臺北高等行政法院判決
98年度訴字第2203號98年12月15日辯論終結原 告 甲○○
乙○○丙○○共 同訴訟代理人 黃秀禎 律師複代理人 楊宗翰 律師被 告 臺北市政府代 表 人 丁○○（市長）住同訴訟代理人 戊○○
己○○上列當事人間徵收補償事件，原告不服內政部中華民國98年9月1日臺內訴字第0980083633號訴願決定（案號：0000000000），提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要：本件被告為辦理「臺北市北投士林科技園區區徵收，申請區段徵收臺北市○○區○○段4小段366-1地號等22筆私有土地，報奉內政部以97年11月11日內授中辦地字第0970724700號函核准區段徵收，被告旋據以98年1月5日府地發字第09731538500號公告區段徵收臺北市士林科技園區土地。原告於公告期間內之民國（下同）98年2月2日向被告提出異議理由書主張渠等所有坐落臺北市○○區○○段2小段444-3及444-4地號土地（下稱系爭土地）請按毗鄰非公共設施保留地之平均公告現值計算作成辦理徵收補償之處分。案經被告以98年3月9日府地發字第09800369600號函復：「……二、旨揭區段徵收範圍係本府依據內政部都市計畫委員會93年5 月25日審議通過之『變更臺北市基隆河以東、雙溪南北兩側地區主要計畫為北投士林科技園區案』都市區徵收範圍勘定，並於94年間報奉內政部核定，經查旨揭土地並未坐落上開都市計畫範圍內，故未納入本區段徵收範圍。三、至於臺端要求儘速徵收補償一節，因旨揭土地都市計畫使用分區為河川區，本府（工務局水利工程處）未來將考量配合北投士林科技園區觀景堤防型式併同進行堤外整體景觀規劃，屆時如需使用旨揭土地，將編列經費依法辦理徵收補償。
……。」原告對之不服，以被告對於其土地使用之限制，實已造成公益之特別犧牲，被告應作成辦理徵收補償之處分云云，提起訴願，案經內政部以人民並無此公法上請求權，且被告98年3月9日函文性質並非行政處分等理由，以98年9月1日臺內訴字第0980083633號訴願決定不受理，原告仍表不服，遂提起本件行政訴訟。
二、本件原告主張：
（一）程序部分：
1.原訴願決定現主要係以：「……三、查本件訴願人請求原處分機關辦理其所有臺北市○○區○○段2小段444-3及444-4地號土地之徵收補償，……因人民並無此公法上請求權，是原處分機關以上開函知訴願人系爭土地並未座落上開都市計畫範圍內，故未納入本區段徵收範圍，核其性質並非行政處分……」等語，據為本件訴願不受理之理由。
2.惟按：「行政機關行使公權力，就特定具體之公法事件所為對外發生法律上效果之單方行政行為，皆屬行政處分，不因其用語、形式以及是否有後續行為或記載不得聲明不服之文字而有異。若行政機關以通知書名義製作，直接影響人民權利義務關係，且實際上已對外發生效力者，如以仍有後續處分行為，或載有不得提起訴願，而視其為非行政處分，自與憲法保障人民訴願及訴訟權利之意旨不符」，司法院釋字第423號解釋著有明文。次按：「行政機關行使公權力，就特定具體之公法事件所為對外發生法律上效果之單方行政行為，皆屬行政處分，不因其用語、形式以及是否有後續行為或記載不得聲明不服之文字而有異。司法院釋字第423號解釋至明。是以行政機關送達於人民之公文書，是否為行政處分，應探求行政機關之真意，從實質上認定，而不拘泥於公文書所使用之文字；苟其內容足認係對人民依公法聲請之案件為否准之表示者，不論係基於何等理由，既屬就特定具體之公法事件，為行使公權力之單方行政行為，並已對外發生其不准所請之法律上效果，即應認係行政處分。」最高行政法院87年度判字第521號亦明著判決。
3.另按：「……『行政處分』概念之產生，考究其歷史背景，不過是一個『讓行政作為能受司法審查』的功能性、技術性概念而已，是一個『工具』特質，僅是人民提起行政爭訟，而受理機關與法院進行在案件合法性審查時，引為說理之過渡性媒介而已。所以應該儘量朝合目的性方向來掌握此一概念，讓對人民實體權利造成衝擊、而有必要接受合法性檢證之行政作為，能儘早獲得司法審查。……」，最高行政法院97年度裁字第3778號明著裁定。次按學者蕭文生於「形式行政處分救濟方式之探討」乙文中，亦明確指出：「……除法律有特別規定外，行政處分的合法或違法並不會影響其有效性。若當事人未以合法方式排除行政處分的效力，則行政處分產生存續力，拘束當事人及原處分機關。此外，行政處分亦具備構成要件效力，在一定情形下，亦得成為其他行政機關決定之基礎事實。對於當事人而言，兩種效力將產生不利益或帶來不利益之危險。此外，行政處分具有執行名義的功能，行政機關透過本身所為之行政處分能夠創造出可以強制執行的執行名義。於行政處分不得撤銷或有立即可執行之必要時，行政機關毋庸取得法院判決，即可運用行政機關本身之力量強制執行。從上述行政處分的功能來看，為保障人民權利，明確、易判斷的外在標準可能較為適當，因此形式行政處分的存在乃是必要的。針對形式行政處分所提出的訴願或撤銷之訴皆應是合法的…」。
4.今查，原告前係於98年2月4日提出異議及申請，並具體請求被告應依法辦理徵收補償事宜，惟被告嗣以98年3月9日府地發字第09800369600號函覆稱：「本府（工務局水利工程處）未來將考量配合北投士林科技園區觀景堤防型式併同進行堤外整體景觀規劃，屆時如須使用旨揭土地，將編列經費依法辦理徵收補償。……」等語。依其函覆內容，對於本件原告請求徵收系爭土地之特定且具體之公法事件，被告無異於已否准原告等之申請。且不論依形式或實質標準而言，因行政處分的合法或違法並不會影響其有效性。故如原告未提起本件撤銷訴訟而排除系爭原處分之效力，則該等行政處分均恐將產生存續力，而可拘束當事人及原處分機關，故原處分確已發生公法上之效力實明，則依司法院釋字第423號解釋、最高行政法院87年度判字第521號判決及最高行政法院97年度裁字第3778號裁定等意旨，上揭被告之覆函，洵屬行政處分無疑。否則即無異於剝奪原告憲法所保障之訴願及訴訟等權益。故原訴願決定逕認該等覆函並非行政處分而不予受理，顯有違法誤認。
5.縱退步言之（假設語），本件原告提出訴願，除係依據訴願法第1條第1項規定請求撤銷原處分外，另係以被告對於原告等前依法申請之案件，於法定期間內應作為而不作為，且已損害原告等之權利，故併依據訴願法第2條等規定，請求訴願機關應命被告依法辦理徵收補償。準此，縱認上揭被告所為覆函並非行政處分，則訴願機關對於原告等依訴願法第2條所為請求，亦無置之不理之正當理由。迺原訴願決定就此全未予審酌，且無隻字片語說明，即率爾決定不受理，此更明有違法疏漏。
6.原告已依法提出申請，請參酌原告98年2月2日提出之異議理由書，異議理由書即是本件的申請書，雖然名為異議狀，但有申請之意。又本件請求依據為憲法第15條。
7.依上說明：原告等現依行政訴訟法第4條第1項規定，訴請撤銷訴願決定及原處分（即訴之聲明第一項），並依行政訴訟法第5條等規定，訴請本院判命被告應依「變更臺北市基隆河以東、雙溪南北兩側地區主要計畫為北投士林科技園區案」暨「擬訂北投士林科技園區細部計畫案」二案，就原告等所有之系爭土地，依毗鄰非公共設施保留地計價並適用抵價地請領程序，作成辦理徵收補償之處分（即訴之聲明第二項），洵屬適法有據。
（二）實體部分：
1.查本件原告等所有之系爭土地，既經被告機關因辦理防洪整治等計畫，而限制使用長達17餘年，此實已造成原告等因公益之特別犧牲，故應予合理之補償：
⑴首按，憲法第15條明定：「人民之生存權、工作權及財
產權，應予保障」。次按司法院釋字第440號解釋亦明揭：「人民之財產權應予保障，憲法第十五條設有明文。國家機關依法行使公權力致人民之財產遭受損失，若逾其社會責任所應忍受之範圍，形成個人之特別犧牲者，國家應予合理補償……」。
⑵今查，原告等所有之系爭土地，前於80年間即因辦理防洪整治等計畫，而經被告劃為行水區並限制使用迄今。
就此，被告亦自承當時係因考量「財政狀況」，方未予辦理徵收，但針對限制原告等就系爭土地之使用權能乙節，則從未予爭執。是以，被告前以辦理防洪整治等公用或公益目的為由，限制原告等就系爭土地之財產權，此更致使系爭土地價值一落千丈，乏人問津，既無使用價值，且復無交換價值，此明使原告等為公共利益而造成特別犧牲。另查，如前所述，系爭土地經規劃為行水區後，公告現值即因行水區而未逐年依法進行調整，造成系爭土地公告現值明顯低於同區段土地，價值減少至鉅。則依前揭憲法第15條規定暨司法院釋字第440號解釋意旨，被告應予合理之補償。迺被告竟一再拖延未予辦理徵收補償，實明有違法不當。
2.再者，本件依司法院釋字第516號解釋意旨，補償不僅需相當，更應「儘速發給」，方符憲法第15條規範意旨：⑴復按：「……國家因公用或其他公益目的之必要，雖得
依法徵收人民之財產，但應給予合理之補償。此項補償乃因財產之徵收，對被徵收財產之所有人而言，係為公共利益所受之特別犧牲，國家自應予以補償，以填補其財產權被剝奪或其權能受限制之損失。故補償不僅需相當，更應儘速發給，方符憲法第十五條規定，人民財產權應予保障之意旨」，司法院釋字第516號解釋亦著有明文。
⑵今查，原告等所有之系爭土地，早於80年間，即因辦理
防洪整治等計畫，而經被告劃為行水區並限制使用，迄今已17 年有餘。迺針對原告等所為陳情暨申請，被告僅一再重複陳稱：「……屆時如須使用旨揭用地，將編列經費依法辦理徵收……」等語，惟始終並無確切之徵收時間或具體規劃，此實已明顯違背前揭司法院釋字第516號解釋所揭櫫之「儘速發給」原則，益徵被告實有應作為而不作為之違法失據。
⑶此外，經查多數縣市政府，於辦理堤防修築計畫時，多
係將河川整治及週邊土地之開發使用納入通盤考量。並將其間被列為行水區之土地，一併辦理徵收補償程序，以期避免因行政處分行為而致損及人民之權益，尊重憲法所保障之人民之財產權。詎料，臺北市位列首善之都，本當最有能力妥為規劃安排，豈能在將近20年間，續以「財政狀況」為由，一再借詞推託，拒不辦理徵收補償作業？按被告雖為行政機關，然被告所有相關辦事人員不論民選首長抑或經首長聘任之抑或部室主管，或經國家依法任用之公務人員，均是領有國家俸祿之人，俸祿之來源均係民膏民脂，本應依法為民服務，保障人民權益，惟被告之行為卻背道而馳，不僅不保障人民應有之權益，卻反以行政主管機關之優勢地位侵害人民權益，實失法平。
⑷再者，系爭土地係因依照市府所劃定之防洪範圍，而進行人為（工）規劃之河岸退縮，並非天然形成之水道。
其目的亦係為保障周邊居民之生命及財產安全，而使原告等所有權人之財產受致特別犧牲，則系爭土地既係基於公共利益之目的而劃為行水區，其性質係屬公共設施保留用地，故本件允依毗鄰非公共設施保留用地計價，始符法治。
⑸另針對「變更臺北市基隆河以東、雙溪南北兩側地區主
要計畫為北投士林科技園區案」暨「擬訂北投士林科技園區細部計畫案」等案，因有建築超級堤防，對於被告一再號稱擬定興建之提防具有百年防洪功效，則對行水區及週邊土地限制之必要性與正當性何在？迄今未見被告提出任何說明，按本件既已擬定百年防洪計畫，則針對行水區及週邊土地等，亦宜重新檢討、劃定，並將原告等所有之系爭土地，依毗鄰非公共設施保留地計價並適用抵價地請領程序，一併辦理徵收補償，始符整體開發之立案本意，且方合公平原則。
（三）綜上所陳：基於憲法第15條保障人民財產權之意旨，如國家機關依法行使公權力，或因公用或其他公益目的之必要，致人民之財產遭受損失，形成個人為公共利益之特別犧牲者，國家即應予合理之補償，且此補償不僅需相當，更應儘速發給，此亦經司法院釋字第440 、516 等號解釋詳迭為陳明，均已如前述。本件情形，因被告辦理防洪整治等計畫，致原告等就系爭土地之財產權，因公益而生特別之犧牲，被告本應儘速辦理徵收補償，迺竟一再推託，全未予依法辦理，明有應作為而不作為之違法失當。為此，聲明求為判決：
1.訴願決定及原處分均撤銷。
2.被告應依「變更臺北市基隆河以東、雙溪南北兩側地區主要計畫為北投士林科技園區案」暨「擬訂北投士林科技園區細部計畫案」二案，就原告等所有之臺北市○○區○○段二小段444-3及444-4等地號土地，依毗鄰非公共設施保留地計畫並適用抵價地請領程序，作成辦理徵收補償之處分。
3.訴訟費用由被告負擔。
三、被告則以：
（一）行政訴訟法第107條第3項：「原告之訴，依其所訴之事實，在法律上顯無理由者，行政法院得不經言詞辯論，逕以判決駁回之。」民法第765條：「所有人，於法令限制之範圍內，得自由使用、收益、處分其所有物，並排除他人之干涉。」司法院釋字第326號解釋：「都市計畫法第四十二條第一項第一款所稱之河道，係指依同法第三條就都市重要設施作有計畫之發展，而合理規劃所設置之河道而言。至於因地勢自然形成之河流，及因之而依水利法公告之原有『行水區』，雖在都市計畫使用區之範圍，仍不包括在內。」土地徵收條例第8條：「有下列各款情形之一者，所有權人得於徵收公告之日起一年內向該管直轄市或縣（市）主管機關申請一併徵收，逾期不予受理：一、徵收土地之殘餘部分面積過小或形勢不整，致不能為相當之使用者。……前項申請，應以書面為之。於補償費發給完竣前，得以書面撤回之。一併徵收之土地或建築改良物殘餘部分，應以現金補償之。」土地徵收條例第22條第1項：「土地權利關係人對於第十八條第一項之公告有異議者，應於公告期間內向該管直轄市或縣(市)主管機關以書面提出。……」都市計畫法第32條：「都市計畫得劃定住宅、商業、工業等使用區，並得視實際情況，劃定其他使用區域或特定專用區。前項各使用區，得視實際需要，再予劃分，分別予以不同程度之使用管制。」臺北市土地使用分區管制規則第78條之1：「行水區內土地及建築物使用應依水利法及相關法令規定辦理。」水利法第82條：「水道治理計畫線或堤防預定線內之土地，經主管機關報請上級主管機關核定公告後，得依法徵收之；未徵收者，為防止水患，並得限制其使用但不得逕為分割登記。」河川管理辦法第7條第2項：「……劃入河川區域內之公私有土地在未經變更公告劃出前，管理機關應依本法及本辦法相關規定限制其使用。」
（二）按被告為因應科技產業發展之空間需求，建構兼具生產、生活、生態等功能完整之科技產業園區需要而辦理北投士林科技園區區段徵收案，其範圍係依據內政部都市計畫委員會93年5月25日審議通過之「變更臺北市基隆河以東、雙溪南北兩側地區主要計畫為北投士林科技園區案」都市計畫範圍勘定，並經內政部94年12月20日內授中辦地字第0940056134號函核定，系爭土地並未坐落前開都市計畫範圍內，故未納入本區段徵收範圍。
（三）核被告98年3月9日函文性質非行政處分，不屬行政救濟範疇：查臺北市北投士林科技園區區段徵收計畫前報奉內政部97年11月11日內授中辦地字第0970724700號函核准區段徵收臺北市○○區○○段四小段366-1 地號等22筆私有土地，被告旋於98年1 月5 日公告實施本區段徵收，原告因請求將系爭土地納入本區段徵收範圍，並按毗鄰非公共設施保留地之平均公告現值為徵收補償，而就98年1 月5 日公告內容提起異議，案經被告查以98年3 月9 日府地發字第09800369600 號函復原告，原告不服乃提出訴願，復經內政部98年9 月1 日臺內訴字第0980083633號訴願決定不受理，理由略謂：「查本件訴願人請求願處分機關辦理其所有臺北市○○區○○段二小段444-3 及444-4 地號土地之徵收補償，依上述法律之規定，原處分機關以98年3 月
9 日府地發字第09800369600 號函復否准，因人民並無此公法上請求權，是原處分機關以上開函知訴願人系爭土地並未坐落上開都市計畫範圍內，故未納入本區段徵收範圍，核其性質並非行政處分」、「至原處分機關……固認系爭函文為行政處分，並載有救濟教示，惟此乃原處分機關主觀之見解，並不能改變系爭函文之法律性質（最高行政法院97年度裁字第2919號裁定參照）」，被告98年3 月9日函文如前所述既非行政處分，則原告自無得依法提起行政訴訟之理由。且補償處分應以徵收處分存在為前提，被告並未徵收系爭土地而剝奪原告受憲法保障之財產權，渠等引用司法院大法官釋字第440 號、第516 號請求被告儘速辦理徵收補償，於法不合。
（四）原告當事人不適格，應予駁回：另查系爭土地不屬被告於98年1月5日公告實施區段徵收之徵收客體，故原告非土地徵收條例第22條所稱得提起異議之土地權利關係人，縱然原告有依法提起行政訴訟之理由（假設語），原○○○區段徵收案仍不具實施訴訟之權能，原告當事人不適格，況且人民並無請求徵收之公法上請求權，原告請求被告辦理系爭土地之徵收補償，亦於法無據，其所訴之事實在法律上顯無理由，應予駁回。
（五）未以書面申請一併徵收，並要求以抵價地折算抵付地價補償費，於法未符：退步而言，原告倘對本區段徵收案具實施訴訟之權能，被告函復內容亦屬合法妥適。按土地徵收條例第8條一併徵收之規定，申請一併徵收之實質要件應為：1.申請徵收土地之殘餘部分面積過小或形勢不整；2.徵收土地之殘餘部分或建築改良物之殘餘部分不能為相當之使用。原告如認為系爭土地符合上開要件，當○○○區段徵收98年1月5日公告之日起1年內，以土地所有權人身分向被告提出書面申請，詎原告自本區段徵收公告之日起從未向被告提出書面申請，逕對本區段徵收範圍提出異議，甚而提起訴願及行政訴訟，不符法定程序。另依上開條例第8條第3項規定，一併徵收應以現金補償，故原告請求應以徵收後可供建築之抵價地折算抵付地價補償費，於法不合。
（六）河川區非屬都市計畫公共設施用地：因地勢自然形成之河流，及因之而依水利法公告之原有「行水區」，雖在都市計畫使用區之範圍，仍不包括在都市計畫法第42條所定義之公共設施用地範圍內，司法院釋字第326號解釋有案。
系爭土地係屬被告80年11月2日府工二字第80072350號公告實施之「擬變更北投區洲美、關渡部份農業區等為堤防用地及行水區並新設堤防用地及行水區案」都市計畫案所劃設之「行水區」，為統一名詞用語，被告另以96年8月15日府都規字第09604422900號公告「變更臺北市北投區都市計畫通盤檢討（主要計畫）（不含陽明山國家公園區、住宅區（保變住）、關渡農業區等地區）案」內由「行水區」變更為「河川區」，惟其性質仍未改變，亦即非屬都市計畫法第42條之公共設施用地範疇。原告主張系爭河川區土地性質為公共設施保留地，應調整其公告現值與毗鄰非公共設施保留地之公告現值相同而為徵收補償，顯有違誤。
（七）於法令限制之範圍內，原告仍得自由使用、收益及處分系爭土地，並非所稱因公益之特別犧牲：按系爭土地依其自然環境、地理形勢而被劃定為河川區，依臺北市土地使用分區管制規則第78條之1規定，應按水利法及相關法令規定進行使用，又按水利法第82條及河川管理辦法第7條第2項規定，為防止水患，被告依規定得限制其使用。緣此，原告所稱系爭土地之限制使用，乃被告為保護社會公益，依都市計畫法第32條，於公法上限制其所有權能，屬土地使用分區管制範疇，矧民法第765條規定，原告仍得於「法令限制之範圍內」自由使用、收益及處分系爭土地，並排除他人之干涉，此由系爭土地目前仍有農作物或果樹種作之情形可知，並非如原告所稱因公益之特別犧牲。
（八）按區段徵收實施辦法第3條規定：「都市計畫規定應辦理區段徵收地區，其細部計畫已發布實施且明確記載區段徵收範圍者，依其範圍辦理，由需地人會同直轄市或縣(市)主管機關及其他相關機關勘選」。臺北市北投士林科技園區區段徵收用地範圍係依據內政部都市計畫委員會93年5月25日審議通過之「變更臺北市基隆河以東、雙溪南北兩側地區主要計畫為北投士林科技園區案」都市計畫所載之區段徵收範圍勘定，並於94年間報奉內政部核定，並無任意將系爭土地或周邊農業用地排除於本區段徵收範圍外，更無因系爭土地特別犧牲而保全本區區段徵收等情事。
（九）按原告所有系爭土地係位於經濟部核定並於78年4月24日公告之北投區洲美堤線內，查被告80年11月2日府工二字第地00000000號公告發布實施之「擬變更北投區洲美、關渡部份農業區等為堤防用地及行水區並新設堤防用地及行水區案」都市計畫變更案業將系爭土地由「農業區」變更為「行水區」（93年間統一名稱為「河川區」），其計畫書內容已載明：「有關洲美堤防新建工程(堤防用地及行水區)用地取得事宜，因涉『關渡平原開發案』尚未定案」，故原則上採用『一般徵收』方式辦理，惟如地主同意提供土地先行使用，則爾後再開發範圍內併開發案區段徵收，否則按照徵收當期之公告土地現值，補償其地價」，並依法定程序完成審議及公告發布實施在案。據此，上開變更都市計畫案已明定系爭土地取得方式原則採「一般徵收」或納入「關渡平原開發案」辦理區段徵收，其地價以「徵收當期之公告土地現值」為計算補償費，即應由目的事業主管機關依水利法之規定辦理，才為妥當。
（十）準此，系爭土地因與本區段徵收公告之行政處分無涉，又被告以98年3 月9 日府地發字第09800369600 號函復原告被告（工務局水利工程處）未來將考量配合北投士林科技園區景觀堤防型式併同進行堤外整體景觀規劃，屆時如需使用該等土地，將編列經費辦理徵收，此函係屬觀念通知性質並非行政處分，再者，請求補償之關係須以處分存在為前提，故原告請求徵收補償無理由。
（）被告召開本區段徵收說明會時，已向開發範圍內約2,000人之土地所有權人及拆遷戶明確承諾，將於101年底領回抵償地及配售專案住宅，刻已依計畫期程進行第1期拆遷範圍之整地填土工程，如若將系爭土地納入本區段徵收範圍，則周邊其他土地(農業區或河川地)之所有權人均請求比照辦理，區段徵收範圍將無限擴大，計畫完成時日亦持遙遙無期(如變更都市計畫、範圍勘定及徵收計畫重新報核、徵收公告、申領抵地價地及核定等程序)，不僅增加開發成本(如房租津貼、利息損失)亦損及民眾如期領回抵償地權益並增加租屋成本，恐引起當地居民反彈，嚴重影響公共利益甚鉅。
（）按司法院釋字第425號略謂：「土地徵收，係國家因公共事業之需要，對人民受憲法保障之財產權，經由法定程序予以剝奪之謂」，即土地徵收僅得由國家因公共事業之需要，經由法定程序發動，人民並無此公法上請求權，原告請求被告依憲法第15條徵收系爭土地，顯有違誤。
（）綜上所述，原處分及訴願決定均無違誤，並聲明求為判決駁回原告之訴，訴訟費用由原告負擔。
四、上開事實概要欄所述之事實，除後列之爭點事項外，其餘為兩造所不爭執，並有「變更臺北市基隆河以東、雙溪南北兩側地區主要計畫為北投士林科技園區案」都市區徵收範圍示意圖、內政部94年12月20日內授中辦地字第0940056134號函、系爭土地地籍套繪圖、內政部97年11月11日內授中辦地字第0970724700號函、被告98年1 月5 日府地發字第09731538500 號公告、原告98年2 月2 日異議理由書、被告98年3 月9 日北市府地發字第09800369600 號函、原告98年4月6 日訴願書、內政部98年9 月1 日臺內訴字第0980083633號函及系爭土地空照圖、內政部訴願審議委員會第1062次會議記錄、內政部訴願審議委員會小組會議紀錄（案號：0000000000）、被告98年4 月27日北市府地發字第09830583300號函及訴願答辯書、系爭土地之土地登記第二類謄本及被告所屬工務局水利工程處97年12月5 日北市工水河字第09707701100 號函、蕭文生所著之「形式行政處分救濟方式之探討」資料等件附於原處分卷、訴願卷及本院卷可稽，為可確認之事實。
五、歸納兩造上述之主張，本件爭執之重點在於：被告98年3 月
9 日府地發字第09800369600 號函是否為行政處分？原告有無請求被告就系爭土地作成辦理徵收補償之公法上請求權？茲分述如下：
甲、被告98年3 月9 日府地發字第09800369600 號函是否為行政處分部分：
（一）按提起行政撤銷訴訟，以有行政機關違法之行政處分存在為前提，所謂行政處分，乃中央或地方機關就公法上具體事件所為之決定或其他公權力措施而對外直接發生法律效果之單方行政行為，此觀行政訴訟法第4 條第1 項、訴願法第3 條第1 項規定甚明。至若行政機關所為單純之事實之敘述或理由之說明，既不因該項敘述或說明而生法律效果，自非行政處分，人民對之即不得提起行政訴訟，最高行政法院復著有44年判字第18號判例可資參照。
（二）次按「土地徵收，依本條例之規定，本條例未規定者，適用其他法律之規定」、「本條例所稱主管機關：在中央為內政部；在直轄市為直轄市政府；在縣（市）為縣（市）政府」、「申請徵收土地或土地改良物，應由需用土地人擬具詳細徵收計畫書，並附具徵收土地圖冊或土地改良物清冊及土地使用計畫圖，送由核准徵收機關核准，並副知該管直轄市或縣（市）主管機關」、「徵收土地或土地改良物，由中央主管機關核准之」，土地徵收條例第1 條第
2 項、第2 條、第13條、第14條分別定有明文。由以上規定可知，申請徵收土地，應由需用土地人擬具詳細徵收計畫書，並附具徵收土地圖冊及土地使用計畫圖，送由內政部核准，有作成徵收處分之權限者，係內政部，至於需用土地人，無論其係行政機關、地方自治團體或其他事業，在徵收程序中，其地位僅係申請人，尚無作成核准徵收之行政處分之權限。
（三）本件原告於98年2 月2 日向被告提出異議理由書，主張渠等所有坐落臺北市○○區○○段2 小段444-3 及444-4 地號土地請按毗鄰非公共設施保留地之平均公告現值計算作成辦理徵收補償之處分云云。案經被告以98年3 月9 日府地發字第09800369600 號函復：「……二、旨揭區段徵收範圍係本府依據內政部都市計畫委員會93年5 月25日審議通過之『變更臺北市基隆河以東、雙溪南北兩側地區主要計畫為北投士林科技園區案』都市區徵收範圍勘定，並於94年間報奉內政部核定，經查旨揭土地並未坐落上開都市計畫範圍內，故未納入本區段徵收範圍。三、至於臺端要求儘速徵收補償一節，因旨揭土地都市計畫使用分區為河川區，本府（工務局水利工程處）未來將考量配合北投士林科技園區觀景堤防型式併同進行堤外整體景觀規劃，屆時如需使用旨揭土地，將編列經費依法辦理徵收補償。……。」等語，此有原告98年2 月2 日異議理由書、被告98年3 月9 日北市府地發字第09800369600 號函附於原處分卷可參，揆諸上開土地徵收條例之規定，有關系爭土地之徵收核准機關，應為內政部，被告僅係需地機關，僅被告認有用地之需時，應依土地徵收條例第13條進行呈報內政部之事實行為。是以，被告所為上開函復純屬針對原告之請求所為經辦事件之事實上敘述或理由說明，並不因而產生何等公法上之效果。揆諸首揭規定及判例意旨，並非行政處分，自不得對之提起行政爭訟。
乙、原告有無請求被告就系爭土地作成辦理徵收補償之公法上請求權部分：
（一）按土地徵收係國家因公共事業之需要，對人民受憲法保障之財產權，經由法定程序予以剝奪之謂（司法院釋字第42
5 號解釋參照），是土地徵收之法律關係，除法律另有規定（如：土地徵收條例第57條第2 項）外，僅屬國家與需用土地人間之申請土地徵收暨國家與私有土地所有權人（即被徵收人）間之二面關係，補償機關與私有土地所有權人間在前者依據徵收處分辦理補償之前，不發生任何法律關係甚明。
（二）承上，土地徵收只能基於有利於公共事業之公益需要，始得由國家依法令所定法定程序為之。準此，土地徵收僅有國家始為徵收權之主體（最高行政法院24年判字第18號判例參照），一般人民除法律別有規定外（如土地徵收條例第8 條、第58條），並無請求國家徵收其所有土地之公法上請求權。
（三）又人民之財產權應予保障，憲法第15條固有明文，惟此規定旨在確保個人依財產之存續狀態行使其自由使用、收益及處分之權能，並免於遭受公權力或第三人之侵害，俾能實現個人自由、發展人格及維護尊嚴（司法院釋字第400號解釋意旨參照）。
（四）然而，憲法亦不否認國家基於公益上需要，得徵收私有財產權，故為調和財產權保障與公用徵收間之失調關係，乃承認因公用徵收所生之財產上特別犧牲，應由人民全體共同負擔之，以期在公益與私益之調和下，仍能達成財產權保障之目的，此種調和之手段，即為徵收補償。是徵收補償實為公用徵收合法要件之一，故凡是公用徵收之法律，除須規定公用徵收之條件外，尚須規定徵收補償之金額，始係合憲之法律。對此種徵收法律之要求，學理上謂之「結合條款」（或「聯結條款」）（Junktimklausel），其除具有確保基本權功能外，尚具有警告功能。而所謂「確保基本權功能」，是指對憲法所保障之財產權之侵害，必須以法治國家中合法程序為之，再所謂「警告功能」則是指立法機關於制定侵害財產權之法律時，須仔細考慮該法律有無補償義務，是否該當於公用徵收之法律，並決定何種補償及其金額。藉由結合條款之保障，財產權人可以得到合乎憲法之補償，並藉以免受行政與司法之任意處置，致妨礙其財產權。
（五）申言之，人民只有在立法機關已明定補償之種類與範圍，做為侵害之條件下，始有忍受公用徵收之義務，而且在公用徵收之法律中，應同時規定徵收條件與徵收補償金額，此為立法機關之獨占權限，有關公用徵收之法律欠缺補償規定時，行政機關不得假藉法律位階以下之法規，加以補充；司法機關亦不能依法官權限自行導出承認公用徵收並給予補償之推定，逕行以判決賦予人民立法機關所未賦予人民之請求權。基上說明，人民自無依據財產權之保障，積極請求國家對其「合法侵害」即公用徵收之權利。
（六）至原告主張其係依憲法第15條及司法院釋字第400 號、第
516 號解釋而為請求云云。然查：憲法第15條關於財產權保障之規定，在於直接對抗國家權力之侵害，即原告所引學者見解—作為主觀性的防禦權以對抗國家權力，是一種公法上請求權，請求的內涵則是免於受國家權力之侵害，無待於實體法之規定，即得用以對抗國家權力之侵害。此種防禦性權利，難作為請求積極作為予以徵收補償之依據。次查：司法院釋字第440 號解釋：「……人民之財產權應予保障，憲法第十五條設有明文。國家機關依法行使公權力致人民之財產遭受損失，若逾其社會責任所應忍受之範圍，形成個人之特別犧牲者，國家應予合理補償……」，司法院釋字第516 號解釋：「……國家因公用或其他公益目的之必要，雖得依法徵收人民之財產，但應給予合理之補償。此項補償乃因財產之徵收，對被徵收財產之所有人而言，係為公共利益所受之特別犧牲，國家自應予以補償，以填補其財產權被剝奪或其權能受限制之損失。故補償不僅需相當，更應儘速發給，方符憲法第十五條規定，人民財產權應予保障之意旨……」，均不為應即予徵收補償之強制規定，難認原告有據以請求徵收補償之權利。又關於補償費部分，查補償處分係以徵收處分存在為前提，此可由土地徵收條例第17條至第20條規定徵收核准後公告，公告期滿發給補償費之程序可以得知，是原告對被告就系爭土地辦理徵收，並無公法上之請求權，則系爭土地並無徵收處分之存在，故原告請求被告發給補償費，即非所許。足見原告之主張，不足採信。
六、綜上，被告98年3 月9 日府地發字第09800369600 號函並非行政處分，不得對之提起行政訴訟；又原告並無請求被告就系爭土地作成辦理徵收之公法上請求權，且系爭土地並無徵收處分之存在，原告自不得向被告請求發給補償費。是以，原告提起本件訴訟，訴請訴願決定及原處分均撤銷，及被告應依「變更臺北市基隆河以東、雙溪南北兩側地區主要計畫為北投士林科技園區案」暨「擬訂北投士林科技園區細部計畫案」二案，就原告等所有之臺北市○○區○○段二小段444- 3及444-4 等地號土地，依毗鄰非公共設施保留地計畫並適用抵價地請領程序，作成辦理徵收補償之處分，均為無理由，應予駁回。
七、本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法均與本件判決結果不生影響，故不逐一論述，併此敘明。
據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第98條第1項前段、第104條，民事訴訟法第85條第1項前段，判決如主文。中 華 民 國 98 年 12 月 29 日
臺北高等行政法院第一庭
審判長法 官 王立杰
法 官 洪遠亮法 官 許麗華上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中 華 民 國 98 年 12 月 29 日
書記官 林淑盈