臺北高等行政法院判決
98年度訴字第2102號99年4月22日辯論終結原 告 國防部聯合後勤司令部代 表 人 甲○○（司令）住同上訴訟代理人 金玉瑩 律師
張少騰 律師馬傲秋 律師被 告 經濟部代 表 人 乙○○（部長）住同訴訟代理人 陳忠輝 律師
丁○○戊○○
參 加 人 美麗華大飯店股份有限公司代 表 人 丙○○訴訟代理人 葉大殷 律師
楊大德 律師上列當事人間水利法事件，原告不服行政院中華民國98年8 月17日院台訴字第0980091488號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要：原告所屬人事軍務處（原軍務署整併）所領淡水河水系基隆河支流磺溪第513 號水權狀，有效期間於民國96年7 月31日屆滿，遂提前於96年6 月20日申請水權展限登記。經被告以原告目前用水範圍並無事業經營之事實，與水利法第17條規定不合，依水利法第34條第1 項規定，於97年9月1 日以經授水字第09720231040 號函（下稱原處分）駁回申請。原告不服，以本件無水權登記審查作業要點第3 點各款所定應予駁回情形，96年8 月2 日履勘時，亦無任何機關表示其有違反水利法第17條規定情事，原處分係恣意裁量，況水利法第17條規定旨在規範水權人之用水量不得超過其所需用量，與水權有無展限必要之認定無涉；被告所屬水利署北區水資源局（以下簡稱北水局）96年5 月29日水北經字第09650039070 號及96年8 月22日水北經字第09606006150 號函亦認自取得水權後停用未達2 年，無須辦理保留，而被告認停用溫泉2 年，顯自相矛盾；系爭水權原申准展延年限至99年7 月31日，為配合溫泉法施行，乃於95年1 月申請換發水權狀，造成系爭水權年限縮短至96年7 月31日，當時因信賴原處分機關仍將維持系爭水權存續，未加以爭執，被告否准水權展限登記，違反誠實信用及信賴保護原則；系爭水權係供陽明山招待所使用，其已委託參加人美麗華大飯店股份有限公司（下稱美麗華飯店）整建經營陽明山招待所，基於委託契約，有維持系爭水權之義務，以維政府公信；北區水資源局於96年8 月2 日完成現場履勘，卻遲至97年9 月1 日始駁回其申請，逾越水利法第34條所定期限，容有瑕疵，應予撤銷等語，提起訴願，遭決定駁回，遂提起行政訴訟。
二、原告主張：㈠原告自89年8 月1 日前即獲被告所核發「淡水河水系基隆河
支流磺溪地面水」溫泉水權狀，並於95年3 月14日依溫泉法第4 條第5 款以及溫泉水權輔導換證作業辦法之規定換發號數513 號之水權狀，換發後被告核准系爭水權之期限為自95年3 月14日起至96年7 月31日止；原告於系爭水權期限屆滿前，依水利法第40條之規定於96年6 月間向被告所屬水利署申請水權展限登記，並經北區水資源局於96年8 月2 日邀集各目的事業主管機關現地會勘。詎料，被告卻遲至97年9 月
1 日，始以系爭處分駁回原告展限登記之申請。㈡原告乃依水利法第40條之規定申請系爭水權展限登記，被告
卻以與本案無關之水利法第17條規定為據駁回原告之申請，其適用法令顯有錯誤，原處分違法不當，應予撤銷：
1.按「水權於核准年限屆滿時消滅。但有延長之必要者，水權人應於期限屆滿三十日以前，申請展限登記。」水利法第40條定有明文。準此，原告之系爭水權於96年7 月31日到期，如有延長之必要，即得於期滿30日前申請展延期限之登記。
2.系爭水權係供原告所有之陽明山招待所，而原告為配合行政院公共工程委員會92年9 月9 日於「行政院促進民間參與公共建設推動委員會」第9 次會議結論之政策指導，已於94年
8 月11日依促進民間參與公共建設法之相關規定，將陽明山招待所委託民間業者美麗華飯店整建營運並簽訂投資契約，現正由美麗華飯店辦理該案經營管理計畫書之行政審查程序。而原告為辦理上開促參案件之甄選審查作業，曾於招標文件申請須知之「委託整建營運範圍、期間及原則」中明列委託民間業者整建營運之標的包含系爭水權，並於「政府承諾辦理事項」第2 款中承諾辦理「有關營運所必須之溫泉水權（執行機關已取得水權狀513 號）相關事項之協調，包含協助民間機構申請、轉換及展延事項」等，且該等原則及承諾之規範意旨亦定於投資契約第一. 一條、第三. 二條及第五. 四條等規定中，故均已成為原告於該案所應盡之契約義務；據此，原告為履行上開委託整建經營契約之義務，實有必要延長系爭水權之期限，以維政府公信及誠信原則。
3.按水權登記審查作業要點第3 點規定：「水權登記之申請有下列情形之一者，應予駁回：（一）依本法施行細則第二十六條規定應予駁回者。（二）履勘引水地點，水源水量以不敷使用、無水源或使用方式明顯無法取得水源。（三）引取已登記之水源水量。（四）申請人、代理人或其委任人無法確實引導履勘。（五）申請登記書建記載之引水地點位置與申請人、代理人或其委任人現場引導履勘處不符。（六）其他申請登記事項，經會同履勘機關認定違反相關主管法規。」經查，原告並無上開作業要點所定（一）至（五）款之情事，而現場履勘記錄中亦無任何機關表示原告違反水利法第17條規定（原證6 ；另有關該履勘記錄中陽明山國家公園管理處所表示之意見，屬於認定事實錯誤，已由被告之北水局以北水經字第09606006150 號發函更正，詳參原證10），然被告卻以原告不符水利法第17條規定為由駁回展限登記之申請，違背其自行制訂之裁量基準，自屬裁量恣意之違法。
4.次按水利法第17條規定：「團體公司或人民，因每一標的，取得水權，其用水量應以其事業所必須者為限。」核此規定之目的係在規範水權人之用水量不得超過其需用之量，與水權是否有展限之必要完全無涉。且該條規定旨在規範水權人用水量之上限，則原告95年至96年7 月間，雖因上述陽明山招待所委外整建之事而暫無引水，然該段期間原告實際用水量既未超過所必需之量，自無違反該條規定；然被告竟援引該條規定作為駁回原告申請之依據，其適用法令顯有錯誤，從而該處分之作成核屬違法，不應予以維持。
5.系爭水權確有展限之必要，蓋系爭水權之存續係陽明山招待所營運之重心，而陽明山招待所已經原告依法委託美麗華飯店進行整建營運，並非原處分所稱無事業經營之情形，倘系爭水權因期限屆滿而消滅，則陽明山招待所之營運即頓失重心，影響非可謂不大；且維持系爭水權係原告對於該委託整建營運案之契約義務，已如前述，是系爭水權之展限對於原告確有必要，被告未明此事，率爾駁回原告申請，顯不適當，應予撤銷。
㈢被告於明知系爭溫泉於整建期間無引水事實之情形下，曾數
次具體指示原告應辦理水權展限登記，原告即信賴並遵循其指示申請展限登記，然被告卻反而於申請後1 年餘，始以系爭溫泉停用為由不准展限登記，致原告錯失申請保留水權之機會，且被告對於原告究竟有無停用溫泉達2 年之事實，亦說法不一，令原告無所適從，核其行為與行政程序法第8 條之規定相違，是原處分容有瑕疵，應予撤銷：
1.被告曾於96年4 月13日會勘系爭溫泉水取用情形時，指示原告應依水利法相關規定辦理水權保留或展限事宜，原告即於96年4 月19日依該條規定申請保留系爭水權，惟經被告於96年5 月29日以水北經字第09650039070 號函回覆「貴處自水權取得（95年3 月14日）後，停用未達2 年，無須辦理保留；另該溫泉水權將於96年7 月31日屆滿，請依本局96年4 月17日北水經字第09606003230 號函（諒達）辦理」在案；另查，96年4 月17日水北經字第09606003230 號函之內容亦為被告指示原告應於95年5 月31日至6 月30日間申請展限，緣此，原告即遵循上開被告之指示改為申請系爭水權展限登記。
2.由上可知，被告早於96年4 月間即明知原告為辦理陽明山招待所委外整建事宜、而致系爭溫泉於整建期間無引用水之事實，故數次具體指示原告應依法辦理水權保留或展限登記，以維持系爭水權之存續，而原告亦信賴並遵循被告之指示，先申請水權保留，復依被告之指示放棄申請保留、轉為申請展限登記，業如前述；豈料，被告卻嗣後變更見解，反於原告提出展限申請後1 年餘，方指摘原告於95、96年間引用水量不足、違反水利法第17條規定（惟原告否認違反水利法第17條規定）云云，而不准予展限登記，核此處分結果與其先前會勘時及前揭函文所載之指示均不符，不但令原告無所適從，亦致原告錯失申請保留水權之機會。
3.此外，被告於原處分理由中有謂「本案前經本部水利署北區水資源局於96年8 月2 日邀集相關單位現場履勘，據當日陽明山國家公園管理處表示，該處於94年12月查獲貴處聯勤陽明山招待所（用水範圍）未經申請許可鋪設管線時已無營業使用溫泉，且因貴處之經營管理計畫尚未提送該處轉陳內政部國家公園計畫委員會審議，停止使用溫泉之事實恐超過2年」云云。然而，被告北水局卻曾分別於96年5 月29日、96年8 月22日以北水經字第09650039070 號函及北水經字第09606006150 號函表示「貴處自取得水權後，停用未達2 年，無須辦理保留」、「陽管處於94年12月查獲聯勤陽明山招待所未經申請許可鋪設管線，當時已無營業使用溫泉，且因…停止使用溫泉之事實恐超過2 年…惟查申請人原領有經濟部所核發513 號水權狀（核准年限95年3 月14日起至96年7 月31日止），並於96年4 月19日阮祥字第0960001911號函申請保留，復經本局回函因該溫泉水權自取得後停用未達2 年，無須辦理保留」。準此以觀，被告對於原告停用溫泉是否超過2 年之事實，其說法不一，且忽而指示應辦理保留、忽而指示應申請展限，令原告無所適從，故被告之行政行為自已違反行政程序法第8 條之規定，原處分容有瑕疵，應予撤銷。
㈣按水利法第34條第1 項之規定，水權展限登記申請經主管機
關審查履勘後，應於審查完畢10日內做成准駁處分；本件被告於96年8 月2 日即完成現場履勘，卻於97年6 月11日始召開會議討論及做成決議，其時隔將近一年，已屬無端遲延審查，復於97年9 月1 日始做成駁回處分，又與審查完畢之日相隔80餘日，違反前揭規定甚明，核其行政行為不當遲延、與法未合，原處分有瑕疵，應予撤銷：
1.按「登記申請，經主管機關審查履勘，認為不適當者，應於審查完畢十日內附具理由駁回申請；認為適當者，應即於審查完畢十日內依下列規定公告，並通知申請人：一、揭示於申請登記之水權所在顯著地方。二、揭示於主管機關之公告地方。前項公告之揭示期間，不得少於十五日。」水利法第34條定有明文。故本件被告就原告所提之申請，應於審查完畢後10日內通知准駁結果，應無疑義。
2.次按「行政機關對於人民依法規之申請，除法規另有規定外，應按各事項類別，訂定處理期間公告之。未依前項規定訂定處理期間者，其處理期間為二個月。行政機關未能於前二項所定期間內處理終結者，得於原處理期間之限度內延長之，但以一次為限。前項情形，應於原處理期間屆滿前，將延長之事由通知申請人。」行政程序法第51條第1 項至第4 項亦分別定有明文。準此，縱水利法未就水權展限審查期間定有規範，然依行政程序法第51條第2 項之規定，亦係以2 個月為限，倘被告認為本件案情複雜、需延長審查期間，依法最長亦應不超過4 個月，且需將延長審查期間之事由通知原告。
3.惟查，本件原告於96年6 月即依水利法第40條之規定提出水權展限申請，而被告北水局於96年8 月2 日邀集各目的事業主管機關至現場履勘後，即於96年8 月22日呈請被告水利署做成決定，準此，被告至遲應於96年12月12日做成准駁之處分（亦即96年8 月2 日履勘完畢起加計4 個月之審查期間及10日之法定期間）；其後原告因遲未獲得本案之准駁決定，故分別以96年12月7 日阮祥字第0960006691號函及97年1 月14日國聯人行字第0970000237號函函詢被告本案審理進度，豈料，被告於法定審查期間卻均未加以審查，僅以「函請經濟部水利署釋示中」等語即草率回覆，更遲至97年6 月11日始召開會議討論本案並做成決定，期間非但未附理由通知原告其審查期間延長，更已罹於其最長審查期限達半年以上；又被告於97年6 月11日審查會議完畢、認為應駁回原告之申請後，復無理由相隔82日後，始遲於97年9 月1 日做成駁回原告申請之處分，核原處分之作成悖離上開水利法第34條第
1 項及行政程序法第51條之規定甚鉅，故被告行政行為乃不當遲延，屬於行政怠惰，與法未合，原處分具有瑕疵，應予撤銷。
㈤原告第513 號水權未獲延展登記，須依溫泉開發許可辦法第
2 條規定提出「土地同意使用證明」、並擬具「溫泉開發及使用計畫書」或提出「溫泉使用現況報告書」，向開發地直轄市主管機關（即臺北市政府）申請開發許可，經審查通過後再依水利法第29條以下規定向被告申請水權登記，不但程序極為困難繁複、且具有諸多不確定因素，故原告不得已始提起本件訴訟，請求延展原有水權之期限：
1.按「申請溫泉水權者，應檢附最近三個月內認可檢測機構所核發之符合溫泉標準檢測報告；其引水地點如屬中央觀光主管機關、直轄市政府或縣（市）政府核定公告之溫泉區，應檢附轄管直轄市、縣（市）主管機關所發屬於特定溫泉區之相關證明文件；其申請如屬取得登記者，應檢附取得溫泉開發許可之證明文件及經核准之溫泉開發及使用計畫書或溫泉使用現況報告書」，水權登記審查作業要點第2 點第12款有明文規定。而經濟部水利署編印「地下水水權、臨時用水登記申請手冊第三章一、（三）亦說明「申請溫泉水權者，除上開應附書件外，並應檢附下列文件：1 、環保署環境檢驗所許可之檢驗測定機構或經全國認證基金會認可之實驗室或經中央觀光主管機關認可之檢驗機關（構）、團體，於最近
3 個月內所發之符合溫泉標準檢測報告影本。2 、引水地點如屬中央觀光主管機關、直轄市政府或縣（市）政府核定公告之溫泉區，應檢附轄管直轄市、縣（市）主管機關所發屬於特定溫泉區之相關證明文件。3 、申請取得登記者，應檢附溫泉開發許可之證明文件及經核准之溫泉開發及使用計畫書或溫泉使用現況報告書」（原證13第14頁）。
2.承上，如擬申請溫泉水權，依現行法規規定，須提出「最近三個月內認可檢測機構所核發之符合溫泉標準檢測報告」、「屬於特定溫泉區之相關證明文件」、及「溫泉開發許可之證明文件及經核准之溫泉開發及使用計畫書或溫泉使用現況報告書」向臺北市政府申請。其中，溫泉「開發許可」之申請，依溫泉法第5 條第1 項、溫泉開發許可辦法第2 條規定，應附土地同意使用證明，並依同辦法第4 條規定提出「溫泉開發及使用計畫書」或依第5 條規定提出「溫泉使用現況報告書」，且應經水利技師及應用地質技師或礦業技師之簽證。
3.現行實務上，對於溫泉開發許可之審查，須經相當之時日，申請人亦須支出可觀之勞費（例如僅水利技師、應用地質技師或礦業技師之簽證費用，即高達新台幣數十萬元）。於取得開發許可後，尚須檢附前揭資料向被告重新申請水權登記，並由被告依水利法及水權登記審查作業要點等相關規定予以審查，則何時通過並取得水權登記，猶未可知。甚且，系爭溫泉所在地為陽明山山區，而臺北市政府對此區溫泉開發許可之審查，極為嚴格，審查期間亦極冗長。而本件原告業已於94年8 月11日依促進民間參與公共建設法之相關規定，將陽明山招待所委託民間業者美麗華飯店整建營運並簽訂投資契約，若依上述申請程序重新申請溫泉水權，則由於需申請開發許可、並重新辦理水權登記等，姑且不論其中繁複程序所肇致之諸多不確定因素，其時間之延宕，勢將嚴重影響該契約之履行。再者，重新申請溫泉水權，尚須由地方政府（即臺北市政府）溫泉開發及經營許可申請案審議委員會審議，縱審議通過，亦復須經被告審查並作成准否決定，非但程序冗長，可能影響原告陽明山招待所之順利營運，且亦將不必要地耗費公部門極其有限之資源，實有害於公益。
4.綜上，原告重新申請水權需先申請溫泉開發許可，過程繁複冗長、耗時費力，且是否確能得到溫泉水權亦無定數，則被告稱雖駁回原告水權展限申請、然原告仍可重新申請水權云云，顯未體察實情，對於原告權益有實質不利之影響。
㈥被告於答辯狀中稱「溫泉水權年限為1 至2 年，並無因停用
逾2 年而須申請核准保留之情形」，故以此函復原告無須辦理保留，實為其適用水利法第24條但書有所違誤，而致原告喪失申請保留水權之機會，已違反誠信原則：
1.按水利法第24條規定「水權取得後，繼續停用逾二年者，經主管機關查明公告後，即喪失水權，並撤銷其水權狀。但經主管機關核准保留者，不在此限」。被告稱「溫泉水權…其水權年限不逾2 年，故不可能產生水利法第24條所規定水權取得後，停用逾2 年之情事，是自無依該條申請主管機關核准保留之適用」，被告並以96年4 月17日北水經字第09606003230 號函、96年5 月29日水北經字第09650039070 號函告以原告「無須辦理水權保留」，應於95年5 月31日至6 月30日間申請展限登記。
2.惟細繹水利法第24條規定，其前段言明水權取得後，繼續停用兩年者，構成該水權「得撤銷」之事由；然申請同條後段「保留登記」之前提，並不以「停用達兩年」為申請要件。是故，被告於原告提出水權保留之申請時，應即受理並實質決定是否准予保留登記；然被告卻告以因原告未繼續停用達
2 年以上，故無須辦理保留登記云云，顯係其適用法律有所違誤。惟被告所為之前揭函釋，已使原告因信賴該等函釋而未繼續提起保留水權申請、而改提起水權延展登記，致原告錯失申請保留水權之機會。
㈦綜上所述，被告所為之原處分認事用法均有違誤等情。並聲
明求為判決撤銷訴願決定及原處分且被告應做成准予延展原告第513 號水權期限之處分。
三、被告則以：㈠原告所屬人事軍務處所領有淡水河水系基隆河支流磺溪第51
3 號水權狀，其水權有效期限自95年3 月14日起至96年7 月31日屆滿，乃以96年6 月15日阮祥字第0960002996號函向被告北區水資源局申請水權展限登記。經查本申請案所附核准用水期間歷年逐月引用水量紀錄表，其95、96年引用水量紀錄均為0 ，且本案於96年8 月2 日現場履勘時，陽明山國家公園管理處以原告陽明山招待所委外經營之經營管理計畫尚未提送該處轉陳內政部國家公園計畫委員會審議，及原告停止使用溫泉之事實恐超過2 年，建議於其經營管理計畫經國家公園計畫委員會審議通過後，再依法申請水權登記。案經檢討後認為，原告申請場所並無用水事實，核與水利法第17條用水量應以其事業所必需者為限之規定不合，被告乃以系爭處分駁回原告申請，並無違誤。
㈡被告依水利法第17條之規定駁回原告水權展限之申請，於法並無不合：
1.按「團體、公司或人民，因每一標的，取得水權，其用水量應以其事業所必需者為限」、「登記申請，經主管機關審查履勘，認為不適當者，應於審查完畢十日內附具理由駁回聲請」、「水權人應在取水地點裝置量水設備，並將全年之逐月用水情形、實用水量，填具用水紀錄表報查」、「其他申請登記事項，經會同履勘機關認定違反相關主管法規」者應予駁回，分別為水利法第17條、第34條、第39條第1 項及水權登記審查作業要點第3 點第6 款所明定。
2.本案原告96年6 月間提出溫泉水權展限登記申請所附核准用水期間歷年逐月引用水量紀錄表，其95、96年之引用水量紀錄均為0 ，且於同年8 月2 日辦理履勘時，陽明山國家公園管理處亦明白表示原告之陽明山招待所於94年12月被查獲未經許可申請舖設管線時，已無營業使用溫泉，且經營管理計畫尚未提送該處轉陳內政部國家公園計畫委員會審議，故針對本案是否符合水權展限要件，北水局前乃就其相關事實函請被告所屬水利署釋示，並副知原告，原告均無表示異議。故本案於水權年限期間原告無用水及其所擬經營計畫尚未確定等事實，應可認定。
3.本案經被告檢討後認為原告目前並無事業經營之事實，核與水利法第17條「團體、公司或人民，因每一標的，取得水權，其用水量應以其事業所必需者為限。」之規定不符，故不符申請水權展限之要件，被告遂以系爭處分駁回原告溫泉水權展限登記申請，並無違法或不當。
4.有關水權狀之核發本應符合水利法之相關規定，非僅依「水權登記審查作業要點規定」辦理，否則有違法處分之虞。至於原告因ROT 案與飯店業者訂有契約，此部份事關水權用途之變更及國家公園主管機關權責，並非本案展限登記申請所應考量之範圍。
㈢溫泉水權年限為1 至2 年，並無因停用逾2 年而須申請核准保留之情形：
1.按「本法第30條第2 款、第35條第3 款、第38條第4 款所定之水權年限，在本法第18條第1 項各用水標的之水權為3 年至5 年。但引用水源為溫泉水權者，本法第18條第1 項各款用水標的之水權為1 年至2 年。」為行為時水利法施行細則第29條第1 項但書所規定。經查原告所屬人事軍務處所領水權狀，其核准水權年限原為89年8 月1 日至94年7 月31日，嗣申請核准展限至99年7 月31日，於溫泉法94年7 月1 日施行後，又經依該法第4 條第5 項規定辦理換發溫泉水權狀，核准水權年限為95年3 月14日至96年7 月31日。而溫泉水權依上開水利法施行細則之規定，其水權年限不逾2 年，故不可能產生水利法第24條所規定之水權取得後，停用逾2 年之情事，是自無依該條申請主管機關核准保留之適用。
2.本案北水局96年5 月29日水北經字第09650039070 號函係以溫泉水權之年限最長為2 年，非如一般水權年限為3 至5 年，故無水利法第24條但書規定，如有停用超過2 年時，得申請主管機關核准保留其水權之適用。本案原告之溫泉水權年限自95年3 月14日起至96年7 月31日屆滿，其年限未逾2 年，故北水局函復原告所屬人事軍務處無需辦理保留。原告自亦不因北水局函復其無需辦理溫泉水權保留而錯失申請保留水權之機會。
3.至於北水局上開函復原告所屬人事軍務處所指：該處自水權取得（95年3 月14日）後，停用未達2 年等語，係指換發後之溫泉水權年限（95年3 月至96年7 月）之停用期間而言，與96年8 月2 日現場履勘時，陽明山國家公園管理處表示：
聯勤陽明山招待所於94年8 月11日聯勤以ROT 方式委外經營，同年12月被查獲未經申請許可舖設管線，當時已無營業使用溫泉．．．．．．停止使用溫泉之事實恐超過2 年等語，係就不分水權狀換發前後，其停用溫泉之期間而言，兩者說法並無不一。
㈣水權狀核准之用水權利應至核發之水權年限為止，後續如仍
有用水需求，自應依相關法令規定申請展限登記。原告所屬人事軍務處領有之水權狀期限至96年7 月31日止，故同年4月13日於臺北市政府建設局（現產業發展局）所辦會勘，被告基於行政機關善盡告知之意思，提醒原告應依限申請展限，至水權展限之許可與否，當依個案之是否符合法定要件審核之。故原告以其係依主管機關之指示提出水權展限登記申請，主管機關當即同意所請，顯對相關法令有所誤解。因原告95、96年引用水量紀錄均為0 ，且於水權狀屆期時仍無用水需求，主管機關無法依據水利法第17條規定核定其事業所必需之用水量，故以不符相關規定而予以駁回，係屬依法所為。況原告不符申請水權展限有關實質要件，並非主管機關於96年4 月13日會勘時得審酌之事項。且查行政程序法第8條規定有關信賴保護原則之適用，為人民信賴特定行政行為所形成之法秩序而為一定行為，嗣該信賴之行政行為變更而影響人民之既得權益，使其遭受不可預見之損害者，而本案主管機關所為水權期限屆滿應為展限申請者，為觀念通知，顯無該條規定原則之適用。
㈤本案申請水權展限登記，北水局於96年8 月2 日辦理履勘，
履勘紀錄結論：「．．．由於本案事涉法令認定，擬陳報水利署釋示後憑辦」。爰為確認所涉及相關之法律適用疑義，及周延考量當事人權益，被告所屬水利署乃邀請相關單位及專家學者召開研商會議討論。北水局除先副知原告外，並於被告所屬水利署獲致相關結論，並據以審查完畢後，被告即駁回原告水權展限登記申請。對於原告於96年12月6 日及97年1 月14日函詢辦理進度時，北水局亦均已函復原告辦理情形。本案因開會研討之需要，故於97年9 月間始予核駁，縱謂水利法及其相關規定未敘明法定處理期間，而需依行政程序法第51條規定，認定處理期間為2 個月者，惟此等處理程序皆係為確認認事用法之正確適當，以保障原告之權利，更遑論原告於被告本案處理期間，因其經營管理計畫未獲核准，並無取水之實際需要，故本案並未因此影響原告合法之用水權益。原告日後倘於系爭主管事業確定用水需求時，得另以新案申請，自不待言。
㈥原告於溫泉法公布後七年之緩衝期限（99年7 月1 日）內未
能取得溫泉開發許可，縱准予溫泉水權展限登記，主管機關仍得廢止其水權：
1.按「溫泉取供事業開發溫泉，應附土地同意使用證明，並擬具經水利技師及應用地質技師或礦業技師簽證之溫泉開發及使用計畫書，向直轄市、縣（市）主管機關申請開發許可；」溫泉法第5 條第1 項定有明文。次按溫泉開發許可辦法第
2 條規定：「溫泉取供事業開發溫泉，應附土地同意使用證明，並擬具溫泉開發及使用計畫書，向開發地直轄市、縣（市）主管機關申請開發許可。」，及同辦法第5 條第1 項規定：「本法施行前已為溫泉開發之溫泉業者，得以溫泉使用現況報告書代替溫泉開發及使用計畫書，申請補辦開發許可。」又溫泉法第31條第2 項規定：「現已開發溫泉使用者，未能於一定期限內取得合法登記之業者，應有七年之緩衝期限改善辦理。」同法第22條規定：「未依法取得溫泉水權或溫泉礦業權而為溫泉取用者，由主管機關處新台幣六萬元以上三十萬元以下罰鍰，並勒令停止利用；其不停止利用者，得按次連續處罰。」按溫泉法係於92年7 月2 日公布，依溫泉法第31條第2 項及第22條之規定，現已開發、未能於一定期限內取得合法登記之業者，應於七年之緩衝期限（即99年
7 月1 日）改善辦理，否則，違法取用溫泉者應受罰鍰、勒令停用之處罰。
2.被告所屬水利署於97年9 月17日就「溫泉法施行前已依水利法取得溫泉用途之水權者，依溫泉水權輔導換證作業辦法換證取得溫泉水權者（年限：1-2 年），並以此溫泉水權續辦展限登記。因溫泉法緩衝期限內未取得開發許可暫不處罰，如以是否取得開發許可作為展延之要件，是否妥適？」乙案，曾作成：「溫泉水權之展限，於核發水權狀時得以一定期限前取得開 發許可為要件，作『保留廢止權』之附款；附款之期限必須在水權之年限內，以1 年為原則，且最長不得超過99年7 月1 日；各縣市政府可視個案情況作適當調整。
」之決議。
3.是依上揭法令及決議，本件溫泉水權展限登記縱予核准，若原告於99年7 月1 日仍無法取得溫泉開發許可，其溫泉水權亦將遭廢止，而無申請展限登記之實益。按申請溫泉開發許可乃取得溫泉水權之法定要件之一，並不因申請程序是否繁複或審查標準是否嚴格而得免除。
㈦就參加人之陳述意見被告說明如下：
1.按水利行政之處理，依水利法之規定，乃水利法第1 條所明定。又有關水權及水權之登記，水利法及水利法施行細則第
3 章、第4 章、水權登記審查作業要點，亦著有規定。是以有關水權展限登記之申請、水權狀之核發，自應依該等規定辦理。依水利法第17條規定：「團體、公司或人民，因每一標的，取得水權，其用水量應以其事業所必需者為限。」同法施行細則第11條規定：「本法第十七條所定事業所必需者之用水量，由主管機關依興辦水利事業權利人或需取用水資源者之申請，為必需之蓄水調節、引取、輸送、使用水量核定；必要時，得以鑑定方法為之。」又水權登記審查作業要點第4 點規定：「主管機關審核水權之引用水量時，應參酌引水地點之各月水文狀況、其附近已核准水權水量、環保基流量及事業所需用水量覈實核給。前項所稱事業所需用水量得參考附件認定之。」準此，本案水權展限登記之申請，其水權之引用水量，應以其事業所必需者為限，並非僅以水利法第40條為審核之依據。是本案水權展限之申請，被告以原告並無事業經營之事實，與水利法第17條用水量應以事業所必需為限之規定不合，駁回原告之申請，係依法而為之處分，並無增加所謂水權展限登記申請所不可預見之條件，與行政程序法第4 條、第5 條所定之依法行政原則、行政行為內容明確性原則無違。又水利法第17條所定，乃指水權用水量之核定，以事業所必需者為限而言，屬核定水權用水量之限制規定（參見水利法施行細則第11條），條文內容並無取得水權「後」之文義，參加人指該條文為水權人取得水權「後」用水量限制之規定，非審查水權登記申請之前提，容有誤解。再者，本案展限登記，已無實際用水需求，原告與參加人間雖訂有ROT 案契約，但後續可能有用水需要部分，並不在本案展限登記之考量範圍，亦見諸97年6 月11日研商「水權登記案件涉及相關法規疑義」開會紀錄之說明，因而該會議作成駁回本案申請之結論，並非與水利法第17條之規定無關。是以被告依水利法第17條規定駁回原告水權展限登記之申請，係依法所為之處分，並無違反不當聯結禁止原則。
2.水權展限登記之申請及審查，應依水利法等相關法令辦理，並非專以申請人認為有「延長之必要」，主管機關即應予准許展延。再者，水權登記審查作業要點第三點（六）規定：有「其他申請登記事項，經會同履勘機關認定違反相關法規。」之情形，應駁回其申請。是原告與參加人雖已簽訂ROT案契約，原告依約並同意協調有關營運所必需之溫泉水權相關事項（包含協助參加人申請、轉換及或展延），惟系爭水權之展延，依上開要點仍應符合相關主管法規之規定。故本案是否准予展延，並非如參加人所述：應以原告已與參加人訂有ROT 契約，因而本案即有延長之必要，並以此作為是否准予展限登記之唯一標準。
㈧綜上所述，本案原告申請水權展限登記，被告依水利法相關
規定所為駁回申請之處分，訴願決定予以維持，並無違誤，原告之訴為無理由等語，資為抗辯。並聲明求為判決駁回原告之訴。
四、參加人陳述：㈠系爭處分增加原告申請展限登記所不可預見之條件，而與明
確性原則相悖，且被告以與申請展限登記無關之水利法第17條規定，作為駁回原告申請之依據，亦已違反行政法上不當聯結禁止之一般法律原則，自屬違法處分應予撤銷：
1.被告以水利法第17條作為判斷同法第40條申請展限登記之判斷依據，恣意增加水利法第40條所未明文規定之要件，且非原告申請時所得預見，是原處分顯然違反行政程序法第4 條與第5 條規定：
經查，水利法第40條僅規定：「水權於核准年限屆滿時消滅。但有延長之必要者，水權人應於期限屆滿三十日以前，申請展限登記。」該條並未明訂以同法第17條有關用水量之限制規定（詳下）作為判斷有無延長必要之判斷標準，且被告以此作為原處分之主要依據，顯然增加水利法第40條所無之要件，且亦非一般人民所得預見之申請展限登記條件，是原處分違反明確性原則，核與首揭行政程序法第4 條與第5 條規定不符，自屬違法處分甚明。
2.原處分駁回原告申請系爭水權展限登記，係以原告未符水利法第17條用水量規定作為判斷基礎，而非按同法第40條有關申請展限登記規定進行審查，顯然違反不當聯結禁止之一般法律原則，而屬違反行政程序法第4 條之違法處分：
⑴按水利法第17條規定乃關於水權人取得水權後用水量限制
之規定，並非作為取得水權前審查申請水權登記之前提，此項文義解釋並無疑義。原告依據水利法第40條規定申請系爭水權展限登記，而該條後段規定「…有延長之必要者，水權人應於期限屆滿三十日以前，申請展限登記。」並無關於用水量之要求，且被告為審查水權登記申請所制訂之「水權登記審查作業要點」，其中第3 點有關應予駁回水權登記申請之列舉事項，「（一）依本法施行細則第二十六條規定應予駁回者。（二）履勘引水地點，水源水量已不敷使用、無水源或使用方式明顯無法取得水源。（三）引取已登記之水源水量。（四）申請人、代理人或其委任人無法確實引導履勘。（五）申請登記書件記載之引水地點位置與申請人、代理人或其委任人現場引導履勘處不符。（六）其他申請登記事項，經會同履勘機關認定違反相關主管法規。」亦未將申請人用水量列為展限登記申請應予考量事項，故被告以原告不符水利法第17條作為駁回展限登記申請之事由，顯將與水利法第40條無關事項，作為判斷依據，核已違反不當聯結禁止原則。
⑵再按被告作成原處分過程觀之，始終亦未曾提出原告無用水事實不符水利法第40條規定：
查被告於原告申請系爭水權展限登記後，於96年8 月2 日進行履勘，惟當時被告並未作成准駁決定，亦未表示原告近二年無用水事實，將不予核准展限登記，僅作成結論，謂「本案除陽管處、聯合後勤司令部人事軍務處意見外…，餘經會勘無異議。由於本案事涉法令認定，擬陳報水利署釋示後憑辦。」次查，被告所屬水利署北區資源局96年
8 月22日水北經字第09606006150 號函，於說明四亦建議准予展限登記，是謂「…因聯勤陽明山招待所經營管理計畫尚未審議通過致無經營使用溫泉部份，據聯勤表示該招待所當初係配合政策指導辦理委外經營，惟因『經營管理計畫』尚未通過等問題，致無法如期營業也非該處所樂見，且後續若因故無法提供溫泉水權予委外業者，則恐衍生日後履約爭議等問題。爰上，本案展限水權是否可考量該處後續有取水之需要，酌予核發…或以附帶條件方式核發，…」可見被告於會勘後，認為被告因配合國家政策特殊情事，雖暫無經營使用系爭水權，尚不影響其延長水權登記之必要性。
⑶再者，依據被告97年6 月11日「研商『水權登記案件涉及
相關法規疑義釋示』會議」之會議記錄，被告所屬水利署北區資源局96年8 月22日函文所提出之建議，雖遭李惠宗教授反對，惟其僅表示本件不符行政程序法第93條有關行政處分追加附款之要件，以及原告委外經營陽明山招待所與被告審查本件是否准予展限登記無關，然李教授並未曾明確以本件不符水利法第17條規定，反對准予展限登記，是該次會議雖作成駁回原告展限登記申請決議，實與水利法第17條規定無關。
⑷綜上，不論就法律規定內容而論，抑或被告於受理原告系
爭水權展限登記申請後，始終未曾提出關於水利法第17條疑慮觀之，該條規定並非被告審查是否准予展限登記之關鍵，而僅係有關用水量之限制規定，與同法第40條展限登記申請審查事項無關，惟被告竟於97年9 月1 日作成原處分時，以原告「陽明山招待所並無事業經營之事實，與水利法第17條（略以）用水量應以其事業所必須者為限不合」云云為由，駁回原告之申請，係以與同法第40條水權展限登記申請無關之事由，作為原處分之依據，顯然悖於前揭不當聯結禁止原則，故原處分違反行政程序法第4 條規定，至為明確。
㈡系爭水權乃原告配合國家推動本件民間參與公共工程之營運
業務重心，故系爭水權顯有延長必要，被告依法自應准於展限登記：
1.按水利法第40條規定首先制訂公布於52年11月29日，當時草案（第39條）立法理由僅謂「明定水權人屆限申請登記之規定」，是關於「如有延長之必要」並無明確定義；嗣於63年
1 月18日修正該條，縮短原定水權屆滿前申請展限登記由6個月改為30日，亦無關於有無延長必要之進一步說明，是以關於水利法第40條水權展限登記申請是否有延長必要，毋寧於立法政策與法律規定上，俱無明確標準，故被告於審查原告展限登記申請之際，自應斟酌個案事實情況，並應受自行發布之審查作業要點拘束。
2.經查，原告就系爭水權申請展限登記，係為貫徹行政院公共工程委員會92年9 月9 日「行政院促進民間參與公共建設推動委員會第9 次會議結論」之政策要求，並於94年8 月11日與參加人簽訂委託整建營運契約，而系爭水權賦予原告得使用之溫泉，乃攸關原告與參加人間委託整建營運契約成敗之關鍵，蓋按招標文件申請須知，原告有義務協助確保系爭水權得以延續（詳參原告98年10月12日行政訴訟補充理由狀頁
2 至3 ），且前述投資契約未來經營規劃之重心，亦以觀光休閒溫泉會館作為核心業務，故就本件個案事實而言，系爭水權確有展限登記之延長必要。
3.再被告既於91年起即發布並施行「水權登記審查作業要點」，則被告依據該作業要點長年所作成之行政作業模式，自已形成一般人民對於對於申請水權相關作業之信賴，且該作業要點現行第3 點已明確列舉應予駁回事項，誠如上述，則被告自應按其行之有年之「水權登記審查作業要點」作為本件准駁判斷依據，殊無再行援引申請人所不可預見，且與申請展限登記無關之其他規定，作為駁回原告申請之依據，否則難謂與行政自我拘束原則相符。
4.至被告於98年11月24日行政訴訟答辯狀第4 頁，主張本件申請展限登記是否核准之判斷，與原告將陽明山招待所委外重建經營規劃無關云云，顯有嚴重誤會，蓋水利法第40條係以「有延長之必要」作為判斷是否准予展限登記之唯一標準，則按行政程序法第9 條與第36條規定，「行政機關就該管行政程序，應於當事人有利及不利之情形，一律注意。」「行政機關應依職權調查證據，不受當事人主張之拘束，對當事人有利及不利事項一律注意。」是以，系爭水權既然攸關未來陽明山招待所委外經營能否順利推展業務，且此項議題亦屬判斷有無延長水權必要之重要事項，被告審此不查，確已怠於踐行行政程序法第9 條與第36條規定之法定義務，自有必要由鈞院令被告准許原告為系爭水權展限登記。
5.承上，原告確有就系爭水權申請展限登記，藉以貫徹政府推動民間參與公共工程政策，以及履行原告與參與人間委託整建營運契約之必要，是已符合水利法第40條關於展限登記申請之要件，且並無前揭水權登記作業要點第3 點所列之應予駁回事項，故被告依法自應核准原告展限登記之申請。
㈢行政處分合法性之判斷基準時，於撤銷訴訟中固為該處分作
成時，是本件原處分是否合法，自應以被告作成原處分當時之法律與事實為據，至作成處分後之事實狀態變化，並非本件審酌範圍：
被告於97年9 月1 日作成原處分時，僅以「與水利法第17條（略以）用水量應以其事業所必需者為限不合」（請參見原證1 ），作為駁回原告申請系爭水權展限登記之依據，則按前揭說明，鈞院審酌範圍自應限於原告作成原處分時之事實與法律狀態。況查，被告自受理原告96年6 月15日申請系爭水權展限登記後，拖延一年有餘始作成原處分，如今竟於99年3 月17日行政訴訟補充答辯（一）主張：若准予展限登記，因溫泉法第31條第2 項七年過渡期間規定將屆至，故「無申請展限登記之實益」云云，益證被告巧藉水利法主管機關有利地位，恣意濫用權力延滯作成原處分之行政程序，以達成實質剝奪原告與參加人於此法定過渡期間內受法律所保障之權益。唯有將原處分合法性之判斷基準時界定為原處分作成時，始能保障原告與參加人於行政訴訟中獲得公平權利救濟，避免被告機關藉其行政權優勢，恣意惡化原告與參加人權利救濟地位。
㈣被告以原告未能及時取得溫泉開發許可作為假設前提，認無
准許原告申請展限登記實益，顯屬毫無根據之臆測，並無足採：
被告於99年3 月17日行政訴訟補充答辯（一）第3 頁，竟謂：「本件溫泉水權展限登記縱予核准，若原告於99年7 月1日仍無法取得溫泉開發許可，其溫泉水權亦將遭廢止，而無申請展限登記實益。」等語，顯係被告主觀臆測之詞，且容有誤導鈞院錯認事實之虞。況查，參加人已依法向台北市政府提出開發許可申請，目前仍有可能於99年7 月1 日取得上開許可，是益證被告主張洵屬無稽，且顯為自知原處分欠缺合法依據，企圖藉由原處分作成後之不同事實狀態，掩護原處分之違法性，委無足採。
㈤綜上所陳，被告未依水利法第40條規定審查原告是否有延長
系爭水權必要，反以與此無關之同法第17條規定作成原處分，顯已違反明確性原則與不當聯結禁止之行政法上一般法律原則，而屬違法行政處分。被告作成原處分自始欠缺合法依據，復以混淆關於原處分合法性判斷基準時之拖詞，藉以掩蓋其原處分之違法性，確無足採；此外，原告確有就系爭水權申請展限登記，以貫徹政府政策與履行與參加人間委託整建營運契約之必要，故已符合前開水利法第40條展限登記要件，被告依法自應作成准予展限登記之處分等語。
五、經查：㈠按水利法第17條規定：「團體公司或人民，因每一標的，取
得水權，其用水量應以其事業所必需者為限。」又「水權之取得設定移轉變更或消滅，非依本法登記不生效力」「主管機關接受登記申請，應即審查並派員履勘……」、「登記申請，經主管機關審查履勘，認為不適當者，應於審查完畢十日內附具理由駁回申請；認為適當者，應即於審查完畢十日內依下列規定公告，並通知申請人…」「水權人應在取水地點裝置量水設備，並將全年之逐月用水情形、實用水量，填具用水紀錄表報查。」、「水權於核准年限屆滿時消滅。但有延長之必要者，水權人應於期限屆滿三十日以前，申請展限登記。」水利法第27條第1 項、第33條、第34條第1 項前段、第39條第1 項、第40條亦有明文規定。又主管機關為辦理水權登記事項訂定水權登記審查作業要點，按行為時水權登記審查作業要點第3 點第6 款規定：「其他申請登記事項，經會同履勘機關認定違反相關主管法規。」第4 點規定「主管機關審核水權之引用水量時，應參酌引水地點之各月水文狀況、其附近已核准水權水量、環保基流量及事業所需用水量覈實核給。前項所稱事業所需用水量得參考附件認定之」。
㈡次按溫泉水權指依水利法對於溫泉之水取得使用或收益之權
（溫泉法第第3 條）。「溫泉法第4 條第2 項所稱溫泉水權登記，指對於溫泉之水依水利法規規定辦理水權登記，並發給水權狀者」、「溫泉水權狀應記載事項如下：一、依水利法第三十八條規定水權狀應記載事項。二、引水地點屬溫泉區者，加註所屬溫泉區。三、引用水源，加註溫泉水。」溫泉法施行細則第2 、3 條亦有明文規定。
㈢查原告所屬軍務署位於台北市○○區○○段1 小段128-4 地
號，其原本領有第513 號溫泉水權狀，地點為臺北市○○路○ 段○○號，使用水權之年限為89年8 月1 日至94年7 月31日，經原告申請展延至99年7 月31日獲被告機關核准。於該期限未屆滿前，因溫泉法於94年7 月1 日施行，原告遂依溫泉法第4 條規定及溫泉水權輔導換證作業辦法，申請換發溫泉水權狀，原告獲准之溫泉水權年限為95年3 月14日至96年7月31日。原告所屬人事軍務處於期限屆滿前，於96年6 月20日以96年6 月15日阮祥字第0960002996號函，檢附原水權狀、水權登記申請書等，申請水權展限登記（本院卷頁131 ）。經查原告申請展限登記所檢附之核准用水期間歷年逐月引用水量紀錄表中，其95、96年其引用水量均記載為0 ，且備註欄載明「因開發暨營運計畫書未獲主管機關核定，目前現場停工中。經台北市政府建設局於96年4 月13日邀集貴署及貴水北區水資源局與本部實施現地會勘，目前無引用溫泉之事實」（見本院卷頁31、32）；並於96年8 月2 日會同內政部營建署陽明山國家公園管理處、台北市政府建設局、被告之水利署北區水資源局（本院卷頁98）等現場履勘，陽明山國家公園管理處表示陽明山招待所於94年12月即無營業使用溫泉，經營計畫尚未提送該處轉陳內政部國家公園計畫委員會審議，停止使用溫泉之事實恐超過2 年，建請被告依法卓處，並於陽明山招待所經營管理計畫經內政部國家公園計畫委員會審議通過後，再依法申請水權登記，原告所屬人事軍務處亦自陳目前工地現場停工，無使用溫泉之事實，此有96年8 月2 日履勘紀錄及其附件履勘單位意見、核准用水期間歷年逐月引用水量記錄表、國防部聯合後勤司令部軍務署水權狀影本等附原處分卷宗可稽（被告答辯卷宗頁9 、19-20、26-27 ）。被告遂以原告目前用水範圍並無事業經營之事實，與水利法第17條規定不合，依同法第34條第1 項規定，否准原告申請。故本件應審酌事項應為水利法第40條規定「有延長之必要」所指為何？同法第17條規定：「團體公司或人民，因每一標的，取得水權，其用水量應以其事業所必需者為限。」是否為申請展限登記之考量事項？即被告以原告目前用水範圍並無事業經營之事實，否准原告溫泉水權展限登記是否違誤？㈣按「水權於核准年限屆滿時消滅。但有延長之必要者，水權
人應於期限屆滿三十日以前，申請展限登記」、「登記申請，經主管機關審查履勘，認為不適當者，應於審查完畢十日內附具理由駁回申請；認為適當者，應即於審查完畢十日內依下列規定公告，並通知申請人……」水利法第40條、第34條第1 項定有明文。是以，水權人申請展限登記須經主管機關審查履勘，認為適當者，應作成核准之處分，認為不適當者，則於一定限期內駁回申請，因此水利法第40條所謂「有延長之必要」應指經主管機關審查履勘認為適當者，非憑水權人單方認定有延長必要，否則何需主管機關審查履勘予以判斷。次按水利法第17條規定「團體公司或人民，因每一標的，取得水權，其用水量應以其事業所必需者為限」，行為時（93年11月17日）水利法施行細則第11條之規定「本法第十七條所定事業所必需者之用水量，由主管機關依興辦水利事業權利人或需取用水資源者之申請，為必需之蓄水調節、引取、輸送、使用之水量核定；必要時，得以鑑定方法為之」，行為時水權登記審查作業要點第4 點規定「主管機關審核水權之引用水量時，應參酌引水地點之各月水文狀況、其附近已核准水權水量、環保基流量及事業所需用水量覈實核給。前項所稱事業所需用水量得參考附件認定之」是被告機關於審核時，必須參酌水權水量、環保基流量以及申請人需水量以及實際使用情況綜合評量之，此即主管機關審核時認定水權申請人是否有必要申請展限、展限登記是否適當之判斷基準。蓋水利法第17條規定及水利法之立法精神在於落實有限水資源合理分配，有效利用，避免水權人超引水量，導致寶貴之水資源因此浪費，且亦避免水權人持有水權卻不使用，造成另一種形式之浪費，甚至有必要使用者卻無法使用。而此等資源應當如何分配，當屬主管機關之職權，故被告為落實水利法第1 條規定之「水利行政之處理」目的，當屬有權審查並決定是否給予水權展期。故原告主張被告就其申請展限不得依水利法第17條審酌必要性，委不足取。
㈤原告又主張被告僅能依照水利法第40條之規定審核，而為准
否，觀諸「水權於核准年限屆滿時消滅。但有延長之必要者，水權人應於期限屆滿三十日以前，申請展限登記。」水利法第40條定有明文。觀之水利法第40條並未規定任何審查條件，故水利法第40條僅為申請人必須遵守期限之不完全法條，主管機關當無僅以該條審核之，從而被告所為原處分內容援引水利法第17條之規定，以原告並無經營事業之使用溫泉水權之事實，不符法律之規定而予以否准，並無增加法律所無之規定，內容對於行為人又屬易於理解，原告主張原處分違反明確性原則及一般法律原則等，係對於法律規定有所誤解，並不可採。至於原告主張原處分違反不當連結禁止原則，經查被告基於溫泉水權主管機關地位，在考量申請人是否有「必要展限」，其以申請人之「實際用水量」為重要考量因素，否則在用水量為零之情況下，如何能認為有展限使用水權之必要？故原告主張為不足取。雖然參加人稱水權登記審查作業要點第3 點各款並無以申請人用水量列為展期登記申請應予考量之事項，惟參照水權登記審查作業要點第3點第6 款規定「水權登記之申請有下列情形之一者，應予駁回：六、其他申請登記事項，經會同履勘機關認定違反相關主管法規。」是以，被告機關以原告因未有實際使用之事實（此亦為雙方當事人所不否認，見本院99年1 月18日準備程序筆錄參照），而認定原告已違反水利法第17條之規定而否准原告之展期申請，即屬於「經會同履勘機關認定違反相關主管法規」之情況，故原處分並無不當連結之情況，參加人與原告此部分主張均不足採。
㈥關於原告主張其信賴被告機關通知而申請展限登記，被告卻
予以否准，於法有違等語。惟如前所述，水利法第40條文意僅係規範申請人若認為其水權有必要延展時，必須於一定期限內向主管機關申請延展之，則申請與申請後是否許可係屬二事。又台北市政府建設局於96年4 月13日以北市建二字第09630899200 號函（被告答辯卷宗頁11-12 ）所檢送之會勘記錄，記載水利署意見略謂「…請依水利法第24條及第39條等相關規定辦理保留及水權展限事宜」，此乃被告之水利署基於行政機關善盡告知之意思，提醒原告應依限申請展限，至水權展限之許可與否，當必須待原告申請後再依個案審定其申請是否符合法定要件後，再給予准駁之處分，並非申請人所提出之申請水權主管機關無審酌之權，否則將與水利法第1 條揭示之立法目的「水利行政之處理」原則有違。故原告以其係依主管機關之指示提出水權展限登記申請，主管機關即必須為許可之處分，亦無可取。
㈦原告主張其申請保留水權，被告機關函復無需辦理，復稱原
告未使用逾2 年，前後該法不一，令原告無所適從，故系爭處分容有瑕疵。經查行為時水利法施行細則第29條第1 項但書規定「本法第三十條第二款、第三十五條第三款、第三十八條第四款所定之水權年限，在本法第十八條第一項各用水標的之水權為三年至五年。但引用水源為溫泉水權者，本法第十八條第一項各款用水標的之水權為一年至二年。」則原告於溫泉法施行（92年7 月2 日公布，94年7 月1 日施行）後，應依溫泉法規定換發溫泉水權狀，原告換發之溫泉水權狀期限為95年3 月14日至96年7 月31日止，且溫泉水權年限如上所述不得逾2 年，若2 年未使用水權期限也已經屆滿，所以溫泉水權不可能發生水利法第24條本文所規定「繼續停用逾二年」，並向主管機關申請保留之情形。本件原告之溫泉水權年限自95年3 月14日起至96年7 月31日止，故被告之水利署北區水資源局96年5 月29日水北經字第09650039070號函（被告答辯卷宗頁25）主旨稱「因為溫泉水權年限本來停用逾2 年之問題，當無水利法第24條但書（如停用超過2年應辦理保留）規定之適用，其所指2 年係溫泉水權年限。
而國家公園管理處於96年8 月2 日履勘時表示原告停止使用溫泉之事實恐超過2 年，意指履勘前2 年已無使用溫泉水權之事實，此2 年係涵蓋原告申請水權狀換發前以及換發後，故二者並無如原告所稱說法不一之情。且經濟部水利署北區水資源局於96年8 月22日再以北水經字第09606006150 號函（本院卷原證10）說明二（二）再次確認「原告因該溫泉水權自取得後停用未達2 年，無需辦理保留…」即明溫泉水權當無停用逾2 年而必須辦理保留之情形，是該兩種說法並無牴觸，原告據以主張被告違反誠信原則，為不足採。
㈧原告及參加人均稱被告機關無端遲延審查，按水利法第34條
第1 項前段規定：「登記申請，經主管機關審查履勘，認為不適當者，應於審查完畢十日內附具理由駁回申請；認為適當者，應即於審查完畢十日內依下列規定公告，並通知申請人…」本件原告於96年6 月20日申請水權展限登記，被告之水利署北區水資源局於96年8 月2 日辦理履勘後，履勘結論略謂：「…由於本案事涉法令認定，擬陳報水利署釋示後憑辦」乃被告機關考量必須確認所涉及相關之法律適用疑義以及周延考量當事人權益。被告之水利署北區水資源局於履勘結束後即以96年8 月7 日水北經字第09606005940 號函告知原告本案必須待水利署釋示後始得繼續審查，期間原告於96年12月6 日及97年1 月14日分別以阮祥字第0960006691號函、國聯人行字第0970000237號函（被告答辯卷宗頁38-42 ）函詢辦理進度時，被告所屬水利署北區水資源局乃分別以96年12月14日水北經字第09650118920 號以及97年1 月22日水北經字第09750006190 號函（被告答辯卷宗頁38-42 ）函覆原告系爭案件因涉及水利法適用疑義，已請經濟部水利署釋示中，從而，北區水資源局均回復原告案件辦理進度，已盡告知責任。且於嗣後邀請相關單位及專家學者召開研商會議討論，此有97年6 月11日研商「水權登記案件涉及相關法規疑義釋示」會議記錄附原處分卷宗可稽（被告答辯卷宗頁29）。嗣於被告之水利署研商會議獲致相關結論後，被告機關仍必須並據該結論予以審查，被告於審查後即駁回原告水權展限登記申請。雖原告認為雖本件處理時間較久，但因涉及相關法令解釋以及有限水資源分配之問題，被告所屬水利署自必須謹慎處理，況且水利法僅規定「審查完畢十日內」作成准駁之決定，並未規範被告及其所屬單位審查時程，且審查履勘亦非審查完畢，故原告以此主張原處分有瑕疵，委不足採。
㈨查原告於95年、96年無引水量，其無使用溫泉水之事實，兩
造並無爭執；原告與參加人訂定陽明山招待所整建營運契約，目前協調營運經營管理計畫未經審議通過，陽明山招待所無經營使用溫泉水權之事實；將來營運經營管理計畫審議通過，則使用溫泉水權之主體為參加人亦非原告，更見原告無使用溫泉水權之必要。又原告與參加人訂定陽明山招待所整建營運契約，約定原告必須協調營運用溫泉水之相關事項，惟私法契約之約定非溫泉水權審查事項；原告於招待所整建期間無引用溫泉水既已屬實，依照前開水利法第17條以及水利法關於公平合理分配有限水資源之立法精神，被告否准展限並無違誤；原告與參加人簽訂招待所整建營運ROT 契約之前自應考量無使用溫泉水權之事實，將影響水權登記（依本件整建營運ROT 契約參加人至遲應於96年2 月11日即溫泉水權期限屆滿前，完成整建並開始營運，見本院卷頁164 ）；被告於97年6 月11日開會研商「水權登記案件涉及相關法規疑義釋示」會議，李惠宗教授亦表示「…而513 號水權狀案將來雖可能要ROT ，但此部分不在行政機關的行政裁量考慮範圍內。…」即整建營運係屬將來可能會變更水權用途及使用主體，但與本件展限溫泉水權無關連性，被告否准原告之展期申請，但原告仍可重行申請開發許可以及溫泉水權，故參加人得標整建並不影響原告無使用溫泉水權之事實及必要之認定。
㈩至於原告稱因招待所委外整建導致無法引水，且原告水權狀
未獲延展登記，須依溫泉開發許可辦法第2 條之規定申請開發許可，程序繁複，應非准予展限之事由。查溫泉開發許可辦法第5 條第1 項規定：「本法施行前已為溫泉開發之溫泉業者，得以溫泉使用現況報告書代替溫泉開發及使用計畫書，申請補辦開發許可。」又溫泉法第31條第2 項規定：「現已開發溫泉使用者，未能於一定期限內取得合法登記之業者，應有七年之緩衝期限改善辦理。」又溫泉法公布後七年之緩衝期限為99年7 月1 日。即原告必須在緩衝期限內取得溫泉開發許可始得繼續營運，否則即便展限水權仍無法經營溫泉業，此觀諸溫泉法及溫泉開發許可辦法規定自明，故被告機關稱「本件溫泉水權期限登記縱予核准，若原告於99年7月1 日仍無法取得溫泉開發許可，其溫泉水權亦將遭廢止，而無申請展限登記之實益」，此係被告機關對於將來可能作成之水權廢止之處分為說明，但並非其為原處分之考量因素，此觀之原處分係以原告違反水利法第17條以及水利法之立法精神作為考量即明。詳言之，原告能否於99年7 月1 日前順利取得溫泉開發許可，不影響原處分之作成，蓋以開發許可是針對緩衝期限之後溫泉業者繼續經營溫泉業所必須具備之條件，在緩衝期之前，即現行溫泉業者得僅具有水權狀即可繼續營運溫泉業，因此原告於緩衝期前取得開發許可，亦不影響被告機關作成否准處分。
六、綜上，本件原處分並無違誤，訴願決定，予以維持，亦無不合。原告訴請撤銷，命被告應准予展延淡水河水系基隆河支流磺溪第513 號水權期限，為無理由，應予駁回。本件事證已臻明確，兩造其餘主張及攻擊防禦方法，經核與判決結果不生影響，無逐一論述必要，併此敘明。
據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1 項前段，判決如主文。
中 華 民 國 99 年 5 月 6 日
臺北高等行政法院第四庭
審判長法 官 黃 本 仁
法 官 李 玉 卿法 官 林 妙 黛上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中 華 民 國 99 年 5 月 6 日
書記官 蔡 逸 萱