臺北高等行政法院判決
98年度訴字第2180號99年7月8日辯論終結原 告 甲0000000000000訴訟代理人 連阿長律師被 告 臺北市政府地政處代 表 人 乙○○○○○○訴訟代理人 丁○○
丙○○上列當事人間土地徵收事件，原告不服臺北市政府中華民國98年
8 月20日府訴字第098701○○○號訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、程序事項：按「（第1 項）訴狀送達後，原告不得將原訴變更或追加他訴。但經被告同意，或行政法院認為適當者，不在此限。…（第3 項）有下列情形之一者，訴之變更或追加，應予准許：…二、訴訟標的之請求雖有變更，但其請求之基礎不變者。」行政訴訟法第111 條第1 、3 項第2 款定有明文。本件原告起訴時原聲明：㈠、判決撤銷訴願決定及原處分。㈡、被告應命臺北巿大安地政事務所塗銷臺北○○○區○○段○○段○ ○號土地之公告徵收註記並發給「未辦理公告徵收」證明（見本院卷第7 頁之原告起訴狀）。嗣原告於民國（下同）98年11月24日變更訴之聲明為：「㈠、判決撤銷訴願決定及原處分。㈡、被告應發給原告臺北○○○區○○段○ ○段○ ○號土地之『未辦理公告徵收』證明。」（見本院卷第59頁之準備程序筆錄及第181 頁之原告辯論意旨狀）核其請求之基礎不變，應予准許，合先敘明。
二、事實概要：
㈠、臺北市政府為興辦臺北市○○路○ 段道路拓寬工程，以62年
6 月28日府地四字第29531 號公告徵收原告所有重測○○○區○○段953-1 、954-1 地號土地，並於土地登記簿標示部其他登記事項欄註記「62北市府地四字第29531 號函62.6.1
5 台內地字528598號函『准予徵收』」，公告期滿後因原告未具領地價補償費，被告遂於63年5 月8 日將該補償費新臺幣（下同）195,716 元以9177號國庫存款收款書，提存於臺灣臺北地方法院（以下簡稱臺北地院）提存所，該補償費業由原告管理人林○鯤以65年度取字第3159號領取提存物事件領取在案。惟系爭土地尚未經辦理徵收所有權移轉登記為市有，於67年9 月15日地籍圖重測與同地段同小段937-1 等12筆土地合併為937-1 地號，該地號重測後為○○段○小段○地號（登記原告應有部分為305 ／7263－以下簡稱系爭土地）；又因重測時漏未將上開953-1 、954-1 地號土地標示部之徵收註記轉載於937-1 地號，致重測後○○段○小段○地號土地標示部亦無該徵收註記事項，嗣被告清查發現，乃以97年7 月11日北市地四字第097316○○○號函囑臺北市大安地政事務所辦理遺漏轉載之更正登記。
㈡、嗣原告委託連阿長律師以97年12月26日申請書，向臺北市大安地政事務所申請更正臺北市○○區○○段○ ○段1 地號土地（原為臺北市○○區○○段○ ○段1 地號）面積，並將其中應有部分68/7831 登記為原告所有，另請求塗銷該土地標示部其他登記事項欄之徵收註記及發給「未辦理公告徵收」證明等事項，其中就原告申請發給未辦理公告徵收證明部分，經大安地政事務所以98年1 月9 日北市大地三字第097316
9 ○○○號函移由被告辦理。嗣被告以98年1 月15日北市地四字第098300○○○號函復連阿長律師並副知原告，略以本案土地業經公告徵收，依工務局核銷清冊所載，原告所有重測前○○段935-1 、954-1 地號土地徵收補償費業於63年3月辦理提存付訖，故無從核發「未辦理公告徵收」證明。原告不服，提起訴願，復遭臺北市政府決定駁回，遂向本院提起行政訴訟。
三、本件原告主張：
㈠、依土地法第227 條第1 、2 項、第233 條第1 項之規定，本件徵收公告期間為62年6 月28日至同年7 月27日，公告期滿後15日為62年8 月11日。被告最遲應於62年8 月11日將地價補償費發給土地所有權人或為提存，逾此期間即屬違法，即有徵收失效之問題。縱使被告主張「所有權人原告申請人代表林○鯤曾於62年8 月16日來函請求免將補償費提存於法院」，然林○鯤當時並非原告之管理人，根本無權代表原告收受補償費或表示意見，且被告在此之前早已遲誤徵收補償費發給時間，已違反土地法第227 條第1 、2 項之規定。更何況，被告雖函覆林○鯤「同意保留1 個月」，惟實際上被告卻遲至63年5 月8 日始辦理提存，延宕逾半年之久，依法不生補償費發給之效力（司法院釋字第110 、425 、516 號解釋參照）。
㈡、雖然系爭土地登記簿謄本上之其他事項記載「62北巿府地四字第29531 號函、62年6 月15日台內地字第528598號函『准予徵收』」字樣（本件起訴後，於98年2 月13日因移轉登記為巿有而塗銷）。但公告徵收，並不使所有權人立即喪失對土地之權利，依土地法第235 條規定土地所有權人對被徵收土地之權利，於應受之土地補償發給完竣時終止。本件原告原管理人林○仁46年6 月4 日死亡，依原告第1 次清理係於65年3 月8 日，可知原告於62年間並無管理人。此見系爭土地重測前臺北○○○區○○段○○○○○ ○號或67年間實施地籍圖重測後之土地謄本，均記載林○仁之住所為○○町○○目128-1 號，為日據時期之住址，可見系爭土地並無管理人辦理總登記自明。故系爭土地於62年間根本無管理人，原告自不可能收受「土地徵收補償費」，被告遲至逾越法定期間後辦理提存，顯不合法，從而系爭土地權利，仍為原告所有。系爭土地尚於96年8 月16日由被告發給土地所有權狀，顯見被告仍認定徵收程序未完成，土地仍為原告所有。
㈢、本件確有徵收無效而應發給「未辦理公告徵收證明」之事由。原告聲請發給「未辦理公告徵收證明」之原因為：96年6月間有訴外人石○○告知願買受系爭土地，作為容積移轉之用。原告乃申請土地登記簿謄本，其上所載土地所有權人仍為原告，臺北巿大安地政事務所於96年8 月16日將系爭土地之土地所有權狀發給原告。原告無庸置疑地認為土地確為原告所有，而與訴外人石○○簽訂買賣契約，將系爭土地出售作為都巿計畫容積移轉之用。然依公共設施保留地容積移轉申請流程，首先即必須由原告提出「未辦理公告徵收證明」，所以原告才於97年12月30日向被告申請發給「未辦理公告徵收證明」。詎料，被告非但未發給「未辦理公告徵收證明」，更於原告對被告所為不發給「未辦理公告徵收證明」之行政處分提起訴願時，逕命大安地政事務所將系爭土地移轉登記為巿有。
㈣、依臺北巿都巿計畫容積移轉審查許可條件第3 點第1 項第2款規定，辦理公共設施保留地容積移轉時，送出基地所有權人應檢附「未徵收證明，供都巿發展局審查」，此有臺北巿政府制定之「公共設施保留地容積移轉申請流程圖」可據，而公共設施保留地是否徵收，屬被告地政科之業務。原告請求發給未徵收證明，應屬行政訴訟法第8 條第1 項後段「請求作成行政處分以外之其他非財產給付」。被告辯稱「臺北巿受理容積移轉之私有公共設施保留地（就本案係指私有未徵收之公共設施保留地），非規定申請人應檢附未徵收證明，送出基地所有權人應向臺北市政府都巿發展局申請查詢曾否價構或徵收，民眾無須向被告申請核發未徵收證明」，惟原告97年6 月30日向被告申請發給未辦理公告徵收證明時，被告僅函覆無法核發，並未告知其非主管機關。於另案申請公共設施保留地容積移轉申請流程，均有檢附被告核發之未辦理公告徵收證明等情。並聲明求為判決：⒈撤銷訴願決定及原處分。⒉被告應發給原告臺北○○○區○○段○ ○段○○號土地之「未辦理公告徵收」證明。
四、被告則以：
㈠、臺北市00000000路4 段拓寬工程」，前以62年6 月28日府地四字第29531 號公告徵收原告所有系爭土地，公告期間為62年6 月28日至62年7 月27日止，公告期滿後被告於62年8 月8 日北市地四第11253 號函通知所有權人具領補償價，惟原告管理人林○鯤於62年8 月16日以書面向被告敘明因當時正在申請發給派下全員證明手續中，請准予保留補償地價，經被告以62年8 月29日北市地四字第11806 號函復林○鯤同意保留1 個月，並請其儘速備齊有關證件領取。上開補償地價嗣經被告於63年5 月8 日以9177號國庫存款收款書提存於臺北地院提存所，並由林○鯤以65年度取字第3159號領取提存物事件領取在案；是被告以系爭土地業經公告徵收而予以否准原告請求發給「未辦理公告徵收」證明，自屬有據。
㈡、按市、縣地政機關於接到行政院或省政府令知核准徵收土地案時，應即公告，並通知土地所有權人及土地他項權利人，被徵收土地已登記者則依登記簿所載之土地所有權人及土地他項權利人姓名、住所書面通知，此觀行為時土地法第227、228 條及其施行法第56條規定甚明。是徵收處分具有「對物處分」之特質，其徵收補償費之核發自僅得以徵收公告當時土地登記簿上記載之登記名義人為之。又被徵收土地之所有權人或管理人如有死亡之事實，非行政機關所得知悉，是行為時土地法第73條課予繼承人應於土地權利變更後1 個月內申請繼承登記之義務，其目的即在於使地藉登記與事實相符（鈞院91年訴字第3651號、最高行政法院94年度判字第1505號判決參照）。臺北市政府為興辦工程徵收系爭土地，係以土地登記簿為準，系爭土地既已確實登記為原告（管理人林○仁）所有，臺北市政府對系爭土地之徵收處分及將系爭土地之地價補償費以公告徵收當時之土地所有權人原告（管理人林○仁）為核發對象，並依行為時土地法第237 條規定予以提存，於法並無不合之處。縱當時管理人林○仁已死亡屬實，尚不影響所有權人即原告受領補償地價之權利。又祭祀公業向民政機關辦理管理人之備查，此處所謂「備查」係指祭祀公業派下成員，依法選任管理人後，陳報主管機關使之「知悉」，而與經主管機關「核准」或「許可」有別，蓋前者係指有無辦理備查，並不影響其法定效力；後者法定效力之完成，尚須行政機關對人民申請或陳報事項加以審查，並作成決定，該事項之法定效力始屬完成。換言之，祭祀公業有無管理人、該管理人是否為合法，均屬人民私權事項，應以其產生方式是否合於規約之規定或慣例為準，即以民事法律關係為斷，故本案尚不得以原告62年間之管理人未經備查，即謂當時「並無管理人」。
㈢、至土地法第214 條所稱「保留徵收」，係謂就舉辦事業將來所需用之土地，在未需用以前，預為呈請核定公布其徵收之範圍，以保留作為將來徵收之用，並禁止妨礙徵收之使用，與本案因拓寬道路需用而徵收土地，係屬二事，原告所稱保留徵收之公告已達35年，違反土地法第214 條規定保留徵收不超過3 年乙節，係屬誤解。且按土地法第233 條及司法院釋字第110 、425 、516 號解釋所稱徵收失效，係指需用土地人不於公告完畢後15日內將應補償地價及其他補償費額交主管地政機關發給受補償人，本案徵收公告期間係自62年6月28日至同年7 月27日止，被告於公告期滿後15日內即以62年8 月8 日北市地四字第11253 號函通知所有權人領取地價補償，足證本案需用土地人確已於公告期滿後15日內將應補償之地價繳交被告發給，至於受補償人因故未能受領者，非屬主管地政機關未備款待發之情形，與徵收失效無涉。而徵收當時土地法第237 條關於地價及補償費之提存待領，並無期限之規定，且依條文規定，該管地政機關是否提存，仍有裁量之權，是臺北市政府於63年5 月8 日以9177號國庫存款收款書提存補償地價，尚不影響徵收之效力；該補償費亦由原告管理人林○鯤於65年領取在案，原告所稱提存不生補償費發給效力，顯不足採。
㈣、至原告請求臺北市政府應命臺北市大安地政事務所塗銷臺北市○○區○○段○ ○段1 地號土地之徵收註記乙節，因被告已於98年2 月13日以北市地四字第09830 ○○○號函囑託臺北市大安地政事務所就原告所有臺北市○○區○○段○○段
1 地號土地辦理徵收所有權移轉登記，經該所以98年大安字第035 ○○○號登記案辦竣登記，並以98年大安字第042 ○○○號逕為塗銷前揭土地登記簿標示部之徵收註記，故現行登記簿已無徵收註記。又「臺北市都市計畫容積移轉審查許可條件」第3 點第1 項第2 款係規範臺北市受理容積移轉之私有公共設施保留地種類（就本案而言，即指「私有未徵收之公共設施保留地」），而非規定申請人應檢附「未徵收證明」。蓋依「公共設施保留地容積移轉申請流程圖980219」所示，及臺北市私有公共設施保留地辦理容積移轉之程序，分為1 個「送出基地所有權人前置作業階段」及4 個「容積移轉申請作業階段」；擬申請為容積移轉送出基地之土地，由土地所有權人向臺北市政府都市發展局申請查詢該土地之開闢及補償情形，由都市發展局統一窗口收件，民眾無須向被告申請核發「未徵收證明」。況由該局會辦各相關單位後，以府函回覆民眾價購或徵收之查詢結果，其性質為事實之說明，非屬行政處分，亦非容積移轉之准駁。再臺北市現行辦理私有公共設施保留地容積移轉悉依上開程序辦理，至被告於97、98年間因配合都市發展局之容積移轉業務，曾受理民眾查詢土地曾否辦理公告徵收，惟依臺北市政府政策，該等案件倘欲申請容積移轉，仍應依上開程序辦理，故原告無從據以向都市發展局辦理容積移轉，依司法院釋字第546 號解釋意旨，顯見原告請求被告發給「未徵收證明」，欠缺權利保護之訴之利益等語，資為抗辯。並聲明求為判決駁回原告之訴。
五、本件如事實概要欄所載之事實，有臺北市政府62年6 月28日府地四字第29531 號公告、徵收土地計畫書、臺北市○○路○ 段拓寬工程用地徵收土地清冊、補償地價清冊、被告62年12月8 日簽辦單、9177號國庫存款收款書、臺北地院提存所98年1 月17日（98）存仁字第○號函、系爭土地重測前後土地登記謄本、被告97年7 月11日北市地四字第097316○○○號函、大安地政事務所98年1 月9 日北市大地三字第097316○○○號函、連阿長律師97年12月26日申請書、被告98年1月15日北市地四字第0983002 ○○○號函、臺北市政府98年
8 月20日府訴字第0987○○○號訴願決定書、被告62年8 月
29 日 北市地四字第11806 號函、98年2 月13日北市地四字第09830 ○○○號函；臺北市大安地政事務所98年1 月17日北市大地三字第0973○○○號函等件影本附卷可稽（見原處分卷第10-19 、21-61 、65-72 、74-75 頁；訴願卷第71頁），且為兩造所不爭，洵堪認定。是本件爭點厥在：原告以其為系爭臺北市○○區○○段○○段1 地號土地登記所有權人（應有部分305 ／7263），因第3 人有意向其買受該土地，作為容積移轉之用，鑑於臺北巿都巿計畫容積移轉審查許可條件第3 點第1 項第2 款規定，辦理公共設施保留地容積移轉時，送出基地所有權人應檢附「未徵收證明，供都巿發展局審查」為由，向被告申請發給「未辦理公告徵收」證明，是否適法有據？
六、按「（第1 項）公共設施保留地之取得、具有紀念性或藝術價值之建築與歷史建築之保存維護及公共開放空間之提供，得以容積移轉方式辦理。（第2 項）前項容積移轉之送出基地種類…作業方法、辦理程序及應備書件等事項之辦法，由內政部定之。」；「（第1 項）直轄市、縣（市）主管機關為辦理容積移轉，得考量都市發展密度、發展總量、公共設施劃設水準及發展優先次序，訂定審查許可條件，提經該管都市計畫委員會或都市設計審議委員會審議通過後實施之。」都市計畫法第83-1條第1 項；都市計畫容積移轉實施辦法第4 條第1 項分別定有明文；又依該規定訂定之臺北市都巿計畫容積移轉審查許可條件第2 點、第3 點規定：「本許可條件在綜合考量健全臺北市（以下簡稱本市）都市發展、提升生活環境品質及都市防救災需求下，依容積移轉實施辦法，由臺北市政府（以下簡稱市○○○○○段選定優先可受理容積移轉之送出基地及接受基地。」、「（第1 項）前點所稱送出基地為下列各款土地：㈠本市古蹟及歷史建築所定著之私有土地。㈡私有未徵收之公共設施保留地，包括1.公園用地。2.綠地。3.廣場。4.道路用地。（第2 項）前項送出基地不含都市0000000區段徵收、市地重劃或其他方式整體開發地區共同負擔之公共設施用地及都市計畫檢討變更中之土地。」可知，得辦理容積移轉之送出基地，乃係以尚未經徵收之私有土地為限。
七、次按「訴訟標的於確定終局判決中經裁判者，有確定力。」行政訴訟法第213 條著有規定，故訴訟標的於確定終局判決中經裁判，嗣後當事人即不得為與該確定判決意旨相反之主張，法院亦不得為與該確定判決意旨相反之判斷，有改制前行政法院72年判字第336 號判例可資參照；而撤銷訴訟之訴訟標的乃原告對於行政處分違法性且侵害其權利或法律上利益之主張。是原告提起撤銷訴訟如經判決駁回確定者，該判決之確定力（既判力）係已確認原處分之適法性且未侵害主張受侵害者之權利或法律上利益。另「下列各款應由登記機關逕為登記：……五、其他依法律得逕為登記者。登記機關逕為登記完畢後，應將登記結果通知登記名義人。……」、「政府機關遇有下列各款情形之一時，得囑託登記機關登記之：一、因土地徵收或撥用之登記。……」乃土地登記規則第28條、第29條第1 款所明定。
八、經查，系爭登記為原告所有之臺北市○○區○○段○ ○段1地號土地（應有部分305 ／7263），即重測前之臺北市○○區○○段953-1 、954-1 地號土地，前於62年6 月28日即經臺北市政府公告徵收，前已述及。雖系爭土地未於徵收當時辦妥所有權移轉登記，重測後並仍登記原告名下，然已經被告以98年2 月13日北市地四字第098302○○○號函囑託大安地政事務所，就該被徵收之系爭土地辦理所有權移轉登記，並於98年2 月20日辦畢，經通知原告在案；而原告對該所有權移轉登記處分固為不服，惟迭經行政爭訟，已經本院就其請求大安地政事務所撤銷該移轉登記臺北○○○區○○段○○段○ ○號土地權利範圍305 ／7263為巿有之處分，以○○年度訴字第○○○○號判決駁回確定等情，乃有大安地政事務所98年2 月24日函及系爭土地登記謄本在卷可憑（見原處分卷第78頁及本院卷第82頁），且為原告所不爭（見本院卷第201 頁言詞辯論筆錄），是系爭土地所有權移轉登記予臺北市之處分既經確定判決確認合法且未侵害原告之權利，而不容原告再事爭執，則系爭土地已屬臺北市所有，洵堪認定。是姑不論依原告提出98年2 月19日所訂定之臺北市公共設施保留地容積移轉申請流程圖（見本院卷第79頁），乃係臺北市都市發展局統一窗口收件，申請人本無須向被告申請核發「未徵收證明」之必要；且系爭土地既為臺北市所有，亦非得為原告容積移轉之客體，是原告就系爭非其私人所有土地，向被告申請「未辦理公告徵收」證明，顯然無據，欠缺訴之利益，不應准許。
九、綜上所述，被告否准原告核發系爭土地之「未辦理公告徵收」證明之申請，及訴願決定駁回原告之訴願，理由雖與本院不同，但結論並無二致，均應維持。原告猶執前詞，訴請撤銷；並請求被告發給其就臺北○○○區○○段○○段○ ○號土地之「未辦理公告徵收」證明，均無理由，應予駁回。又本件事證已臻明確，兩造其餘有關徵收是否失效等攻擊防禦方法經本院審酌後，核與本件判決結果皆不生影響，故不再逐項論述，附敘明之。
十、據上論結，原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 99 年 7 月 22 日
臺北高等行政法院第三庭
審判長法 官 林樹埔
法 官 劉穎怡法 官 林玫君上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中 華 民 國 99 年 7 月 22 日
書記官 黃玉鈴