願審議委員會組織規程」第1 條規定：「本規程依訴願法第52條第3 項規定訂定之。」第2 條規定：「總統府及所屬機關為辦理訴願事件，應設訴願審議委員會。」即可知原告已依據上揭訴願法之規定，將訴願審議委員會設於總統府內，並授權由總統府訴願審議委員會辦理訴願案件，故本件訴願由總統府訴願審議委員會決議，並由被告核定後作成訴願決定書，於法自無不合。另依總統府組織法第9 條第1 項規定：「總統府置秘書長
1 人，特任、承總統之命，綜理總統府事務，並指揮、監督所屬職員。」故總統府秘書長係承總統之命而綜理總統府內相關事務，自包含訴願事務在內，且參諸本件原告於擔任中華民國第11任總統任內，就其行使總統職權所涉及之憲法疑義向大法官聲請解釋時，亦係以總統府及總統府秘書長之名義行文發函，且亦經司法院大法官認為程序合法而予以受理，並作成司法院釋字第627 號解釋在案，益證總統依憲法或法律所為之行為，率由總統府或由總統府秘書長秉承總統意旨辦理並對外行使其職權，二者法律效果則並無軒輊，且本件訴願經總統府訴願審議委員會依其專業審議並討論後，再由被告核定以總統府名義並對外發布，亦與訴願法及學理上訴願為行政機關「自省救濟」之性質相符，是該訴願程序亦無違誤，合先陳明。
㈡次按「國家機密等級核定後，原核定機關或其上級機關有核
定權責人員得依職權或依申請，就實際狀況適時註銷、解除機密或變更其等級，並通知有關機關（第1 項）。個人或團體依前項規定申請者，以其所爭取之權利或法律上利益因國家機密之核定而受損害或有損害之虞為限（第2 項）。依第
1 項規定申請而被駁回者，得依法提起行政救濟（第3 項）。」國家機密保護法第10條定有明文。是由上揭規定可知，本件被告依上開規定註銷國家機密，係依法行使其審定國家機密之職權，並非對特定人或得特定之人所為之具體處分行為。至被告決定後，由總統府秘書長函最高法院檢察署及相關機關，係機關之間職務上行文，而總統府發布相關新聞則純屬提供資訊之事實行為，均與對特定人或得特定之人所為具體行政處分有間，原告主張上揭註銷國家機密等級核定係屬行政處分云云，即有誤會。
㈢再查經註銷機密之系爭卷證在訴訟上有無證據能力，是否對
原告所涉案件有利抑或不利，猶待檢察機關或法院審理後始能認定，縱使經註銷機密之系爭卷證嗣於訴訟程序中發生一定之法律效果，亦非因被告之註銷決定而直接發生，乃係個案訴訟具體依事證所為認定之結果，是對於該訴訟上可能發生之法律上效果，原告主張將來、可能發生訴訟上權益之損害，原告自應於刑事或其他訴訟程序中尋求救濟，非即可認定被告註銷機密之系爭卷證為對特定人或得特定之人發生法律效果之單方行為。故被告之註銷決定及由總統府秘書長函最高法院檢察署及相關機關之行為均非屬行政處分。
㈣復參以依行政程序法第4 條規定，當事人提起撤銷訴訟須以
行政處分「損害其權利或法律上利益」為要件，至利害關係人雖亦得提起行政訴訟，惟所謂利害關係，亦僅限於法律上之利害關係，而不包括事實上之利害關係在內，此有改制前行政法院75年判字第362 號判例可參。另依行政訴訟法第9條規定：「人民為維護公益，就無關自已權利及法律上利益之事項，對於行政機關之違法行為，得提起行政訴訟。但以法律有特別規定者為限。」故若當事人就公共利益提起行政訴訟，須以法律有特別規定者為限，始得為之。查本件原告所指之處分並非行政處分已如上述，原告依法即不得提起撤銷訴訟。又依司法院釋字第627 號解釋，國家機密特權係專為總統此一「職位」所設，為總統基於該職位所行使之權利，核與國家法益有關，並非保障私人權益或個人隱私，故涉及私人權益、個人隱私部分即非屬國家機密特權所保障之法益，而應屬政府資訊公開法規範之範疇。則現任總統依國家機密保護法所為註銷決定，縱係就前任總統所核定之機密為之，亦僅屬與國家法益有關，非針對前任總統個人所為，自無損害原告之權利或法律上利益。況原告於其遭起訴而現審理之案件中，對國務機要費支出之用途亦無不可在訴訟進行中提出解釋，縱提出之解釋涉及國防、外交等相關資訊，法院亦非不得依據國家機密保護法之規定，送請權責機關核定為國家機密，是原告所稱註銷國家機密核定將影響其辯護權利云云，委無足採。至原告所主張之國家安全或憲政秩序云云，亦與原告個人之權利或法律上利益無關，且無法律規定原告得基於國家安全或憲政秩序而對被告提起行政訴訟，故原告提起本件撤銷訴訟亦核屬於法不合。
㈤又依上揭國家機密保護法第10條「國家機密等級核定後，原
核定機關或其上級機關有核定權責人員得依職權或依申請，就實際狀況適時註銷、解除機密或變更其等級，並通知有關機關。個人或團體依前項規定申請者，以其所爭取之權利或法律上利益因國家機密之核定而受損害或有損害之虞為限。依第1 項規定申請而被駁回者，得依法提起行政救濟。」規定可知，上揭條文已明文規定，個人或團體僅限於因「國家機密之核定」而使其權利或法律上利益遭受損害或有損害之虞時，方得申請國家機密之註銷、解除機密或變更等級，經遭駁回時，始得依法提起行政救濟，是法律就此已明文規定上揭申請案遭駁回時，始得提起行政救濟，不包括「國家機密註銷」之情形在內。蓋「機密之核定」或將限制人民之資訊公開請求權，或有違反政府資訊透明化之原則，故立法者乃允許法律上權利或利益受侵害之個人或團體得提起行政救濟，然「機密之註銷」，非但未直接對外發生法律效果，且有助於個人或團體得依法定程序取得其所需資訊，故自非屬得提起行政救濟之範疇。是本件原告非屬國家機密保護法所允許得提起行政救濟之個人，其對於被告註銷機密提起行政訴訟，自屬於法不合，應予駁回。
㈥綜上，本件原告所爭執之上揭處分，既非屬行政處分，且原
告亦非屬該註銷機密之法律上利害關係人，原告提起訴願，即屬於法不合，訴願決定予以不受理駁回，自無不合，原告復提起本件撤銷訴訟，為起訴不合法，應予駁回。另原告之訴既不合法，其實體上之主張及調查證據之請求，本院即無從審酌，附此指明。
五、依行政訴訟法第107 條第1 項第10款、第104 條、民事訴訟法第95條、第78條，裁定如主文。
中 華 民 國 98 年 8 月 31 日
臺北高等行政法院第四庭
審判長法 官 鄭小康
法 官 林妙黛法 官 陳秀媖上為正本係照原本作成。
如不服本裁定，應於送達後10日內向本院提出抗告狀（須按他造人數附繕本）。
中 華 民 國 98 年 8 月 31 日
書記官 楊子鋒