臺北高等行政法院判決
98年度訴字第2171號99年2月25日辯論終結原 告 甲○○○○○代 表 人 乙○○被 告 花蓮縣衛生局代 表 人 丙○○（局長）訴訟代理人 戊○○
丁○○己○○上列當事人間有關醫政事務事件，原告不服花蓮縣政府中華民國98年8 月20日98訴字第5 號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要：原告於98年2 月3 日檢具子宮頸預防保健計畫書向被告申請辦理婦女子宮頸抹片檢查社區巡迴服務，經被告審查，認原告報備辦理之業務不符合醫師法第8 條及助產人員法第12條規定，以98年2 月6 日花衛醫字第0980001842號函否准其所請，嗣原告於98年2 月23日向被告提起申復，經被告以98年
3 月5 日府衛醫字第0000000000函復原告所請未獲變更；原告遂向行政院衛生署提起訴願，請求撤銷上開二處分，該署依訴願法第4 條第2 款規定，以98年6 月4 日衛署訴字第0980015517號函就原告不服被告98年2 月6 日花衛醫字第0980001842號函所為處分，移請花蓮縣政府辦理，經該府認原處分理由雖有不當，惟參依衛生署96年10月9 日衛署醫字第0960043300號函釋意旨，考量申請地區醫療資源狀況、醫療需求及公共衛生業務所需等相關事項，被告所為處分仍屬適當，從而原處分即應予以維持，而遭駁回，遂向本院提起本件行政訴訟。
二、兩造聲明：㈠原告聲明：
⒈訴願決定及原處分均撤銷。
⒉請求判命被告作成准許原告辦理婦女子宮頸抹片檢查社區巡迴服務之處分。
⒊訴訟費用由被告負擔。
㈡被告聲明：
⒈駁回原告之訴。
⒉訴訟費用由原告負擔。
三、原告主張：㈠原告機構登記執業之專任助產人員乙○○等人，自88年起
配合花蓮縣衛生局、花蓮市衛生所、光復鄉衛生所、瑞穗鄉衛生所、各級機關與醫院及婦女團體等，推動預防保健、申請社區巡迴婦女子宮頸抹片服務業務已行之多年；另查，其他縣市之助產機構依行政院衛生署98年3 月12日署授國字第0981400088號公告之「醫事服務機構辦理預防保健服務注意事項」第9 點規定，報經當地衛生局同意後，提供婦女子宮頸抹片社區巡迴服務在案，有臺南縣衛生局同意顏阿娥助產所、雲林縣衛生局同意一生助產院與南投縣衛生局同意恩生助產所及彰化縣衛生局同意胡春蘭助產所、月英助產所可稽。另依前注意事項第6 點第1 項第3款之資格認定及第9 點之社區巡迴服務，其意旨在於提供婦女同胞子宮頸抹片服務之可近性。
㈡被告97年12月9 日花衛醫字第0970021264號函說明二後段
載明「實務應以醫師為優先考量，確無醫師可配合，得考慮由助產所協助辦理」；說明三後段載明「實無社區巡迴乙詞。所謂社區巡迴服務，係對醫療資源缺乏地區或偏遠無醫村之醫療服務，以開業醫師事先報備核准，方可執行。」；另98年2 月6 日花衛醫字第0980001842號函：「貴所申請辦理婦女子宮頸抹片檢查社區巡迴乙案，經查不符合規定，歉難照准。」；說明三載明『有關「應邀」係指應醫療相關機構之邀請並經地方主管機關核准執行業務稱之』等函文均錯誤引用醫師法第8 條不當法條，及不當擴大解釋行政裁量權限，使得衛生所、醫療院所、機關團體與學校，不符應邀助產機構外出執行子宮頸抹片社區巡迴服務的意願，邀請本機構登記執業之專任助產人員之相關衛生所、醫院、學校，甚至因此被指示臨時取消邀請助產人員支援子宮頸抹片檢查社區巡迴服務。且查，行政院衛生署83年11月11日衛署醫字第83065803號函釋略以，所稱「應邀」，並未限制執行業務之服務場所。多年來衛生局斷章取義，且不當擴大解釋行政裁量權限，駁回原告申請，更顯不當，導致原告登記執業之專任助產人員法律上利益受違法損害，社區民眾因此喪失接受子宮頸抹片檢查之便利性與可近性。
㈢自從「醫事服務機構辦理預防保健服務注意事項」第6 點
第1 項第3 款之資格認定，增加「在衛生所執業，但執業登記非婦產科或家醫科之專科醫師，須先完成本署核可之子宮頸抹片採樣訓練」之修正發布，被告未能善加整合民間資源，寧可由不熟悉採檢技術的公共衛生護士作子宮頸抹片檢查，乃是想增加被告收入，罔顧抹片採檢品質及健保資源應用，何況助產機構登記執業之專任助產人員申請健保給付抹片檢查費用只有新台幣（下同）壹佰貳拾元，被告如此不但影響婦女接受檢查的意願，更導致「婦癌子宮頸抹片檢查目標數」不盡理想，且重複並浪費健保資源。
㈣原告助產機構登記執業之專任助產人員黃麗珍、吳明珠、
乙○○等人98年10月8 日應花崗國中崗學字第0980000452號邀請，依教育部台體㈡字第0000000000函，協助該校推動與社區連接之「健康促進學校」計畫，提供師長可近性子宮頸抹片檢查，助產機構依助產人員第12條規定，依法以醫事人員線上申辦報備支援（案件編號00000000000 、00000000000 、00000000000 ）提出申辦，被告卻於98年10月13日以「花衛醫字0000000000號、花衛醫字0000000000號、花衛醫字0000000000號不核准」退回。反觀，其他縣市衛生局，落實婦女子宮頸抹片檢查基層醫事機構政策：由各區衛生所與轄區有意願之基層婦產科診所、助產所訂定合約，認養社區，共同推動婦女子宮頸癌防治工作，讓預防保健工作回歸基層。但是被告卻未下達此行政院衛生署98年7 月30日衛署醫字第0980021372號函內文，且不當擴大解釋行政裁量權限，及不當選擇性決定「核准執行業務」之處所及執行業務之醫事人員類別，駁回原告登記執業之專任助產人員申請。
㈤依行政院衛生署98年3 月12日署授國字第0981400088號公
告之「醫事服務機構辦理預防保健服務注意事項」第6 點第1 項第3 款之資格認定及第9 點「特約醫事服務機構如申請辦理子宮頸抹片及婦女乳房攝影社區巡迴服務，應先報經當地衛生局同意；…」。其意旨在於提供婦女同胞子宮頸抹片服務之可近性。被告引用行政院衛生署96年10月
9 日衛署醫字第0960043300號函之說明二、說明三、說明五，不合時宜法條，卻避重就輕不採用行政院衛生署98年
7 月30日衛署醫字第0980021372號函。況且參照行政院衛生署94年3 月8 日衛署醫字第0940203211號書函，婦女子宮頸抹片檢查屬預防保健服務，健保特約助產機構登記執業之專任助產人員逕依「婦女子宮頸抹片檢查表」提供子宮頸抹片檢查是符合規定。依據行政院衛生署97年10月3日衛署醫字第0970216955號函辦理，醫事人員線上使用「行政院衛生署衛生通報服務入口網」申報前往他處執行醫療業務案件，自即日起採線上回覆結果，將不再以公文紙本復知，爾後請醫事人員、機構自行線上查詢申辦結果。再者，現今全臺所有縣市之醫事機構，均依法以醫事人員線上申辦報備外出執行業務，原告亦是逕依線上申辦報備外出執行接生及產前檢查報備同意申請書可稽。但同是申辦報備，唯獨原告申辦婦女子宮頸抹片檢查卻不核准。花蓮縣政府及被告罔顧助產機構登記執業之專任助產人員工作權和法律上利益云云。
㈥提出本件訴願決定書等件影本為證。
四、被告主張：㈠按助產人員法第12條規定，助產人員執業以一處為限，並
應在所在地主管機關核准登記之助產機構或醫療機構為之。但急救或應邀外出執行業務者，不在此限。在此所稱執行「業務」，應以助產人員法第25條第1 項至第5 項範圍為之，至於第6 項其他經中央主管機關認定之項目，依行政院衛生署98年7 月30日衛署醫字第0980021372號函示，須基於推展預防保健、公共衛生業務所需之前提。
㈡有關醫事服務機構辦理預防保健服務注意事項第9 點「應
先報經當地衛生局同意」之規定意旨，依據行政院衛生署98年12月8 日衛署醫字第0980086585號函示，主要係引用醫師法第8 條之2 ，及醫療機構設置標準第26條規定，醫師前往他醫療機構執行業務，應事先報准之精神。爰助產所之助產人員欲辦理前揭預防保健服務之子宮頸抹片採檢業務，依該預防保健服務注意事項之現行規定，仍有事先報經當地衛生主管機關核准之必要。爰前述說明報經當地衛生主管機關之准駁依據，仍得權衡是否影響申請機構之人力配置或業務執行、支援情形之適當性，及是否符合衛生機關推展公共衛生業務與衡酌當地醫療資源狀況之需要等因素，再予核准。
㈢被告每年依行政院衛生署國民健康局之規定，於12月規劃
次年被告之整合式篩檢計畫納入「醫事服務機構辦理預防保健服務注意事項」辦理，除考量被告縣內醫療資源分布狀況及公共衛生需求外，已完整規劃符合檢查資格之縣民排定計畫檢查。為避免重複浪費健保資源，如該社區已實施整合式篩檢計畫，被告不再受理其他醫療機構以學校、社區巡迴子宮頸抹片服務之名義，招攬民眾子宮頸抹片採檢。
㈣原告稱「乙○○等人，自88年起配合花蓮縣衛生局、花蓮
市衛生所、光復鄉衛生所及瑞穗鄉衛生所，協助辦理子宮頸抹片服務乙節」，查前述之衛生所因醫療資源缺乏無醫師支援，該地區婦女無法享有可近性之衛生保健服務，衛生所基於推展預防保健、公共衛生業務所需請原告應邀參與子宮頸抹片篩檢計畫，合於助產人員法第25條第6 項其他經中央主管機關認定之項目及醫事服務機構辦理預防保健服務注意事項第9 點之規定，並無不妥，且與本件無關。至於臺南縣衛生局、雲林縣衛生局及彰化縣衛生局核准同意當地助產所辦理子宮頸抹片檢查事宜，係為當地衛生主管機構衡酌其當地醫療資源狀況之需要予以核准，無法遽為被告應予准許之依據。再者，花蓮縣立花岡國民中學邀請原告到校進行子宮頸抹片之檢查工作，被告係依前項規定辦理。
㈤原告對被告引用行政院生署96年10月9 日衛署醫字第
0960043300號函，卻避重就輕不採用行政院衛生署98年7月30日衛署醫字第0980021372號函云云；惟查，該二函釋並無衝突：「子宮頸抹片」之採檢係屬於醫療輔助行為，除醫師親自執行外，助產所之助產士，如係依據衛生機構推展公共衛生業務需要所擬之子宮頸抹片篩檢計畫，可視同在醫師指示下行之。再者，原告參照行政院衛生署94年
3 月8 日衛署醫字第0940203211號函，係為醫事檢驗師法第12條第2 項及第14條第2 項之釋示，非原告所稱婦女子宮頸抹片檢查之釋示等語。
五、按「助產人員執業以一處為限，並應在所在地主管機關核准登記之助產機構或醫療機構為之。但急救或應邀出外執行業務者，不在此限。」；「助產人員業務如下：一、接生。二、產前檢查及保健指導。三、產後檢查及保健指導。四、嬰兒保健指導。五、生育指導。六、其他經中央主管機關認定之項目。」，助產人員法第12條第1 項及第25條第1 項各定有明文。次按「助產機構得申請為本保險之特約助產機構。
」，全民健康保險醫事服務機構特約及管理辦法第52條設有規定。另按「特約醫事服務機構符合下列資格條件，始得申請辦理預防保健服務：…㈢申請辦理子宮頸抹片採樣者，應具有登記執業之專任婦產科醫師或家庭醫學科專科醫師；…如其為助產所，應具有登記執業之專任助產人員。」；「特約醫事服務機構如申請辦理婦女子宮頸抹片及婦女乳房攝影社區巡迴服務，應先報經當地衛生局同意；…」，行政院衛生署98年3 月12日修正發布醫事服務機構辦理預防保健服務注意事項第6 點第3 款及第9 點各定有明文。又行政院衛生署96年10月9 日衛署醫字第0960043300號函略以：「…二、查『子宮頸抹片』之採檢係屬於醫療輔助行為，為高度專業技術，採檢部位檢體之取得會影響診斷之結果，非經教育及特別專業訓練，是無法勝任，惟為保障婦女生命健康關於子宮頸抹片之採樣檢查，須有醫療院所醫師之醫囑，實務執行時應以醫師為優先，合先敘明。三、次查，過去為因應台灣醫師人力過度。對於地處偏遠地區之婦女，由於醫療資源缺乏無支援醫師，無法享有可近性之衛生保健服務，爰此，有關子宮頸抹片採檢，倘該地區確無醫師可配合前往採檢時，權宜衛生所受過訓練之護產人員，為推展預防保健公共衛生業務，執行子宮頸抹片採樣工作，如未涉及診斷，治療行為，尚無不可；至助產所之助產人員如係依據衛生機關推展公共衛生業務需要所擬之子宮頸抹片篩檢計畫，可視同在醫師指示下行之…。」。該函釋核與相關法規，並無不合。
六、前揭事實概要所載各情，為兩造所不爭，且有上開各該文件、原處分及訴願決定書等件影本附原處分卷及訴願機關卷可稽。茲依前述兩造主張之意旨，就下列各點敘明判決之理由。
七、本件原告檢具子宮頸預防保健計畫書，向被告申請辦理婦女子宮頸抹片檢查社區巡迴服務，被告經審查尚無必要，核無不合：
㈠本件原告於98年2 月3 日檢具子宮頸預防保健計畫書，發
函向被告申請辦理婦女子宮頸抹片檢查社區巡迴服務，未記載「應邀單位」，而記載「巡迴時間」：自98年1 月1日至98年12月31日，「巡迴地點」：花蓮縣內（原處分卷第19頁），主張依該申請函被告應准許其辦理婦女子宮頸抹片檢查社區巡迴服務云云。按助產人員法第12條規定，助產人員執業以一處為限，並應在所在地主管機關核准登記之助產機構或醫療機構為之。但急救或應邀外出執行業務者，不在此限。此所稱執行「業務」，應以助產人員法第25條第1 項至第5 項範圍為之，至於第6 項其他經中央主管機關認定之項目，依行政院衛生署98年7 月30日衛署醫字第0980021372號函示（原處分卷第48頁），須基於推展預防保健、公共衛生業務所需之前提，該函釋核與相關法規，並無不合。又有關醫事服務機構辦理預防保健服務注意事項第9 點規定，特約醫事服務機構如申請辦理婦女子宮頸抹片社區巡迴服務，「應先報經當地衛生局同意」之意旨，主要係引用醫師法第8 條之2 ，及醫療機構設置標準第26條規定，醫師前往他醫療機構執行業務，應事先報准之精神。助產所之助產人員欲辦理前揭預防保健服務之子宮頸抹片採檢業務，依該預防保健服務注意事項之現行規定，仍有事先報經當地衛生主管機關核准之必要。前述說明報經當地衛生主管機關之准駁依據，仍得權衡是否影響申請機構之人力配置或業務執行、支援情形之適當性，及是否符合衛生機關推展公共衛生業務與衡酌當地醫療資源狀況之需要等因素，再予核准，有行政院衛生署98年12月8 日衛署醫字第0980086585號函釋（本院卷第99頁）可資參照，其闡釋之法規意旨，亦無不合。
㈡經查，被告每年依行政院衛生署國民健康局之規定，於12
月規劃次年被告之整合式篩檢計畫納入「醫事服務機構辦理預防保健服務注意事項」辦理，除考量被告縣內醫療資源分布狀況及公共衛生需求外，已完整規劃符合檢查資格之縣民排定計畫檢查。為避免重複浪費健保資源，如該社區已實施整合式篩檢計畫，被告不再受理其他醫療機構以學校、社區巡迴子宮頸抹片服務之名義，招攬民眾子宮頸抹片採檢。故本件原告檢具子宮頸預防保健計畫書，向被告申請辦理婦女子宮頸抹片檢查社區巡迴服務，未記載「應邀單位」，而記載「巡迴時間」：自98年1 月1 日至98年12月31日，「巡迴地點」：花蓮縣內，其「概括式」之申請即與前揭醫事服務機構辦理預防保健服務注意事項第
9 點規定「應先報經當地衛生局同意」之意旨有違。被告衡酌上情，查認本件原告申請辦理婦女子宮頸抹片檢查社區巡迴服務，尚無必要，核無不合。
㈢原告雖稱其助產所自88年起配合花蓮縣衛生局、花蓮市衛
生所、光復鄉衛生所及瑞穗鄉衛生所，協助辦理子宮頸抹片服務云云。惟查，前述之衛生所因醫療資源缺乏無醫師支援，該地區婦女無法享有可近性之衛生保健服務，衛生所基於推展預防保健、公共衛生業務所需請原告應邀參與子宮頸抹片篩檢計畫，合於助產人員法第25條第6 項其他經中央主管機關認定之項目及醫事服務機構辦理預防保健服務注意事項第9 點之規定，並無不妥，且與本件申請無關。原告另稱臺南縣衛生局、雲林縣衛生局及彰化縣衛生局核准同意當地助產所辦理子宮頸抹片檢查事宜云云。經查，該等情形係當地衛生主管機構衡酌其當地醫療資源狀況之需要予以核准，無法援為本件准許之依據。原告復稱花蓮縣立花岡國民中學邀請原告到校進行子宮頸抹片之檢查工作云云，查其情形，係被告依前項規定辦理之個案，核與本件申請，亦無關連。
㈣至於原告所稱被告引用行政院生署96年10月9 日衛署醫字
第0960043300號函（原處分卷第46、47頁），避重就輕不採用行政院衛生署98年7 月30日衛署醫字第0980021372號函（原處分卷第48、49頁）云云。經查，該二函釋均說明「子宮頸抹片」之採檢係屬於醫療輔助行為，除醫師親自執行外，助產所之助產士，如係依據衛生機構推展公共衛生業務需要所擬之子宮頸抹片篩檢計畫，可視同在醫師指示下行之等語，並無歧異，附此敘明。
八、被告所為否准本件申請之處分，並無違誤：綜上所述，本件原告於98年2 月3 日檢具子宮頸預防保健計畫書向被告申請辦理婦女子宮頸抹片檢查社區巡迴服務（原處分卷第19頁），經被告審查，認原告報備辦理之業務不符合醫師法第8 條及助產人員法第12條規定，以98年2 月6 日花衛醫字第0980001842號函否准其所請（原處分卷第6 頁）；嗣經訴願機關審認，原處分理由雖有不當，惟參依衛生署96年10月9 日衛署醫字第0960043300號函釋（原處分卷第46、47頁）意旨，考量申請地區醫療資源狀況、醫療需求及公共衛生業務所需等相關事項，被告所為處分仍屬適當，從而原處分並無違誤，應予以維持，核無不合。
九、本件事證，已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法，經審酌對於本件判決結果並不生影響，爰不予逐一論列，附此敘明。
十、從而，被告以本件原告檢具子宮頸預防保健計畫書，向被告申請辦理婦女子宮頸抹片檢查社區巡迴服務，經審查尚無必要，所為否准申請之處分，於法並無違誤。訴願決定遞予維持，亦無不合。原告徒執前詞，訴請撤銷，並請求判命被告作成准許原告辦理婦女子宮頸抹片檢查社區巡迴服務之處分云云，為無理由，應予駁回。
據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1 項前段，判決如主文。
中 華 民 國 99 年 3 月 11 日
臺北高等行政法院第三庭
審判長法 官 蕭忠仁
法 官 林玫君法 官 劉穎怡上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中 華 民 國 99 年 3 月 11 日
書記官 方偉皓