臺北高等行政法院判決
98年度訴字第2160號99年4月22日辯論終結原 告 中華紙漿股份有限公司代 表 人 甲○○訴訟代理人 郭玉諠律師
郭玉健律師複代 理人 郭玉瑾律師被 告 花蓮縣政府代 表 人 乙○○（縣長）住同訴訟代理人 丁○○
丙○○上列當事人間空氣污染防制法事件，原告不服花蓮縣政府中華民國98年8月19日環署訴字第0980063251號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文訴願決定及重為處分均撤銷。
訴訟費用由被告負擔。
事實及理由
一、事實概要：㈠緣原告於其所有坐落花蓮縣○○鄉○○村○○街○○○號建物
，設廠從事紙漿生產作業，前經被告所屬環境保護局（以下簡稱花縣環保局）派員於97年3月28日，前往上開工廠現場稽查採樣，在靠近長盟砂石場之原告場區之周界，即污泥堆置場及廢水處理場附近，採樣異味污染物，經送檢測結果，發現周界異味污染物濃度為55，超過排放標準所定限值（工業區及農業區為50），有違反空氣污染防制法第20條第1項規定之情形，被告乃依同法第56條第1項、第2項及「公私場所違反空氣污染防制法應處罰鍰額度裁罰準則」（以下簡稱「裁罰準則」）規定，於97年4月25日以府環空字第09706204180號函附裁處書（編號：001066，以下簡稱被告97年4月25日裁處書），裁處原告新台幣（下同）70萬元罰鍰，並限期於97年5月5日前改善完成在案（此部分業經行政院環境保護署《以下簡稱環保署》97年7月30日環署訴字第0970043505號決定：「原處分撤銷，由原處分機關於文到2個月內另為適法之處分。」，並經被告於98年2月17日以府環空字第0980021733號函附編號：002005裁處書《以下簡稱被告98年2月17日裁處書》，改課處30萬元罰鍰，未經原告爭執，已告確定在案。）。
㈡嗣原告於97年5月5日提出改善完成報告書，花縣環保局於97
年5月13日派員前往現場執行複查採樣，經檢測結果，異味污染物濃度仍超過排放標準所定限值，被告遂自檢測報告完成日起執行按日連續處罰，並責令原告應立即進行改善，且應於完成改善時檢具改善完成報告書報請查驗。迨97年6月12日，原告提出改善完成報告書，花縣環保局於97年6月23日，再次派員前往執行複查與採樣工作，經檢測結果，異味污染物濃度仍超過排放標準所定限值，被告亦自檢測報告完成日起執行按日連續處罰，復責令原告應立即進行改善，並於完成改善時檢具改善完成報告書報請查驗。嗣原告於97年8月14日又提出改善完成報告書，花縣環保局於97年9月2日，再次派員前往執行複查採樣，檢測結果發現異味污染物濃度為161及145（檢測報告日期：97年9月9日），仍超過排放標準所定限值（工業區及農業區為50），被告針對本次複查結果，核認原告為1年內第9次違反空氣污染防制法第20條第1項規定，乃依同法第56條第1項、第2項及「違反空氣污染防制法按日連續處罰執行準則」（以下簡稱執行準則）規定，自97年9月9日起執行按日連續處罰，至原告於同年10月2日提出改善完成報告書止暫停處罰（即自97年9月9日至10月2日，共計24日），每日各處90萬元罰鍰，合計2,160萬元，並責令原告應立即進行改善，於完成改善時檢具改善完成報告書報請查驗。原告不服，於97年10月27日提起訴願，經環保署於98年1月22日以環署訴字第0980008394號訴願決定撤銷原處分，著由被告於文到2個月內另為適法之處分。
㈢被告乃依訴願決定意旨，並重新審酌原告工廠歷來之違規紀
錄，就該廠經花縣環保局於97年9月2日派員前往複查採樣，檢測結果異味污染物濃度仍超過法定排放標準所定限值部分重為處分，以原告有違反空氣污染防制法第20條第1項規定之情形，而依同法第56條第1項、第2項及執行準則規定，自97年9月9日起執行按日連續處罰，至原告於同年10月2日提出改善完成報告書止暫停處罰，每日各處30萬元，24日合計共課處720萬元罰鍰。原告仍不服，提起訴願，亦遭決定駁回，遂向本院提起行政訴訟。
三、本件原告主張：㈠原處分之作成源於被告97年6月23日之複查採樣，然該複查
採樣行為有適用法令違誤之情，故以該事實為基礎作成之原處分，自應予以撤銷，詳述如后：
⑴本件處分依據之相關法規如下：
①環保署依空氣污染防制法第71條第2項規定，訂定之92年7月
23日環署空字第0920051751號令（以下簡稱環保署92年7月23日令）訂定發布之執行準則第4條及第5條明定：「按日連續處罰中，經完成補正、改善或申報，並檢齊補正、改善或申報完成證明文件送達主管機關者，自送達之翌日起，暫停按日連續處罰。」、「依前條規定暫停按日連續處罰，經主管機關查驗結果認定仍未完成補正、改善或申報者，自暫停日起繼續按日連續處罰。前項查驗，尚需檢測空氣污染物以認定完成改善者，自空氣污染物檢驗報告驗出未符合排出標準之日起，繼續按日連續處罰，空氣污染物檢測日數不計入按日連續處罰。」。
②執行準則第7條第2項、第3項明定：「於期限屆滿前，檢齊
完成補正、改善或申報證明文件報請查驗者，主管機關得於期限屆滿前進行認定查驗。前二項之認定查驗方式得以書面審查或現場查驗方式為之。」。
⑵本案事實應適用法規為執行準則之第7條:
①就執行準則第4條「按日連續處罰中…」及第5條「依前條
規定暫停按日連續處罰」之文義觀之，準則第4、5條乃以「已進入連續處罰狀態中之案件」為規範對象，而第7條則以「尚未進入連續處罰狀態之案件」為規範對象。對此，環保署98年5月22日環署空字第0980040699號函（原證四）亦表相同見解：「....倘貴公司於限期改善完成前檢送完成改善之檢測報告，報請貴局查驗時，應派員依違反空氣污染防制法按日連續處罰執行準則第7條查驗期限進行查驗。……」。
②本件事實為花縣環保局於97年3月28日，派員至原告工廠為
稽查採樣，經檢測認定原告於當日排放超過法定標準之廢氣至周界外，於同年4月25日作成第一件處分後，原告於97年5月5日遵期函報改善完成，在該時點，原告僅受有處罰97年3月28日違規行為之一個處分，而尚未受到按日連續裁罰，依上開執行準則規定，被告應適用該執行準則第7條規定為「書面審查或現場查驗」方為適法，然被告竟違法適用同準則第5條規定，對原告先後三次以「採樣」方式執行查驗，顯適用法令錯誤，所為處分自應予撤銷。
③關於被告基於第一次違法採樣所作成之罰鍰處分，原告已於
98年9月提起撤銷訴訟，並經鈞院受理在案，有行政起訴狀（原證十一）可稽。故第一次採樣行為依法原本不應存在，則因該行為衍生之第二次與第三次採樣，於上開訴訟標的遭撤銷後，其據以作成之系爭處分亦失所附麗，自應予以一併撤銷。
㈡被告委託之復查採樣單位無採樣許可，該採樣報告不得為作成行政處分之認定基礎：
⑴環保署所屬環境檢驗所97月5月14日環檢一字第0970001741
號函釋：「廢棄物採樣項目為許可項目之一，依據廢棄物清理法第43條規定，檢驗測定機構應取得行政院環保署核發之許可證，始得辦理法定檢測，若未取得採樣項目之許可證或受理未取得採樣項目許可證之機構所送樣品時，該樣品之檢測報告除現有標示及說明外，應加註『採樣項目未取得許可證』，以符合法規規定。其他類別之採樣項目如為許可項目之一者，亦請比照說明二辦理。」。本件涉及之空氣污染物，既與廢棄物同屬環境檢測之項目，自應依上開函示比照辦理。
⑵關於採樣與檢測分析結果間之連結關係：
①空氣污染物之採樣因涉及高度專業，「臭氣及異味官能測
定法-三點比較式嗅袋法」（以下簡稱官能測定法）乃就採樣設備與材料、採樣步驟、樣品數、樣品體積、採樣時間、樣品之保存與應注意事項等事項予以明確規定，有官能測定法第四條及第六條可稽。
②檢測乃以採樣所得之樣品為基礎，採樣涉及高度專業，已
如上述，因此，若樣品係由無取得採樣許可之人員所取者，該樣品應無證據能力，甚至根本不應送驗，如同「毒樹與毒果」；若將係屬違法採樣所取得之樣品送檢測，該檢測報告自亦不得作為認定事實之基礎。
⑶經查，本件受託進行檢測之「瑩諮公司」固為一經合法許可
之「檢測」單位，然受被告委託於98年9月2日當日為污染源「現場採樣」者，則為未取得採樣項目許可證之「康廷公司」，此由系爭檢測報告書第1頁記載「污染源設備現場採樣負責主管簽章：*」、報告書第2頁備註欄四記載：「此樣品是由花蓮縣政府環境保護局委託，非本實驗室採樣，本報告僅對該測定樣品負責。」、報告書A-10採樣人員欄記載「黃世宗、鍾正仁」（按:鍾正仁為康廷公司所屬員工，參原證六）及環保署所屬環檢局空氣檢測類項目檢驗化合物合格之實驗室一覽表（原證十三參照）可稽。
⑷職是之故，被告委託未依法取得許可之採樣單位為本件採樣
，其所採樣品並無證據能力，自不得作為認定事實之基礎，被告竟依此採樣作成系爭處分，顯違應依證據認定事實之證據法則。
㈢原處分有認定事實不憑證據之情形，顯有權力濫用之違法：
⑴相關法條及裁判意旨如下：行政程序法第36條所明定：「行
政機關應依職權調查證據，不受當事人主張之拘束，對當事人有利及不利事項一律注意。」。又「水污染防治法施行細則第六十四條第二款為按日連續處罰之起算日規定；第六十五條第一項、第二項，係暫停開具處分書、繼續按日連續處罰及停止按日連續處罰之規定，並未明定主管機關於執行按日連續處罰之規定時，可免除依職權調查證據，未經逐一採樣檢驗，即可自上開規定之起算日起推定受處分人仍有違法事實存在，而可據以按日連續處罰。」，為最高行政法院91年判字第249號裁判之意旨。復按「被告於八十八年四月十三日派員複查，採樣檢驗結果仍未符合放流水標準，認定原告未完成改善，依法固應執行按日連續處罰。然揆諸首揭說明，法條既明定為按『日』，自須證明處罰之日確有違法事實存在，始得作為裁罰之基礎。被告以八十八年四月十三日採樣檢驗未符合放流水標準之事實，迨八十八年四月二十一日原告第二次報請查驗，即據以推定原告自八十八年四月十三日至八十八年四月二十一日均未符合放流水標準，其認定事實顯有未憑證據之違法，原處分自有可議。」，最高行政法院90年判字第2448號著有裁判。綜上，對於本件按日處罰之案件，被告對於按日連續處罰之數個（每日）違法事實，除法律明定視為有違法事實存在者外，均應依職權調查證據，並憑證據逐一認定，不得僅憑其中一次（日）之違法事實，作為處罰其他數個（數日）違法事實之基礎。
⑵本件被告僅以97年9月2日當日複查採樣不合格之事實，即據
以認定原告自97年9月9日至97年10月2日，周界異味污染物濃度「每日」均未達標準，有裁量權濫用之違法，並違反應依證據認定事實之證據法則。
㈣被告數次函送違規事實相同之處分書按日追溯處罰原告，不
僅違反環保署相關函釋，且有法規適用不當及裁量權濫用之違法，所為處分應予撤銷：
⑴相關法規及函釋：
按「按日連續處罰之裁處書，應逐日開具，並於義務人改善完成前送達；至於應以一次寄給或逐日送達乙節，主管機關得依權責逕行辦理，惟不得於改善完成後，始函送按日連罰處分書。」、「按日連續處罰之規定，乃『行政執行罰』之性質，並非以當時之污染行為決定，而係以『是否完成改善』決定;完成改善與否，係以事業是否完成功能足夠設施工程，並檢具功能測試合格之文件，自行證明具備功能足夠設備為要件……」，分別經環保署以環署水字第0980006443號及86年7月28日函釋在案。又查空氣污染防制法第56條第2項規定按日連續處罰之目的，旨在藉由不斷的處罰，迫使行為人履行其公法上義務，故其重點應非在過去義務違反之制裁，而係針對將來義務履行所採取之督促方法，性質上較接近『執行罰』。而有關「改善完成之認定標準」，環保署環署水字第0020936號函釋：「有關改善完妥之認定，依水污染防治法第54條之立法意旨，係以事業檢具符合放流水標準或其他規定證明文件，向主管機關報請查驗，始視為完成改善。」（原證二十四參照），及環署水字第43138號函釋：「完成改善與否，係以事業是否完成功能足夠設施工程，並檢具功能測試合格之文件，自行證明具備功能足夠設備為要件。」（原證十五參照）甚明。
⑵執行罰的性質：
按日連續處罰性質上既屬「執行罰」，則被告處罰原告之目的，原在使原告心理上發生強制作用，間接督促原告改善，自應於原告改善完成前，逐日開立處分書並逐次填具理由，方為合法、正當。而改善完成與否之認定，應以事業是否完成功能足夠設施工程，並檢具功能測試合格之文件，自行證明具備功能足夠設備為準。
⑶經查本件事實被告於97年9月2日為複查採樣後，雙方當事人之後續行為如下述：
○97.9.9：檢測報告作成。
○97.9.15：被告通知原告7日內陳述意見並副知檢測報告。
（原證六）○97.9.17 ：檢具空氣污染改善完成報告書及檢測合格報告書，直接函報改善完成（原證七） 。
○97.9.22 ：被告為「因本案處分書尚未開立，故請於處分
書送達後依處分書內容再行提送空氣污染改善完成報告書」云云之函示（原證十六）。
○97.9.30 ：被告以府環空字第0970147718號函，裁處97年
9月9日至97年9月22日，共14日，每日90萬元。（原證八）。
○97.10.2：原告再次函報改善完成。
○97.10.9：被告以府環空字第0970152469號函，裁處97年9
月23日至97年9月30日，共8日，每日90萬元。（原證九）○97.10.14：被告以府環空字第0970154154號函，裁處97年
10月1日至97年10月2日，共2日，每日90萬元。（原證十）⑷綜上，原告自97年9月17日檢具證明業已改善之文件等改善
完成報告書函報改善完成時，即為改善完成日，被告自該日起，即不得回溯按日連續處罰，其竟仍先後於97年9月30日、同年10月9日及10月14日，三次函送按日連續裁罰書回溯處罰，顯違上開函釋及按日連續處罰執行罰之本質。
㈤原處分違反比例原則並有法規適用不當及裁量權濫用之違法：
⑴依據上開環保署函釋意旨，原告改善完成後，被告即不得送
達按日連續處罰之裁罰書。且原處分欠適當性，按憲法第23條及行政程序法第7條規定，包括行政行為在內之國家機關行為，其採取之方法應有助於目的之達成，是為比例原則中之適當性原則。然被告於原告檢具空氣污染改善完成報告書及檢測合格報告書函報改善完成，行政目的達成後，又「溯及地」按日連續處罰，其行為自無法通過適當性原則之檢驗！⑵陳述意見制度對於按日連續處罰之案件，應限縮其適用：
①陳述意見制度固為行政程序法明定之程序，然該制度之目
的在保障人民之聽審權，賦予人民有表達意見之機會，保障對象係「人民」。而在按日連續處罰之案件，自檢測報告不合格日起即已開始起算，被告仍限期7日陳述意見，反而與制度目的背道而馳，欠缺合理性。
②在空氣污染處罰之案件，被告裁罰之基礎係以檢測結果為
準，易言之，原告所陳述之任何意見均無法變更檢測結果，陳述意見制度顯然亦欠缺必要性。
③原告因知悉檢測不及格，縱陳述意見，亦無法脫免裁罰之
命運，爰旋即檢具空氣污染改善完成報告書及檢測合格報告書函報改善完成，被告竟以「因本案處分書尚未開立，故請於處分書送達後，依處分書內容再行提送空氣污染改善完成報告書」為由，逕否認原告之行為效果。然而空氣污染改善完成既為被告最終之行政目的，按日連續處罰亦無非在促使、督促原告盡早改善，則原告旋即著手改善並報請查驗，應為被告所樂見為是，何須待處分書開立？又，法令並無「通知陳述意見」→「作成、送達處分」→「函報改善完成」之程序要求，故被告對於原告放棄陳述意見權利直接函報改善請求查驗之行為，認定為「程序不符」，其法令依據亦未見被告說明。
⑶本件自檢測不合格開始起算，連續處罰至開立第一件處分書
止，業已經過22日，以一日90萬元計算，相當於1,980萬元，被告延宕程序之行為已然踐踏人民權益。
⑷對於原告之改善完成報告，被告以「因本案處分書尚未開立
，故請於處分書送達後，依處分書內容再行提送」否認原告之報告。惟原告所檢具之檢測合格報告書亦係經合格之檢測機構所做成，被告竟怠於進行檢驗、查驗，即率爾認定原告未完成改善，有裁量權濫用之嫌。
⑸被告97年11月24日訴願答辯書第5頁，略以「該公司（按:即
原告）誤認本府97年9月15日府環空字第0970141005號函請該公司於文到7日內提出陳述書即為裁定處分，竟能於兩天內把該廠四十年臭氣污染問題改善完成，期間亦未通知本府環保局前往監督周界異味污染物的採樣，隨即自行委託檢測單位完成採樣、測定及出具檢測報告，並急於97年9月17日提送改善完成報告書……」云云。然而，對因97年3月28日違規行為迄今已受高9,150萬元罰鍰之原告而言，時間上及利害關係上，已經足以使原告以最極速完成改善。
⑹承上，關於「原告委託代檢業者執行完成改善與否之檢測作
業，是否應通知被告會同」乙節，環保署曾為「提出完成改善之檢測報告，應委由取得本署核發許可證之檢驗測定機構，依公告之標準檢測方法進行檢驗測定即可，目前依相關規定並未要求執行檢測作業時應通知並會同地方主管機關，始得為之。」云云之函釋（原證十七）。是以，被告前開「未通知本府環保局前往監督周界異味污染物的採樣」答辯，顯無理由；並聲明求為判決撤銷訴願決定及重為處分。
四、被告則以：㈠本案按日連續處罰適用法令並無違誤，理由如下：
被告依空氣污染防制法第20條第1項、第56條及執行準則規定，針對原告97年3月28日周界超過標準，97年5月5日第一次提送改善報告，97年5月13日進行第一次查驗未符標準按日連罰至97年6月12日原告第二次提送改善完成報告，97年6月23日進行第二次查驗未符標準按日連罰至97年8月14日提送改善完成報告，97年9月2日進行第三次採樣檢驗，並於同年9月9日檢測報告出具周界超過標準後始進行97年9月9日至97年10月2日之按日連罰，於法有據，訴願決定理由亦為支持。
㈡本件採樣均依規範執行並經原告廠方現場會同人員簽章，原
告對於採樣並未於法定期間表示異議，並由取得檢測機構許可證之檢測單位依法定檢測方法進行查驗，自得作為處分事實之依據：
⑴原告指陳本件所採樣品無證據能力，援引環保署所屬環境檢
驗所97年5月14日檢一字第0970001741號函說明乙節，惟查該函係針對廢棄物清理採樣項目所為釋示，而廢棄物清理法與空氣污染防治法立法目的、檢測事項及檢測方式規定尚有不同。
⑵次按固定污染源空氣污染物排放標準第5條規定：「周界測
定係在公私場所周界外任何地點，能判定汙染物由欲測之公私場所排放所為之測定。如在公私場所周界外無法選定測點時(例如堤防、河川、湖泊、窪谷等)得在其廠界內三公尺處選定適當地點測定。公私場所污染源之所有人或代表人對周界之認定如有異議，應於該污染源於第一次被告發之次日起30日內檢具書面資料向當地主管機關申請周界之再認定。」、第6條規定：「周界測定之取樣時間，粒狀污染物為一小時；氣體污染物中，硫氧化物取樣時間為1小時，其餘表列之氣體污染物，其採樣時間以30分鐘為原則。但測定方法如已明訂採樣時間者則依該測定方法為之。」。原告認本件採樣品不具證據能力，恐有誤解。
㈢被告於97年10月16日送達裁處書當時，原告人尚未經認定完
成改善，報告依法裁處，自不悖於按日連續處罰之制度目的，理由如下：
⑴按日連續處罰相關法規及函釋：
①按「……依前項處罰鍰者，並通知限期補正或改善，屆期
仍未補正或完成改善者，按日連續處罰」、「按日連續處罰之起算日……，主管機關於期限屆滿後進行查驗，認其未完成補正、改善或申報者，自查驗日起算。」，分別為空氣污染防制法第56條第1項及執行準則第3條所明定。
②次查高雄高等行政法院94年8月3日94年度訴字第344號裁
判意旨略以：「按日連續處罰之實施，係對義務人反覆科處一定數額之金錢，使其心理上發生強制作用，以間接促其自動履行義務之強制方法，故主管機關應先課予人民一定之義務，並告以「不依限履行時將予強制執行之意旨」。
③又按新修正行政執行法第三十一條第二項規定「主管機關
在連續處以怠金前，仍應先以書面限期履行，以確保當事人權益。但法律另有特別規定者，不在此限」。由於空氣污染防制法第56條「按日連續處罰」規定，係屬上述行政執行法規定所指之特別規定，故主管機關無須每日為限期改善之通知。又按日連續處罰之起算日，於改善期限屆滿前，檢齊補正改善或申報完成之證明文件，向主管機關報請查驗者，主管機關於改善期限屆滿後進行查驗，認其未完成改善，自查驗日起算，違反空氣污染防制法按日連續處罰執行準則第3條第2款足資參照。該執行準則係主管機關基於空氣污染防制法第71條第2項規定授權所訂定，並未逾越法律授權範圍及意旨，自得援用。」。
④再，環保署95年9月21日環署空字第0950075743號函釋，
認為「按日連續處罰之制度本質係屬行政執行罰，目的在於督促義務人將來義務之執，並非對過去行為之處罰，故於義務人申報改善完成，並經檢驗合格後，主管機關即失去授權目的之情事存在。」。依上開函釋及實務見解，違反空氣污染防制法按日連續處罰之裁處原則，係以違規事實是否業經認定「改善完成」督促業者進行將來義務之執行，其未提交改善報告經認定改善完成前均屬未完成改善狀態，均得按日執行處分，以促使原告儘速完成改善。⑤環境保護署99年2月23日環署空字第0990011007號函，明
確指出「按日連續處罰之目的，在督促行為人排除因其違規行為所造成污染環境之現狀，以便將來實現履行義務之合法狀態，係促使行為人完成改善之手段，類似強制執行之一種手段，具有行政執行法性質。本署歷年來對於按日連續處罰之性質均採執行罰說（早期行政法院亦採此說），後因部分行政法院判決對於違反水污法之按日連續處罰案件有變更見解改採行政罰說之趨勢，故環保署爰再於違反水污染防治法按日連續處罰執行準則中，重申按日連續處罰之執行不需逐日查驗（後續訂定之按日連續處罰執行準則亦參照辦理），而先前或同時訂定發布之違反廢棄物清理法按日連續處罰執行準則，及違反空氣污染防制法按日連續處罰執行準則雖無此規定，並不影響本署對與按日連續之性質採執行罰說及不需逐日查驗之見解。」。
⑥由於水污染防治部份，常遇到按日連罰之疑慮，故環保署
提出環署水字第0980006443號解釋函，「一、有關事業違反放流水標準，主管機關於限期改善後查驗，發現仍不符合放流水標準，依「違反水污染防治法按日連續處罰執行準則」規定，自檢驗報告檢出未符標準之日起，開始執行按日連續處分，至業者再次檢具改善、補正證明文件送達處分機關之翌日止，暫停按日連續處分。二、按日連續處分之裁處書，應逐日開具，並於義務人改善完成前送達；至於應以一次寄給或逐日送達乙節，主管機關得依權責逕行辦理，惟不得於改善完成後，始函送按日連罰處分書。
」主旨在於，裁處書應逐日開具，至於一次寄給或逐日送達，主管機關可依權責逕行辦理，惟不得於改善完成後，始函送按日連罰處分書。
⑵又原告所援引最高行政法90年判字第2448號裁判意旨，係針
對水污染防治法之違規事實案例之實務見解，得否比附援引尚非無疑。高雄高等行政法院97年度訴字第755號（日期：
97年12月31日），為同為公私場所空氣異味污染物濃度超出排放標準且按日連續處罰案例，亦認同按日連續處罰毋需按日查驗。該案即說明本案處分無誤，適用性上較原告所提之案例更為適切。
⑶再最高行政法院96年判字第141號空氣污染防制法戴奧辛案
例，該案認「上訴人於93年8月27日92高療廢字第930827號函通知高雄縣環保局及行政院衛生署表明上訴人公司『自即日起將停工進行排放管道戴奧辛之改善工程』，並於93年8月30日改善排放工程後，以93年8月31日93高療廢字第930831號函檢送試車計畫書報請主管機關核准同意試車，而被上訴人亦以93年9月2日府環二字第0930175796號函復上訴人所檢送之試車計畫書准予核備，試車後，上訴人正式重新運轉迄今，再無檢測不符標準之情形。」等語。而本案原告自97年3月28日母案遭被告檢測不合格開始，經97年5月13日、97年6月23日、97年9月2日、97年10月22日採樣複查皆不合格，直至97年11月14日方複驗合格，本案原告既未停工，又多次以極高的改善效率，提送不實的改善完成報告書，企圖影響被告按日連續處罰所為之處分，顯與96年判字第141號案例所載上訴人立即停工並進行改善工程有所不同，豈能適用於本案。
⑷復查，原告引用環保署環署水字0000000000號函所示「按日
連續處分之裁處書，應逐日開具，並於義務人改善完成前送達；至於應以一次寄給或逐日送達乙節，主管機關得依權責逕行辦理，惟不得於改善完成後，始函送按日連罰處分書。」。惟查，被告依法於97年9月2日進行針對原告查驗採樣，於同年9月9日檢測報告出具後，按日連罰至10月2日，依法有據。原告自97年3月28日採樣檢測，遭被告處分後，至97年10月2日止，其污染源自始皆未改善完成，則被告依法分次寄發處分書，並無不當，且無違上開函示意旨。
㈣另本件原處分並無違反比例原則：
被告以原告違反空氣污染防制法第20條及第56條規定，按日連續處罰，逕行處分之目的在於督促原告污染之改善，而非僅提送報告書，原告恐有誤解。原告97年間遭空氣污染陳情計119件次，90年至98年8月間計遭陳情460餘次，顯見原告污染事實重大；且被告歷年均委託專家學者至原告廠區輔導，足證被告已盡輔導改善之責，故本件原處分並無違反比例原則；並聲明求為判決駁回原告之訴。
五、本件兩造之爭點厥在於被告自9月9日至97年10月2日止，分別於97年9月9日至97年9月22日、97年9月23日至97年9月30日、97年10月1日至10月2日，分3階段按日連續處罰，所為重為處分有無違誤？經查：
㈠按「公私場所固定污染源排放空氣污染物，應符合排放標準
。」、「公私場所違反第20條第1項……者，……；其違反者為工商廠、場，處新臺幣10萬元以上100萬元以下罰鍰。
……依前項處罰鍰者，並通知限期補正或改善，屆期仍未補正或完成改善者，按日連續處罰；……。」，空氣污染防制法第20條第1項、第56條第1項、第2項分別定有明文。次按「固定污染源空氣污染物排放標準」第2條規定：「本標準適用於新設立或變更、或既存之固定污染源（分別簡稱為新污染源、既存污染源）；其標準如附表。……。」；其附表明載：「空氣污染物：異味污染物。排放標準－周界－標準值－工業區及農業區：50。」。
㈡又按「按日連續處罰之起算日，依下列規定：一、……。二
、於期限屆滿前檢齊補正、改善或申報完成證明文件，向主管機關報請查驗，……；主管機關於期限屆滿後進行查驗，認其未完成補正、改善或申報者，自查驗日起算。」、「按日連續處罰中，經完成補正、改善或申報，並檢齊補正、改善或申報完成證明文件送達主管機關者，自送達日之翌日起，暫停按日連續處罰。」、「（第1項）依前條規定暫停按日連續處罰，經主管機關查驗結果認定仍未完成補正、改善或申報者，自暫停日起繼續按日連續處罰。（第2項）前項查驗，尚需檢測空氣污染物以認定完成改善者，自空氣污染物檢測報告檢出未符合排放標準之日起，繼續按日連續處罰，空氣污染物檢測日數不計入按日連續處罰。」、「按日連續處罰之停止日，依下列規定：一、檢齊補正、改善或申報完成證明文件送達主管機關後，經主管機關查驗結果認定完成補正、改善或申報者，以暫停日為停止日。二、經主管機關、目的事業主管機關依法命其停工、停業或歇業者，自停工、停業或歇業日起，停止按日連續處罰。三、自報停工、停業進行改善，經主管機關查驗屬實者，自停工、停業日起，停止按日連續處罰。」、「（第1項）主管機關進行補正、改善或申報完成之認定查驗，自期限屆滿翌日起或按日連續處罰之暫停日起10日內為之，必要時得延長。（第2項）於期限屆滿前，檢齊完成補正、改善或申報證明文件報請查驗者，主管機關得於期限屆滿前進行認定查驗。（第3項）前二項之認定查驗方式得以書面審查或現場查驗方式為之。」，分別為環保署以92年7月23日令訂定發布之執行準則第3條、第4條、第5條、第6條、第7條所分別規定。再裁罰準則第5條明定：「按日連續處罰之每日罰鍰額度……，應依最近1次所處罰鍰額度裁罰。」。
㈢本件原告經花縣環保局派員於97年3月28日，前往系爭廠房
場區現場稽查採樣，送檢測結果，發現周界異味污染物濃度為55，超過排放標準所定限值（工業區及農業區為50），有違反空氣污染防制法第20條第1項規定之情形，被告乃依同法第56條第1項、第2項及裁罰準則規定，以97年4月25日裁處書，課處原告70萬元罰鍰，並限期於97年5月5日前改善完成在案。嗣原告於97年5月5日提出改善完成報告書，花縣環保局於97年5月13日派員前往現場執行複查採樣，經檢測結果，周界異味污染物濃度仍超過排放標準所定限值，被告遂自檢測報告完成日起執行按日連續處罰，並責令原告應立即進行改善，且應於完成改善時檢具改善完成報告書報請查驗。迨97年6月12日，原告提出改善完成報告書，花縣環保局於97年6月23日，再次派員前往執行複查與採樣工作，經檢測結果，周界異味污染物濃度仍超過排放標準所定限值，被告亦自檢測報告完成日起執行按日連續處罰，復責令原告應立即進行改善，並於完成改善時檢具改善完成報告書報請查驗。嗣原告於97年8月14日又提出改善完成報告書，花縣環保局於97年9月2日，再次派員前往執行複查採樣，檢測結果發現異味污染物濃度為161及145（檢測報告日期：97年9月9日），仍超過排放標準所定限值（工業區及農業區為50）甚鉅，被告針對本次複查結果，核認原告為1年內第9次違反空氣污染防制法第20條第1項規定，乃依同法第56條第1項、第2項及執行準則規定，自97年9月9日起執行按日連續處罰，至原告於同年10月2日提出改善完成報告書止暫停處罰（即自97年9月9日至10月2日，共計24日），每日各處90萬元罰鍰，合計2,160萬元，並責令原告應立即進行改善，於完成改善時檢具改善完成報告書報請查驗。原告不服，於97年10月27日提起訴願，經環保署98年1月22日訴願決定撤銷原處分，著由被告於文到2個月內另為適法之處分。嗣被告依訴願決定意旨，並重新審酌原告工廠歷來之違規紀錄，就該廠經花縣環保局於97年9月2日派員前往複查採樣，檢測結果異味污染物濃度仍超過法定排放標準所定限值部分重為處分，以原告有違反空氣污染防制法第20條第1項規定之情形，而依同法第56條第1項、第2項及執行準則規定，自97年9月9日起執行按日連續處罰，至原告於同年10月2日提出改善完成報告書止暫停處罰，每日各處30萬元，24日合計共課處720萬元罰鍰。原告仍不服，提起訴願，亦遭決定駁回，遂向本院提起行政訴訟，並主張如事實欄所載。
㈣茲原告主張基於處罰法定主義，因空氣污染防制法並無如同
水污染防制法相同之按日連續處罰免連續採樣之規定，被告係於97年9月2日派員前往採樣，檢測報告於97年9月9日作成，嗣於97年9月15日通知原告提出改善完成計畫，卻直至97年9月30日才作成第1份處分，惟原告早於97年9月17日即提出改善完成報告書，被告卻於97年9月22日函復，並請原告待處分開立送達後再行提送改善報告書，故本件連續處罰顯無法律之依據，所為違反按日連續處罰之行政罰（即執行罰）性質，亦與比例原則相悖，顯濫用裁量權，被告所為重為處分自屬違誤，應予撤銷等語。經查：
⑴按「．．．公權力措施中，具有制裁性質者，範圍甚廣。從
法治國家之制度觀察，這些制裁性措施，．．．法治國家的問題中，必須特別注意一種情形，即國家將反覆以個人─不一定是有責的─偏差行為為著力點而作反應。就此而言，第二次制裁的必要性，不能當然排除，誠如德國聯邦憲法法院表示「無論如何不存在一項一般性的，對單一且同一事件不得施以兩次不利益後果的基本原則」，因為國家為了回應其不同的保護任務，不能停滯在硬性規定的唯一一種反應方式中。譬如維持秩序的功能、刑罰功能以及預防性任務，可能會使基於不同原因，針對不同時間，由不同層級採行的多數對應行動有其必要。．．．．．3、「一事不二罰原則」類推適用於秩序違反法時，不改變其權利本質：類推適用沒有改變所適用規範性質之效力，因此「一事不二罰原則」類推適用於德國秩序違反法程序，仍不改其主觀訴訟基本權與客觀程序障礙事由之本質。並不因類推適用於秩序違反法即具有支配各法域中行為數應如何界定及如何評價之規範內涵。．．．．4、「一事不二罰原則」與實體法上如何認定行為數及其評價無關：．．．．至各法域如何界定該法域中「行為」之意義，並進一步作為判斷「同一」或「不同」行為之基礎，除應考量原因事實外，更應同時斟酌處罰或制裁之目的。．．．．準此，違規行為應論以一行為或多行為，應受單一處罰或多數處罰，為一般實體法問題，各該實體法規定是否過當，應視其立法目的，依憲法上比例原則審查之；而無論違規行為在實體法上評價為一行為或數行為，在訴訟上經法院裁判確定後另為追訴時，始發生「一事不二罰」問題。．．．．我國學者論述「一事不二罰原則」時，並未考量制度因素，多以德國基本法第103條第3項為理論基礎，主張「一事不二罰原則」可以適用或類推適用於範圍遠大於德國秩序違反法，警察或行政機關沒有偵查權限，爭訟循行政訴訟程序的行政罰法，已堪憂慮。而其結論為「一行為不二罰」，尤堪憂慮。．．．．．（五）、小結．．．．2、法律效果「一事不二罰原則」即使類推適用於德國秩序違反法程序，仍不改其權利本質。．．．．（2）、可能疏略：論者泛引「一事不二罰原則」作為實體法上如何界定行為數及其處罰的憲法原則，可能忽略了其本應發揮的效力。我國行政罰法之制訂，雖參考德國秩序違反法，但沒有追訴障礙及其例外之相關規定，應是「一事不二罰原則」未能正確發揮功能的合理懷疑。．．．．貳、「一行為不二罰原則」之意涵．．．．．如果在大法官採用「一行為不二罰原則」之概念後，有學者再查證謂我國「一行為不二罰原則」來自於德國「一事不二罰原則」，因此「一行為」應解釋為「一事」，即依自然觀點判斷的一段生活過程，所以推論出「一段生活過程不二罰原則」為法治國家基本原則，則其謬誤，實不可以道里計。．．．．．1、行為概念。．．．．依本件解釋意旨，「一行為不二罰原則」中行為之概念，仍以實現一個行政法規禁止規定之構成要件為其內容。．．．．3、效力。「一行為不二罰原則」作為現代民主法治國家之基本原則，應指行政實體法上違規行為範圍之界定，以及違規與處罰之關係，須符合憲法上比例原則之要求。故各行政實體法上界定違規行為之範圍及其處罰之相關規定，應視行政實體法立法目的，依憲法上比例原則加以審查，如逾越必要程度，即屬違憲。因此「一行為不二罰原則」應定位為憲法上比例原則在行政處罰範疇中的特殊類型。．．．．」，為司法院大法官會議解釋第488號彭鳳至大法官協同意見書闡釋甚明。
⑵次按所謂「一行為不二罰原則」，就行政制裁而言，係指違
法行為人之同一違法行為，亦即其基於單一之決定，或自然意義下之單一行為，違反數個法律；其與通常複數之違反行政義務行為，係由於各別之決意或自然意義下之複數行為有別，不得以同一事實和同一依據，給予兩次以上行政處罰。第以空氣污染防制法第56條第2項按日連續處罰規定，係以業者經通知限期補正或改善，屆期仍未補正或完成改善為前提，是其處罰與否之基準，乃行為人有無補正或完成改善，而非以前次有違反公私場所固定污染源排放空氣污染物，應符合排放標準之義務為依憑，蓋前次違章之行為或狀態已經課處罰鍰在案，自無一事二罰之理；故該條之標的，顯包括行政機關審酌業者是否業已依限補正或完成改善，殆無疑義，先予說明。
⑶第按「防制空氣污染，維護國民健康、生活環境，以提高生
活品質，特制定本法。本法未規定者，適用其他法律之規定。」，空氣污染防制法第1條定有明文。而空氣污染防制法，就所謂違章者是否得連續或按次處罰，固無明文規定，然徵諸首揭解釋大法官協同意見書及上開條文規定，防制空氣污染既以維護國民健康、生活環境為主要目的，則行政機關為達成上開「行政上之目的」，藉以提高生活品質，而「為增進公共利益所必要」之執行行為或行政處分，似非法所不許；且如命違章者依限補正或改善之處分，均未促成違章者遵循實行，致達行政目的，苟以此偏廢即逕謂不可再次處罰，則空氣污染防制法不惟視同具文，亦永無強制實施公益優先之行政目的之可能性，自非該法立法之本旨。是採用不同之處罰方法或手段，用以達行政目的即屬有所必要。則行政機關本於職權所為處分，於過程中是否踐行一定程序，給予違章者相當合理之期間，命依限補正或改善之改善空間，復依相關法規處理，厥為審查其處分是否有違反「一事不二罰原則」及「一行為不二罰原則」之情形之重點所在，此於本件按日連續處罰之情形，仍無例外。
⑷又按「按日連續處罰之規定，並未明定主管機關於執行按日
連續處罰之規定時，可免除依職權調查證據，未經逐一採樣檢驗，即可自上開規定之起算日起推定受處分人仍有違法事實存在，而可據以按日連續處罰。」；「按日連續處罰之規定，旨在警惕督促行為人履行義務，改善違規情事，維護附近居民健康；是處分機關對於行為人予以按日連續處罰，自須依循前揭執行準則規定，踐行告戒程序，且法條既明定為『按日』，除應證明處罰之日確有違規事實存在外，且處分書開具應依未完成改善之日逐日作成，並『按日』送達舉發通知書或處分書，用符連續處罰促使行為人及早改善違規行為，維護國民健康之立法目的」，最高行政法院分別著有97年度判字第361號、91年度判字第249號判決可資參照。
⑸由是以觀，本件被告按日處罰之目的，既旨在督促原告改善
空氣污染物之排放，自應在原告未改善至符合「空氣污染物：異味污染物。排放標準－周界－標準值－工業區及農業區：50。」管制及排放標準前，就按日連續處罰之數個（各個每日）違章之事實，除法律明定視為有違章事實存在者外，均應依職權調查證據，並藉由證據之審查逐一認定，尚不得僅憑其中一次（日）之違章事實，即逕作為處罰其他數個（數日）違章事實之基礎，殆無疑義。
⑹經查本件兩造爭執重點在於被告於97年9月2日進行採樣，送
檢測結果，檢驗報告係於97年9月9日作成，雖檢測結果為原告系爭廠房周界異味污染物濃度為161及145，超過排放標準所定限值甚鉅。惟被告自9月9日至97年10月2日止，分別於97年9月9日至97年9月22日、97年9月23日至97年9月30日、97年10月1日至10月2日，分3階段按日連續處罰，作成裁處書，該等接續所為之按日連續處罰，皆未再踐行任何採樣測定及調查證據程序等情，為被告所自承。是被告係以1日之違章事實，推定其餘共24日仍未完成改善計畫，顯未依相當之證據證明該24日確有未完成改善之情形，即遽然推定違章情事，揆諸前揭判決意旨及上揭說明，自屬違誤。
⑺且原告系爭廠房於97年3月28日經稽查採樣，送檢測結果，
發現周界超過標準，嗣分別於97年5月13日進行第一次複查採樣，97年6月23日進行第二次複查採樣，97年9月2日進行第三次複查採樣。究之上開前後3次複查採樣原由，係因原告業已提出改善完成書，是被告於97年9月2日所進行之第三次複查採樣（針對原告於97年8月14日所提改善完成報告書），既經原告於97年9月17日檢送改善完成之證明文件供查，被告自應覈實稽核原告是否業已改善完成，其捨此不為，反於翌（即97年9月18）日起至97年9月22日按日開罰，並繼續其後2階段之連續處罰（即97年9月23日至97年9月30日、97年10月1日至10月2日），自有違執行準則第3條、第4條所定「暫停按日連續處罰」規定。況系爭連續處罰（自9月9日至97年10月2日止）之處分書並非依序按日分別送達裁處書，其第1階段（即97年9月9日至97年9月22日）係於97年9月30日一次開立14份之裁處書，再送達予原告，復為被告所不否認之事實，益徵被告未依執行準則規定執行稽查程序，要難認其有依職權調查證據，所為本件重為處分，自屬於法有違，至堪認定。
⑻是本件被告僅依97年9月2日之採樣檢測報告證據，即作為其
餘接續（即自9月9日至97年10月2日止之3階段）所為按日連續處罰之依據，未再踐行任何採樣檢測之調查證據程序，而以1日（即97年9月2日）之違章事實，推定其餘24日（即97年9月9日至97年9月22日、97年9月23日至97年9月30日、97年10月1日至10月2日）仍未完成改善之事實，自有可議，其遽引為系爭重為處分之依據，殊屬率斷，原告起訴指摘，非無理由。
⑼另被告97年4月25日裁處書（裁處70萬元罰鍰，並限期於97
年5月5日改善完成），係針對97年3月28日之採樣檢測為之，該案經環保署97年7月30日訴願決定撤銷原處分發回後，經被告以98年2月17日裁處書改處30萬元罰鍰，原告未再爭執，而告確定在案。至97年5月13日第一次複查採樣及97年6月23日第二次複查採樣部分，均係針對被告97年4月25日函限原告於97年5月5日前，應予改善系爭場區周界排放異味污染物之污染，而針對原告嗣分別於97年5月5日、97年6月12日所提出之改善完成報告書，至現場採樣（以資查驗檢測是否確已改善完成）；然該2次複查採樣，經檢測採樣結果，原告系爭廠房周界異味污染物濃度，均仍超過法定排放標準所定限值，遂經被告分別再行裁處在案；原告不服，分別提起訴願，各遭決定駁回，遂向本院分別提起行政訴訟，由本院另案審理。以上所述雖與本件有所牽連，但因係分屬不同之行政處分，自得分別論斷審酌，附此指明。
綜上所述，本件被告所為重為處分，揆諸首揭法條規定及上開說明，殊屬違誤，訴願決定未察而予以維持，亦不無疏漏，原告請求予以撤銷，即無不合，應予准許，故應由本院將重為處分及訴願決定撤銷。另兩造其餘之主張及陳述等項（包括原告主張被告97年6月23日、97年9月2日所為之複查採樣，因係委託未取得主管機關採樣許可之康廷公司為之，已違反執行準則規定，致無證據能力之問題；被告則主張因系爭污染源現場有肥料、污泥等堆置，且由原告98年10月30日中工安花字第331號函，可知原告至97年10月間方提出改善經費之申請，由此可證被告認定原告未完成改善，係屬有據等語。），因與本件判決結果不生影響，爰不予一一指駁論究，併此敘明。
據上論結，本件原告之訴為有理由，依行政訴訟法第98條第1項1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 99 年 5 月 13 日
臺北高等行政法院第六庭
審判長法 官 闕 銘 富
法 官 許 瑞 助法 官 林 育 如上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中 華 民 國 99 年 5 月 13 日
書記官 劉 育 伶