臺北高等行政法院判決
98年度訴字第2081號99年3月11日辯論終結原 告 習技實業股份有限公司代 表 人 甲○○（董事長）訴訟代理人 陳民強律師
洪欣儒律師劉昌坪律師被 告 行政院公平交易委員會代 表 人 乙○○（主任委員）訴訟代理人 丙○○
丁○○上列當事人間返還公法上不當得利事件，原告提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文原告之訴及追加之訴均駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要：緣原告前於民國（下同）95年1月26日接獲被告95年1月20日公處字第095004號處分書，以原告違反公平交易法第24條規定為由，科處原告新臺幣（下同）185萬元罰鍰。原告不服，於95年2月8日繳納罰鍰完畢後，循序提起訴願、行政訴訟，經本院以96年7月26日95年度訴字第3565號判決撤銷訴願決定及原處分。被告不服，提起上訴，遭最高行政法院以98年7月23日98年度判字第794號判決駁回上訴，而告確定。原告即發函請求被告返還因原處分所繳納之罰鍰185萬元及自罰鍰繳納日即95年2月8日起至清償日止，按年息5%計算之利息。被告以98年9月16日公壹字第0980008816號函檢還罰鍰185萬元，至於原告請求支付法定利息乙節，則以公平交易法及行政罰法並未有對原處分被撤銷退還罰款加計利息之相關規定，且行政法院亦未命被告加計返還利息為由，拒絕支付利息。原告遂向本院提起本件行政訴訟。
二、原告主張略以：
㈠、參照本院98年度訴字第94號判決：「按『訴狀送達後，原告不得將原訴變更或追加他訴。但經被告同意，或行政法院認為適當者，不在此限。有左列情形之一者，訴之變更或追加，應予准許：…二、訴訟標的之請求雖有變更，但其請求之基礎不變者。三、因情事變更而以他項聲明代最初之聲明。前三項規定，於變更或追加之新訴為撤銷訴訟而未經訴願程序者不適用之。對於行政法院以訴為非變更追加，或許訴之變更追加之裁判，不得聲明不服。但撤銷訴訟，主張其未經訴願程序者，得隨同終局判決聲明不服。』行政訴訟法第111條第1項、第3項第2款、第3款、第4項、第5項定有明文。
又所謂請求之基礎不變係指變更或追加之訴與原訴之主要爭點有共同性，各請求利益可認為同一或關連，原請求之訴訟及證據資料，具有同一性或一體性，可變更或追加之後請求予以利用…」及本院97年度訴字第3077號判決：「本件原告97年12月9日起訴時原聲明為：『復審決定、訴願決定及原處分均撤銷』，嗣於98年1月22日訴之變更為『1.被告應給付原告150萬元。2.訴訟費用由被告負擔。』迄言詞辯論程序為訴之變更及追加，並聲明請求『1.復審決定及原處分均撤銷。2.被告對於原告96年2月16日申請事件應作成核准並發給一次補助費150萬元之行政處分。3.訴訟費用由被告負擔。』核均基於相同之事實關係而為請求，證據資料復均相同，得為援用，無礙於本件訴訟程序之進行，故本院認原告所為訴之變更及追加，於法並無不合…」。準此以言，原告請求被告返還罰鍰受領期間利息之法律依據雖為公法上不當得利，惟因現行實體法對於公法上不當得利並未如民法般設有明文規定，故原告乃主張本件應可本於平等原則而類推適用冤獄賠償法第3條第2項、民法第213條第2項、稅捐稽徵法第38條及民法第182條規定，故原告並非係以上開規定為訴之追加或變更。且退萬步言，縱認原告主張本件應類推適用上開規定即為訴之變更或追加，惟原告自始即係起訴請求被告返還罰鍰受領期間之法定利息，故原告所主張之事實關係及證據資料均相同，均得為援用而無礙於本件訴訟程序之進行，故自亦符合行政訴訟法第111條第3項第2款「請求之基礎不變」而得為訴之變更或追加之要件，實無疑義。
㈡、憲法第7條規定：「中華民國人民，無分男女、宗教、種族、階級、黨派，在法律上一律平等。」旨在保障人民法律上地位之實質平等。參照翁岳生前大法官於釋字第455號解釋之協同意見書：「平等原則為所有基本權的基礎；國家對人民行使公權力時，無論其為立法、行政或司法作用，均應平等對待，不得有不合理的差別待遇。憲法第5條規定：『中華民國各民族一律平等』，第7條規定：『中華民國人民，無分男女、宗教、種族、階級、黨派，在法律上一律平等』，明文揭示保障人民之平等權。又憲法增修條文第10條規定國家應促進兩性地位之實質平等，而憲法基本國策章中第153條、第155條與第156條，亦對保障婦女與其他弱勢族群之實質平等設有規定，由此可見我國憲法對平等原則之重視…關於平等原則之違反，恆以『一方地位較他方為有利』之『結果』存在為前提。不論立法者使一方受益係有意『積極排除他方受益』，或僅單純『未予規範』，只要在規範上出現差別待遇的結果，而無合理之理由予以支持時，即構成憲法平等原則之違反。」查冤獄賠償法第3條第2項已明文規定：
「罰金及易科罰金執行之賠償，應依已繳罰金加倍金額附加依法定利率計算之利息返還之。」罰金及罰鍰均為國家對於人民違法行為之處罰，在國家對於人民之處罰已被認定為違法之情形下，本於「等者等之」之平等原則，上開規定自得類推適用於違法行政處分遭撤銷之情形，故本件應類推適用冤獄賠償法第3條第2項規定，而由被告返還罰鍰受領期間之法定利息，始符合憲法第7條之平等原則。
㈢、依訴願法第93條第1項及行政訴訟法第116條第1項規定：「原行政處分之執行，除法律另有規定外，不因提起訴願而停止。」、「原處分或決定之執行，除法律另有規定外，不因提起行政訴訟而停止。」可知行政處分係以「不停止執行為原則」，故人民在收受罰鍰處分後，須以自身財產或向他人借款以繳納罰鍰，否則即會遭原處分機關移送強制執行。而縱使人民於繳納罰鍰後提起行政爭訟，並獲行政法院之勝訴確定判決，亦需耗時數年，故當違法行政處分遭撤銷時，為保障人民權益及公平原則，自應認除罰鍰以外，人民尚得請求返還罰鍰給付期間之法定利息，否則罰鍰處分一方面以不停止執行為原則，要求人民須於行政爭訟確定前先為給付，另一方面亦無須於遭撤銷後給付利息，顯有失公平。參照改制前行政法院52年判字第345號判例：「公法與私法，雖各具特殊性質，但二者亦有其共通之原理，私法規定之表現一般法理者，應亦可適用於公法關係。」故倘行政法規對於某事項未設有規定，而立法者已於私法中就該事項加以規定，則此時即應類推適用私法規定以填補行政法規之闕漏。依民法第213條規定：「負損害賠償責任者，除法律另有規定或契約另有訂定外，應回復他方損害發生前之原狀。因回復原狀而應給付金錢者，自損害發生時起，加給利息。第一項情形，債權人得請求支付回復原狀所必要之費用，以代回復原狀。」被告所為之違法處分已遭行政爭訟程序予以撤銷，倘被告於原處分遭撤銷後亦無須給付利息，則顯不符合公平原則，故本件自應類推適用民法第213條第2項規定，由被告自受領罰鍰時起加計利息，一併返還。
㈣、稅捐稽徵法第38條並無「明示其一，排除其他」之規範目的，且為保障人民權益並符合公平原則，亦應認當違法行政處分遭撤銷後，人民得類推適用稅捐稽徵法第38條規定而請求法定利息：
１、參照司法院釋字第3號解釋：「監察院關於所掌事項是否得向立法院提出法律案，憲法無明文規定，而同法第87條則稱考試院關於所掌事項得向立法院提出法律案，論者因執『省略規定之事項應認為有意省略』以及『明示規定其一者應認為排除其他』之拉丁法諺，認為監察院不得向立法院提案，實則此項法諺並非在任何情形之下均可援用，如法律條文顯有闕漏或有關法條尚有解釋之餘地時，則此項法諺，即不復適用。」故當法律規定顯有闕漏而不符合公平原則時，即不能認為係「明示其一，排除其他」，而應類推適用性質相近之規定以填補法律漏洞。
２、稅捐稽徵法第38條規定：「經依復查、訴願或行政訴訟等程序終結決定或判決，應退還稅款者，稅捐稽徵機關應於復查決定，或接到訴願決定書，或行政法院判決書正本後10日內退回；並自納稅義務人繳納該項稅款之日起，至填發收入退還書或國庫支票之日止，按退稅額，依繳納稅款之日郵政儲金匯業局之一年期定期存款利率，按日加計利息，一併退還。」即立法者已對「違法徵收稅款處分」經撤銷後，行政機關應按日加計利息返還予人民設有明文規定，本件同為違法行政處分遭行政爭訟程序撤銷，如認原處分機關無須給付利息，實不符合平等原則，故此自應認為係法律有所闕漏，本於相同事物應為相同處理之平等原則，自應認原告得類推適用稅捐稽徵法第38條規定，請求被告給付罰鍰給付期間之法定利息。
㈤、參照最高法院92年度台上字第553號判決：「不當得利之受領人於受領時，知無法律上之原因或其後知之者，應將受領時所得之利益，或知無法律上之原因時，所現存之利益，附加利息，一併償還，如有損害，並應賠償。民法第182條第2項定有明文。所謂知無法律上之原因時，係以受領人依其對事實認識及法律上判斷知其欠缺保有所受利益之正當依據時，既為已足，不以確實瞭解整個法律關係為必要。換言之，知之程度，僅須達於可認識之程度即為已足，並未以受領人於知悉法院確定判決認定其受領為無法律上原因時，始為知無法律上之原因。」依行政程序法第118條規定：「違法行政處分經撤銷後，溯及既往失其效力。」被告所為之違法處分前已遭行政爭訟撤銷，該處分已溯及失效，被告受領罰鍰即為自始無法律上之原因，而被告為行政機關，於原告提起訴願主張原處分為違法時，即可認識原處分為違法，故於原告提起訴願時即足認被告係知無法律上原因而受有利益，而應適用或類推適用民法第182條規定，由被告附加利息一併償還。
㈥、原告係於95年2月8日繳交185萬元之罰鍰，於98年9月17日始收受被告所給付之還款支票，故本件計息期間應為3年7月又9天，金額為333,231元（277,500元＋53,958元＋1,773元＝333,231元）。被告明知違法而仍拒絕返還，爰請判決被告應給付原告333,231元。
三、被告則略以：
㈠、本案不得類推適用行政程序法第127條或民法有關不當得利之規定：
１、按行政程序法第127條規定：「授予利益之行政處分，其內容係提供一次或連續之金錢或可分物之給付者，經撤銷、廢止或條件成就而有溯及既往失效之情形時，受益人應返還因該處分所受領之給付。其行政處分經確認無效者，亦同。前項返還範圍準用民法有關不當得利之規定。」上開規定是針對授予利益之行政處分經撤銷、廢止或失效時，受益人返還所受領之給付範圍所為之規範。然而，被告95年1月20日作成公處字第095004號處分書為下命處分，屬於負擔處分之性質，故本案不得類推適用行政程序法第127條之規定。
２、民法第179條以下規範之不當得利，屬事實行為，其成立，必以有財產上變動，即一方受利，一方損害為必要，苟無受利益者或受損害者，或受利益與受損害間無因果關係時，即無不當得利返還之可言。本案屬下命處分既非屬公法上不當得利請求範圍，自無類推適用民法上不當得利請求權之規定。退步言之，倘若類推適用民法不當得利規定，惟因本案被告並無受有利益，顯與民法不當得利之構成要件不合。蓋國家行使裁罰權之目的不在於獲利，且國家裁罰權之行使與不當得利性質迥異，故本案不得類推適用民法有關不當得利之規定。
㈡、原告主張本案應類推適用稅捐稽徵法第38條乙節：
１、國家對人民，及人民對國家之財產上給付請求權（或給付義務）除雙方另有約定外，應有法律上明文規定作為依據，不宜類推適用其他法律或藉由個案判決創設公法上財產上給付請求權，查稅捐稽徵法第38條規定，係對於經行政救濟確定應行退補之本稅，應加計利息一併徵收或退還之規定，該條規定旨在彌補徵納雙方因行政救濟程序而延緩徵收或退還本稅所生之損失，前揭規定為立法機關基於稅捐稽徵法對於遲交稅款之人民可科處滯納金，故退還稅款亦須加計利息返還予人民之衡平原則所為之特別規定（學說上稱之為特殊公法上不當得利）。而就繳納之罰鍰，其如因行政救濟確定而發生溢繳罰鍰之公法上不當得利，納稅義務人得請求返還之範圍，稅捐稽徵法第49條但書規定，第38條關於加計利息之規定，對於罰鍰不在準用之列。本院95年度訴字第1476號判決「…反觀稅捐稽徵法第38條關於已繳納之稅款，如因行政救濟確定而發生溢繳稅款之公法上不當得利，關於納稅義務人得請求返還之範圍，已明文規定須加計利息返還；又已繳納之利息，因行政救濟確定而發生溢繳利息之公法上不當得利，其得請求返還之範圍，依同法第49條前段規定則準用關於稅捐之規定，須加利息返還，先予指明。至已繳納之罰鍰，其如因行政救濟確定而發生溢繳罰鍰之公法上不當得利，納稅義務人得請求返還之範圍，則因同法第49條但書已有不準用第38條加計利息之明文規定，此際無法律漏洞存在，無須填補，更不得為反於法律明文之解釋或類推適用。況由前揭稅捐稽徵法第38條第2項及第3項之規定可知，無論係應退或應補之稅款，均規定以應加計利息，此對於稽徵機關及納稅義務人均屬對等且公平；而就罰鍰言，對於應補之罰鍰，稅捐稽徵法並無加計利息之規定，是對於應退之罰鍰，規定不加計利息，亦屬公平合理…。」由此，現行行政程序法、行政罰法、訴願法或行政訴訟法均無立法明示下命處分遭撤銷返還罰鍰時，需加計利息之規定，揆諸前揭判決意旨，「更不得為反於法律明文之解釋或類推適用」。再者，行政處分遭撤銷並非罕例，實務上並非僅有本案，縱使本案需加計利息返還，亦應由立法機關統一立法，賦予人民請求權或國家給付義務，尚不宜藉由個案創設人民公法上財產請求權。
２、原告99年2月9日行政訴訟補充理由（二）狀，主張本件應類推適用民法第213條第2項、稅捐稽徵法第38條，認符合行政訴訟法第111條第3項第2款「訴訟標的之請求雖有變更，但其請求之基礎不變者。」訴之追加要件。查民法第213條損害賠償之回復原狀與稅捐稽徵法第38條稅額加計利息返還等規定，尚與原告訴請類推適用民法不當得利受領人利益返還應附加計利息規定之構成要件及基礎事實不同，為不同訴訟標的，被告不同意原告此訴之追加。
㈢、原告請求給付自95年2月8日繳交罰鍰185萬元至98年9月17日收受退還之支票日止，計3年7月又9天之利息333,231元乙節：
１、按行政程序法第110條第3項規定：「行政處分未經撤銷、廢止，或未因其他事由而失效者，其效力繼續存在。」本案被告95年1月20日095004號處分一經作成並送達原告後，即生存續力、構成要件效力、拘束力及執行力，故依據前揭行政程序法規定，原處分未經撤銷前，被告95年1月20日095004號原處分之效力繼續存在，原告有繳納罰鍰之義務，被告收取該筆罰鍰則非無理由。原告自不得請求自95年2月8日繳交罰鍰日起至原處分撤銷之判決確定日止之利息。
２、退步言之，縱本案被告倘有給付利息之義務，期間亦應自判決確定終了日加計被告合理行政作業時間，即本案被告於98年7月31日收受判決，得提起再審不變期間終了之日（98年8月31日）加計15日起算。前揭15日合理作業時間，係基於機關會計與國家審計規定及原告提出領據後始得開具國庫支票退還之等待期間，故本件被告自收受原告提出之相關憑證後，即於98年9月15日開具國庫支票退還185萬元予原告在案，故本案自無發生利息之情事。
㈣、綜上結論，原告主張為無理由，爰請判決駁回原告之訴。
四、本院查：
㈠、追加之訴部分：
１、按「訴狀送達後，原告不得將原訴變更或追加他訴。但經被告同意或行政法院認為適當者，不在此限。」為行政訴訟法第111條第1項所明文。
２、本件原告於訴狀送達被告後，追加本於平等原則而類推適用冤獄賠償法第3條第2項、民法第213條第2項、稅捐稽徵法第38條規定請求，既未經被告同意，本院亦以追加之訴之上開法律關係，核與原訴公法上不當得利法律關係有間，有礙訴訟之終結，認為不適當，故原告追加之訴，自難認為合法，應予駁回。
㈡、本訴部分：
１、按「人民與中央或地方機關間，因公法上原因發生財產上之給付…，得提起給付訴訟。因公法上契約發生之給付，亦同。」為行政訴訟法第8條第1項所明定。次按「…惟興辦工業人承購工業區土地或廠房後，工業主管機關依上開條例（按，79年12月29日公布之促進產業升級條例）第38條之規定強制買回，若係由於非可歸責於興辦工業人之事由者，其自始既未成為特別公課徵收對象共同利益群體之成員，亦不具有繳納規費之利用關係，則課徵工業區開發管理基金之前提要件及目的均已消失，其課徵供作基金款項之法律上原因遂不復存在，成為公法上之不當得利。依上開細則（按，該條例施行細則）之規定，該管機關僅須以原價買回，對已按一定比例課徵作為基金之款項，不予返還，即與憲法保障人民權利之意旨有違，該細則此部分規定，並不排除上述返還請求權之行使。…」司法院釋字第515號著有解釋。本件原告本於公法上不當得利法律關係請求，主張其請求不當得利受領人之返還範圍得類推適用民法第182條第2項之規定，被告就此並無單方裁量之決定權，原告乃係基於與被告相同地位，行使公法上不當得利返還請求權，故原告依行政訴訟法第8條第1項規定，提起一般給付訴訟，程序上尚無不合，合先敘明。
２、原告前於95年1月26日接獲被告95年1月20日公處字第095004號處分書，以原告違反公平交易法第24條規定為由，科處原告185萬元罰鍰。原告不服，於95年2月8日繳納罰鍰完畢後，循序提起訴願、行政訴訟，經本院以96年7月26日95年度訴字第3565號判決撤銷訴願決定及原處分。被告不服，提起上訴，遭最高行政法院以98年7月23日98年度判字第794號判決駁回上訴，而告確定。原告即發函請求被告返還因原處分所繳納之罰鍰185萬元及自罰鍰繳納日即95年2月8日起至清償日止，按年息5%計算之利息。被告以98年9月16日公壹字第0980008816號函檢還罰鍰185萬元，至於原告請求支付法定利息乙節，則以公平交易法及行政罰法並未有對原處分被撤銷退還罰款加計利息之相關規定，且行政法院亦未命被告加計返還利息為由，拒絕支付利息等情，有本院卷附之被告95年1月20日公處字第095004號處分書、本院95年度訴字第3565號判決書、最高行政法院98年度判字第794號判決書、被告之自行收納款項統一收據、原告請求退還系爭罰鍰之函文、被告98年9月16日公壹字第0980008816號函等影本可稽，事證明確。
３、按公法上不當得利返還請求權固得為行政訴訟法第8條第1項規定之一般給付訴訟之請求權基礎，提起一般給付訴訟，亦即公法上不當得利之效力得類推適用民法第179條之規定，及公法上不當得利返還標的物得類推適用民法第181條之規定，惟按在公法上，並無金錢債務應由債務人加計利息之一般法律原則存在，蓋國家公法上之收入，原則上並非在於獲利，而是在於公益之運用，因此必須法律有加計利息之明文規定者（例如稅捐稽徵法第28條、第38條《對於罰鍰不在準用之列》、工程受益費徵收條例第16條、所得稅法第125條之1、遺產及贈與稅法第51條、證券交易稅條例第13條、規費法第18條、第19條、關稅法第47條第1項等），始得加計利息，質言之，公法上之返還義務，如法律未有加計利息之明文規定者，並不當然加計利息，故民法第182條第2項：「受領人於受領時，知無法律上之原因或其後知之者，應將受領時所得之利益，或知無法律上之原因時所現存之利益，『附加利息』，一併償還；如有損害，並應賠償。」有關不當得利受領人返還範圍中「附加利息」之規定，於公法上不當得利則無類推適用之餘地。從而，本件原告類推適用民法第182條第2項規定，訴請被告給付系爭罰鍰之附加利息333,231元，為無理由，應予駁回。
４、本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法，核與本件判決結果不生影響，無庸逐一論述，併予敘明。
五、據上論結，本件原告之訴為無理由，追加之訴為不合法，依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 99 年 3 月 25 日
臺北高等行政法院第七庭
審判長法 官 吳慧娟
法 官 畢乃俊法 官 陳心弘上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中 華 民 國 99 年 3 月 25 日
書記官 陳清容