臺北高等行政法院判決
98年度訴字第2021號99年1月28日辯論終結原 告 甲○被 告 桃園縣政府代 表 人 乙○○（縣長）住同訴訟代理人 戊○○被 告 桃園縣觀音鄉公所代 表 人 丙○○（代理鄉長）訴訟代理人 丁○○上列當事人間地上物拆遷補償事件，原告提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、程序事項：本件起訴時被告之代表人為黃敏恭，嗣於本件訴訟程序進行中變更為乙○○，茲由其聲明承受訴訟，核無不合，應予准許，合先敘明。
二、事實概要：㈠緣交通部公路總局（以下簡稱公路總局）為辦理西部濱海公
路44k+529-45k+917段及47k+823-50k+942段道路拓寬工程用地，經桃園縣政府奉前臺灣省政府准以77年4月21日77府地四字第148914號函（以下簡稱桃園縣政府77年4月21日函），徵收原告所有坐落桃園縣○○鄉○○○段埔頂小段57-10地號土地（面積0.2066公頃）其中0.1736公頃部分（該徵收部分再經分割為同小段57-29地號，以下簡稱系爭土地）及其土地改良物。案經被告桃園縣政府以77年5月16日77府地用字第70577號公告（以下簡稱桃園縣政府77年5月16日公告）徵收，並公告系爭土地之地價補償費新台幣（下同）138,880元及獎勵金41,664元，合計180,544元暨地上物補償費42,993元，公告期間自77年5月17日起至77年6月15日止，並於公告期滿後依規定通知發放徵收補償費。嗣因原告逾時未領該補償費，桃園縣政府乃依行為時土地法第237條規定，以80年存字第1081號提存書聲請提存181,873元（含地價補償費138,880元及地上物補償費42,993元）於臺灣桃園地方法院提存所（以下簡稱桃園地院提存所），完成徵收程序。原告就地價補償費不服，經前臺灣省政府以系爭補償費現正辦理更正中為由，於81年3月20日以81府訴一字第156458號訴願決定（以下簡稱81年3月20日訴願決定）：「原處分撤銷，由原處分機關查明另為處分。」；其間經桃園縣政府報奉前臺灣省政府地政處以81年1月30日地二字第二字第44182號函准予更正，旋以81年2月14日府地價字第23851號公告（以下簡稱81年2月14日公告）辦理現值更正（將系爭土地原公告現值由每平方公尺80元更正為90元），並於81年3月27日以府地用字第49328號函（以下簡稱81年3月27日函）通知原告領取差額地價補償費計17,360元。惟原告仍逾期未為領取，桃園縣政府遂於81年4月14日，向桃園地院聲請以81年度存字第667號提存書提存17,360元在案。
㈡又上開施工獎勵金41,664元（未提存於法院）因原告拒絕施
工，相繼由桃園縣觀音鄉長李文貴、省議員彭添富出面協調增加救濟金500,000元，惟原告仍不予接受，阻撓施工，影響工程進度，桃園縣政府乃強制施工，並於81年4月27日施工完竣。於強制施工時，公路總局西部濱海公路北區臨時工程處（以下簡稱公路總局西濱北區臨時工程處）會同桃園縣縣政府清除地上物時，發現有金斗甕兩只，桃園縣觀音鄉公所已代為遷移，並由公路總局西濱北區臨時工程處於81年8月22日以供00-000-00-000號函發給遷移費10,000元，經原告以補償費過低為由拒絕領取。
㈢嗣原告於94年11月15日以公路總局西濱北區臨時工程處為被
告，請求給付按95年系爭土地公告現值計5,381,600元暨地上物補償費500,000元，合計5,881,600元，經本院於96年11月15日以94年度訴字第3591號判決駁回，並經最高行政法院以96年度裁字第2623號裁定駁回原告之上訴，而告確定在案。原告就地價補償費及獎勵金不服，乃再向本院提起行政訴訟。
三、本件原告主張：本件原告所有系爭土地應受補償金約20多萬元，惟被告桃園縣政府當初提存之補償金短少了7萬多元，自應補足。又系爭土地經前觀音鄉鄉長估定地上物價值500,000元，惟原告迄未受給付；且相關紀錄皆在被告觀音鄉公所，詎其拒不提出，故對之提起本件行政訴訟；並聲明求為判決被告桃園縣政府應給付原告70,032元；被告桃園縣觀音鄉公所應給付原告500,000元。
四、被告則以：㈠按「官署之行政處分，經人民依行政爭訟之手段請求救濟，
而經受理訴願之官署，就實體審查決定而告確定，或經行政法院就實體上判決確定者，即兼有形式上及實質上之確定力。當事人對於同一事項，既不得再行爭執，而為該處分之官署及其監督官署，亦不能復予變更。」，行政法院（現改制為最高行政法院）45年判字第60號著有判例可參。次按行政訴訟法107條第1項第9款規定：「原告之訴，有下列各款情形之一者，行政法院應以裁定駁回之。．．．九、訴訟標的為確定判決或和解之效力所及者。」。
⒈經查，原告前於81年間，因土地徵收事件，不服被告桃園
縣政府77年4月21日函，提起訴願及再訴願，案經內政部
（81）內訴字第8002608號訴願決定及行政院81年7月7日台81訴字第23515號再訴願決定駁回。原告不服，提起行政訴訟，亦經行政法院（現改制為最高行政法院）81年度判字第2164號判決駁回。
⒉嗣94年間原告又因徵收補償事件對公路總局西濱北區臨時
工程處提起行政訴訟，案經鈞院94年度訴字第3591號判決駁回原告之訴。原告不服，提起上訴，復經最高行政法院以96年度裁字第2623號裁定駁回原告之上訴。是以，本件土地徵收事件，應已告確定在案。從而原告就同一事由一再提起行政訴訟，揆諸首揭法律規定及判例意旨，自應予以駁回。
㈡縱鈞院認原告得提起本件行政訴訟，惟查，原告之請求仍為無理由。茲就原告請求給付70,032元部分，陳述如下：
⒈按內政部77年2月11日台（77）內地字第572840號函（以
下簡稱內政部77年2月11日函），略以：「．．．有關加發獎勵金、轉業補導金、救濟金等，並非法定補償範圍，應由各需地機關自行斟酌財力狀況及實際情形發給，法令並不禁止。」，合先敘明。
⒉經查，本件土地補償費計138,880元、地上物補償費計
42,993元（含觀音竹、大竹、桉木、木瓜及西瓜），差額地價補償費共計17,360元。因原告逾時未領取，被告桃園縣政府業乃以80年存字第1081號及81年存字667號提存書向桃園地院提存所聲請提存（不含獎勵金）在案。至獎勵金41,664元部分，因非屬法定補償範圍，且原告並未配合辦理工程施工，故需用土地人（即公路總局）終未發放該獎勵金，被告自亦無從提存之。是本件被告既已依法完成徵收並發放徵收補償費，則原告請求被告給付70,032元，顯係於法無據，自應予以駁回。
㈢就原告請求被告桃園縣觀音鄉公所給付地上物50萬元部分：
⒈第查原告所請求該筆費用，並非地上物補償費，而應係
原告不配合施工，被告觀音鄉公所乃依內政部77年2月11日函意旨，由其時觀音鄉鄉長李文貴及省議員彭添富與原告協調之非法定補償範圍之獎勵金，先予敘明。
⒉按公路總局西濱北區臨時工程處97年4月24日濱北用字第
0970002015號函（以下簡稱公路總局西濱北區臨時工程處97年4月24日函），略以「說明六、．．．復查許君拒絕提供土地施工，遂由前觀音鄉李鄉長文貴、彭省議員添富等出面與許君協調補償費新台幣50萬整，惟許君仍不接受，要求更高額之非法定補償，故未作協調紀錄。
後許君仍繼續阻撓施工，嚴重影響工程進度，經貴府於81年4月27日依法強制施工完竣。此項協調因非法定補償，且因協調不成，乃至強制施工後，故依法當不給予補償。說明七、又查強制施工時，本處會同貴府清除地上物時，僅金斗甕兩只，觀音鄉公所已代為遷移，其補償費已交觀音鄉公所待領。」等語。
⒊觀諸觀音鄉公所（83）觀鄉建土字第2370號函，可知系
爭獎勵金50萬元於協調當時因金額未蒙原告同意，故被告觀音鄉公所並無作成會議記錄，亦未據以核准該筆獎勵金。嗣原告仍不配合工程施工，致公路總局強制執行工程，並已完竣多年，被告觀音鄉公所更無從發給原告系爭獎勵金。從而本件原告此部分請求，亦係無理由，自應予以駁回；此部分連同前述部分皆聲明求為判決駁回原告之訴。
五、本件兩造之爭點厥為原告請求被告桃園縣政府應給付70,032元及被告桃園縣觀音鄉公所給付500,000元，是否於法有據？經查：
㈠按「人民與中央或地方機關間，因公法上原因發生財產上之
給付或請求作成行政處分以外之其他非財產上之給付，得提起給付訴訟。因公法上契約發生之給付，亦同。前項給付訴訟之裁判，以行政處分應否撤銷為據者，應於依第四條第一項或第三項提起撤銷訴訟時，併為請求。原告未為請求者，審判長應告以得為請求。」，行政訴訟法第8條定有明文。按行政訴訟法第8條第1項固規定人民對於因公法上原因發生之財產上之給付，得提起給付訴訟，請求行政機關給付；惟此一般給付之訴，乃在於實現公法上給付請求權而設，相對於其他訴訟類型，特別係以「行政處分」為中心之撤銷訴訟及課予義務訴訟，具有「備位」性質，從而若其他訴訟類型得以提供人民權利救濟時，即無許其提起一般給付訴訟之餘地。再就立法意旨觀之，若許當事人逕行提起一般給付訴訟，則無異免除審查行政處分合法性而須遵守之「訴願前置主義」；如此一來，原本可提起撤銷訴訟或課予義務訴訟之事件，皆將遁入一般給付訴訟領域，當事人亦可能藉由提起一般給付訴訟來規避課予義務訴訟較多之訴訟要件。因此，欲提起一般給付訴訟，須以該訴訟得「直接」行使給付請求權者為限。如按其所依據實體法上之規定，尚須先經行政機關核定其給付請求權者，則於提起一般給付訴訟之前，應先提起課予義務訴訟，請求行政機關作成該特定之行政處分。又觀之行政訴訟法第8條第2項「前項給付訴訟之裁判，以行政處分應否撤銷為據者，應於依第4條第1項或第3項提起撤銷訴訟時，併為請求。」規定，足見有關人民申請金錢給付，須由行政機關先作成核准之處分者，於行政機關拒絕申請時，申請人須先循序提起課予義務訴願及課予義務訴訟，請求判令行政機關作成核准之處分，再依同法第7條「合併請求財產上給付」之規定，合併請求，始合於給付訴訟之法定要件，至為灼然。
㈡次按「人民因中央或地方機關對其依法申請之案件，予以駁
回，認為其權利或法律上利益受違法損害者，經依訴願程序後，得向高等行政法院提起請求該機關應為行政處分或應為特定內容之行政處分之訴訟。」，為行政訴訟法第5條第2項所明定。是以，提起課予義務訴訟，須以人民之權利或法律上利益受違法損害為前提，始有提起課予義務訴訟之法律上利益可言。且依訴願法第2條第1項及行政訴訟法第5條之規定，行政機關對人民依法申請之案件，有作成行政處分之義務，如其應作為而不作為，致人民之權利或法律上利益受損害者，人民須先循序訴願後，始得提起課予義務訴訟，不得直接提起一般給付訴訟，否則因起訴不備其他要件，自為法所不許，復經最高行政法院92年判字第137號判決闡釋在案，此亦為目前實務上就課予義務訴訟與一般給付訴訟分野之見解。是以，除公法之實體法規規定，人民得直接請求行政機關給付金錢或為一定行為之公法上給付請求權外，若行政機關對於人民申請案，仍應另經調查證據、並依據論理及經驗法則判斷事實真偽或為效果之裁量，行政機關始得為給付或一定行為者，人民均應提課予義務訴訟，而無許其提起一般給付訴訟之餘地。且一般給付訴訟並非為已逾行政救濟期間之課予義務訴訟或撤銷訴訟所設，人民提起行政訴訟期間之遵守，亦應依各該訴訟之規定辦理。易言之，提起公法給付之訴訟，以該公法上原因發生之財產給付係不具行政裁量空間者為要件，此一要件如不具備，而其情形又不可以補正，則行政法院自得依法予以駁回其訴。
㈢本件原告提起給付訴訟，請求桃園縣政府應給付70,032元（
土地部分），桃園縣觀音鄉公所則應給付500,000元（地上物部分），無非以被告桃園縣政府短提存補償金70,032元，至被告觀音鄉公所部分，則係當初已經鄉長估價地上物價值為500,000元，並承諾發給云云為由。
㈣惟查原告所有之系爭土地及土地改良物，前經公路總局奉請
前臺灣省政府核准徵收，並經桃園縣政府以77年5月16日公告徵收及系爭土地之地價補償費在案，嗣因原告逾時未領補償費，經桃園縣政府提存於桃園地院提存所，完成徵收程序。原告不服桃園縣政府77年4月21日函及77年5月16日公告，一再提起訴願，遞遭決定駁回，提起行政訴訟，亦經行政法院判決駁回（嗣於94年間，以公路總局西濱北區臨時工程處惟被告提起行政訴訟，仍經本院以94年度訴字第3591號判決駁回其訴，原告不服，提起上訴，復經最高行政法院以96年度裁字第2623號裁定駁回其上訴。）；而就地價補償費部分不服，原告則請求更正，經桃園縣政府報准更正後以81年2月14日公告現值更正（將系爭土地原公告現值由每平方公尺80元更正為90元），並在經前臺灣省政府以81年3月20日訴願決定撤銷原處分後，以81年3月27日函通知原告領取差額地價補償費計17,360元，惟原告仍逾期未為領取，桃園縣政府遂於81年4月14日向桃園地院聲請提存17,360元在案等情，有上開函、公告及一再訴願決定暨前揭判決、裁定等影本附於原處分卷可稽，並為原告所不爭執，自堪認為實在。
㈤第以公法上債權之發生有二種情形：其一為因特定事實符合
法律規定之構成要件，致使債權當然發生，其間不須由行政機關透過行政處分之作成以形成，通常是事實簡單，法律構成要件結構單純者，諸如消費券、老人年金之發放等，但該等情形在公法上發生之情形甚少，此等公法上之請求如經拒絕，權利人之救濟方式係依行政訴訟法第8條第1項之規定，提起給付訴訟；其二，則是債權之發生必須由行政機關形成，而且通常是以行政處分之方式為之，蓋公法上法律關係之形成，國家基於高權作用，享有優先形成之權限，且在公法上，事實涵攝於法律之過程通常比較複雜，應由行政機關先依行政程序法之相關要求認定事實、適用法律，再將所形成之法律關係以行政處分之外觀對外呈現，藉由法律關係之公示作用，確保法之安定性，是凡此種應經由行政處分所形成之公法上債權關係，權利人之請求及救濟方式均係先請求行政機關作成授益處分，而在遭行政機關拒絕後，經由訴願行政爭訟程序，再依行政訴訴法第5條規定之課予義務訴訟方式為之。
㈥經查關於土地及地上改良物之徵收案，人民苟爭執徵收補償
數額不足者，應依法提起訴願、撤銷訴訟，請求撤銷或變更原為之徵收補償費處分（或核定）後，始得據以向有給付徵收補償義務之機關請求給付，而不得逕行提起給付之訴。是本件被告桃園縣政府應予核發徵收補償費若干，既悉以系爭徵收補償費之核定（即被告桃園縣政府77年5月16日公告）為據，亦即本件徵收補償費之核發乃須經行政機關作成行政處分，始予以給付之事項。職是，原告逕向本院起訴請求被告給付如上金額，經闡明後仍為給付訴訟類型之訴之聲明，徵諸前述應提起撤銷訴訟或課予義務訴訟始能達其訴訟目的者，不得逕行提起給付訴訟之說明，本件既不該當於提起公法給付訴訟之要件，即系爭金錢給付非屬該公法上原因發生之財產給付係不具行政裁量空間之情形，則原告遽行提起給付訴訟，顯非法之所許，自應予以駁回。
㈦又退而論之，縱認本件原告為錯誤之給付聲明，係由於法律
知識不足，究其真意乃係提起課予義務訴訟，請求法院判命被告應作成准予核發短列短發之徵收補償費之行政處分，然查：
⑴按人民因中央或地方機關對其依法申請之案件，予以駁回，
認為其權利或法律上利益受違法損害者，經依訴願程序後，得向高等行政法院提起請求該機關應為行政處分或應為特定內容之行政處分之訴訟，行政訴訟法第5條第2項固定有明文。然所謂「依法申請之案件」，係指人民依據法令之規定，有向機關請求就某一特定具體之事件，為一定處分之權利者而言；所謂「應作為而不作為」，係指行政機關對於人民之申請負有法定作為義務，卻違反此一作為義務而言。職是之故，法令如僅係規定行政機關之職權行使，因其並非賦予人民有公法上請求行政機關為行政處分之權利，人民之請求行政機關作成行政處分，性質上僅係促使行政機關發動職權，並非屬於「依法申請之案件」，行政機關對該請求之人民並不負有作為義務，即令其未依其請求而發動職權，該人民無從主張其有權利或法律上利益受損害。且提起行政訴訟法第5條之課予義務訴訟，以主張其權利或法律上利益，因行政機關違法之不為行政處分，或拒為行政處分而受損害為要件，此即學說上所稱原告必須具有「訴訟權能」，其提起訴訟始能謂適格，亦有最高行政法院96年度判字第1735號判決意旨可資參照。
⑵次按課予義務訴訟，其違法判斷基準時點，依目前學理及實
務通說，原則上應以事實審行政法院言詞辯論終結時之法律及事實狀態為準。（最高行政法院95年度判字第2203號判決意旨參照）。蓋行政訴訟程序新舊法規更迭之情形，並無如行政處理程序，有中央法規標準法第18條之明文規定，且所謂「行政決定基準時點」與「行政訴訟判斷基準時點」，乃分屬不同概念，以課予義務訴訟而言，行政法院須於判決中宣示被告是否有為某一行政處分之義務，而此項宣示並非針對「原告之申請於行政機關當初審查時是否應予核准」，而係針對「於法院判決時原告之請求權是否成立、行政機關有無行為義務」之問題，自應綜合考量事實審言詞辯論終結時之法律及事實狀態，以為判斷。是以，言詞辯論終結時，若本件所提起之訴訟無解於其申請事項之本案爭執，亦即，依其所訴之事實，係欠缺權利保護必要者，即屬無訴之利益，在法律上顯無理由，行政法院自得予以判決駁回。
⑶本件原告固主張被告桃園縣政府未依實際徵收面積給付徵收
補償費，被告自應補足短發之補償金額云云。然查本件被告桃園縣政府就原告所有之系爭土地及地上改良物，所為徵收補償費之核定（即77年5月16日公告）業經確定在案，已如前述，是被告桃園縣政府77年5月16日公告既已生處分之形式上存續力及確定力，除非具有法定事由（法定請求權），否則無論係該處分之相對人（如本件原告），抑或任何第三人均受其拘束，而不得任意再事爭執甚明。經查原告本件之請求，於本院言詞辯論終結時之法律及事實狀態觀之，原告迄未請求被告作成更正系爭徵收補償費金額之行政處分，亦即並無所謂「依法申請之案件」存在，被告對之自不負有作為義務（依法審核、裁量）。是本件原告主張之金錢給付，既未經據以申請，殊無所謂被告拒絕申請或怠為處分之情形，自無原告循序提起訴願可言，故原告並無提起本件行政訴訟之「訴訟權能」，至堪認定，則原告所提本件訴訟（此係植基於其真意係提起課予義務訴訟），亦為無理由，仍應予以駁回。從而本件原告所提起之訴訟尚無解於本案爭執，即依其所訴之事實，欠缺權利保護之必要，屬無訴之利益，在法律上顯無理由，應予判決駁回。
㈧再原告所主張桃園縣觀音鄉公所應給付500,000元（地上物
部分）部分，核其性質並非地上物補償費，而係屬非法定範圍內加發之獎勵金，徵之內政部77年2月11日函釋意旨，獎勵金之發給由各需地機關自行斟酌財力狀況及實際情形為之，本件當時係由桃園縣觀音鄉鄉長李文貴及省議員彭添富，與原告協調該非法定補償範圍之獎勵金，但因協調未果，遂予強制施工，此觀桃園縣觀音鄉公所83年2月25日(83)觀鄉建土字第2370號函說明欄一所載「．．．多次協調均未蒙甲○先生同意並阻擾施工，復經省議員彭添富、公路局、本鄉鄉長再協調結果，仍未蒙同意（未同意簽名，故未作成會議記錄）．．．」等字樣即明，此對照公路總局西濱北區臨時工程處97年4月24日函記載「說明六、．．．復查許君拒絕提供土地施工，遂由前觀音鄉李鄉長文貴、彭省議員添富等出面與許君協調補償費新台幣50萬整，惟許君仍不接受，要求更高額之非法定補償，故未作協調紀錄。後許君仍繼續阻撓施工，嚴重影響工程進度，經貴府於81年4月27日依法強制施工完竣。此項協調因非法定補償，且因協調不成，乃至強制施工後，故依法當不給予補償。說明七、又查強制施工時，本處會同貴府清除地上物時，僅金斗甕兩只，觀音鄉公所已代為遷移，其補償費已交觀音鄉公所待領。」等語亦足徵之。是本件既因原告阻擾施工，且未同意協調發給之獎勵金數額，致未發放協調金500,000元，並強制施工在案，自無由於該工程完竣多年後再予核發之理。原告此部分請求，揆之首開說明，顯無公法上給付請求權之依據，為無理由，自應予以駁回。至原告請求傳訊證人即前桃園縣觀音鄉鄉長李文貴等人，因即便經渠等到庭證明本件確曾經渠等居間協調一節屬實，仍無解於協調不成立之事實，殊無礙於前開之認定，自無傳訊之必要，附此述明。
綜上所述，原告所提本件訴訟，不論其所提起者係給付訴訟或課予義務訴訟，均不備實體法上之請求權規範基礎，為無理由，應予駁回。另兩造其餘之主張及陳述等，因與本件判決結果不生影響，爰不予一一指駁論究，併此敘明。
六、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 99 年 2 月 25 日
臺北高等行政法院第六庭
審判長法 官 闕 銘 富
法 官 許 瑞 助法 官 林 育 如上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中 華 民 國 99 年 2 月 25 日
書記官 劉 育 伶