臺北高等行政法院判決
98年度訴字第2287號99年1月20日辯論終結原 告 古應貴即東南資源回收企業社被 告 花蓮縣政府代 表 人 甲○○（縣長）訴訟代理人 乙○○上列當事人間廢棄物清理法事件，原告不服行政院環境保護署中華民國98年9 月11日環署訴字第0980037719號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、程序事項：本件訴訟繫屬中被告代表人謝深山，改為甲○○擔任，茲據新任代表人具狀承受訴訟，核無不合，應予准許。
二、事實概要：原告擬於坐落花蓮縣○○鎮○○段○○○號土地（下稱系爭土地）從事廢棄物回收業，因系爭土地原編定為一般農業區農牧用地土地，原告以系爭土地作為興辦事業計畫使用（廢物品及資源回收機構設施）為由，向被告申請變更編定為特定目的事業用地，並提出切結書保證綠化作業，經被告所屬環境保護局（下稱環保局）以民國（下同）95年5 月25日花環廢字第09503005600 號函就原告之興辦事業計畫書為同意備查，原告旋於95年6 月9 日申請回收業登記，經被告所屬環保局以95年6 月9 日花環廢字第09503006060 號函准予登記備查（下稱原核准登記處分），並發給同上函文號之應回收廢棄物回收業登記證（下稱系爭登記證）。因原告未履行切結書承諾之綠化作業，被告所屬環保局即以95年8 月18日花環廢字第09503009710 號函撤銷前揭同意興辦事業計畫書之處分，被告復以95年8 月30日府地用字第09501273360 號函否准原告前揭變更土地編訂使用之申請。嗣被告先後以98年
1 月21日府環廢字第0980010063號函（簡稱原處分㈠）、98年3 月4 日府環廢字第0980029709號函（簡稱原處分㈡，以下原處分㈠、㈡合稱為原處分），分別以原告未履行上開切結書、登記後連續2 季未申報營運統計表及登記證有效日期屆滿仍未辦理展延為由，廢止系爭登記證並命繳回，原告不服，提起訴願，經訴願機關以原處分為無效之行政處分為由，為不受理決定，遂提起本件行政訴訟。
三、本件原告聲明求為撤銷原處分及訴願決定，並主張如下：㈠廢棄物清理法第4 條固規定「本法所稱主管機關：在中央為
行政院環境保護署；在直轄市為直轄市政府; 在縣（市）為縣（市）政府。」惟被告所屬環保局依行政體例之直接上級機關為被告，行政院環境保護署（下稱環保署）僅係就業務執行範圍內有督導被告之權力，然仍非被告所屬環保局之直屬上級機關，且原告不服被告所屬環保局之處分，係向被告提起訴願；而本件環保署竟為上揭訴願決定，其訴願決定程序依法即有瑕疵，合先敘明。
㈡原告係依法取得系爭登記證（屬合法之授益處分），而上開
合法之授益處分並無可得撤銷之情事，原告亦無信賴不值得保護之情事，被告逕予撤銷原核准登記處分，作成原處分前復未給予原告申訴、說明或補正之機會，有違行政程序之相關規定。
㈢原告所取得之系爭登記證，係被告於95年6 月9 日核准所發
，依95年12月26日修正之「應回收廢棄物回收處理業管理辦法」（下稱管理辦法）第19條第2 款規定，固應於97年12月31日檢具該管理辦法第8 條、第9 條規定文件向登記機關辦理登記；惟原告並不知該管理辦法已修正，被告亦怠為通知原告應檢附相關文件重新辦理登記，殊有違誠信及信賴保護原則。再者，上開管理辦法第7 條第1 、2 項雖規定「回收業處理業登記證有效期限為5 年，有效期限屆滿後仍繼續從事原登記項目之業務者，應於屆滿前3 至6 個月內申請展延；每次展延之有效期限為5 年。申請展延文件不符規定或補正資料未能於登記機關規定期限內補正者，登記機關應於登記有效期限屆滿前駁回其申請；未依前項規定期間申請展延者，登記機關尚未作成准駁之決定時，應於登記證有效期限屆滿日起停止營運；未於登記證有效期限屆滿前申請展延者，於登記證有效期限屆滿日起，其登記證失其效力。」該法條所揭示之「其登記證失其效力」係針對登記證有效期限為
5 年屆滿後之效力；若有違反該管理辦法第19條規定者，主管機關僅能依該管理辦法第12條第1 項規定依職權撤銷其登記證；本件縱認原告未依上開規定辦理重新登記，依上揭說明，原告所取得之系爭登記證並非當然已失其效力；從而訴願決定認被告所為廢止系爭登記證屬無效之行政處分，原告欠缺權利保護必要之要件，適用法則顯有違誤。且原告並不知該管理辨法業已修正，被告亦未通知原告該辦法已修正，飭原告應依修正後之管理辦法辦理；況被告獨資商號，僅係獨自經營，家中亦無網路可得查詢該管理辦法已修正變更。被告亦怠為通知原告應檢附相關文件重新辦理登記，殊有違誠信及信賴保護原則。
㈣被告雖先後以「未履行隔離綠帶切結書所載承諾事項，未盡
減輕環境負面影響之義務」「連續二季未申報營運統計表、未辦理展延申請，違反管理辦法第12條第l 項第5款、第6款」為由，廢止原告所領系爭登記證。然：
⒈原告並未違反「履行隔離綠帶切結書所載承諾事項」，原
告於「非都市土地申請變為廢物品及容器資源機構設施使用興辦事業計劃書」所擬具之土堤、隔帶植樹，目前仍存在，此可請鈞院履勘現場，即可明瞭；被告竟引用前案似是而非之理由，未實際至現場勘查（請鈞長命被告提出被告勘查之紀錄及照片等相關證據），竟片面指摘原告「未履行隔離綠帶切結書所載承諾事項，未盡減輕環境負面影響之義務」等情，顯非有據。
⒉原告固有「連續二季末申報營運統計表、未辦理展延申請
」等情，雖有違管理辦法第12條第l 項第5 款、第6 款規定；惟原告於被告以原處分㈡廢止原告所領登記證之前，對上揭管理辦法所規定之事項並不知悉，而被告亦未通知原告應依規定「按季申報營運統計表」或「辦理展延申請」；被告怠為通知，竟而指原告未依規定辦理，而執為廢止系爭登記證之理由，殊有違誠信、信賴保護原則，亦有違背行政程序法第8 條之規定。
㈤原處分認事用法既有上揭之違誤；訴願決定未察逕予為不受
理之決定，亦有違誤。因被告上揭違法行政處分，已損害原告之權利及法律上之利益，爰依行政訴訟法第4 條規定，提起本件行政訴訟。
四、被告聲明求為駁回原告之訴，並抗辯如下：㈠按廢棄物清理法第18條第3 項、第4 項規定：「經中央主管
機關指定一定規模以上應回收廢棄物之回收、處理業，應向主管機關辦理登記，並申報其回收處理量及相關作業情形。」、「前項回收處理業之規模、登記、註銷、申報及其他相關應遵行事項之管理辦法，由中央主管機關定之」。基此授權主管機關訂定「應回收廢棄物回收處理業管理辦法」其第15條第2 項、第19條、第12條第1 項第5 款、第7 款分別規定：「回收業、處理業應於每年一月、四月、七月及十月等各該月十五前，依第16條規定之文書格式，檢具前三個月營運統計季報表向登記機關申報」、「本辦法修正前（按：96年4 月26日修正）已完成登記之回收業及處理業，應依下列期程及檢具第8 條及第9 條規定文件向登記機關辦理登記：
（一）中華民國93年1 月1 日前取得登記證者，應於中華民國96年12月31日前辦理。（二）中華民國93年1 月1 日（含）後取得登記證者，應於中華民國97年12月31日前辦理」、「回收業、處理業有下列情形之一者，登記機關得依職權撤銷其登記證：一、……五、登記後連續2 季未申報營運統計表。六、登記證有效期日期屆滿仍未依本辦法規定辦理展延者。七、其它違反本辦法或有關環境保護法規規定，情節嚴重者。」㈡原告因未履行隔離綠帶之負擔，其經被告所屬環保局同意備
查之興辦事業計畫遭該局95年8 月18日廢止，是系爭登記證已失所附麗。另原告自96年第2 季起至98年1 月21日廢止該登記證止，並未依管理辦法第15條第2 項規定向被告申報營運統計表，亦未依96年4 月26日修正發布之管理辦法規定，於97年12月31日前向被告辦理登記。被告予以廢止原告系爭登記證，揆諸首揭規定，並無不合。
㈢原告雖有如前之主張，遽指原處分違法，但：
⒈「註銷或廢止條件」並非「回收業登記證」應記載事項，
此依管理辦法第10條規定可知。另被告系爭登記證係被告所屬環保局於95年6 月9 日所核發，彼時管理辦法亦無「回收業登記證」應記載事項上需註明有效日期之規定。⒉原告98年4 月6 日訴願書載明原行政處分機關為「花蓮縣
政府」，受理訴願機關為「行政院內政部」，且係不服被告98年3 月4 日府環廢字第09800329709 號函所為處分提起之訴願，被告依訴願法第4 條訴願管轄規定檢具答辯書函送行政院環境保護署審理，原告指稱該署訴願審議決定程序有瑕疵，其認知顯然有誤。
⒊按行政程序法第103 條第5 款規定，行政處分所根據之事
實，客觀上明白足以確認者，行政機關得不給予陳述意見之機會。原告取得系爭登記證後，從未依管理辦法第15條第2 項規定向被告申報營運統計表，亦未依96年4 月26日修正發布之管理辦法規定，於97年12月31日前向被告辦理登記，其違規事實至為明確。是以縱未給予原告申訴、說明或補正之機會，尚不違反行政程序之相關規定。
⒋原告經營廢棄物回收業務，本應熟悉相關法令規定，卻未
依95年12月26日修正之管理辦法第19條第2 款規定，於97年12月31日檢具該管理辦法第8 條規定文件向被告辦理登記，且自96年第2 季起至98年1 月21日遭被告廢止系爭登記證為止，並未向被告申報營運統計季報表，已構成管理辦法第12條第1 項得撤銷登記證之要件。原告辯稱不知管理辦法已修正，且夸夸其談誠信及信賴保護原則云云，均屬推諉之辭，洵不值採。
五、按行政程序上行政處分之「撤銷」，係行政機關對於原屬違法或不當之行政處分所為之廢棄（行政程序法第117 條參照），反之，「廢止」則係行政機關對於原屬合法之行政處分所為之廢棄（行政程序法第122 條以下參照）。二者本質有所不同，「撤銷」在於排除有瑕疵行政處分之效力，必要時並另為一合法及適當之新行政處分，以取代原處分，本質上包含重新進行已終結之行政程序。至於「廢止」則配合行政處分作成後之新法律或事實狀況為調整，係在一新程序中以一新行政處分終止原行政處分，排除其未來之效力，而非排除原行政處分。換言之，撤銷為「效力之消滅」，而廢止則為「效力之終止」，非溯及既往之「撤銷」（行政程序法第
118 條但書參照），其實際效果雖與「廢止」相似，但本質上仍為效力之部分消滅。至於行政處分經撤銷或廢止確定者，行政機關本得依行政程序法第130 條第1 項收回因該處分而發給之證書或物品。
六、第按，「……經中央主管機關指定公告一定規模以上應回收廢棄物之回收、處理業，應向主管機關辦理登記，並申報其回收、處理量及相關作業情形。前項回收、處理業之規模、登記、註銷、申報及其他相關應遵行事項之應回收廢棄物回收處理業管理辦法，由中央主管機關定之。」廢棄物清理法第18條第3 項、第4 項定有明文。該法中央主管機關即環保署依此授權，制定「應回收廢棄物回收處理業管理辦法」（下稱管理辦法），裁處時（即96年4 月26日修正公布者）該辦法第12條第1 項第5 款規定：「回收業、處理業有下列情形之一者，登記機關得依職權撤銷其登記證：……五、登記後連續兩季未申報營運統計季報表者。……」核此規定係就廢棄物清理法第18條第4 項所授權之廢棄物回收、處理業之申報事項為規範，合於法律保留原則，應值採用。惟前開管理辦法第12條第1 項規定登記機關於業者有該條項各款情形時，得依職權「撤銷其登記證」之用語，於立法技術上容有若干疑義。蓋回收業或處理業之「登記證」乃主管機關就登記業、處理業申請登記所作成之核准登記處分，所發給表彰權利之證書，如核准登記之行政處分經撤銷或廢止確定者，因發給登記證之行政處分失其效力，行政機關得依行政程序法第130 條第1 項收回因該處分而發給之登記證，但就登記證本身而言，並無何「撤銷」之可言，至多可予「註銷」（行政程序法第130 條第2 項參照），故而，應認上開管理辦法第12條第1 項所謂「撤銷其登記證」用語，其實是指「撤銷核准登記之行政處分」。此外，細繹上開管理辦法第12條第1 項所列各款登記機關得依職權「撤銷」之事由，有核准登記處分違法者（如第1 款、第3 款）；有附負擔（如申報義務）之行政處分，受益人未履行該負擔者（如第5 款）；有核發行政處分因期限屆滿而失效者（如第6 款）；有法規准許撤銷者（如第2 款，第4 款及第7 款），理由不一而足，於現行行政程序法制度下，有應以原核准登記處分違法而「撤銷」者，有應以原核准登記處分因具有行政程序法第12
3 條各款事由而得「廢止」者，亦有因期限屆滿而原核准登記處分效力向後「失效」者，原不應一概以「撤銷」之詞為規定。是以，98年12月2 日修正之管理辦法，已將裁處時第12條移列為第14條，該條第1 項條文內容修正為：「回收業、處理業有下列情形之一者，登記機關得依職權『撤銷、註銷或廢止其登記證』：一、登記證應記載事項有虛偽不實情事。二、營業行為有違反法令，受勒令歇業處分。三、登記文件不實，或廢潤滑油回收業申請登記時切結未設貯存場，與事實不符。四、未依本辦法規定辦理變更。五、登記後連續兩季未申報營運統計季報表。六、經主管機關依土壤及地下水污染整治法認定為污染行為人。七、未依第十八條規定辦理。八、其他違反本辦法或有關環境保護法規規定，情節嚴重。」藉由區隔事由之不同，規範登記機關須因事由之不同而分別為「撤銷」違法之行政處分或「廢止」合法之授益處分，並因原核准登記處分之撤銷或廢止確定，而得「註銷」登記證。基此，裁處時上開辦法第12條第1 項之「撤銷登記證」乙詞，亦應為同解，亦即，應由登記機關視各款事由而選取正確之法律途徑解銷原核准登記處分之效力。如係基於裁處時第12條第1 項第5 款事由者（登記後連續兩季未申報營運統計季報表者），原核准登記處分作成之初並無違法情事，要無溯及既往予以撤銷之必要，而係因回收業或處理業者未履行申報之負擔，始排除原核准登記處分未來之效力，乃應以「廢止」為之。故而，回收業、處理業如有登記後連續兩季未申報營運統計季報表情事者，登記機關依裁處時上開辦法第12條第1 項第5 款而「廢止登記證」，雖與裁處時管理辦法該條項所用「撤銷」用語不同，仍應認合於依法行政，且其所廢止者乃原核准登記之處分，而非登記證該證書，合先敘明。
七、原告申請回收業登記，經被告所屬環保局准予登記備查，並發給系爭登記證，然原告自96年第2 季後起連續2 季未申報營運統計表等情，為兩造所不爭執，並有被告所屬環保局95年6 月9 日花環廢字第09503006060 號函、系爭登記證、應回收廢棄物營運統計季報表廠商資料查詢及營運統計報表等件在卷可稽，堪認為實在。原告申請為回收業登記，被告所屬環保局核發登記證時之管理辦法（即91年12月11日修正公布者）第13條已明定回收業之申報營運統計表義務，同辦法第9 條第1 項第6 款亦明定未履行該義務者，登記機關得撤銷或廢止該登記證，且該義務並經被告所屬環保局為核准登記處分時明文課以負擔，此經上開函說明三所所記載明確，原告非得諉為不知，竟未履行此一負擔，被告援引裁處時管理辦法第12條第1 項第5 款（原處分㈡誤載為第12條第5 項）廢止原核准登記處分，乃合義務之裁量，並無不法，原核准登記處分既經廢止，被告於原處分㈠命原告繳回系爭登記證，則合於行政程序法第130條第1項規定，亦無違誤。
八、原告雖另主張：原處分由被告所屬環保局作成，其向被告提起訴願，竟移由環保署作成訴願決定，已有疑義，且原處分係「撤銷」原核准登記處分，既未究明信賴保護、誠信原則，作成前復未經原告陳述意見，自屬不法云云。然查：
㈠「本法所稱主管機關：在中央為行政院環境保護署；在直轄
市為直轄市政府；在縣（市）為縣（市）政府。」「（第1項）本法所稱執行機關，為直轄市政府環境保護局、縣(市)環境保護局及鄉( 鎮、市) 公所。（第2 項）執行機關應設專責單位，辦理一般廢棄物之回收、清除、處理及廢棄物稽查工作。（第3 項）執行機關應負責規劃一般廢棄物回收、清除、處理用地，並協同相關機關優先配合取得用地。（第
4 項）一般廢棄物之回收、清除、處理，在直轄市由直轄市政府環境保護局為之；在省轄市由省轄市環境保護局為之；在縣由鄉( 鎮、市) 公所負責回收、清除，由縣環境保護局負責處理，必要時，縣得委託鄉( 鎮、市) 公所執行處理工作。」廢棄物清理法第4 條、第5 條第1 項、第2 項、第3項分別定有明文。同法施行細則第4 條第3 款則規定，縣環境保護局執行工作內容包括一般廢棄物回收、清除、處理工作之規劃及執行。又裁處時管理辦法第3 條並規定：「本辦法所稱登記機關如下：一、回收業：貯存場所在地主管機關；未設貯存場之廢潤滑油回收業，為營利事業登記證登載地址之所在地主管機關。……」是則，廢棄物清理法於縣之主管機關為縣政府，但一般廢棄物回收、清除、處理工作之規劃之執行機關為縣屬環保局，關於廢棄物回收業、處理業之登記核准顯然為一般廢棄物回收、清除及處理工作之規劃及執行範疇，則縣屬環保局為該縣廢棄物回收業、處理業申請登記之核准業務，乃權限行為；然縣政府既為縣屬環保局之上級機關，復為廢棄物清理法於縣之主管機關，並為裁處時管理辦法第3 條雖規定之登記機關，基於上下統屬關係，當然得為縣屬環保局核准登記業務之監督，並得基於職權撤銷縣屬環保局之核准登記處分，原處分即係被告基於上開地位所為者，並於原處分發文機關處載明，準此，對原處分提起訴願救濟，其審議機關當然為環保署，環保署就原告訴願為審議，其程序並無不法。
㈡原處分係因原告未履行原核准登記處分所課以之申報營運量
此一負擔，而廢止原核准登記處分，並非因原核准登記處分有違法之處而予以「撤銷」，業如前述，而被告以原告未履行負擔而為廢止原核准登記處分，肇因於原告自身之行為，要無信賴可言。且原告未履行負擔之事實，客觀上明白足以確認，依行政程序法第103 條第5 款規定，被告本得不給予陳述意見之機會，逕為不利於原告之處分。是以，原告仍爭執原處分「撤銷」原核准登記之處分，有悖於信賴保護原則、誠信原則，被告復未令其有陳述意見之機會，均有違法云云，實無足採。
㈢至於原處分另以原告未履行切結書義務、登記證有效日期屆
滿仍未辦理展延等為由，分別援引本院97年度訴字第1630號判決（原處分㈠誤載為本院97年12月25日院田審七股97訴0163號裁決）、裁處時管理辦法第12條第1 項第6 款（原處分㈡誤載為12條第6項）為據，廢止系爭登記證云云。因：
1.原告擬於系爭土地從事廢棄物回收業，乃以系爭土地作為興辦事業計畫使用為由，向被告申請變更編定為特定目的事業用地，並提出切結書保證綠化作業，經被告所屬環保局以95年5 月25日花環廢字第09503005600 號函就原告之興辦事業計畫書同意為備查，然原告未履行切結書承諾之綠化作業等情，固經本院96年度訴字第703 號判決、97年度訴字第1630號判決認定在案，然原告出具此切結書承諾為一定之行為，所以換取被告所屬環保局就其興辦事業計畫書為同意備查之處分，二者間非無要約、承諾之對待關係，類似於「行政契約」，姑不論此一行政契約是否以書面為之，合於行政程序法第139 條規定而有效成立，即認其有效成立，原告未履行該契約之內容，被告基於被告所屬環保局上級機關之地位，所能對應者也僅限監督被告所屬環保局對於原告所提興辦事業事業計畫之否准，而不及於原核准登記處分之廢止。被告以原告未履行切結書綠化義務為由，廢止原核准登記處分，不無可議。
2.又被告所屬環保局核准原告登記處分時之管理辦法（即91年即91年12月11日修正公布者），對於登記證之期限並未規範，應認原核准登記處分並未附期限，除經廢止外，其登記證始終有效。迄95年12月26日該辦法修正，始於第7條規範登記證有效期限為5 年，並就期限屆滿之延展有所規定，但對於該辦法修正前業已取得登記證者，其登記證之期限究竟如何，並未明文規範，僅於第19條規定：「本辦法修正前已完成登記之回收業及處理業，應依下列期程及檢具第八條與第九條規定文件向登記機關辦理登記：一、中華民國九十三年一月一日前取得登記證者，應於中華民國九十六年十二月三十一日前辦理。二、中華民國九十三年一月一日（含）後取得登記證者，應於中華民國九十七年十二月三十一日前辦理。」似課以原取得登記證者重新登記之義務，然就未重新登記者，其原登記證之效力如何，其實未加著墨，適用上不無疑義。被告驟以原告係於93年1 月1 日後取得登記證者，未於97年12月31日前重新登記，即指其具「登記證有效日期屆滿仍未依本辦法規定辦理展延」情事，而以裁處時管理辦法第12條第1 項第6款為據，廢止原核准登記處分，亦有可議。
然原處分援引裁處時管理辦法第12條第1 項第5 款廢止原核准登記處分，既無不法，則處分內所引其他理由及法律依據容有可議之處，原處分仍屬可予維持，併此指明。
九、綜上，原告為回收業，經被告所屬環保局核准登記處分後，連續2 季未申報營運統計報表，事證明確，被告依裁處時管理辦法第12條第1 項第5 款廢止原核准登記處分，併命繳回系爭登記證，於行政程序法第130 條第1 項規定，亦無不合，原處分並無違法，經訴願雖為不受理決定，然實質駁回原告撤銷原處分之請求，與本院結論並無二致，原告仍執前詞，訴請撤銷原處分及訴願決定，為無理由，應予駁回。
據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 99 年 2 月 3 日
臺北高等行政法院第一庭
審判長法 官 王立杰
法 官 許麗華法 官 楊得君上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中 華 民 國 99 年 2 月 3 日
書記官 徐子嵐