臺北高等行政法院判決
98年度訴字第2049號98年12月3日辯論終結原 告 甲○○被 告 行政院國軍退除役官兵輔導委員會臺北市榮民服務
處代 表 人 乙○○（處長）住同訴訟代理人 丁○○
丙○○上列當事人間榮民就養事件，原告不服行政院國軍退除役官兵輔導委員會中華民國98年7 月24日輔法字第0980000492號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要：原告原係行政院國軍退除役官兵輔導委員會（下稱退輔會）核定安置就養之退除役官兵，退輔會民國97年9月26日以輔貳字第0970016494號函被告辦理97年就養榮民年度驗證清查，原告經初步比對不符合就養條件（96年度財政部財稅中心所得資料顯示原告與前配偶及長子，全家總人口計3 人，全家總收入計新臺幣（下同）1,850,419 元，平均每人年收入616,806 元，高於現行就養給付額度176,460 元之規定），並請原告於通知申復函文到90天內依規定檢附證明資料提出申復，原告未於期限內檢具申復資料辦理申復，被告遂於98年3 月12日以北市榮服字第0980003485號函，依國軍退除役官兵就養安置辦法（下稱就養安置辦法）第6 條、第13條第1 項之規定，自98年4 月1 日起停止原告就養（下稱原處分）。原告不服，提起訴願，經退輔會以其訴願逾期決定不受理，遂提起本件行政訴訟。
二、本件原告主張：
（一）原處分未合法送達於原告，原告提起訴願並未逾期：原告於95年8 月間申請安置就養時，即已向被告呈報通訊地址為：臺北市○○區○○街○○巷○ 號5 樓，被告卻於98年3 月間，將原處分寄送至原告之戶籍地：臺北縣樹林市鎮○街○○○ 號。行政程序法第72條第1 項規定，送達，於應受送達人之住居所為之，而現今社會之常情，許多人均不實際居住於戶籍所在地，而另有居所，被告將原處分向原告戶籍地為送達，又無人代收，顯見原告並未居住於戶籍地，被告卻又故意或過失未向原告之通訊地為送達，當然屬於未合法送達，此由歷次文書送達至臺北市○○區○○街○○巷○ 號5 樓，原告均有收受，可資證明。故被告既未曾合法送達原處分，原告自行向被告索取，並於法定期間內提起訴願，應無逾期。
（二）原處分違背法令：
1、被告所依據之「國軍退除役官兵全部供給制安置就養作業規定」，因無授權條款，而無法源依據，在法律位階上屬於最低層級之法令解釋。
2、原告得到安置就養給付之法令依據為「國軍退除役官兵就養安置辦法」（下稱就養安置辦法），依其第1 條之規定，可知其在法律位階上屬於依據法律授權而訂定之辦法，等同於法律，僅其位階低於其授權之母法「國軍退除役官兵輔導條例」。
3、原告既係依據法律位階較高之就養安置辦法獲准給予就養安置待遇，則除非該辦法修改並有溯及既往之規定，否則被告並不得以法律位階較低之「國軍退除役官兵全部供給制安置就養作業規定」來變更原告既有之安置就養待遇。
4、況原告與元配何孝麗離婚後，長子及次子均由何孝麗單獨監護及扶養，且於95年間原告申請安置就養時，2 人均已成年，其所得薪資均超過被告所規定之數目，然被告當初要原告呈報72年間之離婚協議書，證明2 人確係由何孝麗單獨監護，始准原告以單身榮民身分接受安置就養待遇。今退輔會片面為限縮解釋，不應溯及適用於已經合法受到安置就養待遇之原告。
（三）原告並聲明：
1、訴願決定及原處分均撤銷。
2、被告應給付原告溯及自98年4 月1 日起安置板橋榮民之家外住就養之待遇。
3、訴訟費用由被告負擔。
三、被告則以：
（一）按就養安置辦法第6 條規定略以：「第4 條第1 項第3 款、第4 款所定退除役官兵申請安置就養，具有下列情形之一者，不予全部供給制安置就養：4 、申請人與配偶年度總收入平均每人超過當年就養給付額度，且子女成年具謀生能力。5 、申請人全家人口總收入按全家人口平均分配每人超過當年就養給付額度... 。」第13條第1 項規定：
「經核定全部供給制安置就養之退除役官兵，有下列情形之一，經查證屬實者，應停止安置就養：...2、有第5 條或第6 條所定不予安置就養之情形。... 」。國軍退除役官兵全部供給制安置就養作業規定第8 條第3 項規定：「申請人之父母、申請人與配偶或申請人之子、女離婚時，無論與申請人間是否具有監護或受監護關係，均不影響其直系血親關係，仍應列入全家人口計算。」
（二）被告經退輔會與國稅局勾稽提供之相關資料顯示，原告96年度全家人口所得總收入計749,234 元，全家人口計2 人（本人、長子），平均每人年收入374,617 元；另以全家人口3 人（本人、長子、次子），其96年度全家總所得計749,234 元，每人年平均計249,744 元，均高於現行就養給付額度176,460 元之規定。據此，前開相關資料顯示，原告不符國軍退除役官兵就養安置辦法之相關規定，且未於期限內檢具資料辦理申復。綜上所述，被告重新審查本驗證停止就養處分案合法妥當，故維持原處分。
（三）被告並聲明：
1、駁回原告之訴。
2、訴訟費用由原告負擔。
四、程序事項：
（一）按訴願法第14條第1 項及第3 項規定，訴願之提起，應自行政處分達到之次日起30日內為之。訴願之提起，以原行政處分機關或受理訴願機關收受訴願書之日期為準。第77條第2 款前段規定，提起訴願逾法定期間者，應為不受理之決定。次按行政程序法第72條第1 項前段規定：「送達，於應受送達人之住居所、事務所或營業所為之。」第74條第1 項及第2 項規定：「送達，不能依前2 條規定為之者，得將文書寄存送達地之地方自治或警察機關，並作送達通知書兩份，1 份黏貼於應受送達人住居所、事務所、營業所或其就業處所門首，另1 份交由鄰居轉交或置於該送達處所信箱或其他適當位置，以為送達。前項情形，由郵政機關為送達者，得將文書寄存於送達地之郵政機關。」
（二）本件被告認原告具有就養安置辦法第6 條第5 款規定不予安置就養之情形，以97年10月1 日北市榮服字第0970012778號函，分別郵寄退輔會榮民資料檔案留存之原告戶籍地址及通訊地址，通知原告於文到之次日起90天內，檢附證明資料提出申復，如屆期未依規定檢齊申復資料或經審查仍不符就養條件者，將依規定停止安置就養。然該送達通訊地址函件，經郵局以無人招領而退回，經被告查訪通訊地址，該屋主稱無原告此人，有被告訪問就養榮民生活實況紀錄表附於原處分卷可稽。被告復以郵務送達方式將前函送達原告戶籍地址，經郵政機關以「查無此人」退回，有台灣郵政掛號郵件收件回執及原信封在卷可參，是以依通訊地址及戶籍地址所為之送達，既查無原告有居住之事實，則應屬送達處所不明之情形，而應予公示送達。被告雖主張系爭通知及原處分，雖事後均已寄存於原告之戶籍地，惟寄存送達係以原告居住於寄存地址為前提，故雖於應送達處所不獲會晤受送達人，然因有送達通知書，1 份黏貼於住所門首，1 份置於送達處所信箱或其他適當處所，受送達人可知送達文件寄存情形，而予領取，本件依先前送達結果已知原告戶籍地址及通訊地址均查無原告此人，被告仍將原處分送達戶籍地址，而予寄存送達，難謂合法。
（三）嗣原告因查知就養給付未匯入其帳戶，主動向被告詢問，始經被告承辦人員將原處分書影本交付等情，已據被告代理人自承在卷，惟稱已不能確認交付時間，原告亦僅記憶約為97年4 月15日取得，是應認原告至此始受送達且知悉原處分內容，故其於97年5 月15日提起訴願，應認合法，訴願機關認已逾期，尚有未洽，核先敘明。
五、「退除役官兵身心障礙或年老，無工作能力者，應專設機構，採全部供給制或部分供給制安置就養；其就養標準，由輔導會擬訂，報請行政院核定之。」國軍退除役官兵輔導條例第16條第1 項定有明文。又「退除役官兵符合下列情形之一者，得申請全部供給制安置就養：一、……四、年滿六十一歲。」「第四條第一項第三款、第四款所定退除役官兵申請安置就養，具有下列情形之一者，不予全部供給制安置就養：一、……五、申請人全家人口總收入按全家人口平均分配每人超過當年就養給付額度。……」「本辦法所定全家人口，除申請人外，包括下列人員：一、配偶。二、直系血親。
三、綜合所得稅將申請人認列扶養親屬免稅額之納稅義務人」「經核定全部供給制安置就養之退除役官兵，有下列情形之一，經查證屬實者，應停止安置就養：一、……二、有第五條或第六條所定不予安置就養之情形。」國軍退除役官兵就養安置辦法第4 條第1 項第4 款、第6 條第5 款、第7 條第1 項、第13條第1項第2款亦有明文。
六、經查，原告前於95年8 月向被告申請榮民全部供給制安置就養，被告於95年9 月21日以北市榮服字第0950013700號函，核定原告自95年10月1 日安置板橋榮譽國民之家外住就養等情，有前函及榮民申請全部供給制安置就養申請書、台北市榮民服務處訪晤申請全部供給制安置就養榮民生活實況報告書、綜合所得稅查詢資料、勞工保險被保險人投保資料表及原告申請時所提出之戶籍謄本、離婚登記申請書、協議離婚書附於原處分卷可稽，且為兩造所不爭執，堪信為真。嗣行政院國軍退除役官兵輔導委員會函請被告依國軍退除役官兵就養安置辦法第11條規定，辦理每年定期驗證，經被告查得原告及其子謝國安等全家人口，96年度總收入為新台幣（下同）74萬9234元，有所得查詢資料表附於原處分卷可參，以原告全家人口計3 人（含原告、長子、次子），平均收入每人為249,744 元，已超過該年度就養給付額度17萬6460元，故被告以原處分通知原告自98年4 月1 日停止就養，洵屬有據。
七、原告不服被告停止就養處分，循序提起行政訴訟，並以前開情詞據為主張，故本件應審究者為：原告全家人口數及總收入應否列計原告成年子女之人數及收入？原告全家平均收入是否超過當年度就養給付額度？原告是否具有請求被告自97年4 月1 日起回復原就養待遇之請求權？經查：
（一）原告雖主張其於申請時，因其已與配偶離婚，且二子均非由其監護，故其全家人口數係以原告1 人計算，被告現將非由其監護之2 子，均納入其全家人口數，且併計其子收入，顯有違法云云，惟查，依行為時之就養安置辦法第7條規定，該辦法所定全家人口，包括直系血親，且原告之子雖非由其監護，然均已成年，非屬同條第2項得不列計全家人口範圍之情形，自應予以列計。原告雖主張被告係修正國軍退除役官兵全部供給制安置就養作業規定，始將無監護關係之子女列入，被告亦不否認其先前作業規定排除離婚非由申請人監護之子女，惟查，被告所訂作業規定係為執行就養安置辦法，為處理相關申請、審核相關作業流程而發布之一般性規定，經核應屬行政規則，是其自不得牴觸法律或經法律授權制定之法規命令，本件經國軍退除役官兵輔導條例授權之就養安置辦法第7 條第1 項第2款規定，自原告申請後迄今，條文均未修正，其除已明定全家人口應包括直系血親，且於同條第2 項之除外規定中，亦未將非由申請人監護之子女，納入不予列計之全家人口範圍，故其顯非疏未規範，故被告前於原告申請時未予列計，於法已有未合，被告嗣亦發現其作業規定恐有牴觸前開辦法，故已予配合修正，是以被告於重新驗證時，依前開辦法及與該辦法內容相符之作業規定，認列原告全家人數含其二子，於法並無違誤。
（二）原告雖主張二子均非由其監護云云，惟查原告長子、次子分別於64年、00年出生，均已成年，依民法規定對原告均有扶養義務。有關就養安置應屬福利措施之給付行政範疇，為有效運用有限資源，主管機關自得訂定相當之就養標準，直系血親相互間互負扶養，為民法1114條第1 款所明定，故前開辦法將直系血親納入全家人口數並合計其收入，並無違就養安置之立法目的。從而，被告認列原告全家人口數為3 人（含原告、長子、次子），平均收入每人為249,744 元，已超過該年度就養給付額度17萬6460元，而認原告不符就養安置辦法第6條第5款之規定，核屬有據。
（三）原告全家人口總收入平均，超過當年就養給付額度，既經認定如前，則其顯有就養安置辦法第6 條第5 款規定之情形，是以被告依同辦法第13條第1 項規定，核定原告自98年4 月1 日起停止安置就養，並無不當，故原告應主張被告於撤銷原處分後，並應給付原告溯及自98年4 月1 日起安置板橋榮民之家外住就養之待遇，經核原告並無此項給付請求權之存在，是以原告此部分之主張，亦難憑採。
八、綜上所述，被告以原告全家平均收入，高於現行就養給付額度176,460 元，有就養安置辦法第6 條第5 款之情形，而依同辦法第13條第1 項之規定，以原處分自98年4 月1 日起停止原告就養，經核並無違誤，訴願機關未予受理，雖非實體決定，惟其結果尚無不同，從而原告訴請撤銷訴願決定及原處分，並命被告給付原告溯及自98年4 月1 日起安置板橋榮民之家外住就養之待遇，均無理由，應予駁回。
九、本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法及聲明陳述，於判決結果無影響，爰不逐一論列，附此敘明。
據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 98 年 12 月 17 日
臺北高等行政法院第七庭
審判長法 官 林樹埔
法 官 蕭忠仁法 官 劉穎怡上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中 華 民 國 98 年 12 月 17 日
書記官 林苑珍