臺北高等行政法院判決
98年度訴字第2178號99年3月25日辯論終結原 告 金門國家公園管理處代 表 人 甲○○（處長）住同訴訟代理人 李志澄律師複代理人 林國明律師被 告 乙○○上列當事人間有關土地事務事件，原告提起行政訴訟。本院判決如下：
主 文確認被告就原告管理坐落金門縣○○鄉○○段○○○ ○號土地之購回請求權不存在。
訴訟費用由被告負擔。
事實及理由
一、事實概要：訴外人葉續所有坐落金門縣○○鄉○○段○○○ ○號土地，面積536.63平方公尺（以下簡稱系爭土地），前於民國（下同）59年間經金門防衛司令部徵購，並登記所有權人為中華民國，管理者為陸軍總司令部。嗣戰地政務終止，原告為辦理慈湖親水公園停車場等公共服務設施及景觀綠美化，徵得當時管理者陸軍總司令部同意，申請撥用系爭土地及煙墩段64
0 、641 、642 、643 、644 、648 、649 地號等總計8 筆土地，經行政院於89年5 月25准予撥用，而由原告管理迄今。被告為訴外人葉續繼承人之一，於98年4 月6 日檢附離島建設條例國有土地購回申請書，主張依離島建設條例第9 條規定，申請購回系爭土地，原告認被告之申請不符該條例第
9 條第1 項規定，以98年5 月1 日營金企字第0980011709號函駁回其申請，被告不服，於同年8 月21日向金門縣政府申請調處，經金門縣政府不動產糾紛調處委員會於98年9 月29日作成准許被告購回之申請之調處結果。原告不服，爰依離島建設條例第9 條第3 項規定，向本院提起行政訴訟。
二、本件原告主張：
㈠、按離島建設條例第9 條之立法理由為「照黨團協商條文通過」，二讀及三讀除部分文字修正外，即依該黨團協商條文通過。然該條既規定「因徵收、價購或徵購後登記為公有之土地」、「土地管理機關已無使用或事實已廢棄使用者」，則須係因徵收、價購或徵購而為土地管理機關，因其徵收等已無繼續使用土地之必要，始准人民申請購回，若係因撥用而非原屬徵收、價購或徵購之機關，因仍有使用之必要，自無該條之適用。此參行政院經濟建設委員會（以下簡稱經建會）98年7 月16日都字第0980003411號及內政部98年9 月1 日內授中辦地字第0980725309號函文，皆認為如經其他機關依法申請撥用，則該等土地仍有供公務用或公共使用之需要，應仍以公用為優先，避免2 次徵收等情形即明。系爭土地為原告於89年間為辦理「金門國家公園慈湖特別景觀區停車場及景觀綠美化設施」而申請撥用，依法核准撥用由原告管理，故管理機關已非當初辦理徵購之土地管理機關，且原告既依法申請撥用系爭土地並經核准撥用，顯見系爭土地確有供公務用之需要，而非已無使用或事實上廢棄使用之情事，被告自不符合購回之要件，金門縣政府不動產糾紛調處卻准許被告購回之申請，自有未合。
㈡、系爭土地位於慈湖附近，慈湖係金門地區鳥類之重要棲息地，原告在此成立「慈湖鳥類特別景觀區」，其範圍包含慈湖湖面及湖岸。原告除於89年間申請撥用系爭土地及鄰近7 筆土地外，歷年來亦多次申請撥用或價購慈湖及附近多筆土地，該等土地由原告管理後大都維持其原有草木生長之態樣，以維持自然生態，並保護金門地區重要之鳥類棲息地，此亦係原告身為國家公園管理處之職責所在。而原告撥用系爭63
9 及640-644 、648 、649 等8 筆土地，係為闢建慈湖親水公園停車場等公共服務設施及景觀綠美化，依撥用土地使用計劃圖所示，除設置停車位外，尚有綠化設施，非僅為停車場使用，系爭土地除一小部分作為機車停車位外，其餘大部分皆屬綠化範圍。原告所列購置計畫中「慈湖停車場」之文字僅係為便於說明之簡述概括記載，非原撥用計劃書之內容，有關系爭8 筆土地撥用之目的，仍應以撥用不動產計畫書為準。原告設置此停車場之主要目的，係因此鄰近慈湖，賞鳥遊客眾多，為免車輛駛經鳥類飛行路線，故計畫於系爭土地上興建停車場，並依遊客數量多寡而陸續擴建停車設施。而原告於撥用系爭8 筆土地後，業已設置部分停車位，且開闢賞鳥步道（經原告以GPS 定位再詳為確認位置後，系爭土地部分係屬步道範圍），確有部分依撥用計畫使用。其餘部分即維持原態樣，甚且於撥用時，系爭土地之部分界址即種植南洋杉，區隔原告管理之範圍，原告自非已無使用或廢棄使用系爭土地。嗣後原告亦於系爭土地上種植林木，更難謂非有使用之情事，被告尤不符合購回之要件。
㈢、又原告於撥用此8 筆土地後，已分別興建停車場、親水公園、親水步道、賞景步道、賞鳥及解說設施等，於93年間在慈湖停車場周邊及步道旁（含本件撥用之8 筆土地）種植南洋杉110 株。且原告為推動生態保育暨環境教育活動工程，於慈湖鄰近周邊辦理多項建設，如慈湖賞鳥解說站整建、慈堤觀景平台、慈湖三角堡整建、慈湖○○○區○○○○道改善工程等。而原告雖於慈堤景觀平台闢設5 個臨時停車位，然此於賞鳥季節或黃昏落日時分卻無法提供足夠停車空間，致各型車輛暫停放於路邊，影響公共安全，故原告致力於引導遊客車輛停放於本件之停車場處，並因應觀光遊憩與賞鳥人數增加而擴建停車場，且因慈湖周邊特殊地形環境，已難有如本件撥用8 筆土地之較大、較平坦之公有土地，原告所撥用之8 筆土地，確有必要使用。按改制前行政法院68年判字第52號判例意旨，縱認就系爭土地於被告申請購回前未有任何使用之情事，惟原告業已依撥用計畫使用其他撥用之土地，並將於取得預算後，執行其他撥用計畫而使用系爭土地，此與無使用或廢棄使用之情形有別，亦不符離島建設條例第
9 條規定，被告仍不符購回之要件，調處結果認原告係於被告申請購回後始種植樹木，系爭土地已廢棄使用云云，實有違誤等情。並聲明求為判決確認被告就坐落金門縣○○鄉○○段○○○ ○號土地之購回請求權不存在。
三、被告則以：
㈠、觀諸金門縣政府98年10月5 日府地籍字第0980066839號調處結果函，可證原告未用之事實。再以系爭土地申請撥用之原因係「為闢建慈堤親水公園停車場等公共設施及景觀綠美化」，而原告所舉其他價購或撥用慈湖段多筆土地原因為「慈湖特別景觀」之用，撥用原因顯有不同，原告申請撥用為「特別景觀區」，當可維持原有草木生長之態樣，本案系爭土地申請撥用「為闢建慈堤親水公園停車場等公共設施」卻未用，駁其以「維持自然生態」之名，企圖掩蓋其不用之事實。又以購回系爭土地僅煙墩段639 地號農地1 筆，非8 筆系爭土地，且由原告所舉空照圖觀之，原告僅於煙墩段648 及
649 地號2 筆農地不到1/2 面積土地設置停車場（原為金門防衛司令部所設置，原告申請撥用後並未依撥用設置，此原告迄今未能提出設置經費相關資料自明），其餘6 筆均未依撥用計畫為停車場使用，被告申請購回系爭土地上並無設置任何設施。故由金門縣政府98年10月5 日府地籍字第0980066839號函通知，即已由客觀公正之第三者實勘結果，認定為「事實已廢棄使用」，原告於被告提出申請購回後始種植樹木，正足以說明其企圖掩蓋自89年初申請撥用後迄今已逾10年廢棄不用之事實；再佐以被告所提原告就系爭土地已無使用事實照片，及原告迄今未能提出設置經費相關資料，即足以認定原告就系爭土地事實已廢棄使用，自應同意被告購回系爭土地。
㈡、系爭土地係59年8 月18日由金門防衛司令部以（59）秋民字第10593 號令辦理徵購，係以公權力剝奪人民之財產權，性質上屬「土地徵收」，依司法院釋字第425 號解釋意旨，土地徵收係國家因公共事業需要，對人民受憲法保障之財產權，經由法定程序予以剝奪之謂。規定此項徵收及其程序之法律必須符合必要性原則，並應於相關期間內給予合理之補償。本件土地徵收於戰地政務期間，並未經法定程序由中央地政機關核准（土地法第222 條參照），其補償費僅逾公告地價半數（僅432 元，尚不及公告地價1.3 元×536.63＝697.
619 元），更遑論加成徵收，侵害人民財產權莫過於此，其徵收顯有重大瑕疵。
㈢、且系爭土地屬「土地徵收」事件，非為各級政府間之公有不動產撥用問題。原告主張土地法第219 條「徵收後不依計畫使用」，係對於徵收土地之整體不依原核准計畫使用而言；並將於取得預算後，執行其他撥用計畫而使用系爭土地。惟原告僅是「撥用機關」並非「徵收機關」，就法而言，「土地徵收」為依法取得所有權之途，而「撥用」僅為政府機關間對公有不動產使用管理權之移轉，其權利性質並非相同，無適用與準用之問題。此由離島建設條例第9 條規定，其取得土地之原因包含「徵收、價購或徵購」，較土地法第219條規定，原土地所有人之收回權，僅限於「土地經徵收後」之「不依核准計畫使用」更為寬鬆，蓋戰地政務其間諸多不合徵收法定程序及必要性者，亟待解決。行政院54年8 月5日台（54）內字第5554號令，就「不依核准計畫使用」之涵義，認定土地法第219 條所謂「不依核准計畫使用」之立法精神，在保障人民之私有土地權益，其立法重點在「使用」兩字，凡徵收私有土地，違反核准計畫所定之使用「目的」及「用途」時，自應構成原所有權人申請收回土地之要件，而符保障人民私權之意旨（如徵收土地原定為興建學校之用，嗣又改為興建市場之用顯屬不依核准計畫使用）。本徵收案系爭土地原徵購機關金門防衛司令部係為國防目的使用，現已廢棄原徵收之目的，理應准由被告依法購回，此有系爭土地鄰地煙墩段656 地號已於93年3 月2 日由管理機關（陸軍總司令部）依離島建設條例准予購回可證。原告以徵收機關自居，其法律上主張顯有違誤，應予駁回。
㈣、就權利性質言，政府為「土地徵收」處分，法律效果為原始取得所有權，人民尚得依土地法第219 條「徵收後不依計畫使用」，購回被徵收土地之權。而「撥用」參照國有財產法第38條、第39條規定，僅為各級政府間之公有不動產間使用管理權之移轉，「撥用」權限豈有大於所有權之理，而排除於購回土地權適用之對象。就經建會98年7 月16日都字第0980003411號及內政部98年9 月1 日內授中辦地字第0980725309號函觀之，該2 機關認為依法申請撥用之機關，只有在該撥用土地仍有供公務用或公共使用之需要，才以公用為優先，避免2 次徵收。顯承認「撥用機關」為購回權行使之對象，僅在「仍有供公務用或公共使用之需要」之先決條件下，以公用為優先，排除其為購回權行使之對象，其目的即在避免2 次徵收，故「撥用機關」為購回權行使之對象自明。
㈤、被告申請購回系爭土地僅煙墩段639 地號農地1 筆，非8 筆系爭土地，金門縣政府調處結果准許被告購回，亦僅就此系爭土地裁決，並不及於其他，原告主張顯有違不當連結禁止原則。本案原徵購機關金門防衛司令部自59年8 月18日徵購起並未使用，原告為闢建慈堤親水公園停車場等公共設施及景觀綠美化需要，於88年間徵得管理者「陸軍總司令部」之同意辦理撥用迄今，以逾10年未依撥用目的使用，依國有財產法第39條規定，撥用後有用途廢止、變更原定用途、擅自讓由他人使用或逾1 年未使用情形，為「撤銷撥用」事由。
行政院53年10月1 日台內字第6837號令，訓飭「各級政府機關奉准撥用公地應於1 年內按計畫使用」，否則應撤銷撥用，其未按原定計畫使用，且未盡妥善保管者，其經辦及主管人員應連帶負失職之責。上述撤銷規定，顯係對未依撥用計畫使用者所課予之責任，以免閒置不動產資源，以致有損公益。原告申請撥用後既不使用，亦不准被告依法購回土地，其行政處分顯有背「公益原則」並有損被告權利。
㈥、又離島建設條例第9 條賦予「原土地所有權人或其繼承人」購回土地權，限制人民權利之行使非有憲法第23條所列舉事由並有必要者外，尚不得以法律限制之，何況以行政處分限制人民上述權利，更非法律所許。原告既稱設置此停車場之主要目的係因賞鳥遊客眾多，為免車輛駛經鳥類飛行路線，故計畫於系爭土地興建停車場，並依遊客數量多寡而擴建停車場設施。惟現設置停車場已經閒置，慈湖西南觀景台又有停車處，再擴建停車場設施徒然浪費公帑，其申請撥用範圍顯然超越「必要性」。又原告如依離島建設條例准予被告購回，尚可依國家公園法相關規定限制被告之使用範圍，於土地利用及公益均無害，此見諸系爭土地鄰地均為農業用地自明，是其不准被告依法購回，顯逾越憲法第23條及比例原則。綜上所述，系爭土地被告依離島建設條例第9 條規定，在原告有「已無使用或事實已廢棄使用」之事實，有購回系爭土地之權，原告不准被告購回土地之行政處分有違不當連結禁止原則、公益原則及比例原則，其主張顯無理由，又原告未依撥用計畫設置停車場怠忽職責在先，經金門縣政府調處後不服調處結果，卻罔顧就系爭土地已「無使用或事實已廢棄使用」之事實，提起此訴訟，訴訟中又未提出相關訴訟資料，致訴訟程序一再延宕，增加不必要之費用等語，資為抗辯。並聲明求為判決駁回原告之訴。
四、本件如事實概要欄所載之事實，有土地建物所有權登記聲請書、系爭土地所有權狀、舊土地登記簿、不動產撥用計畫書、原告88年9 月15日88營金企字第885766號商請陸軍總司令部同意撥用函、陸軍總司令部89年2 月2 日（89）傑篤字第
675 號同意撥用函、土地登記第二類謄本（管理者：原告）、被告98年4 月6 日離島建設條例國有土地購回申請書、原告98年5 月1 日營金企字第0980011709號函、不動產糾紛調處申請書、金門縣政府98年10月5 日府地籍字第0980066839號函暨檢附之調處會議紀錄、系爭土地地籍圖謄本、土地登記謄本（管理者：陸軍司令部）、行政院89年5 月25日院台財產接第0000000000號准予撥用函等件影本附卷可稽（見本院卷第10-26 、65、98、206-208 頁），且為兩造所不爭，洵堪認定。是本件爭點厥在：被告得否依離島建設條例第9條規定購回系爭土地？
㈠、按「為推動離島開發建設，健全產業發展，維護自然生態環境，保存文化特色，改善生活品質，增進居民福利，特制定本條例；本條例未規定者，適用其他法律之規定。」、「本條例所稱之離島；係指與台灣本島隔離屬我國管轄之島嶼。」、「（第1 項）本條例適用之地區，於實施戰地政務終止前，因徵收、價購或徵購後登記為公有之土地，土地管理機關已無使用或事實已廢棄使用者，原土地所有權人或其繼承人得於本條例中華民國98年1 月12日修正施行之日起5 年內，向該管土地管理機關申請按收件日當年度公告地價計算之地價購回其土地。但徵收、價購或徵購之價額超出該計算所得之地價時，應照原徵收、價購或徵購之價額購回。（第2項）土地管理機關接受申請後，應於30日內答覆申請人；其經審查合於規定者，應通知該申請人於30日內繳價，屆期不繳價者，視為放棄；不合規定者，駁回其申請，申請人如有不服，得向土地所在地縣（市）政府申請調處。（第3 項）縣（市）政府為前項調處時，得準用土地法第59條規定處理。」離島建設條例第1 條、第2 條、第9 條第1 項、第2 項、第3 項分別定有明文。而「因前項異議而生土地權利爭執時，應由該管直轄市或縣（市）地政機關予以調處，不服調處者，應於接到調處通知後15日內，向司法機關訴請處理，逾期不起訴者，依原調處結果辦理之。」且為土地法第59條第2 項所明定。
㈡、次按離島建設條例係自89年4 月5 日公布施行，同年月7 日生效，依修正前第9 條第1 項規定，有關向土地管理機關提出購回土地之申請期間，原係至該條例公布之日起3 年內即92年4 月6 日前。而考諸系爭條文於98年1 月23日修正之立法意旨，乃鑑於隨著金、馬地區終止實施戰地政務，部分營區土地於94年至95年間陸續釋出，原土地權利人或繼承人欲依規定申請購回該土地時，因已逾原訂3 年之期限，而無法購回。基於維護民眾購回權益及避免土地權利如長時間無法確定，將影響公地之管理、利用；並考量國防部清理已無使用或事實已廢棄使用營區土地而變更為非公用財產，亦需一定時間，爰修正自該次修正施行之日起5 年內向該管土地管理機關申請。是現行離島建設條例第9 條第1 項規定，旨在解決實施戰地政務地區，因戰地政務考量所徵收、價購或徵購之土地，隨著戰地政務之終止，原使用目的不存，致無使用或事實已廢棄使用之土地，不利於離島之開發建設。解釋上，就戰地政務終止後（81年11月7 日），因別有供公務用或公共使用之需要，業經其他機關依法申請撥用之土地，自無該規定之適用，始符立法本旨。
㈢、復按「（第1 項）非公用財產類之不動產，各級政府機關為公務或公共所需，得申請撥用。…（第2 項）前項撥用，應由申請撥用機關檢具使用計畫及圖說，報經其上級機關核明屬實，並徵得財政部國有財產局同意後，層報行政院核定之。」國有財產法第38條著有規定。承前所述，系爭土地雖於實施戰地政務期間經徵購，然於戰地政務終止後之89年間，已經原告為闢建慈湖特別景觀區免收費停車場及景觀綠美化需要，提出不動產撥用計畫書及圖說，申請系爭土地及煙墩段640 、641 、642 、643 、644 、648 、649 地號等計8筆土地之撥用，並經行政院行政院於89年5 月25日准予撥用在案（見本院卷第96-97 頁計畫書、第119 頁圖說、第206-
208 頁核准撥用函），揆之上開說明，自無離島建設條例第
9 條購回規定之適用。從而，金門縣政府認系爭土地得適用離島建設條例第9 條規定，而准原告購回系爭土地，已有未合。
㈣、至被告抗辯：經建會98年7 月16日都字第0980003411號及內政部98年9 月1 日內授中辦地字第0980725309號函載：在原土地所有權人或其繼承人行使收回權之前，如地方政府或其他公務機關依法申請撥用，亦即該土地仍有供公務用或公共使用之需要，仍應以公用為優先等文（見本院卷第91-94 頁），顯承認「撥用機關」為購回權行使之對象，僅在「仍有供公務用或公共使用之需要」之先決條件下，以公用為優先，排除其為購回權行使之對象；而原徵購機關金門防衛司令部係為國防目的使用，現已廢棄原徵收之目的，理應准由被告依法購回云云，無非其主觀之法律見解，尚無可採。另系爭土地鄰地煙墩段656 地號於93年3 月2 日由管理機關（陸軍總司令部）依離島建設條例准予購回乙節，核該土地於戰地政務終止後，既未曾撥用予原告，即與本案情節不同；又原徵購程序有無瑕疵，亦與被告有無系爭離島建設條例第9條第1 項規定之購回請求權無涉；再系爭土地撥用在前，被告申請購回在後，被告未購回取得系爭土地之所有權前，並非系爭土地之所有權人，自不生被告所謂：撥用權限豈有大於所有權之問題，而俱無足為有利被告之論據，併此敘明。
㈤、況參諸改制前行政法院68年判字第52號判例暨最高行政法院97年11月25日第2 次庭長法官聯席會議決議意旨，有關徵收之土地是否依使用計畫使用，乃應就徵收土地之整體觀之，亦即若就徵收之土地已按原計畫逐漸使用，雖尚未達到該徵收土地之全部，亦難認有何不依計畫使用之情事，則觀察撥用土地是否依計畫使用，亦得為相同之解釋。如前所述，原告為闢建慈湖特別景觀區免收費停車場及景觀綠美化需要，申請撥用系爭土地及煙墩段640 、641 、642 、643 、644、648 、649 地號等8 筆土地，使用用途除停車場外，尚且包含景觀之綠美化；而上述煙墩段648 及649 地號部分並已為停車場使用，乃被告所不爭（見本院卷第191 頁準備程序筆錄），且有相片及地形圖附卷可憑（見本院卷第172-175頁），堪信為真實。揆之上述說明，則原告已依其申請撥用計畫使用，亦堪認定；不論被告稱：煙墩段648 及649 地號停車場係自國防部原設置者擴建而來（見本院卷第191-192頁準備程序筆錄），或調處結果認：「現況（指系爭土地）雖種有部分烏𠮷等樹木，惟顯係對造人於申請人提出申請購回後始種植，且大部分土地事實已廢棄使用…」等節（見本院卷第26頁），均無礙原告已依計畫使用之認定。是原告依撥用計畫取得系爭土地既屬其整體計畫之一環，而該計畫復已逐步執行，並未違反撥用計畫所定之使用「目的」及「用途」，核與離島建設條例第9 條第1 項規定所指之「已無使用或事實已廢棄使用」之情形亦屬有間；而無何悖行政院53年10月1 日台內字第6837號令或54年8 月5 日台（54）內字第5544號令釋情事；至於金門縣政府所為上開調處結論，本院則不受拘束。被告抗辯：其僅申請購回系爭土地1 筆，無關其他7 筆土地，原告主張違反不當連結禁止原則；原告申請撥用後既不使用，亦不准被告依法購回土地，有悖「公益原則」及被告權利云云，容有誤解，尚非可採。再本件乃事關購回請求權之爭執，無涉撥用計畫之審查，是被告另辯稱：原告申請撥用範圍顯然超越必要性，如准被告購回，尚可依國家公園法相關規定限制被告之使用範圍，於土地利用及公益均無害，其不准被告依法購回，乃逾越憲法第23條及比例原則云云，顯將系爭土地之徵購、撥用及購回請求權混為一談，仍無足採。
五、綜上所述，系爭土地業於戰地政務終止後，與上述煙墩段64
0 地號等其他7 筆土地，依法一併撥由原告依計畫管理使用，核與離島建設條例第9 條第1 項規定之「已無使用或事實上廢棄使用」土地尚屬有間。故原告主張被告不符合該條規定之購回要件，乃屬可採；被告上開抗辯，並無足取。從而，原告請求確認被告就坐落金門縣○○鄉○○段○○○ ○號土地之購回請求權不存在，為有理由，應予准許。
六、本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法經本院審酌後，核與本件判決結果均不生影響，故不再逐項論述，附敘明之。
七、據上論結，原告之訴為有理由，爰依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 99 年 4 月 8 日
臺北高等行政法院第三庭
審判長法 官 林樹埔
法 官 劉穎怡法 官 林玫君上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中 華 民 國 99 年 4 月 8 日
書記官 黃玉鈴