臺北高等行政法院判決
98年度訴字第2198號99年2 月4 日辯論終結原 告 甲○○被 告 新竹縣政府代 表 人 乙○○（縣長）住同訴訟代理人 丙○○上列當事人間違章建築事件，原告不服內政部中華民國98年8 月27日台內訴字第0980106810號（案號：0000000000號）訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、程序事項：本件訴訟繫屬中被告代表人鄭永金改由乙○○擔任，茲據新任代表人具狀承受訴訟，經核無不合，應予准許。
二、事實概要：原告母親林美玲於民國（下同）97年間取得被告核發（97）府使字第698 號使用執照，後經民眾檢舉取得使用執照後擅自增建，被告於98年1 月13日以府工建字第0980006144號函通知新竹縣竹北市公所查報確認。新竹縣竹北市公所則於98年1 月16日以竹市工字第0980000940號函將查報結果通知被告，認林美玲所有坐落新竹縣竹北市○○○街56建築物（下稱系爭房屋）確有違反建築法第25條規定擅自建造（違建）情事；被告則據上開查報函於98年3 月6 日以府工建字第0980006397號函，通知林美玲於文到1 個月內申請補辦手續（原處分），原告不服，提起訴願，經訴願機關以原告非原處分相對人，決定不受理，遂提起本件行政訴訟。
又訴願決定後，被告於98年10月26日以府工建字第0980156816號函通知林美玲，認系爭房屋逾期未補辦申請手續，違反建築法第25條規定，依違章建築處理辦法第5 條規定，應執行拆除等。
三、本件原告主張略以：
（一）原告母親林美玲於98年3 月6 日收受原處分，要求系爭房屋右側天井需開口，原告曾去函陳情書予新竹縣政府建管科，但並未獲得合理解釋，乃於98年3 月20日替母親林美玲提出訴願。內政部訴願審議委員會於98年8 月27日發文告知原告非核格之當事人，本件訴願不合法，不予受理。然根據訴願法第62條規定，如訴願機關認為訴願書不合法定程式，而其情形可補正者，應通知訴願人於20日內補正。原告除了依法在法定時間內提出訴願之外，亦在提出訴願後，提供了訴願補充說明書給審議委員會，即在於擔心對於訴願不熟悉等致程序或是格式等問題而無法進入實質審查。訴願機關審查時若認為訴願書可補正，理應依法通知原告補正，才不失本條文立法之原意。又根據訴願法第63條規定，訴願人或參加人請求陳述意見而有正當理由者，應予到達指定處所陳述意見之機會。原告曾經多次致電本件訴願承辦聯絡人陳志豪先生，要求務必在召開審議委員會的同時通知原告到場，如有資格或程序問題，也可立即補正。但原告卻沒有獲得任何召開審議委員會開會通知，卻於98年8 月30日收到訴願決定書告知原告非適格之當事人。根據訴願法第63條規定，在原告多次表達希望親自出席審議委員會陳述意見，陳志豪先生以及訴願審議委員會應給予原告到達指定處所陳述意見之機會。訴願機關處理訴願程序上明顯與本條文之規定顯有疏失與瑕疵之處。
（二）原告在訴願補充說明書中提及，原告為土地的共同持有人，以及與林美玲女士為母子關係，故以利害關係人身分提出訴願，訴願法以及訴願流程並非淺顯易懂，審議委員會若僅以格式、資格不合，卻全然的忽略實質爭議的法條內文，實為本末倒置，有違訴願設立之宗旨。再者，實務上有不少當事人皆因利害關係人的資格問題被駁回，乃因訴願法內對於利害關係人並無詳細述明，以致有陷人民誤解之嫌。又內政部訴願決定書內文中，僅說明訴願人核非適格之當事人，並未對於原告為何不是利害關係人作出詳細說明，此判決點乃是整個決定書的關鍵，也是因為此點審議委員會做出訴願不合法的判決，但卻沒有針對原告失格的理由作出詳述。根據憲法16條，訴願乃是憲法賦予人民的權利，其目的在於讓人民面對不合理的行政處分時，提出訴願。法律是包含幾項要素１、法律是一種社會生活規範；２、法律是以公平正義為基礎；３、法律是保障人民權益及維持社會秩序為目的；４、法律是以國家的強制力為施行方法。人民若與行政機關對於法條有爭執，故而依法走上訴願，祈求第三公平機構來解決爭議，審議委員會應該將焦點放在人民與行政機關爭執的條文進行實質審查，而非囿於在資格或是格式上面予以刁難，人民提出訴願其目的是為了讓行政機關與人民的爭執透過訴願審查機關而作公平合理的仲裁。再者，此訴願案亦曾在審理過程中發文讓被告有補文說明的機會，為何訴願審理流程未依訴願法第62條規定通知原告援例辦理？此種對於雙方的處理態度標準不一實有欠公允，令原告喪失憲法所賦予的權利。
（三）依據建築技術規則建築設計施工編第45條第2 項規定：「緊鄰鄰地之外牆不得向鄰地方向開設門窗、開口及設置陽台。」但新竹縣政府建管科卻置若罔聞，反而引用內政部84年12月14日台(84)內營字第8408037 號函說明二：「查本部70年1 月31日合內營字第000886號函規定，建築物中應部份緊臨鄰地開設天井，在結構安全及經濟上確有其必要性，准設置開口過樑；至其上下擬設置外牆，查非屬結構安全及經濟上之必要，依上開號函規定，應不得設置，以維通風採光之基本要求。」此解釋令乃屈於解釋函令，本身不得悖行於母法或超過母法授權範圍明顯違反「授權明確性原則」並牴觸建築技術規則，係屬無效。根據最高行政法院94年度判字第1812號判決意旨，按行為時建築技術規則係依建築法第97條授權而訂定，主管機關審查建築物構造，自應遵守。如認其規範內容有變更必要，應依法定程序修正，乃得逕依職權發布命令變更具規範內容，否則即與法律保留之原則相違背。由此判決可知，被告不應引用內政部營建署的解釋函來變更建築技術規則所規範的內容。此外臺灣省政府建設廳75年6 月28日建四字第2496
1 號函，內容也明確點出違反建築技術規則建築設計施工編第45條第2 款規定開設開口者，實屬違法。
（四）內政部71年4 月13日台內營字第76690 號函，亦間接闡述緊鄰鄰地之外掩不得向鄰地方向開設門窗、開口及設置陽台。另內政部57年5 月2 日台內地字第265898號代電，內容明白解釋聚接鄰地之建築物向鄰地方面開闢門窗其與鄰地境界線之間隔距雜，開窗者，應距離45公分以上，開門者應距離90公分以上。內政部52年12月16日台內地字130151號代電，亦解釋建築物開窗應距鄰屋有適當距離並不得砌築花碑。又最高行政法院（89年7 月1 日改制前為行政法院）75年度判字第1798號判決，明顯點出緊接鄰地之外牆，不得向鄰地方向開設門窗。最高行政法院78年度判字第1038號判決，亦明顯確認外牆開窗違反建築法規。最高行政法院70年度判字第990 號判決，除明白揭示緊鄰之外牆不得開口、開窗外，並指出即使主管機關之疏忽而發給使用執照，然該違法行為並不因獲有使用執照而變為合法。最高行政法院67年度判字第422 號判決中亦明白陳述建築物開有門窗之外牆面，或設有雨遮，陽台之外緣，至鄰接地境界線間，距離不得少於一公尺。最高行政法院72年度判字第1081號判決中明白陳述，按緊接鄰地之外牆不得向鄰地方開設門窗、開口及設置陽臺，但外牆面或陽臺外緣距離境界線之水平距離達一公尺以上時，或以不能透視之固定玻璃碑砌築者不在此限，固為建築技術規則建築設計施工篇第45條第2 款所規定等情。
（五）綜上可知，系爭房屋未有違建，爰起訴聲明：１、訴願決定關於原處分部分及原處分均撤銷。２、訴訟費用由被告負擔。
四、被告則抗辯略以：
（一）依據建築法第25條規定，建築物非經申請直轄市、縣（市）（局）主管建築機關之審查許可並發給執照，不得擅自建造或使用或拆除。但合於第78條及第98條規定者，不在此限。直轄市、縣（市）（局）主管建築機關為處理擅自建造或使用或拆除之建築物，得派員攜帶證明文件，進入公私有土地或建築物內勘查。
（二）依據違章建築處理辦法第5 條規定，直轄市、縣( 市) 主管建築機關，應於接到違章建築查報人員報告之日起五日內實施勘查，認定必須拆除者，應即拆除之。認定尚未構成拆除要件者，通知違建人於收到通知後30日內，依建築法第30條之規定補行申請執照。違建人之申請執照不合規定或逾期未補辦申領執照手續者，直轄市、縣( 市) 主管建築機關應拆除之。
（三）依據建築技術規則建築設計施工編第41條第1 項第2 款及45條第1 項第2 款，建築物之居室應設置採光用窗或開口，其採光面積依左列規定：住宅之居室，寄宿舍之臥室，醫院之病房及兒童福利設施包括保健館，托兒所、育幼院、育嬰室、養老院等建築物之居室，不得小於該樓地板面積八分之一。建築物外牆開設門窗、開口，廢氣排出口或陽臺等，依下列規定：緊接鄰地之外牆不得向鄰地方向開設門窗、開口及設置陽臺。但外牆或陽臺外緣距離境界線之水平距離達一公尺以上時，或以不能透視之固定玻璃磚砌築者，不在此限。
（四）依內政部84年12月14日台(84)內營字第8408037 號函說明
二：「查本部70年1 月31日台內營字第000886號函規定，建築物中央部份緊臨鄰地開設天井，在結構安全及經濟上確有其必要性，准設置開口過樑；至其上下擬設置外牆，查非屬結構安全及經濟上之必要，依上開號函規定，應不得設置，以維通風採光之基本要求。」及依內政部70年1月31日台內營字第000886號函說明二：案經本部於69年11月28日邀集有關單位會商研議，獲致結論如次：「建築物中央部份緊依鄰地開設天井，其緊依鄰地之開口部分設置穿過結構樑，在結構安全及經濟上確有其必要。又基地之建蔽率及建築物通風採光之要，建築技術規則建築設計施工編第四、八節均有明文規定，是上開開口部分已無計入建築面積之必要。但其有違反上開規定，擅自加蓋搭建或增加建築面積者，應以實質違建論處，用維公益。」之規定，天井開口過樑其上下設置外牆，若非屬結構安全及經濟上之必要，不得設置。
（五）本案原核准（97）府使字第698 號（建物坐落於竹北市○○○街○○號）使用執照竣工圖，除一樓開口過樑下設有外牆，2 樓設置部份外牆、3 樓及4 樓皆無設置外牆，其實天井可以緊鄰鄰地，本案天井有過樑，且屬於三面包，其中一面對外面而成「凹」字型，按照中央解釋，除非天井有結構安全及經濟上之必要，否則禁止未經許可設置外牆。系爭建物四層半的天井全部封起，使用砌磚封起，除了一樓的外牆有經濟上考量外，其餘2 、3 、4 樓皆屬於未經許可設置外牆。新竹縣竹北市公所98年1 月16日以竹工建字第0980000940號函所查報違建事實為天井2 樓、3 樓及4 樓上下開口過樑未經許可擅自設置外牆，違反建築法25條之規定，確屬違建無誤。
（六）原告所引述建築技術規則建築設計施工篇第45條第2 款規定：「緊接鄰地之外牆不得向鄰地方向開設門窗、開口及設置陽臺，但外牆或陽臺外緣距離境界線之水平距離達一公尺以上時，或以不能透視之固定玻璃磚砌築者不在此限。」是指建築物外牆緊鄰地界線要開窗，必須退縮一米始能開窗之情形，本案天井原設計建築師基於採光需要設計開窗W8，距離地界436.5 公分，並無牴觸本條規定，原告擅自將天井外牆封閉，卻錯誤解讀法條實屬遺憾，本案外牆之違建認定無誤。
（七）又原告並非系爭房屋之所有權人，亦非原處分之當事人，是其無權提起本件訴訟等語，資為抗辯。
（八）綜上，答辯聲明：１、原告之訴駁回。２、訴訟費用由原告負擔。
五、按「人民對於中央或地方機關之行政處分，認為違法或不當，致損害其權利或利益者，得依本法提起訴願。」、「自然人、法人、非法人之團體或其他受行政處分之相對人及利害關係人得提起訴願。」訴願法第1 條第1 項前段及第18 條分別定有明文。次按「人民因中央或地方機關之違法行政處分，認為損害其權利或法律上之利益，經依訴願法提起訴願而不服其決定，或提起訴願逾3 個月不為決定，或延長訴願決定期間逾2 個月不為決定者，得向高等行政法院提起撤銷訴訟。」「訴願人以外之利害關係人，認為第1 項訴願決定，損害其權利或法律上之利益者，得向高等行政法院提起撤銷訴訟。」行政訴訟法第4 條第1 項、第3 項分別定有明文。可知當事人提起行政訴訟之目的，在於請求行政法院對其爭執之行政處分或公法上法律關係所為之本案判決，惟行政法院為本案判決，須原告提起之訴，具備一定之要件，即須有訴之利益，始得為之。易言之，法律上之請求，適於依一般本案判決處理其爭訟（權利保護資格），且其請求具體的有依本案判決以實現之必要性及實效性（權利保護利益），該請求始具有客體的訴之利益；請求之當事人對於該請求有正當之利益者，即有主體的訴之利益。故對於當事人被侵害之權利或法律上之利益縱經審判之結果，亦無從補救或無法回復其法律上之地位或其他利益者，即無進行爭訟而為實質審查之實益，是以具備權利保護必要者，其起訴始有值得保護之利益存在。從而依原告主張之事實，不可能因行政行為受有權利或法律上利益之侵害，以行政訴訟法第4 條第1 項撤銷之訴為例，原告並非行政處分之當事人，則原告提起之撤銷之訴起訴即不具備訴訟權能（欠缺訴權之存在要件），為原告不適格，應認其訴為無理由，而以判決駁回之。經查兩造對事實概要欄記載之事實並不爭執，並有原告提出被告98年3 月6 日府工建字第0980006397號函（即原處分）、內政部98年8 月27日台內訴字第0980106810號訴願決定書、原告98年3 月20日訴願書、原告訴願補充說明書，及被告提出之新竹縣竹北鄉公所98年1 月16日竹市工字第0980000940號函（並附系爭房屋建築物登記謄本、平面位置圖、立面簡圖、現地照片及查報單等）、被告98年10月26日府工建字第0980156816號函、系爭房屋使用執照竣工圖等影本在本院卷可考是足認為真實。故原處分既係通知系爭房屋所有權人即原告母親林美玲，系爭房屋右側天井開口封閉、後方增建部分被查報為違章建築，並請林美玲於文到1 個月內補辦建造執照等；而原告並非原處分之相對人，又非系爭房屋所有權人（系爭房屋為林美玲單獨所有），其權利或法律上利益並不會因原處分而受有侵害，參照前開說明，原告並不具備提起本件撤銷訴訟之權能。
六、申言之，撤銷訴訟係主觀公權利保障模式中典型以權利防禦為目的之訴訟類型，為了貫徹行政訴訟有關人民公權利保障之任務，並避免淪為公民訴訟，自必須要求原告具有提起撤銷訴訟之訴訟權能，其訴始為合法。是以在「侵益處分」之相對人（如本件原告母親林美玲），基於基本權本身含有對抗國家主觀防禦權功能，是相對人具有主觀公權利自屬無庸置疑。至於因行政行為（按多半為授益行政處分，與本件類型不同）而間接受影響之第三人，其公權利是否受侵害，可得依行政訴訟法第4 條第3 項提起撤銷訴訟，實務上係以「保護規範理論」加以判斷；87年11月20日司法院大法官會議解釋第469 號理由書即載明「……至前開法律規範保障目的之探求應就具體個案而定，如法律明確規定特定人得享有權利，或對符合法定條件而可得特定之人，授予向行政主體或國家機關為一定作為之請求權者，其規範目的在於保障個人權益，固無疑義；如法律雖係為公共利益或一般國民福祉而設之規定，但就法律之整體結構、適用對象、所欲產生之規範效果及社會發展因素等綜合判斷，可得知亦有保障特定人之意旨時……即應許其依法救濟」；最高行政法院75年判字第362 號判例即載明：「……所謂利害關係乃指法律上之利害關係而言，不包括事實上之利害關係在內。訴外人陳某雖為原告同財共居之配偶，但並未因此使陳某違反廢棄物清理法致受罰鍰之處分，與原告有當然之法律上利害關係，而得以其自己之名義對陳某之處分案件為行政爭訴。」等語，從而審查行政處分相對人以外之第三人是得提起行政訴訟法第
4 條第3 項之第三人撤銷訴訟，首先應探求立法者制定之規範，除了維護公共利益之外，是否至少亦具有保護第三人利益的意思，並應探討該第三人提起之訴訟是否屬法律所要保護之第三人範圍。經查本件原處分依據建築法第25條規定，認定系爭房屋為違章建築，是其本非前述所謂之「授益行政處分」，次查原處分是對系爭房屋所有權人即原告母親林美玲為之，是原告縱然是系爭房屋基地之所有權人之一，其權利或法律上之利益亦未受到侵害，且原告亦無主張建築法等法規，得對原處分提起第三人撤銷訴訟之規範。參照上開說明，原告主張依行政訴訟法第4 條第3 項提起之撤銷訟訴，亦欠缺訴之權能。故本件原告之訴，因欠缺提起撤銷訴訟之訴權為當事人不適格，應由本院以判決駁回原告之訴。從而兩造其餘有關系爭房屋增建部分，是否應適用建築法第25條規定等攻擊防禦方法，核與判斷結果無涉，爰不一一論述。
七、綜上，本件原告並非系爭房屋之所有權人，又非原處分之當事人，有當事人不適格之不合法情事，為無理由，應由本院以判決駁回之。
據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 99 年 2 月 12 日
臺北高等行政法院第一庭
審 判 長 法 官 王立杰
法 官 楊得君法 官 洪遠亮上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中 華 民 國 99 年 2 月 12 日
書記官 陳德銘