臺北高等行政法院判決
98年度訴字第2177號100年4月7日辯論終結原 告 彭澤湘被 告 新北市石門區公所代 表 人 巫宗仁訴訟代理人 林琪清上列當事人間有關補償事務事件，原告不服新北市政府中華民國98年8 月26日北府訴決字第0980500591號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文訴願決定及被告97年7 月15日北縣石民字第0970005653號函均撤銷。
被告就原告申請造林地上物補償，應依本判決之法律見解另為適法之處分。
原告其餘之訴駁回。
訴訟費用由被告負擔二分之一，餘由原告負擔。
事實及理由
一、程序事項：㈠本件起訴時被告代表人為梁玉雪，於訴訟進行中變更為巫宗仁，並經巫宗仁聲明承受訴訟（見本院卷2 頁
150 ），核無不合，爰予准許。㈡原告起訴時聲明「請求撤銷訴願決定及原處分關於地上物不予補償部分。」嗣變更為「被告對原告的地上物應作成賠償之處分。」再於最後言詞辯論時變更為「一、訴願決定、原處分均撤銷，被告應作成補償地上物新台幣（下同）5,251,488 元之處分。」茲被告無異議，而為本案言詞辯論，視為同意變更或追加，先予敘明。㈢被告原為臺北縣石門鄉公所，嗣於民國99年12月25日改制為新北市石門區公所。
二、事實概要：原告自63年間即向臺北縣（自99年12月25日改制為新北市）政府承租坐落新北市○○區○○段○○小段107-
2 地號部分土地造林，嗣被告因興建富基村活動中心之需求，申請撥用部分上開原告承租土地獲准。原告於撥用後向前臺北縣政府陳情補償經撥用土地上之地上物，經前臺北縣政府函請被告逕與原告協商處理，被告以97年7 月15日北縣石民字第0970005653號函（下稱系爭函）復前臺北縣政府並副知原告，「所稱之地上物補償部分，實依法無據，歉難辦理。」等語，原告對該函復內容不服，提起訴願遭決定不受理，遂提起行政訴訟。
三、本件原告主張：㈠原告依據台灣省國有林事業區內濫墾地清理計劃之規定，自
63年向前臺北縣政府承租系爭土地造林，嗣被告因興建富基村活動中心之需求，向國有財產局台灣北區辦事處申請無償撥用奉准（行政院90年2 月13日院台財產接地字第0900003124號函），臺北縣政府仍依代管機關之權責辦理與原告續租事宜（90年8 月28日申請書）。被告又於91年5 月14日向前臺北縣政府申請撥用系爭土地，其指示系爭土地已放租予原告造林，為免發生爭議，請逕邀行政院農業委員會林務局，承租人等召開協調會，91年7 月26日協調會召開後，其結論有二：一為原告百分之百同意被告使用作為興建富基村活動中心用地。一為被告會考量原告承租造林這27年之權益。富基村活動中心於95年1 月1 日正式啟用，然在91年7 月26日協調會後，有關政府主管單位均未聞問地上物補償之情，原告僅能以陳情方式尋求救濟。原告多次陳情後，被告以系爭函新北市市政府並副知原告，被告系爭函復內容，准駁之意思明確，故為行政處分，新北市府訴願決定系爭號函屬私法上契約行為不合訴願程序，實有違誤，均無可維持。
㈡本件原107 －16地號內之部分土地，於86年6 月23日逕為分
割為107 －27地號，並於90年2 月15日登記為被告經管；10
7 －16地號土地在81年8 月間，國有財產局台灣北區辨事處函囑查告有無放租乙節，新北市政府均函復無放租情事係誤植（見證三說明三）。故107 －27地號土地在未經原告同意，於90年2 月13日行政院准予無償撥用被告；新北市政府在事後函復國有財產局台灣北區辨事處時，亦請國有財產局要求撥用機關（被告）必須洽原承租人（原告）辨理相關事宜，並將辦理結果副知新北市政府。
㈢查行政院定有國有不動產撥用要點，以為財政部國有財產局
及地方機關學校適用之依據，依該要點第六點規定：「申請撥用機關應確實調查所需之國有不動產使用狀況及使用人之姓名、住所，且改良物必需拆遷補償時，除法有規定者外，申請機關應負責協議處理，撥用後如有糾紛，應自行解決。」因此對於國有不動產撥用時，申請撥用機關，應以協議方式處理。本件被告於協議時既已同意對原告「承租造林這27年之權益」納入考量，竟於協議後以「無承諾賠償」、「雜林雜草」、「依法無據」、「歉難辦理」作成處分，則其處分即屬無法律依據而為不合法，應予撤銷。又本件依法「申請機關應負責協議處理」既應以協議方式解決，又於協議時同意考量「承租造林這27年之權益」「亦應與原告就這「承租造林這27年之權益」雙方提出認為可以同意的具體作法，才符合協議之旨。
㈣原告請求權法規範之基礎：
⒈類推適用「土地徵收補償」時之相關規定為之。
撥用予徵收在性質上相同，徵收要給予土地所有權人補償，則撥用亦應給予合法承租人補償。而這樣的法理也是表現在以下各項法規範規定內容中：行政院51年8 月23日台（五一）內字第5314號令（即「出租公地奉准撥用終止租約時，對承租人所應補償費用，比照徵收補償規定辦理」）平均地權條例第11條第1 、3 項：「（一）依法徵收或照價收買之土地為出租耕地時，除由政府補償承租人為改良土地所支付之費用，及尚未收獲之農作物外，並應由土地所有權人，以所得之補償地價，扣除土地增值稅後餘額之三分之一，補償耕地承租人。（三）公有出租耕地依法撥用時，準用前2 項之規定，補償承租人，所需經費，由原管理機關負擔。但為無償撥用者，補償費用，由需地機關負擔。」⒉依國有財產法第44條第1 、2 項為之：「（一）非公用財產
類之不動產出租後，除依其他法律規定得予終止租約收回外，遇有左列情形之一者，亦得解約收回：一、基於國家政策需要，變更為公用財產時。二、承租人變更約定用途時。三、因開發、利用或重行修建，有收回必要時。（二）承租人因前項第一、第三兩款規定，解除租約所受之損失，得請求補償。其標準由財政部核定之。」⒊另依國有財產撥用要點第6 點規定。申請撥用機關應確實調
查所需不動產使用狀況及地上權…除法有規定者外，申請撥用機關應負責協議處理，撥用後如有糾紛，應自行解決。並未強制規定按財政部鎖定標準補償，況查該條文「其標準由財政部核定之」僅是具文，財政部至今並未訂立頒佈所謂「補償標準」。
㈤原告請求「補償金額計算」之法規範：
⒈類推適用國有林事業區出租之造林地管理要點第3 點第2 項
有關林務局終止出租造林地之租約時，對租地造林人之補償規定，再參考台灣省國有林事業區內濫墾地清理計畫及保安林施業方法之規定施行并免予分收（造林之林木採伐承租造林人取得百分之百），而以相關法規及權責單位新北市政府在當時對承租人造林成效進行考核，督導所發之函文來推算種植數量乘以各樹種之補償單價（原臺北縣辦理徵收土地濃林作物及水產養殖物、畜禽補償遷移費查估基準），而計算出補償金額。
2.雖被告主張應無上開類推適用之餘地，惟按法律之類推適用，乃是在待規範之法律事實，因為缺乏實證法之明文，以致形成一個開放的法律漏洞，而執法者在多個「所規範事項與待規範法律事實特徵相似」的法規範中，選擇一個「從規範本旨而言，最能公平處理待規範事實所生利益衝突，並忠實反應憲法基本價值決定」之法規範，用以決定該待規範個案事實之利益分配。而上述之執法者，乃是指行政機關（即被告），因為基於行政高權作用，行政機關遂行行政任務，在其權責範圍，不能以沒有法律規定即拒絕處理手邊之行政事務，而且對所處理之事務享有優先形成法律關係之高權，而這個高權不僅限於「認定事實」也及於「適用法律」，甚至是「創造法律」。而有關法律漏洞之補充本身即是造法活動之一部，行政機關（即被告）應有其專業知識及法律涵養，應考慮原告受到「逾越權利所負一般社會義務」之「特別犧牲」程度，進一步從財產權受害等值性，而由社會客觀公平觀點予以判斷。而這個判斷標準，行政權責機關（即被告），依前所述，享有優先形成之權責。而被告卻以「土地為國家所有，非原告之私人土地」「規範對象」「立法理由」「補償基準不同」做為不適用「類推適用徵收補償」；即屬無據。
㈥被告主張系爭土地租約於90年10月1 日終止，原告之請求權
已於95年10月2 日，經過五年間不行使而消滅。查新北市政府為系爭土地之代管機關，於91年6 月30日函復被告說明二：「經查旨揭土地本府已放租予彭澤湘（原告）先生造林，為配合貴所需求；請逕邀…召開協調會，以免發生爭議」。權責機關明確告知系爭土地已放租原告，被告亦依指示；於91年7 月26日召開協調會，「…惟該土地已放租予彭澤湘先生，為求順利解決問題，本所定於91年7 月26日…召開協調會」（見91年7 月18日北縣匙石民字第0910004419號函），既然原告「損失補償」還在協議，就無「已發生」且「得行使」之公法上請求權，被告以90年10月1 日作為公法上請求權時效起算點，實有違誤。
㈦被告主張前開協調會「納入考量並無具體承諾金錢補償之意
」，惟協調會就是因為原告之財產權遭行政機關依法行使公權力而遭受損失而召開，其要協議的不就是如何補償原告所受的損失嗎？再觀協調會之結論內容；若無第二條被告對原告承租造林27年之權益會納入考量之承諾，又哪來第一條原告同意被告使用系爭之地興建活動中心呢？「納入考量並無具體承諾金錢補償之意」「承租造林27年之權益納入考量」不是考量金錢補償，那所指為何呢？被告對於原告27年期間之千方百計，千辛萬苦所付出之血汗血本卻無一字半語之同情，反對老農四次苦苦陳情中竟以「放棄承租權」「已失時效」「雜草雜木」「有貪財之嫌」…等回復，這難道就是賢能愛民政府依法行政為民福祉服務的公道嗎？㈧被告主張系爭地點雜草叢生，並無原告所稱造林之實乙節，
查系爭土地乃編入「飛砂防止」目的之保安林，但經遭濫墾濫伐，在這海風鹽霧最惡劣的環境下，要再培育林木，何豈容易？故政府才依濫墾地清理計畫之規定出租原告造林，可想而知，早在63年原告承租系爭土地之始，即為光禿禿土地，若不是原告承租造林歷經27年艱辛萬苦之造林及防護濫墾濫伐之責，又哪來茂盛之林木和被告所稱「雜草叢生」之存在呢？若是原來就有茂盛之「雜草叢生」可防飛砂等害，那縣政府又何必以濫墾地區放租原告勞民傷財之承租造林呢？經27年之時日中，其經營管理，不論所有權屬，均以社會公益為目的。被告身為行政機關，不但不察，反指「有圖利之嫌」相加諷辱，這豈是愛民助民地方父母官之德政厚道？每次續約，新北市政府均會派員前往系爭土地勘查造林之實績，符合規定後才能准予辦理續租。若如被告所指，豈不是新北市政府權責單位有包庇失職之嫌？其每期辦理續租前，原臺北縣府派員實地勘查製作之「租地造林勘查報告表」豈不是有觸犯偽造文書之刑事罪嫌？㈨計算本件土地撥用損失補償金額：
1.依新北市政府農業局99年2 月2 日函三期租締造林勘查報告表所述內容及目前系爭土地尚存活林木，概括推算林木數量乘以新北市辦理徵收土地農林作物查估基準之樹種單價，而計算出補償金額。
⑴74年1 月31日勘查報告：「木麻黃成活率偏低」「大部分
均已生長銀合歡」「俟完成造林林木成活率達70％以上後再予辦理續租」。
⑵80年9 月8 日勘查報告：「經承租人播植銀合歡及栽植榕
樹區升為銀合歡什木混生地」「地表覆蓋尚稱良好」「對保安林編定目的已發揮功能」「擬准辦理換定租約」。⑶90年9 月27日勘查報告「造林木六年生以上已成林」「銀
合歡及什木混生地」「覆蓋尚稱良好」「未發現有飛砂現象」「建議准予續租」。
⑷依照保安林施業方法規定，保安林以密植為原則（每公頃
3000株以上），建造為二種以上樹種之「複層混合林」，系爭土地尚存活林木有榕樹、黑板樹、構樹等。
⑸被告違反程序先行將系爭土地上之造林木砍伐而造成現在
計算困難之窘境，僅能以上述之勘查狀況概估以多數之榕樹乘以每公頃3000株以上（以3000株計算）榕樹樹徑亦以平均約為15－20公分計算3000x0.4973=1491.9（株），依查估基準榕樹15－20公分每株單價3520（元）故1491.9x3520=0000000補償金。
2.原告依各種資料概括計算補償金為5,251,488 元。㈩出租人並無終止租賃契的之意思表示，租賃契約並未終止。
1.本件系爭土地出租人為新北市政府，亦為管理機關，從90年
9 月27日租地造林勘查報告表之勘查意見：「建議准予續租」，可得而知，出租人並無終止租賃契約之意思表示。故此，「定期租賃契約期滿後之得變為不定期租賃者，在出租人方面係以有無即表示反對之意思為條件，…」（47年台上字第1820號）「租賃期限屆滿後，承租人仍為租賃物之使用收益，而出租人不即表示反對之意思者，視為以不定期限繼續契約」民法第四百五十一條訂有明文。被告並非該租賃契約之「當事人」，卻主張該租賃契約已自行終止，顯無理由。⒉本件富基活動中心基地號為107 －16、107 －27，而107 －
27地號乃自107 －16地號分割部分土地，亦在原告承租範圍內。被告答辯狀言明依國有財產法第38條規定申請，則必須檢具使用計畫及圖說。依「國有不動產撥用要點」規定：各級政府機關申請撥用國有不動產應檢具（一）撥用不動產計畫書、（二）撥用不動產清冊…（六）撥用土地使用計畫圖（附平面圖及基地配置圖，基地配置圖應標明申請撥用土地範圍、建築住置、樓層、面積及使用方式）…申請撥用之國有不動產，非屬國產局管理者，應加附該不動產管理機關之同意函…。綜上所述之規定，系爭土地問題發生，始於被告申請撥用107 －27地號。新北市政府90年9 月27日租地造林勘查報告表指述：「原承租範圍內經查自87年8 月27日逕為分割出107 －27地號…若准予續租應自承租範圍內扣除，唯須先洽該地號之管理機關及林務局，本租約承租人權益事宜」，再看新北市政府（北府農林字第0910027284號）函復國有財產局台灣北區辨事處，說明四：「再查107 －27地號土地業依行政院90年2 月13日院台財產接地字第0900003424號函奉准無償撥用被告，敬請貴局函致撥用機關洽原承租人辦理相關事宜並將辦理結果副知本府」。被告雖辯稱：「被告於92年11月12日獲准無償撥用，惟本案原告租約於90年10月
1 日已自行終止…」云云等語，但依上述所證，系爭土地之原因發生是在90年10月1 日之前，而被告以獲准撥用的時間主張原告租約已不存在，實有違誤。
被告只履行原告同意系爭土地興建活動中心之權利，全然不
提承諾考量原告造林權益之義務。被告奉系爭土地之管理機關新北市政府指示，召開協調會，會議結論已如前述。被告辯稱：「…納入考量並無具體承諾『金錢補償』之意…」；那是不是也可以解釋為：「…納入考量並無具體承諾『公開贈匾』之意…」。「解釋契約，固須探求當事人立約時之真意，不能拘泥於契約之文字，但契約文字業已表示當事人真意，無須別事探求者，即不得反捨契的文字而更為曲解。」（17上1118）當事人雙方既已合法成立協議，其私法上之權利義務，即應受其拘束，非一造於事後所能主張增減。本件依法即應以協議方式解決，被告在協議中承諾考量原告造林權益，協議後被告就應提出考量的結果；認為可以同意的補償方案，才符合協議之旨。而被告不聞不問毫無考量造林權益之誠意，被告辯稱：「…由被告及該地村長公開贈匾表揚原告辛勞…」，純屬被告事後推諉之辭，不足採信。
被告濫用行政高權地位，侵噬依法行政，以行政機關優勢地
位，擅自剷除系爭土地之地上物後，再謊稱無造林事實，明顯故意違法。管理機關新北市政府一、二、三期的租地造林勘察報告表所紀錄原告造林之成效，豈容被告擅自剷除系爭土地之地上物後，謊稱無造林之事實，更何況目前系爭土地尚有當初原告造林之林木可以為證。被告竟然未會同原告和管理機關到場擅自剷除地上物，消滅造林證據後，再誣指原告無造林之事實。該行徑豈是民主法治政府行政機關應有的厚道仁愛。綜上所陳，被告在申請撥用公有土地之程序上即有違誤，其錯誤已不能用過失、疏忽形容。
依台灣省國有林事業區外保安林濫墾地清理出租造林契約書
第十條：「本契約書未定事項承租人完全依照台灣省國有林事業區內濫墾地清理計劃與台灣省森林用地出租造林辦法及林務局有關法令規定辦理。」又台灣省國有森林用地出租造林辦法於71年修正為「台灣省國有林事業區出租造林地管理辦法，又於87年廢止，改以「國有林事業區出租之造林地管理要點」（以下簡稱管理要點）。管理要點九條；造林地租期屆滿，無違反契約或有關法令規定使用者，得准予續租。原告在「無違反契約」和「法令規定」之情況下，新北市政府必須核准續租乃無庸受疑。在當時管理機關新北市政府明確函復國有財產局台灣北區辨事處，稱本件107 －16地號『已依代管機關之權賣與承租人（原告）辦理續租事宜』（見證二說明三）又石門鄉公所（被告）申請撥用係爭土地（
107 －16地號）新北市政府函示『係爭土地已放租予彭澤湘先生造林』（見證四說明二）；被告對107 －16地號之租賃契約並無任何爭執，且遵照當時台北縣政府指示『…惟該土地己放租與彭澤湘先生，為求順利解決問題，本所定於91年
7 月26日…召開協調會』故被告在99年3 月23日補充答辯狀第四頁十四行「台北縣政府依原告陳情要求被告與之協議」，實屬欺瞞之詞，不足採信。被告又主張（同上答辯狀第三頁十八行）「依行政程序法第139 條前段規定：行政契約之締結，應以書面為之。」台北高等行政法院90訴字3845號判決認為：「…按公法上之法律關係得以契約設定、變更或消滅之，為90年1 月1 日施行之行政程序法第135 條所明定。
此項行政契約容許性之法理，於該法施行前，亦為我國學說以及法制所承認（司法院釋字第348 號解釋參照）雖行政程序法第139 條明定「行政契約之締結，應以書面為之。」其立法目的固在於行政契約涉及公權力行使，並由公務員參與而締結，為求明確而杜爭議，自以書面方式為必要。然在該法施行前，有關行政契約之締結是否亦應以書面為之，法無明文。縱採肯定見解，但所稱「書面」之意義，究指單一性文件或指與行政主體相互間就公法上法律關係之設定、變更或消滅，有達成合意之往來文件而言，仍不無疑義。茲參酌我國行政程序法第139 條立法依據之德國行政程序法第57條相關德國學說及裁判見解，「書面」之意義，並不具有自我之目的，應從行政契約之意義及其內容加以解釋及運用。蓋法律明定行政契約之締結，應以「書面為之」之目的，僅具有「證明」、「警告」功能而已，因而從行政主體相互間之往來文件，已可察知就公法上法律關係之設定、雙更或消滅，雙方確已達成具有拘束力以及表示知悉之意思表示之合意者，且締約之機關應具有為契約之權限者，即可認已具備書面之要件，故所稱「書面」，實不以單一性文件為必要。既如上述，並有如上所載之往返文件附卷可稽，則出租人（新北市政府）及承租人（原告）兩造間對係爭土地之續約，揆諸前揭說明，顯已成立行政契約，極為明確。另依行政程序法第146 條第3 項、第4 項規定：「（第3 項）第1 項之調整或終止及第2 項補償之決定，應以書面敘明理由為之。（第4 項）相對人對第1 項之調整難為履行者，得以書面敘明理由終止契約。」行政程序法第147 條第3 項規定：「第1項之請求調整或終止與第2 項補償之決定，應以書面敘明理由為之。」綜上，行政契約的締結或終止，都應以書面為之；而「書面」並不以單一性文件為必要。法律既明定「書面」之目的，僅具有「證明」、「警告」功能，本案行政機關相互間之往來文件，已可察知權責單位和原告間就租賃契約「續約」問題，雙方已達成具有拘束力以及表示知悉之意思表示之合意，又對租賃契約之「終止」完全無任何「書面」之意思表示。
「租地造林」的意義；就經濟觀點而言，它是由政府提供土
地。人民出資本勞力。是一種政府與民間共同投資經營森林之生產事業。就法律觀點而言，它是以政府與人民為主體所成立之「租賃契約」，在國有土地從事造林，生產共有之「木材」收穫時再依其所有持分分收利益及孳息之契約行為。就資源觀點而言。它是為增進森林資源綠化國土，減輕政府財政負擔。促進林地合理之利用與產業發展之社會政策。在當時政府限於財力，難於短期內全面完成造林，且低海拔地區農林邊際之國有林班地常遭人為破壞。嚴重影響水土保持及國土保安，並危及人民生命財產安全；不論從上述哪個觀點。都是政府利用民間之人力、物力及財力來加速國土綠化，並減輕政府在林業經營上之龐大負擔。系爭協調會議結論
（二）、「承租人承租造林27年之權益鄉公所納入考量。」在當時，乃因石門鄉公所（被告）在協調會當時表示必須至現場會勘後始能計算出賠償之金額，會再訂期通知。被告卻在幾次答辯中一再謊稱：「在金錢補償於法無據之情形下，給予公開贈匾以為表揚。」、「由被告公開贈匾表揚原告辛勞被告已依法辦理。」等語，被告應提出證明，以實其說，否則豈是身為愛民政府所應有之風範。
91年7 月26日協調會後，至95年7 月30日第一次陳情，在這
期間，被告協調會的承諾，卻如石沉大海，原告向權責機關新北市政府陳情（見證八說明一）。原告是因為被告未履行「協議」內容，求救無門，才向縣府「陳情」，此與被告答辯謊稱的：「台北縣政府依原告陳情要求被告與之協議」之情，渾然不同。再依被告99年3 月23日補充答辯狀所呈述：
查國有不動產撥用要點第四點後段：「…申請撥用之國有不動產，非屬國產局管理者，應加附該不動產管理機關之同意函…」。承上被告答辯所述及所附被證；再回顧被告前幾次的答辯：「依契約內容不需賠償」、「雜林雜草，無造林事實」、「請求權依法業已於95年10月02月不行使而消滅」、「納入考量並無承諾」、「當時該系爭土地管理機關為台北縣政府，非屬被告所有」、「租約已不存在」、「贈匾表揚」…等語，這些推諉之詞為何不在當時台北縣政府指示要與原告協議及會議時提出？被告既認「雜林雜草，無造林事實」那為何要偷偷摸摸將107 －16地號之造林木砍掉，而不通知相關人員到場呢？可見被告遵臺北縣政府指示邀原告開協調會，以利臺北縣政府出具同意函，始能准予撥用。被告會議前跟會議後之態度，完全不同。依據「國有林地出租造林契約書」第十一條「政府因政策需要收回本契約之林地時，出租機關得終止租約，承租人不得異議，所造林木得依約分收或予以補償。」行政院農業委員會林務局為執行行政院核定之「國有林出租造林地補償收回計畫」，特訂定「國有林出租造林地補償收回作業要點」亦有補償規定，被告辯稱補償於法無據，為不可採。
綜上所述，訴願決定及原處分，實有違誤，均無可維持等語
。聲明求為判決：訴願決定及原處分均撤銷；被告應作成補償地上物5,251,488 元之處分。
三、被告則以：㈠被告因興建富基村活動中心之需，依國有財產法第38條申請
撥用座○○○鄉○○段○○○段106-17地號國有土地，行政院於92年11月12日院授財產接字第0920033459號函，准予撥用被告使用，新北市政府亦以92年11月17日北府地用字第0920691931號函，副知奉准無償撥用。由新北市政府准補助被告興建經費800 萬元整，被告於92年8 月22日申請撥用系爭土地，94年10月12日辦理發包，同年月25日開工，95年7 月30日完工，96年3 月30日驗收，96年7 月9 日核發使用執照，96年10月31日啟用。
㈡被告興建富基村活動中心雖屬臺北縣興辦之公共工程，惟於
本案並不適用「臺北縣興辦公共工程用地地上物拆遷補償救濟自治條例」，查新北市政府為補充土地徵收條例而制訂上開自治條例，其適用對象為徵收私人土地地上物拆遷補償及保障私人財產，本案為被告申請撥用為「國有財產」非私人土地，且於奉准撥用時，系爭土地原告與新北市政府並無書面租約存在，故本案無上開自治條例之適用應屬無疑。
㈢退步而言，縱有上開條例第15條第一項規定：「本縣公共工
程用地之農作改良物、…得發給補償金。」之適用，亦應以系爭契約第五條明訂造林樹種銀合歡為其計算補償基準，而非原告所主張之非契約明訂造林樹種榕樹等較高經濟樹種為計算補償基準。按契約當事人應按債之本旨履行義務，本案系爭契約：「第五條明訂造林樹種：銀合歡主伐期十年」。而原告竟主張以非契約給付內容（債務不履行）之榕樹為查估基準計算市價，實屬荒謬，且不論在契約存續期間新北市政府是否得據以解約、或主張原告負債務不履行之責；眾所週知，榕樹為常綠大喬木，氣根多數，無法緊密種植，系爭租約範圍為0.4973公頃（約1504.33 坪），若依原告算法相當於1500坪種植1500株榕樹，每株樹徑皆能長至15~20 公分，顯已違一般社會經驗法則，應予敘明。
㈣就原告主張類推適用「土地徵收補償」之相關規定，被告亦
有不同意見，土地徵收，是國家為公共需要或公共用途之目的，基於公權力之作用，強制取得私人土地，給予補償，而消滅其所有權，另支配使用。類推適用原則為有些事項是因為立法者的疏忽而「漏未規定」，因此為追求法律的公平正義，「相類似的事項應該為相類似的處理」，比附援引性質類似者之規定，所以利用類推適用的方法來彌補法律原未規定的空缺。本案土地為國家所有，非原告之私人土地，規範對象、立法理由與政府機關補償基準不同，應無法上開類推適用之餘地。
㈤再就原告主張系爭租賃契並未終止，被告答辯如下：
⒈法人應由其代表人為或受意思表示：行政機關（新北市政府
）為公法人，由其代表人（縣長）為或受意思表示，原告主張依上開90年9 月27日租地造林勘查報告表（被證5 ），新北市政府承辦員個人之勘查意見：「建議准予續租」，即為新北市政府對外並無終止租賃契約之意思表示，實屬無稽，因該意見僅為新北市政府內部「建議」，尚需經其內部行政簽核，並經其對外具體行文方可視為對外之意思表示，在未有具體授權及相關規定情形下，斷無一基層承辦內部建議，即可代表新北市政府對外之意思表示，乃屬當然之理。若原告主張系爭租賃契並未終止，為何未有如前三次租約訂立書面契約，新北市政府亦無書面通知原告於系爭租約終止後再辦理續租，原告主張本案系爭租約未終止，顯與事實有違。⒉系爭契約為行政契約，已因期限屆滿而自行終止：原告主張
依上開租地造林勘查報告表之勘查意見：「建議准予續租」，為新北市政府並無終止租賃契約之意思表示，且原告不為反對之意思者，視為以不定期限繼續契約。依目前通說及實務見解（參司法院釋字第533 號解釋吳庚大法官協同意見書及鈞院96年度聲自字17號裁定），契約性質可取決於客觀標準（契約標的、目的其及契約整體內容），系爭契約全名為「台灣省國有林事業區外保安林濫墾地清理出租造林契約書」（被證4 ），目的為保安林地，為具有公益性與公共服務性質之行政契約當屬無疑。依行政程序法第139 條前段規定：行政契約之締結，應以書面為之。故無民法第451 條之適用，原告於契約期滿後，既未與新北市政府簽訂書面契約，系爭契約於90年10月1 日期滿後當然終止。
㈥另就原告主張依91年7 月26日之會議結論（被證6 ）第二點
「原告27年權益納入考量」，亦可解釋為並無具體承諾『公開贈匾』之意，惟當日協請相關機關及人員與原告就本案協議，經原告同意達成以下結論：「（一）、原告百分之百同意被告撥用系爭土地作為興建富基村活動中心用地。（二）原告承租27年之權益請鄉公所（被告）納入考量。」按解釋意思表示，應探求當事人之真意，不能拘泥於所用之辭句（民法第98條）。按上開協議27年權益納入考量之意，即原告同意由被告整體考量後給予適當安排之意，被告考量系爭租約土地上多為芒草（被證7 ）外，還有些許之風剪樹如林投、黃槿、海檬果、樹青、海桐及魯花樹等（被證8 ），大多植物並非原租約上所明訂造林種植樹種銀合歡，且因被告取得無償撥用系爭土地時（行政院92年11月12日准予撥用及新北市政府92年11月17日副知改由被告為管理機關），原告與新北市政府租約已於90年10月1 日終止，行政機關須依法行政，在金錢補償於法無據之情形下，故轉而給予公開贈匾以為表揚。依上述，被告與原告已就本案辦理協議取得共識，同意由被告決定如何處理「納入考量」，被告並無具體承諾金錢補償確屬無誤；原告俟後反悔，指稱上開協議結論為被告有具體承諾金錢補償之意，與一般人之認知有違，應予敘明。被告已依法辦理，原告請求為無理由。
㈦另原告主張依國有財產法第44條第二項規定「承租人因前項
第一、第三兩款規定，解除租約所受之損失，得請求補償，標準由財政部核定之。」請求被告補償，查被告基於公用依國有財產法第38條規定申請，並於92年11月12日獲准無償撥用，惟本案原告租約於90年10月1 日已自行終止，既未完成續約，何有依上開規定「解除租約所受之損害」之適用餘地，故原告就本案之公法上請求權不存在，確屬明確。
㈧按公法上請求權，係指公法上權利義務主體相互間，基於公
法，一方得請求他方為特定給付之權利，包括人民對行政機關之公法上請求權及行政機關對人民之公法上請求權二種情形（法務部91年6 月18日法律字第0910023029號函參照）。
另行政程序法第131 條第1 項規定：「公法上之請求權，除法律有特別規定外，因五年間不行使而消滅。」本條係有關公法上請求權之消滅時效規定，即「已發生」且得行使之公法上請求權，因經過法定期間不行使致使該請求權消滅。本案土地租約於90年10月1 日終止，縱其有所謂公法上請求權存在，依法業已於95年10月2 日經過五年間不行使而消滅等語，資為抗辯。並聲明：原告之訴駁回。
五、經查原告經核准承租國有森林用地造林，與改制前臺北縣政府訂有書面造林契約書，嗣被告因興建富基村活動中心之需求，申請撥用部分原告承租獲准。原告於被告獲准撥用後向前臺北縣政府陳情補償經撥用土地上之地上物，經前臺北縣政府函請被告處理。被告以系爭函覆「歉難辦理。」等語，訴願決定以本件「地上物補償爭執，核其性質性質，係屬私法之契約關係，……。準此，本件訴願為程序不合，自不應受理。」為不受理決定。依上開事實及兩造陳述意旨，本件首應審究本件是否屬公法爭執及系爭函是否為行政處分？如是，則原告申請租地造林地上物補償是否有理由？如有理由，補償金額為何？爰判斷如下。
六、系爭函是否為行政處分？按行政程序法第92條第1 項規定：「本法所稱行政處分，係指行政機關就公法上具體事件所為之決定或其公權力措施而對外直接發生法律效果之單方行政行為。」查本件原告向改制前臺北縣政府陳情，以其承租造林之部分土地經被告申請撥用獲准，被告依國有財產撥用要點第6 點等規定，應予補償，顯非私權紛爭，故撥用國有財產所生補償問題，應屬公法事件；新北市政府函請被告逕與原告協商處理，經被告以其並非原始租約之出租人，租約至90年10月1 日止等為由，以系爭函復原告，略以「六、故綜觀本案，彭先生所稱之地上物補償部分，實依法無據，歉難辦理。」意即否准原告申請補償；被告陳述「陳情書的回函就是回覆當時系爭地上是雜木，所以不用補償之意。是拒絕補償之意。」（見本院卷
1 頁94之99年1 月18日筆錄），是以系爭函乃行政機關就公法上具體事件所為之決定，且對外直接發生法律效果之單方行政行為，而為行政處分。又原告係依國有財產撥用要點第
6 點或類推適用「土地徵收補償」之相關規定，申請補償，並非依據造林租約請求補償，因此造林契約是否如訴願機關所稱屬私法契約關係，不影響本件屬公法事件之認定，從而訴願決定以「地上物補償爭執，核其性質性質，係屬私法之契約關係，……訴願人（即原告）應循民事訴訟法程序訴請裁判，請求救濟。」而為不受理決定，即有違誤。
七、被告否准原告申請租地造林地上物補償是否有理由？㈠按行為時國有不動產撥用要點（92年1 月15日修正）第6 點
規定：「申請撥用機關應確實調查所需之國有不動產使用狀況及地上物權屬、使用人之姓名、住所，且改良物必須拆遷補償時，除法有規定者外，申請撥用機關應負責協議處理，撥用後如有糾紛，應自行解決。」準此，有關撥用不動產之拆遷補償，應由申請撥用機關負責協議處理。
㈡原告承租情形：
1.原告係自63年向改制前臺北縣政府承租107-2 地號內一部分土地（面積0.7778公頃）造林，第1 次租約租期九年即自66年10月2 日至72年10月1 日；屆期另訂租約，第2 次租約租期九年即自72年10月2 日至81年10月1 日；屆期仍另訂租約，因該107-2 地號土地於租期中（78年7 月3 日）逕為分割增加同段107-16地號，故租地號變更為107-16地號，面積變更為0.4973公頃，第3 次租期仍為九年即自81年10月2 日至90年10月1 日；而107-16地號又於86年6 月25日逕為分割增加同段107-27地號，107-27地號於87年8 月27日逕為分割增加同段107-30地號。（見本院卷1 頁11至16即租約，卷2 頁36至44即土地謄本）
2.第3 次租約屆滿前，原告依租約規定約於90年8 月28日向前台北縣政府申請續約（見本院卷1 頁18），經前台北縣政府於90年9 月27日派員現場會勘，勘查意見略以「承租範圍內為銀合歡及什木混生地，覆蓋尚稱良好。未發現有飛砂現象。建議准予續租」（見本院卷2 ，頁139 至142 ），惟亦發現，原告承租範圍內之土地於86年6 月25日逕為分割登記，增加107 －27地號，並於86年9 月15日登記由國有財產局台灣北區辦事處經管。改制前臺北縣政府遂以91年1 月15日北府農林字第0910027284號函國有財產局北區辦事處，副本送原告，略以「經查彭澤湘申請續租土地為本府代管之國有區外保安林地座○○○鄉○○段○○○○○○○號內，……其中部分土地經查業於86年6 月23日逕為分割為107-27地號，……登記由貴局經管；又查該筆（107-27）地號土地再行於87年
8 月27日逕為分割增加107- 30 地號……以上二筆土地均為貴局經管詳附件一，非本府代管之區外保安林地範圍，特此敘明。經查彭澤湘自63年間業已向本府辦理承租上述國有林地造林在案，……107-16地號內屬保安林地本府仍將本代管機關之權責辦理續租事宜，惟非本府代管之107-27、107-30地號，應屬貴局管理權責。」（見本院卷2 頁98、99）。
經國有財產局北區辦事處於91年7 月12日函復，略以：「依貴府前述91年1 月15日函載，前述107-16地號國有林地自63年間即出租予彭君造林在案，核與貴府前述81年7 月8 日及
8 月5 日來函所述無放租未合，本處自始未知有放租彭君造林情事。至前述107-27地號土地已辦理無償撥用，……就國有不動產因撥用而衍生之地上物補償問題，依前述（即國有不動產撥用要點第6 點）規定應由申撥機關負責協議處理，是仍請貴府本於原出租機關權責，函請石門鄉公所負責協議處理。」等語（同上卷頁100 ）。可見撥用107-27地號時誤無造林契約（租約）而予撥用，自不可能通知原告，當時富基村民活動中心亦尚未動工，利用狀況尚未改變，故原告不知已遭撥用。
3.嗣被告於91年5 月間另申請撥用107-16地號土地，經前臺北縣政府以91年6 月3 日北府農林字第0910245677號函告知被告，略以「經查旨揭土地本府已放租予彭澤湘先生造林，為配合貴所需求，請逕邀行政院農業委員會林務局、承租人及本府召開協調會，以免發生爭議。」（見本院卷1 頁25）等語，可見改制前臺北縣政府於90年10月1 日書面造林契約屆滿後雖未與原告訂立書面契約，但其仍函復「已放租予原告造林」即承認仍有租賃關係。至於被告依上開函，於91年7月26日召開協調會，詳如後述。
㈢原告造林情形：
74年1 月31日勘查意見略以：「該承租地依規定應全部完成造林，惟目前除大部分已生長銀合歡，已具該保安林編定之目的，應予保留，繼續管理外，其餘小部分種植甘藷，應限期函請承租人造林，俟完成造林林木成活率達70％以上後再予辦理續租」；81年9 月8 日勘查意見略以：「經承租人播植銀合歡及栽植榕樹區外為銀合歡什木混生地」「地表覆蓋尚稱良好」「對保安林編定目的已發揮功能」「擬准辦理換定租約」；堪信原告依約造林屬實，方能續租。被告亦不否認承租土地上有種植銀河歡及其他植物（見本院卷1 頁120、卷2 頁159 ），且前臺北縣政府就原告90年8 月28日申請續租，於90年9 月27日經派員勘查，並由台北縣淡水地政事務所人員協助指界，勘查意見略以「造林木六年生以上已成林」「承租範圍內為銀合歡及什木混生地，覆蓋尚稱良好。未發現有飛砂現象。建議准予續租」（見本院卷2 ，頁139至142 ），是以，原告主張其依約造林為可採信。
㈣原告造林契約（租賃契約）是否於90年10月1 日，因租期屆
滿而當然消滅？
1.按公法與私法，雖各具特殊性質，但二者亦有其共通之原理，私法規定之表現一般法理者，應亦可適用於公法關係，最高行政法院（89年7 月1 日改制前為行政法院）52年判字第
345 號判例可資參照。民法第451 條規定：「租賃期限屆滿後，承租人仍為租賃物之使用收益，而出租人不即表示反對之意思者，視為以不定期限繼續契約。」次按國有財產法第42條第2 、3 項規定：「…（二）非公用財產類之不動產出租，應以書面為之；未以書面為之者，不生效力。（三）非公用財產類之不動產依法已為不定期租賃關係者，承租人應於規定期限內訂定書面契約；未於規定期限內訂定書面契約者，管理機關得終止租賃關係。」觀之本件造林契約係就租地所在、面積、租地期間、期限、租約目的等約定，類同於民法上之租賃契約，故上開民法關於租賃之規定本件得予類推適用，而就不定期租賃關係，若未於規定期限內訂定書面契約者，管理機關得終止租賃關係。
2.本件造林契約書第9 條約定「契約期滿後承租人如需繼續租用應……於租約屆滿前三個月聲請台北縣政府續租，逾期視為放棄，期滿由台北縣政府收回林地，承租人不得異議。」查原告租約於90年10月1 日期滿前即於90年8 月28日向出租人臺北縣政府申請續租，並經台北縣政府派員於90年9 月27日勘查，仍有造林事實，有原告申請書、勘查報告在卷可憑，自無上開契約條文視為放棄，期滿由台北縣政府收回林地情形，則原告於90年10月1 日租期屆滿後，仍繼續使用系爭承租土地，而前臺北縣政府亦無反對之意思表示，足見其未終止租賃關係。此觀之前臺北縣政府就被告於91年間申請撥用107-16地號案，以91年6 月3 日北府農林字第0910245677號函說明二：「經查旨揭土地本府已放租予彭澤湘先生造林，為配合貴所需求，請逕邀行政院農業委員會林務局、承租人及本府召開協調會，以免發生爭議。」（見本院卷1 頁25）等語，前臺北縣政府99年9 月29日北府農林字第0990891742號函說明同前（見本院卷2 頁96），即明出租人即前臺北縣政府認為與原告之造林契約仍存在，故於被告申請撥用107-16地號時，告知「旨揭（107-16地號）土地本府已放租予彭澤湘先生造林」，且原告仍繼續使用，足見雖書面造林契約於90年10月1 日屆滿，但類推適用民法第451 條之規定，系爭造林契約之租賃關係已成為不定期租賃，從而被告主張造林租賃契約期限至90年10月1 日止，為不可採。
3.另行政院農業委員會林務局羅東林區管理處（羅東林區管理處）95年8 月9 日羅政字第0951103430號函，略以「……107-16地號國有土地案，原台北縣政府與台端所訂立租約（面積04973 公頃，租期自81年10月2 日至90年10月1 日止）本處已通知終止租約關係在案（93年3 月16日羅政字第0931102076號，正本計達），但涉地上物補償乙節，請依協調會會議紀錄與石門鄉公所協商處理。」（本院卷2 頁92至95），而上開羅東林區管理處93年3 月16日羅政字第0931102076號函，內容略謂「租期自81年10月2 日至90年10月1 日止，巳逾租期，依照契約及有關規定，應終止租約關係，如涉地上物補償事宜，請逕與石門鄉公所協商處理。」（訴願卷頁25）惟羅東林區管理處並非出租人，是否有權終止本件造林契約（租約），已有疑義，且本件土地於92年11月12日經行政院核准撥用，羅東林區管理處能否以93年3 月16日羅政字第0931102076號函終止造林契約合法，對本件判斷不生影響。
4.按行政程序法第139 條規定「行政契約之締結，應以書面為之，但法規另有其他方式之規定者，依其規定。」此一書面之功能在於「證明」、「警告」、「慎重」而已，契約不以依書面為絕對必要。況本件本已締結書面造林契約書，嗣於租期屆滿後，基於類推適用民法第451 條規定成為不定期限租約，致未另訂書面造林契約，故被告據以主張造林契約已經消滅，為不可採。
㈤本件被告申撥土地應否補償及被告是否應負責協議處理？
1.按「憲法第15條關於人民財產權應予保障之規定，旨在確保個人依財產之存續狀態行使其自由使用、收益及處分之權能，並免於遭受公權力或第三人之侵害，俾能實現個人自由、發展人格及維護尊嚴。如因公用或其他公益目的之必要，國家機關雖得依法徵收人民之財產，但應給予相當之補償，方符憲法保障財產權之意旨。…」、又「人民之財產權應予保障，憲法第15條設有明文。國家機關依法行使公權力致人民之財產遭受損失，若逾其社會責任所應忍受之範圍，形成個人之特別犧牲者，國家應予合理補償。…」有司法院釋字第
400 號、第440 號解釋可參；本件因承租之國有林地遭撥用後衍生之地上物補償作業，所涉損失補償，依前揭解釋意旨，國家依法徵收人民之財產，應給予「相當之補償」或「合理之補償」。而公地撥用時，對於地上未取得合法使用權之農作改良物、建築改良物可否發放救濟金，由需地機關視財力狀況及具體事實，本於權責自行核處，亦有行政院依據行政院秘書長90年11月19日台90教字第066881號函可參。
2.次按國有財產法第38條第2 項規定「前項撥用，應由申請撥用機關檢具使用計畫及圖說，報經其上級機關核明屬實，並徵求財政部國有財產局同意，層報行政院核定之。」又行為時「國有不動產撥用要點」第4 點規定：各級政府機關申請撥用國有不動產應檢具（一）撥用不動產計畫書、（二）撥用不動產清冊…（六）撥用土地使用計畫圖（附平面圖及基地配置圖，基地配置圖應標明申請撥用土地範圍、建築住置、樓層、面積及使用方式）…申請撥用之國有不動產，非屬國產局管理者，應加附該不動產管理機關之同意。經查，原告承租造林之107-16地號，於81年8 月間曾經國有財產局函囑查告有無放租，前臺北縣政府均函復無放租（見本院卷2頁103 ），國有財產局稱其不知有放租情事（同上卷頁100），致未經通知原告及補償協議，嗣經行政院准予撥用被告，併予敘明。
3.關於107-27地號：查被告於89年間檢具「撥用不動產計畫書」申請撥用國有土地107-27地號土地，面積387 平方公尺。經行政院以90年2月13日院台財產接第00000000000 號函准予撥用。被告申請撥用目的係供作富基村民活動中心用地，而107-27地號土地係自原告承租之107-16地號範圍內，於86年6 月23日逕為分割增加107 －27地號，並於86年9 月15日登記由國有財產局台灣北區辨事處經管。依原告第3 次承租之租期係至90年10月1 日屆滿（見㈡所述），則被告申請撥用時檢具之「撥用不動產計畫書」上載「土地使用現況及使用人之姓名住址：無」，即非事實；又被告撥用之107-27地號為銀合歡及什木混生地，覆蓋尚稱良好；租約仍有效存在，均如前述，被告為申請撥用機關，按之前揭行為時國有不動產撥用要點第
6 點規定，被告自應負責協議處理補償。次查，財產部國有財產局就被告申請撥用107-27地號土地，曾以89年12月13日書函請該局北區辦事處「查明有無出租，派員履勘，繪製勘查表並擬具意見報局」，而國有財產局北區辦事處於90年1月5 日履勘，並於90年2 月6 日函國有財產局「經核對產籍資料並無出租記載」等情，嗣經行政院以90年2 月13日院台財產接第00000000000 號函准予撥用，但不論誤認107-27地號並無出租，究可歸責於國有財產局或原臺北縣政府或被告，均屬行政機關內部責任分擔問題，無礙依前揭規定，被告為應負責協議處理之認定。
4.關於107-16地號：被告因前揭107-27地號為公園預定地，為建蔽率需求，以91年12月24日北縣石民字第0910010485號函，檢陳「台北縣石門鄉興建富基村活動中心計畫書」，請107-16地號土地代管機關台北縣政府出具核定使用計畫同意函，再以92年8 月22日北縣石民字第0920007381號函，向國有財產局申請無償撥用107-16地號土地，經行政院以92年11月12日院台財產接第0000000000號函准予撥用（本院卷2 頁6 、7 、10）。查被告申請撥用之107-16地號土地在原告承租範圍內，而原告之造林契約於原告第3 次承租之租期至90年10月1 日屆滿後，成為不定期限租約；土地為銀合歡及什木混生地，覆蓋尚稱良好；租約仍有效存在，均如前述，併基於同前開理由，被告為申請撥用機關，按之前揭行為時國有不動產撥用要點第
6 點規定，被告自應負責協議處理補償。
5.雖原告主張依本件造林契約第七條約定「政府因造林或其他作業上需要經由該租地區或使用該區域設施時承租人不得拒絕，其因損害造林木，政府亦不賠償。」其毋庸補償等語，經查本件係就被告申請撥用已放租國有土地獲准，所生土地上造林木之補償問題，顯非屬該約定條文所稱「需要經由該租地」或「使用該區域或設施」之情形，被告此部分主張委不足取。從而，被告為申請撥用機關，就地上物補償自應負責協議處理。
㈥協議是否已經成立？
1.查本件係原告於90年8 月28日申請於91年10月1 日租期屆滿後續租地造林，經改制前臺北縣政府於90年9 月27日派員辦理續租會勘，發現原告原承租之107 －16地號於86年6 月23日逕為分割增加107 －27地號，並於86年9 月15日登記由國有財產局台灣北區辨事處經管，且該107 －27地號土地業依行政院90年2 月13日奉准無償撥用被告，被告於90年2 月15日登記為管理機關。前臺北縣市政府遂以91年1 月15日北府農林字第0910027284號函復國有財產局台灣北區辨事處，有關原告申請續租系爭土地仍依代管機關之權責辦理續租事宜，並請貴局就107 －27地號奉准無償撥用被告乙節函致被告須洽原告辦理相關事宜並將辦理結果副知本府。嗣被告又於91年5 月14日向前臺北縣政府申請撥用107 －16地號，為免發生爭議，請被告逕邀原告召開協調會。91年7 月26日召開協調會，結論為：「（一）……承租人彭澤湘先生百分之百同意鄉公所使用做為興建富基村活動中心用地。（二）承租人承租二十七年之權益鄉公所納入考量。」
2.又所謂協議者，係由雙方經過協商後所決議共同遵守的約定，上開結論既稱被告就原告承租27年之權益納入考量，必待考量始能提出補償方案，被告於當日尚無具體補償方案，所謂「納入考量」不等同於補償，自難認91年7 月26日已經依法達成補償協議；本件係針對造承租土地上之造林木補償，補償除另有規定以非財產補償外，當然指財產上金錢補償，且綜觀會議全文亦無兩造達成由被告贈匾表揚之協議，故被告單方主張已達成：「…由被告及該地村長公開贈匾表揚原告辛勞…」之協議，為不可採，則被告基於申請撥用機關地位，應負責協議處理。
㈦有關請求權時效部分：
按行政程序法第131 條規定「（第1 項）公法上之請求權，除法律有特別規定外，因五年間不行使而消滅。（第2 項）公法上請求權，因時效完成而當然消滅。」經查本件107-27地號經行政院於90年2 月13日，以院台財產接第0000000000
0 號函准予撥用，其撥用因當時誤認無出租情形，並未通知原告，為不爭之事實。因原告無從行使請求權自不得起算時效，原告係於90年8 月28日申請續租，經臺北縣政府於90年
9 月27日勘查時發現撥用情形，此觀之勘查報告表勘查意見載「㈡原承租範圍內經查自87.8.27 逕為分割出107-27地號，為石門鄉公所管理之國有地，若准予續租……」，原告應於此時始知悉其承租範圍內之107-27地號經被告申撥使用，其請求權時效應自此時起算；同小段107-16地號土地，則經行政院以92年11月12日院台財產接第0000000000號函准予撥用，而原告至遲於95年7 月30日向改制前臺北縣政府請求相關之農作改良物補償事宜，經新北市政府於95年8 月14日以北府農林字第0950573455號函，副本送被告處理，略以：「有關台端陳情所承租保安林區……107-16地號，同意撥建村民活動中心，惟未獲農林作物補償乙案，…說明復台端95年7 月30日陳情書。」（見本院卷1 頁30），則原告請求之時點並未逾行政程序法第131 條第1 項規定5 年之消滅時效，故被告主張原告造林租約於90年10月1 日終止，以此作為公法上請求權時效起算點，並認原告請求逾時效，委不足採。
八、綜上所述，被告為申撥機關，應依國有不動產撥用要點第6點規定，負責與原告協議處理；原告在被告申撥之土地有造林物，且被告申撥時土地上有造林契約，被告應予協議補償；惟107-27地號於申撥前未經協議，另107-16地號雖於91年
7 月26日召開會議協議，但並未達成補償協議，從而被告以以系爭函否准原告申請系爭租地造林地上物補償，洵有違誤，而訴願決定不受理，亦有未合，原告請求撤銷訴願決定及系爭函（原處分），為有理由，應予准許。至原告請求被告作成補償費之處分部分，尚待被告依本判決之法律見解，本於其裁量權限，另行作成適法之決定，不宜由本院代為裁量，爰依行政訴訟法第200 條第4 款規定，於請求命被告遵照本院判決之法律見解對其作成處分部分為有理由，其餘部分，不應准許，應予駁回。又本件判決基礎已臻明確，兩造其餘之攻擊防禦方法及訴訟資料經本院斟酌後，核與判決不生影響，無一一論述之必要，併予敘明。
據上論結，本件原告之訴為一部有理由、一部無理由，依行政訴訟法第104 條、第200 條第4 款、民事訴訟法第79條，判決如主文。
中 華 民 國 100 年 4 月 21 日
臺北高等行政法院第四庭
審判長法 官 黃 本 仁
法 官 李 玉 卿法 官 林 妙 黛上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中 華 民 國 100 年 4 月 21 日
書記官 蔡 逸 萱