臺北高等行政法院判決
98年度訴字第2097號99年1 月14日辯論終結原 告 甲○○被 告 監察院代 表 人 乙○○（院長）住同訴訟代理人 丁○○
丙○○上列當事人間公職人員利益衝突迴避法事件，原告不服監察院中華民國98年8 月4 日（98）院台訴字第0983210090號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要：原告於民國（下同）87年3 月1 日至95年3 月1日間擔任花蓮縣秀林鄉（下稱秀林鄉）鄉長，為公職人員利益衝突迴避法第2 條所定之公職人員。楊玉蘭、黃武超、黃武道分別為原告之配偶、次子及三子，均為同法第3 條第2款所定公職人員之關係人，渠等於92年12月17日向花蓮縣秀林鄉公所申請原住民保留地地上權設定登記，經原告以渠等之申請案符合原住民保留地開發管理辦法第9 條、第10 條、第20條之規定同意受理審查，嗣再核准渠等申請登記案，以鄉公所名義函請花蓮地政事務所辦理登記，致使上開關係人取得原住民保留地地上權設定之財產上利益。案經花蓮縣政府調查後認原告涉有違反公職人員利益衝突迴避法情事陳報法務部，嗣由該部轉送被告處理。被告調查後亦認原告明知楊玉蘭、黃武超及黃武道為公職人員利益衝突迴避法第3條第2 款所定之關係人，其同意審查及核定之行為，屬公職人員利益衝突迴避法第5 條所定之利益衝突，依同法第6條、第10條第1 項第2 款之規定，應予迴避並另由職務代理人執行之，惟原告仍為受理審查及核定之行為，爰依同法第16條並衡酌行政罰法第18條規定，處以罰鍰新臺幣（下同）12
0 萬元（下稱原處分）。原告不服，依法提起訴願，遭決定駁回，遂提起本件行政訴訟。
二、本件原告主張：被告及訴願機關之見解顯然未明察事件之真實及法律規定之真義，本件原告已為利益迴避行為，不應處罰，理由如下：
（一）行為非出於故意或過失者，不予處罰，係民主法治國家之基本原則：行政罰之裁罰涉及人民自由或權利，自應本於處罰法定主義，以行為時法律或依地方制度法規定得為裁罰之自治條例有明定者為限。並應以行政機關最初裁處時之法律或自治條例規定為基準，適用從新從輕之處罰原則，基於有責任始有處罰之原則，就違反行政法上義務行為者之責任條件及責任能力各相關法規均有明定，行為非出於故意或過失者之行為，不予處罰。此外，為提昇人權之保障，國家欲處罰行為人者，應由行政機關就行為人之故意、過失負舉證責任，此乃行政罰法之基本原則。按本法第5 條規定本法所稱利益衝突，指公職人員執行職務時，得因其作為或不作為，直接或間接使 本人或其關係人獲取利益者而言，人所謂利益依同法第4 條規定係指財產上利益及非財產上利益。且民意代表以外之公職人員知有迴避義務者，應停止執行職務，並由職務代理人執行之，為公職人員利益衝突迴避法第6 條、第10條第1 項第2 款所明定。查原告之行為已依原住民委員會頒布相關法令迴避，實無故意或過失，就行政法上義務而言並無責任條件可言，基於有責任始有處罰之原則，原告並未違反公職人員利益衝突迴避法之規定。
（二）原告已依行政院原住民委員會訂定之鄉( 鎮、市、區) 原住民保留地土地權利審查委員會設置要點第8 條規定自行迴避：依原住民保留地開發管理辦法第9 條、第12條、原住民保留開發管理辦法第6 條規定，及行政院原住民委員會於88年6 月30日台( 88) 原底金字第8810289 號函訂定之鄉( 鎮、市、區) 原住民保留地土地權利審查委員會設置要點第8 條規定，公職人員利益衝突迴避法所稱利益衝突，指公職人員執行職務時，得因其作為或不作為，直接或間接使本人或關係人獲取利益者，而公職人員知有利益衝突者，應即自行迴避，亦即應停止執行該項職務，並由職務代理人執行之，此有本院院95年度訴字第4065號判決可資參照。原告對於配偶楊玉蘭、二子及三子黃武超及黃武道等3 人等於92年12月間向花蓮縣秀林鄉公所提出之原住民保留地地上權設定申請登記時，本係渠等依原住民保留地開發管理辦法原有之權益，僅係依法定程序向鄉公所送件申請審查而已，審查核准與否權在原住民保留地土地權利審查委員會，況當時原告也確依公職人員利益衝突迴避法第10條第1 項規定及鄉（鎮、市、區）原住民保留地土地權利審查委員會設置要點第8 條規定迴避，並停止執行該案件所有受理、審核、決議等各種審查事項之職務，不但未擔任土地權利審查委員會之委員且未擔任會議主席職務，委員會主席職務係由其他參加會議之委員另行公推主席主持審查及決議，此有秀林鄉公所紀錄可證，足見原告已依規定自行迴避。
（三）鄉民楊玉蘭等之原住民保留地原有可享權益依法應受保障：憲法第15條規定人民之財產權，應予保障，渠等為花蓮縣秀林鄉原住民，依據原住民保留開發管理辦法之規定在原住民地區本來就享有申請使用保留地之權益，渠等地上權設定申請登記之權益，並非直接來自原告執行職務時之作為或不作為，而係依據原住民保留開發管理辦法等相關規定而來，不論原告是否擔任鄉長職務與否無關，原告之配偶等亦係本鄉鄉民，渠等之土地權益依法依理當向行政機關申請，不能因原告擔任鄉長職務致損害相關親屬依法本來可享有之權益，或所有經濟行為均不得為之，應非立法之本意，故此案件並不符合公職人員利益衝突迴避法第
5 條規定。
（四）取得地上權設定登記後欲取得所有權依法仍必須具備一定之條件後始能取得所有權：依原住民保留地開發管理辦法第17條規定，取得地上權設定登記後，仍必須繼續自行經營或自用滿五年，經查明屬實者，由中央主管機關會同耕作權人或地上權人，向當地登記機關申請辨理所有權移轉登記。因此欲取得所有權仍必須具備一定之條件且條件成就後始得再向鄉公所經由縣政府及中央行政院原住民委員會會同審查認定後為之。
（五）原住民保留地土審會以鄉公所名義發文，係上級法令之規定：被告認為本案93年1 月9 日核定以鄉公所名義函請花蓮地政事務所辦理登記乙節，查鄉( 鎮、市) 原住民保留地土地權利審查委員會設置要點第12條規定：本會審查、調處、調查及協議之決議事項，均以鄉( 鎮、市、區) 公所名義行之，此為上級法令之規定，並非原告個人所可決定。因此原告在案件審查時已依規定迴避，不僅未參與審查及決定更推辭擔任主席之職務，只是事後發文用鄉公所名義而已，非用個人名義，此為上級法令之規定，非原告所可自作主張。
（六）地上權之設定非全然是財產上利益及非財產上利益：又查公職人員利益衝突迴避法第4 條所稱之利益係指財產上利益及非財產上利益。財產上利益如下：（一）動產、不動產（二）現金、存款、外幣、有價證券。（三）債權或其他財產上權利。（四）其他具有經濟價值或得以金錢交易取得之利益。非財產上利益，指有利公職人員或其關係人於政府機關、公立學校、公營事業機構( 以下簡稱機關)之任用、陞遷、調動及其他人事措施。本案有關依據原住民保留地開發管理辦法設定之耕作權及地上權究係上列何種利益，應否申報財產，為此原告特向法務部請示，經法務部96年11月l 日法政字第0961114151號函示：「按本法所稱具有相當價值之財產，係指礦業權、漁業權、專利權、商標專用權、著作權、黃金條塊、珠寶、藝品、骨董等權利或財物，公職人員財產申報法施行細則第17條定有明文；揆諸前開條文，除後段係規範具象有體財物外，其餘例示之權利皆屬『準物權』或『無體財產權』，而與來文提及之耕作權與地上權等用益物權有間，自無庸申報」。足見上列地上權及耕作權應非公職人員利益衝突迴避法所稱之財產上利益及非財產上利益，更何況地上權及耕作權設定後其所有權仍為國家所有等情。
（七）爰依行政訴訟法第4 條規定提起本訴，並聲明：原處分及訴願決定均撤銷，訴訟費用由被告負擔。
三、被告則以：
（一）按公職人員知有利益衝突者，應自行迴避。民意代表以外之公職人員知有迴避義務者，應停止執行職務，並由職務代理人執行之，違反者，處100 萬元以上500 萬元以下罰鍰，為公職人員利益衝突迴避法第6 條、第10條第1 項第
2 款及第16條所明定。所稱公職人員，依同法第2 條規定，係指依公職人員財產申報法第2 條第1 項所定人員。又所謂利益衝突，乃指公職人員執行職務時，得因其作為或不作為，直接或間接使本人或其關係人獲有利益者；而所稱關係人，包括公職人員之二親等以內親屬；至於所稱利益，包括財產上利益及非財產上利益，財產上利益包含：
（一）動產、不動產。（二）現金、存款、外幣、有價證券。（三）債權或其他財產上權利。（四）其他具有經濟價值或得以金錢交易取得之利益，復為同法第5 條、第3條第1 款、第2 款、第4 條第2 項分別規定。復依行政罰法第18條第1 項明定，原告自87年3 月1 日起至95年3 月
1 日止擔任秀林鄉鄉長，為公職人員財產申報法第2 條第
1 項第8 款之人員，應受本法所規範。本案所涉楊玉蘭、黃武超及黃武道等3 人分別係原告之配偶及1 親等直系血親，為公職人員利益衝突迴避法所稱之關係人。原告違反迴避義務而於92年12月18日同意受理其配偶楊玉蘭、次子黃武超及三子黃武道等3 人之原住民保留地地上權設定申請登記案，並於93年1 月9 日核定以鄉公所名義函請花蓮地政事務所辦理地上權登記等行為，致使楊玉蘭、黃武超及黃武道等3 人因上開作為獲取財產上利益，顯有違反本法規定，被告乃依公職人員利益衝突迴避法第16條規定，處以罰鍰120 萬元。
（二）原告辯稱，其行為已依原住民委員會所頒相關法令迴避，實無故意或過失，就行政法上義務而言並無責任條件可言，基於有責任始有處罰之原則，原告並未違反公職人員利益衝突迴避法之規定云云。惟查，有關公職人員利益衝突迴避法之責任條件，依法務部93年5 月4 日法政決字第0930006395號函釋，所謂知有利益衝突或迴避義務者，係指知悉構成公職人員利益衝突迴避法處罰或迴避義務之基礎事實而言，並非公職人員利益衝突迴避法之處罰規定本身。本案原告坦承配偶及兒子申請土地分配案時，渠等有向其告知，有關申請案之核閱過程，也已知悉（此有被告訪談紀錄附卷可稽），即原告於行為時已知悉提出申請設定原住民保留地地上權登記之人為自己之配偶及兒子，且核定處分為其職權所能決定，原告未依本法規定迴避，自有違反之故意。原告謂無故意或過失之責任條件而無違反本法之規定，顯無理由。
（三）原告辯稱其已依行政院原住民族委員會訂定之鄉（鎮、市、區）原住民保留土地權利審查委員會設置要點規定自行迴避及原住民保留地土地權利審查會以鄉公所名義發文，係上級法令之規定，非原告可自作主張云云。經查⒈按公職人員利益衝突迴避法所定迴避義務既係為避免公職人員因運用公權力而達成私益之目的而設，則所應迴避之內容當包含職務行為所有程序及實體事項，舉凡相關案件受理、形式及實質資格審查、否准處分之做成，如有利益衝突之公職人員參與其事，皆可能動搖人民對公職人員操守及決策過程之信賴，自均在迴避之列。本案原告雖依鄉（鎮、市、區）原住民保留地土地權利審查委員會設置要點第
8 條規定迴避參加秀林鄉原住民保留地權利審查委員會審議會議，然相關地上權設定申請案，縱經審查會審查通過，於核定處分時原告仍有迴避義務外，有關案件之受理、形式資格審查、及議程之排定，原告亦皆應依法迴避而未迴避，仍於其3 名關係人之原住民保留地使( 租) 申請書及鄉公所92年12月份原住民保留地地上權設定登記申請審查清冊上，蓋職章確認其3 名關係人均符合申請規定，並於93年1 月9 日核定以鄉公所名義函請花蓮地政事務所辦理登記，同年1 月15日此3 名關係人均取得地上權設定權利，未有迴避執行受理審查及審查結果核定之行為或由職務代理人為之情事，顯已違反公職人員利益衝突迴避法第10條第1 項應停止執行職務而未停止之認定，自與公職人員利益衝突迴避法第6 條及第10條第1 項規定有違。此與原告指陳已依上開要點第8 條迴避規定，未擔任土地權利審查委員會之委員且未擔任會議主席職任，已依規定之自行迴避，尚屬有間。
（四）次按原住民保留地開發管理辦法第6 條、鄉（鎮、市、區）原住民保留地土地權利審查委員會設置要點第12條及行政院原住民族委員會95年9 月5 日原民地字第0950027491號函釋意旨，有關原住民保留地分配、收回、所有權移轉、無償使用或機關學校使用申請案件，鄉（鎮、市、區）機關首長仍有否准之權，非如原告所稱非其所可決定。蓋處分機關既需確保處分之合法及妥當性，自仍有一定之裁量權，是相關地上權設定申請案，縱經審查會審查通過，於核定處分時原告仍有迴避義務。原告辯稱，其關係人3人係秀林鄉原住民，地上權設定申請登記之權益，並非直接來自原告執行職務時之作為或不作為，而係依據原住民保留地開發管理辦法等相關規定而來，其權益係依法申請，不能因原告擔任鄉長職務致損害相關親屬依法本來可享有之權益，此案件不適用公職人員利益衝突迴避法第5 條規定云云。經查，公職人員利益衝突迴避法之立法意旨及迴避制度之設計目的，係為建立公職人員利益衝突之迴避規範，避免公職人員因運用公權力而達成私益之目的，以有效遏阻貪污腐化暨不當利益輸送，並增進人民對於公職人員廉潔操守及政府決策過程之信賴，所稱之利益不以不法利益為限，縱合法利益亦在本法迴避之列。申言之，其意不在限制或剝奪公職人員或關係人依法保障之權利，而係要求公職人員於涉有其本人或關係人利益時，能迴避其職務之行使，避免因其參與其事致生瓜田李下之疑慮，影響人民對公職人員廉潔操守及政府決策過程之信賴。是本案關係人依法申請地上權設定，致生利益衝突，原告即有迴避之義務；至其3 名關係人之權益只須由原告之職務代理人執行該項職務，即不受影響。是以，尚無原告所稱因原告擔任鄉長職務致損害相關親屬依法本來可享有之權益，或所有經濟行為均不得為之情形。
（五）原告辯稱，地上權之設定非公職人員利益衝突迴避法所稱之財產上利益及非財產上利益云云。經查，原告曾函詢法務部有關原住民保留地開發管理辦法設定之耕作權及地上權應否申報財產？經該部以96年11月1 日法政字第0961114151號函回復略以，依公職人員財產申報法第5 條第1 項第2 款後段規定，所稱具有相當價值之財產，該法施行細則第17條( 已於97年7 月30日修正刪除) 規定中，所例示之權利皆屬準物權或無體財產權，與耕作權、地上權等用益物權有間，自無庸申報。惟按公職人員利益衝突迴避法第4 條所稱財產上利益，依據法務部97年9 月9 日法決字第0970023283號函釋略以，原住民保留地地上權既屬民法第832 條所稱不動產物權，具有一定經濟價值，自屬公職人員利益衝突迴避法第4 條第2 項第3 款所稱其他財產上權利之財產上利益。是以，不論權利種類為何，即便為用益物權，亦屬不動產物權，具有一定經濟價值，自屬公職人員利益衝突迴避法財產上利益；且原告係函詢法務部地上權依公職人員財產申報法應否申報，而非詢問地上權是否為本法所稱之財產上利益，二者所歸屬之法律不同，原告據之而稱為非屬本法適用之範圍，顯有張冠李戴之謬解。
（六）至有關原告所述，取得地上權設定登記後欲取得所有權依法仍必須具備一定之條件後始能取得所有權云云，核與本件原告有無違反本法之規定及應否受處罰等情事無涉，併予敘明等語。
（七）爰答辯聲明：駁回原告之訴，訴訟費用由原告負擔。
四、本件應適用之法律部分：
（一）按「本法所稱公職人員，指公職人員財產申報法第二條第一項所定之人員。」「本法所定公職人員之關係人，其範圍如下：……二、公職人員之二親等以內親屬。」「本法所稱利益，包括財產上利益及非財產上利益。」「財產上利益如下：一、動產、不動產。二、現金、存款、外幣、有價證券。三、債權或其他財產上權利。四、其他具有經濟價值或得以金錢交易取得之利益。非財產上利益，指有利公職人員或其關係人於政府機關、公立學校、公營事業機構（以下簡稱機關）之任用、陞遷、調動及其他人事措施。」「本法所稱利益衝突，指公職人員執行職務時，得因其作為或不作為，直接或間接使其本人或其關係人獲取利益者。」「公職人員知有利益衝突者，應即自行迴避。」「公職人員知有迴避義務者，應依下列規定辦理：……
二、其他公職人員應停止執行該項職務，並由職務代理人執行之。」「違反第十條第一項規定者，處新台幣一百萬元以上五百萬元以下罰鍰。」本法第2 條、第3 條第2 款、第4 條、第5 條、第6 條、第10條第1 項第2 款、第16條定有明文。次按「本會委員對於涉及本身、家屬及五親等內之血親或三親等內姻親之議案，應自行迴避。」鄉（鎮、市、區）原住民保留地土地權利審查委員會設置要點第8 條亦有規定。
（二）次按原住民保留地開管理辦法第6 條規定：「原住民保留地所在之鄉（鎮、市、區）公所應設原住民保留地土地權利審查委員會，掌理下列事項：一、原住民保留地土地權利糾紛之調查及調處事項。二、原住民保留地土地分配、收回、所有權移轉、無償使用或機關學校使用申請案件之審查事項。三、原住民保留地改配土地補償之協議事項。
四、申請租用原住民保留地之審查事項。前項原住民保留地土地權利審查委員會之委員，應有五分之四為原住民；其設置要點，由中央主管機關定之。原住民保留地申請案件應提經原住民保留地土地權利審查委員會審查者，鄉（鎮、市、區）公所應於受理後一個月內送請該委員會審查；委員會應於一個月內審查完竣，並提出審查意見，屆期未提出者，由鄉（鎮、市、區）公所逕行報請上級主管機關核定。鄉（鎮、市、區）公所應將第一項第一款事項以外之原住民保留地土地權利審查委員會審議結果，報請上級主管機關核定。」上開辦法依據山坡地保育利用條例第37條授權由主管機關訂定，並未抵觸憲法及法律或上級機關命令，且無違法律保留原則，行政機關資以行政，本院自予尊重。又依據上開原住民保留地開管理辦法第6 條規定，由主管機關內政部原住民委員會訂定之鄉（鎮、市、區）原住民保留地土地權利審查委員會設置要點，其中第第2 條規定：「鄉（鎮、市、區）原住民保留地權利審查委員會（以下簡稱本會）掌理左列事項：（一）原住民保留地土地權利糾紛之調查及調處事項。（二）原住民保留地分配、收回、所有權移轉、無償使用或機關學校使用申請案件之審查事項。（三）原住民保留地改配土地補償之協議事項。（四）鄉（鎮、市、區）公所、原住民、未具原住民身分者或公、民營企業申請租用原住民保留地之審查事項。」第３條規定：「本會置主任委員一人，由鄉（鎮、市、區）長兼任；委員八人至十人，由鄉（鎮、市、區）公所就鄉（鎮、市、區）公所轄內之公正人士或原住民社區推舉熟諳法令之熱心公益人士聘兼之。前項人員應有五分之四為原住民，聘期與鄉（鎮、市、區）長任期同，人員之聘兼並應報縣（市）政府備查。」第８點規定：「本會委員對於涉及本身、家屬及五親等內之血親或三親等內姻親之議案，應自行迴避。」第12條規定：「本會審查、調處、調查及協議之決議事項，均以鄉（鎮、市、區）公所名義行之。」同樣上開設置辦法，亦為主管機關為執行其行政職務而發布的法規命令，為實質意義的法律，與前述管理辦法相同，均未抵觸憲法及法律或上級機關命令，且無違法律保留原則，行政機關資以行政，值得尊重。
（三）再查主管機關行政院原住民族委員會為解釋上開原住民保留地土地權利審查委員會之功能及職掌等，於95年9 月5日以原民地字第0950027491號函釋略以：「……為原住民保留地開管理辦法第６條所明定；另依鄉（鎮、市、區）原住民保留地土地權利審查委員會設置要點第２條規定……故有關原住民鄉（鎮、市）公所受理上開土地權利審查委員會設置要點第２條第１項以外規定之事項時，應由承辦人提供有關案件資料，作為土地權利審查委員會審查之依據，由審查會委員作成審查結果提供鄉公所或縣政府作成行政處分，並由鄉公所或縣政府作成准駁之決定，故土地權利審查委員會無權作成行政處分」等語，核屬函釋性質，經綜觀上開原住民保留地開管理辦法及鄉（鎮、市、區）原住民保留地土地權利審查委員會設置要點，並審酌鄉長乃全鄉最高行政首長，上開原住民保留地土地權利審查委員會主任委員由鄉長兼任，委員任職則與鄉長一致等情，委員會處理（包括審查等決議）事項，仍應以鄉公所名義行之等情，足認上開函釋與原住民保留地開管理辦法鄉（鎮、市、區）原住民保留地土地權利審查委員會設置要點立法宗旨相符，並考量社會現實，鄉長對上開審查委員之任用有一定影響力，及相關審查委員會原則上均與鄉長有某些共同的政治等認知等情狀，足認主管機關即行政院原住民族委員會上開函釋認審查委員會之決議，提供鄉長或縣長行政上參考，符合前述法規立法原意且為合理的解釋，故本院予以尊重，亦先敘明。
五、事實記載欄記載之事實，及原告陳稱原告處理本件原住民土地地上權申請案件，業已依行政院原住民族委員會訂定之鄉（鎮、市、區）原住民保留地土地權利審查委員會設置要點第8 條規定迴避等事實，均不爭執，並有原告、楊玉蘭、黃武超、黃武道及謝福林、林嘉文、范若望等人詢問筆錄、花蓮縣政府函及所附花蓮縣秀林鄉居民等60人陳情檢舉函、訟爭土地登記簿謄本、花蓮縣政府函及所附花蓮縣秀林鄉居民等60人陳情書、花蓮縣秀林鄉92年8 月原住民保留地土地權利審查委員會會議紀錄，訟爭土地公告改配清冊、楊玉蘭、黃武超、黃武道三人身分證影本原住民土地保留地申請書影本及切結書影本等在卷可查，是足信為真實。
六、兩造本件主要爭點，乃在於原告主張依據鄉（鎮、市、區）原住民保留地土地權利審查委員會設置要點第8 條規定，於審查委員會審查時迴避，是否即符合公職人員利益衝突法利益迴避之規定？又原告是否因此無故意或過失而不應處罰？
（一）按公職人員利益衝突迴避法所定迴避義務既係為促進廉能政治、端正政治風氣、遏阻貪污腐化及不當利益輸送，因而規範公職人員及其關係人不得為一定之行為，以避免瓜田李下及不當利益輸送，故所定迴避義務係為避免公職人員因運用公權力而達成私益之目的而設，參照公職人員利益迴避法第10條第1 項第2 款，除民意代表以外之公職人員，應停止執行該項職務，並由職務代理人執行之的立法意旨，可知機關行政首長應則所應迴避之內容當包含職務行為所有程序及實體事項，以本件原告之關係人申請原住民保留地地上權設定登記事件言，從案件受理、形式及實質資格審查、否准處分之做成，如有利益衝突之公職人員參與其事，皆可能動搖人民對公職人員操守及決策過程之信賴，自均在迴避之列，應先敘明。然查本件原告對其配偶子女之原住民地上權申請事實，有關案件之受理、形式資格審查、及議程之排定，均未依法迴避，並於秀林鄉原住民保留地土地權利審查委員會（原告迴避未參與審查）決議後，再以鄉長名義做成核准的行政處分，此有原告以鄉長名義蓋職章於其配偶及子女等三人原住民保留地使（租）用申請書，及鄉公所92年12月份原住民保留地地上權設定登記申請審查清冊上，以確認其3 名關係人均符合申請規定，嗣於93年1 月9 日核定以秀林鄉公所名義函請花蓮地政事務所辦理登記，亦有上開申請書等附原處分卷第101-104 頁、115-117 （原處分卷為影本缺116 頁）頁足證，是本件原告未為迴避行為應足證明。
（二）原告雖陳稱本件申請案審查核准與否權在原住民保留地土地權利審查委員會，並非原告可得決定，僅93年1 月9日以鄉公所名義函請花蓮地政事務所辦理登記亦形式上以鄉公所代表人名義之行為，並未違反迴避義務云云。然查，原住民保留地土地權利審查委員會審查申請案件，必須由鄉公所提供相關案件資料做為依據，參考前開法令說明，其審查結果乃提供鄉公所或縣政府作成行政處分，並由鄉公所或縣政府作成准駁之決定，故土地權利審查委員會無權作成行政處分，最終做成行政處分者仍為鄉、鎮或縣市之行政首長。故原告陳稱無權決定本件原住民土地申請案云云，即與事實不符。次查依處分卷第115-117 頁記載，即本件申請鄉公所審查意見為符合，並由原告蓋用鄉長印章「判行」，是原告辯稱本件原住民地上權申請案，是由原住民保留地土地權利審查委員會決定，已依法迴避審查委員會之審查，並無最後決定權，僅依據上級法令規定用鄉公所名義發文並不違法云云，亦對本件事實及法令有誤解，並不足採。
（三）雖原告辯稱，其行為已依原住民委員會所頒相關法令迴避，實無故意或過失，故未違法不得加以處罰云云。惟查不得因不知法律而免其責任，又所謂知有利益衝突或迴避義務者，係指知悉構成公職人員利益衝突迴避法處罰或迴避義務之基礎事實而言，並非公職人員利益衝突迴避法之相關法令規定或處罰規定本身。本案原告坦承配偶及兒子申請土地分配案時，業向其告知，系爭申請案的申請過程亦於核關過程中知悉（此有被告訪談紀錄附原處分卷可查），從而本件原告對於應迴避事項，縱無故意，至少亦有不確定之故意或過失，原告以前詞辯稱無故意或過失云云，即不足採。
（四）原告雖另辯稱地上權並非本法所稱財產上利益或非財產上利益云云；然查原住民保留地地上權亦屬民法第832 條所稱不動產物權，具有一定經濟價值，當然屬公職人員利益衝突迴避法第4 條第2 項第3 款所稱其他財產上權利之財產上利益。故被告陳稱不論權利種類為何，即便為用益物權，亦屬不動產物權，具有一定經濟價值，自屬公職人員利益衝突迴避法所稱財產上利益等語，核屬有據。至於原告持向法務部詢問地上權依公職人員財產申報法應否申報，法務部之96年11月l 日法政字第0961114151號函示略以：公職人員財產申報法……揆諸前開條文，除後段係規範具象有體財物外，其餘例示之權利皆屬「準物權」或「無體財產權」，而與來文提及之耕作權與地上權等用益物權有間，自無庸申報等語，並非表示本法所稱之財產上利益不包括原住民地上權，是原告將本法與公職人員財產申報法之財產混為一談，顯有誤會。
七、綜上，本件原告為公職人員，處理其配偶兒子申請原住民土地地上權案件，未依規定迴避，被告依公職人員利益衝突迴避法第16條規定，並衡本件被告配偶及子女計三人申請原住民土地地上權登記，並經原告核准等一切情狀，及行政罰法第18條規定，科處罰鍰120 萬元，認事用法核無違誤，訴願決定予以維持亦無不合；原告執前詞提起本件訴訟，請求撤銷原處分及訴願決定，為無理由，應予駁回。又本件事證已明，兩造間其餘主張陳述及攻擊防禦方法，於判決結果不生影響，爰不一一論述。
據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 99 年 1 月 28 日
臺北高等行政法院第一庭
審判長法 官 王立杰
法 官 楊得君法 官 洪遠亮上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中 華 民 國 99 年 1 月 28 日
書記官 陳德銘