臺北高等行政法院判決
98年度訴字第235號原 告 甲○○訴訟代理人 張鳳麟律師
蔡欽源律師被 告 行政院金融監督管理委員會代 表 人 陳 冲（主任委員）訴訟代理人 乙○○
丙○○上列當事人間因證券交易法事件，原告不服行政院中華民國97年12月31日院臺訴字第0970094702號訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要：被告以訴外人中國力霸股份有限公司（下稱力霸公司）為依證券交易法發行有價證券之公司，未依證券交易法第36條第1 項規定，於96年度終了後4 個月內公告申報96年度財務報告，原告為力霸公司為行為之負責人，核有過失，乃依證券交易法第178 條第1 項第4 款及第179 條規定，以97年6 月2 日金管證六罰字第09700284994 號裁處書（下稱原處分）處原告罰鍰新臺幣（下同）96萬元。原告不服，提起訴願，遭決定駁回，遂提起本件行政訴訟。
二、本件原告主張略以：㈠被告因力霸公司未依證券交易法第36條第1 項規定，公告
申報96年度財務報告，而科處原告罰鍰96萬元，然衡諸一般經驗法則，屆期並無實現改善之可能，被告顯有裁量濫用之情事：
被告明知力霸公司與其關係企業之財務報告資料遭檢調查扣、且委任不到簽證會計師等情形，仍命原告依證券交易法第36條第1 項公告申報96年度財務報告，未依據個案情況予以裁量，即要求原告於無法達成之期限，為不可能之行為，且被告並未在裁罰之前，給予原告任何教示或補正之機會，即處原告96萬元之罰鍰，顯有裁量濫用之情。
㈡被告命力霸公司於法定期限內補行公告申報96年度財務報
告，衡諸一般經驗法則，屆期並無實現改善之可能，依據行政罰法第7 條規定，原告不具任何可歸責性：
⒈力霸公司因前負責人等人涉嫌淘空公司資產，該案經臺
灣臺北地方法院檢察官起訴之涉案被告多達1 百餘人，案情繁雜並為社會重大矚目事件，且當時之負責人滯美未歸，其餘之董事大多亦羈押在案，力霸公司陷入混亂，群龍無首，僅原告（當時為董事之一）1 人隻身在外，當時檢察官即依據公司法第20 8條之1 之規定，向臺灣臺北地方法院聲請選任臨時管理人，臨時管理人自96年2 月5 日起接管力霸公司之董事會，至96年4 月27日力霸公司96年第1 次股東臨時會時，方選任原告為力霸公司之董事，因此當時原告確實無法、亦無資格立即做出聘請簽證會計師之決議。再者，力霸公司之前任簽證會計師單思達、郝麗麗，遭臺灣臺北地方法院檢察官起訴，1 位被羈押，另1 位則裁定交保，並被裁撤公開發行公司財務報表之簽證資格，震驚社會與會計師界，況且自93年開始因為爆發地雷股事件，被告陸續懲處地雷股公司之簽證會計師，導致許多會計師草木皆兵，不敢任意擔任有財務問題公司之簽證會計師。
⒉又力霸公司以及所屬之關係企業大多數的公司財務資料
於案件偵辦當時均已遭檢調查扣，以致編製財務報告之資料並不齊備，編製財務報告確有困難；然力霸公司仍竭盡全力徵求簽證會計師，於96年4 月14日至同年4 月18日於聯合報刊登徵求簽證會計師，惟無人前來應徵，其後，力霸公司之董事會亦於96年7 月26日通過決議發函會計師公會，請會計師公會代為徵求，且力霸公司於97年2 月18日召開股東臨時會時，原告亦於股東臨時會上懇請諸位股東推薦簽證會計師，嗣後亦於97年4 月1日於著名月刊「會計」刊登徵求簽證會計師之廣告，依舊乏人問津，截至目前為止（98年2 月4 日）仍無任何會計師前來應徵。上述種種情況，皆使力霸公司與原告無從出具經會計師簽證之正式財務報表，更遑論於證券交易法第36條第1 項所定期間內，完成96年度財務報告之公告申報，原告業已盡善良管理人之注意義務，聘任簽證會計師並非原告不為也，而係不能也，原告實無任何故意或過失，完全不具可歸責性。
⒊此外，原告曾以96年3 月22日（96）中力會960133號函
、96年6 月21日（96）中力會960190號函，分別將上開徵求簽證會計師之困難等情事向被告報告，並請求被告協助聘請簽證會計師，然被告以96年7 月5 日金管證六字第0960034384號函表示「有關貴公司委任會計師事宜，依公司法第20條準用第29條第1 項之規定，係貴公司董事會之權責，仍請依公司法規定辦理。所請免除相關罰鍰乙節，本會尚無法源依據得予免除，仍請依法繳納。」由此可悉，被告已知力霸公司與原告雖有上開困難之情事，依舊積極公開徵求會計師協助編製財報，卻無視行政罰法第7 條第1 項「違反行政法上義務之行為非出於故意或過失者，不予處罰。」之規定，仍科處原告96萬元罰鍰。被告僅以行為人是否違背客觀要件為據，作為處罰之理由，無論被處罰之行為人主觀上是否具有可非難性及可歸責性，顯有裁量瑕疵而屬違法。
⒋證券交易法第36條第1 項所公告申報之財務報告包含關
係企業合併財務報告，故力霸公司需編製合併財務報告，方能完成證券交易法第36條第1 項之公告申報義務，申言之，若力霸公司無法出具關係企業之合併財務報告，仍將遭受被告處以罰鍰。惟力霸公司之關係企業，於刑事案件爆發後，許多財務資料遭檢調查扣，負責人亦皆相繼請辭，各該公司早已人去樓空，縱有會計師願意受聘，關係企業亦無任何財會人員可編製各該公司之財務報表，且編製財務報告之資料亦殘缺不全，可見在客觀上力霸公司無出具正式且完整之合併財務報表之可能，因此縱有簽證會計師願意受聘，仍無從依證券交易法第36條第1 項規定辦理完整之財務報告等公告申報。況力霸公司業已編製96年度年報，僅無法公開徵求到簽證會計師驗證，並非原告未盡其敦促義務。
㈢原處分違反比例原則：
⒈按「發行公司之財務報告為投資人投資有價證券之主要
參考依據，除必須符合可靠性、公開性外，尚須具時效性，使投資人了解公司之現狀與未來。」證券交易法第36條之立法目的可資參看。惟力霸公司之股票早已於96年4 月11日下市，無法在集中市場上買賣，又因力霸公司於95年12月底爆發重大淘空弊案，相關媒體報導沸沸揚揚，導致股票絕無任何人願意或能夠進行買賣，又豈有投資人或潛在投資人需力霸公司之財務報告作為是否購買力霸公司股票之參考。凡此均足認力霸公司在客觀上已失去維持證券交易法第36條第1 項「財務報告為投資人投資有價證券之主要參考依據」之立法目的之義務，亦即此時前揭規定要求力霸公司應將資訊公開之立法目的已不復存在，被告僵化解讀法令，昧於事實，對於有利於原告之情形並未注意，強行命原告完成無法達成之任務，且全然不顧原告在主觀上實無違反前揭規定之故意或過失。換言之，被告採取之方法（對原告處以罰鍰）無助於目的（保障有價證券之投資人）之達成，業已嚴重違反行政程序法第7 條所揭示之「適當性原則」。
⒉又本件被告據以課處罰鍰之依據，為證券交易法第178
條第1 項第4 款規定，該處罰應屬「執行罰」之性質，其目的係為促使義務人履行尚未履行之義務，並非追究過去違反義務之行為，被告對原告在客觀上無力改變未公告申報96年度財務報表之情況知之甚稔，卻一再課以罰鍰，該行政執行罰之目的顯然無法達成，誠有違反憲法上保障人民財產權以及比例原則之虞。
㈣綜上所述，原告非不為編製96年度財務報表，因竭盡所能
亦無法徵求到簽證會計師，實已盡到身為公司負責人之善良管理人注意義務，此確乃不能也，應屬不可歸責，原告並無任何故意或過失，被告全未舉證原告有何故意過失，即逕行對原告處以96萬元之罰鍰處分，確屬違法，應予撤銷。並聲明求為判決：原處分及訴願決定均撤銷。
三、被告則辯以：㈠力霸公司自96年4 月11日下市後，並未向被告申請有價證
券不繼續公開發行，故力霸公司尚為一公開發行公司，仍應依證券交易法第36條第1 項規定，於97年4 月30日前公告申報96年度財務報告。又財務報告之編製係公司之責任，力霸公司未依上開規定公告申報96年度財務報告之事實，為原告所不爭，力霸公司既違反證券交易法第36條第1項規定之作為義務，被告依證券交易法第178 條第1 項第
4 款及第179 條規定，對其為行為之負責人即原告處以罰鍰，於法洵屬有據，並無裁量濫用情事。
㈡公開發行公司財務報告為投資人及債權人瞭解公司財務狀
況及營業狀況之依據，應具時效性，使得投資人及債權人能及時了解公司現狀，為確保證券市場公平性、公正性及維護投資人及債權人權益，公開發行公司不得以任何理由延遲或拒絕應公告申報事項。原告以力霸公司財務資料經查扣及原簽證會計師經撤銷簽證資格，無法完成財務報告公告申報云云，尚難謂已窮盡一切方法而無法完成財務報告之公告申報，且原告為力霸公司為行為之負責人，擔任力霸公司董事多年，應熟稔力霸公司財務業務情形，原告未依規定督促力霸公司公告申報財務報告，被告依法處分，並無違誤。
㈢按財政部80年6 月1 日台財證（六）字第01081 號函規定
公開發行公司依規定應編製母子公司合併財務報表者，其合併財務報表應併同公開發行公司之財務報告公告及申報。另查前揭函令所指之「合併財務報表」係規範於證券發行人財務報告編製準則第20條，要求公開發行公司發行人應按財務會計準則公報第7 號「合併財務報表」規定所編製之合併財務報表。復查納入「合併財務報表」編製之範圍，依前揭公報第16段規定係指具實質控制力之子公司均須納入合併財務報表編製主體。原告雖稱因關係企業負責人大多請辭、營運陷入停頓，導致無法依前揭規定編製包含力霸公司之關係企業合併財務報告，致未能依證券交易法第36條規定公告申報96年度財務報告，不具可歸責性云云，惟力霸公司對各該應納入合併報表編製主體之子公司既具有實質控制能力，即顯示其可掌握其人事、財務及營運方針，並加以主導及監管。原告既為力霸公司之負責人，對於力霸公司各該子公司之人事更迭及財務資訊提供等，即具備指導權責，本應採取必要之管理措施，要求各子公司配合提供各項財務業務資訊，俾編製允當表達之財務報告。而原告卻以力霸公司各關係企業之負責人請辭、營運陷入停頓，導致無法編製合併財務報告等情，據以指稱力霸公司未編製財務報告不具任何過失云云，核屬辯詞，未足可採。
㈣證券交易法第36條立法意旨係考量證券市場具有資訊不對
稱之特性，亦即公司經營者相對於一般投資大眾擁有更多公司財務業務相關資訊，投資大眾唯有透過財務報告始可瞭解公司之財務狀況及經營績效，如不及時充分公開，將影響證券市場之公平性。原處分有助於達成證券交易法第36條為落實公開原則之立法目的，亦未超越實現此一目的之必要程度，所造成之損害並未超過所維護之公共利益，故符合行政程序法之比例原則。
㈤又力霸公司因前未依規定期限重編94年度合併財務報告及
未公告申報95年度及96上半年度財務報告，被告爰依規定裁罰原告即力霸公司為行為之負責人24萬元、48萬元及72萬元，本次係因力霸公司又未申報96年度財務報告，被告所為裁量係就力霸公司已連續4 次違反證券交易法第36條第1 項規定之應辦理事項，情節重大，爰依證券交易法第
178 條第1 項第4 款之規定，對原告處以罰鍰96萬元，尚無逾法定罰鍰最高限額，被告並非如原告所稱係以同一類似事件連續處罰原告。
㈥另原告雖主張力霸公司為聲請重整，囿於公司法規定無法
主動撤銷公開發行，復稱其若貿然撤銷公開發行，將造成社會負面觀感云云，惟力霸公司既欲維持公開發行公司之資格，本應恪遵證券交易法相關規定，故力霸公司未依證券交易法第36條第1 項規定辦理公告申報96年度財務報告，顯違反公告申報財務報告之義務，就客觀條件而言，已涉及過失，致使公司眾多股東及債權人無法及時、充分知悉公司財務狀況及經營結果，情節嚴重，原告為力霸公司為行為之負責人，縱非故意，亦難謂無過失，足堪認定，原告稱原處分悖於行政罰法第7 條第1 項等規定云云，未足可採。
㈦綜上所述，本件原告主張核無理由，為此求為判決駁回原告之訴。
四、歸納兩造上述之主張，可知本件爭執之重點在於原告對力霸公司未依證券交易法第36條第1 項規定於96年度終了後4 個月內公告申報96年度財務報告之違規行為是否具有過失，以及原處分有無原告所指裁量濫用及違反比例原則之違法情事？本院判斷如下：
㈠按證券交易法第36條第1 項規定：「已依本法發行有價證
券之公司，應於每營業年度終了後4 個月內公告並向主管機關申報，經會計師查核簽證、董事會通過及監察人承認之年度財務報告。……」、第178 條第1 項第4 款規定：
「有下列情形之一者，處24萬元以上240 萬元以下罰鍰：
……發行人、公開收購人、證券商、證券商同業公會、證券交易所或第18條第1 項所定之事業，於依本法或主管機關基於本法所發布之命令規定之帳簿、表冊、傳票、財務報告或其他有關業務之文件，不依規定製作、申報、公告、備置或保存者。」、第179 條規定：「法人違反本法之規定者，依本章各條之規定處罰其為行為之負責人。」㈡查力霸公司為依證券交易法發行有價證券之公司，至今迄
未公告申報96年度財務報告，違反證券交易法第36條第1項所定應於營業年度終了後4 個月內公告申報年度財務報告之規定，以及原告係於96年4 月27日力霸公司96年第1次股東會臨時會選任為董事，並擔任董事長而為力霸公司負責人等情，為兩造所不爭執，並有力霸公司96年第1 次股東會臨時會議事錄、力霸公司基本資料查詢明細表在本院卷第33頁、第34頁及第119 頁可稽，堪認屬實。從而，力霸公司確有未依證券交易法第36條第1 項規定於96年度終了後4 個月內公告申報96年度財務報告之違規行為，堪予認定。
㈢本件原告雖以力霸公司與關係企業之財務資料遭檢調查扣
，原簽證會計師亦經撤銷簽證資格，力霸公司關係企業之負責人與財會人員皆相繼請辭，編製財務報告確有困難，且經多方徵求簽證會計師均無會計師前來應徵，致無從完成上開財務報告之公告及申報為由，主張已盡負責人之義務，並無任何故意或過失云云。惟查：
⒈證券交易法第36條第1 項前段規定已依該法發行有價證
券之公司應編製年度財務報告，送經會計師簽證、董事會通過、監察人承認，於每營業年度終了後4 個月內公告並向被告申報，其目的無非係以發行公司之財務報告為投資人投資有價證券之主要參考依據，除必須符合可靠性、公開性外，尚具有時效性，以期藉由即時之資訊揭示及資訊之透明化，使投資人得以了解公司之現狀與未來。力霸公司既為公開發行有價證券之公司，其公告申報之年度財務報告，不僅可做為市場上一般投資人投資該公司之參考依據，更足使已投資力霸公司之股東及該公司廣大債權人得以具體了解該公司之現狀，並評估其未來，深具意義，而此種意義與作用並不會因力霸公司股票是否已無法在集中市場買賣而有所差異，是以縱令力霸公司股票已未在集中市場買賣交易，該公司仍負有依證券交易法第36條第1 項規定於法定期限內公告申報年度財務報告之作為義務。又財政部80年6 月1 日台財證㈥字第01081 號函釋以公開發行公司依規定應編製母子公司合併財務報表者，其合併財務報表應併同公開發行公司之財務報告公告及申報；證券發行人財務報告編製準則第20條亦規定公開發行公司發行人應按財務會計準則公報第7 號「合併財務報表」規定編製合併財務報表；而納入「合併財務報表」編製之範圍者，依前揭公報第16段規定應包括具實質控制力或潛在具有控制力之子公司。是證券交易法第36條第1 項所定應公告及申報之財務報告，係指包含公開發行公司本身之個別報表及其對具實質控制力或潛在具有控制力之子公司報表之合併財務報表，均合先敘明。
⒉查原告自96年4 月27日起為力霸公司之負責人，且其自
96年3 月起即因力霸公司未公告申報經會計師查核之94年度合併財務報表而遭被告裁罰，亦有被告96年3 月3日金管證六罰字第09600095261 號裁處書附於本院卷第
418 頁以下可憑，按理原告當對證券交易法第36條第1項前段規定知之甚詳，自應督促力霸公司所屬人員依上開規定完成力霸公司96年度財務報告之編製、公告與申報。然原告自陳力霸公司至今僅完成該公司本身財務報告之編製，關係企業部分則付之闕如，且迄未向被告提出申報；再稽之原告所提力霸公司本身財務報告即96年度資產負債表（見原證29），非但無會計師之簽證，亦無提經董事會通過、監察人承認之相關證明，足見力霸公司非僅未踐履於法定期間公告並申報96年度財務報告之義務，就已編製之報表部分更未踐行送經會計師簽證、董事會通過、監察人承認等程序，原告身為力霸公司負責人，顯未盡其督導之責，是被告認原告對於力霸公司上開違規行為具有過失，洵屬有據。
⒊次查，編製年度財務報告乃屬公開發行公司之責任，會
計師僅係就公開發行公司已編製完成之財務報表負責查核簽證而已，因此程序上自應由力霸公司先行編製完成年度財務報告，再送請會計師查核簽證。本件力霸公司既未編製經其董事會通過、監察人承認之完整96年度財務報告，則原告以無會計師願查核簽證做為力霸公司未公告申報96年度財務報告之理由，顯係倒果為因，難認有理，是原告聲請訊問證人羅紀羚，欲證明其已善盡善良管理人之義務徵尋簽證會計師乙節，於上開認定即無影響，自無訊問必要。又力霸公司所應申報者雖為合併財務報表，亦即該報表應包含力霸公司對之具有實質控制力或潛在具有控制力之子公司財務報表在內，然力霸公司對該等子公司既具有實質之控制能力，原告又為力霸公司負責人，自可掌握、主導及監管各該子公司之人事、財務及營運方針，並要求各子公司配合提供各項財務或業務資訊，俾供力霸公司編製財務報告，且公司之財務與會計係賴一定之制度維持與運行，並非以人為治，原告以各關係企業之負責人及財會人員相繼請辭，致無法編製合併財務報告，做為其不具過失之理由，尚非可採。至於力霸公司及其關係企業之部分帳冊資料遭檢調查扣，固據原告提出原證7 之扣押物品收據為證，惟力霸公司在此情形下猶可編製本身之財務報表，此觀原告提出之原證29力霸公司資產負債表即明，足見財務報表之編製雖因部分帳冊資料遭查扣而增加其困難性，但此困難尚非不得以聲請閱覽證物或以其他方法克服，因此力霸公司及其關係企業部分帳冊資料遭查扣之事實，亦無法據為原告就力霸公司本件違規行為無過失之有利認定。從而，原告主張其已盡負責人之義務，就力霸公司本件違規行為並無任何故意或過失，非屬可採。
㈣再本件原告主張被告所為處分有裁量濫用及違反比例原則
之違法情事，無非係以被告明知力霸公司與其關係企業之財務報告資料遭檢調查扣、委任不到簽證會計師，客觀上無法為申報行為，卻仍命力霸公司申報，未依個案情況裁量，以及被告對原告處以罰鍰無助於保障有價證券投資人目的之達成為據。然已發行有價證券之公司應編製年度財務報告，送經會計師簽證、董事會通過、監察人承認，於每營業年度終了後4 個月內公告並向被告申報，違者處以24萬元以上240 萬元以下罰鍰，分別為證券交易法第36條第1 項前段、第178 條所明定，被告就此（即對違規之公開發行公司予以裁罰）僅能依法處理，並無裁量之權，因此自無原告上開所指未考慮個案情況而有裁量濫用之違法可言。又原告未盡督促之責，致力霸公司迄未申報96年度財務報告，具有過失乙節，業經認定如前，被告據以對力霸公司為行為之負責人即原告依法裁罰，即無違誤；復以力霸公司前因未公告申報經會計師查核之94年度合併財務報告、95年度財務合併報告及96年上半年度財務報告，經被告分別以96年3 月3 日金管證六罰字第09600095261 號裁處書、96年6 月5 日金管證六罰字第09600250556 號裁處書、96年11月1 日金管證六罰字第09600632451 號裁處書，各裁處原告24萬元、48萬元及72萬元在案，有上開裁處書在本院卷第418 頁以下附卷足憑，本件既係力霸公司
2 年內第4 次違反證券交易法第36條第1 項前段之規定，被告考量上開情事及個案情節，依證券交易法第178 條第
1 項第4 款規定及其所訂違反財務報告、財務預測及重編之公告申報者罰鍰金額標準，處原告罰鍰96萬元，尚無逾法定罰鍰最高限額，亦核無裁量濫用、裁量逾越或違反比例原則之違法情事。
㈤末按，行政罰乃為維持行政上之秩序，達成國家行政之目
的，對違反行政上義務者所科之制裁。而證券交易法第17
8 條第1 項第4 款就違反規定不製作、申報、公告備置或保存帳簿、表冊、傳票、財務報告之發行人、公開收購人等人明定處以一定金額範圍內之罰鍰，顯係就該等行為人違反行政上義務所科之制裁，自屬行政罰。此與執行罰即在行政執行程序中對於不履行其作為或不作為義務者，為使之屈服，以收將來履行義務之效果所施予以強制手段並不相同。原告主張證券交易法第178 條第1 項第4 款規定屬執行罰之性質，顯係出於誤解，從而原告以上開裁罰目的在促使義務人履行尚未履行之義務，並非追究過去違反義務之行為，原告在客觀上確實無法編製96年度財務報告，被告課以罰鍰之目的顯然無法達成，有違反比例原則云云，自非可採。
五、綜上所述，原告之主張均無理由，被告以力霸公司未於96年度終了後4 個月內公告申報96年度財務報告，違反證券交易法第36條第1 項規定，原告為力霸公司為行為之負責人，核有過失，依證券交易法第178 條第1 項第4 款及第179 條規定處原告罰鍰96萬元，並無違誤。訴願決定遞予維持，亦無不合。原告徒執前詞，訴請撤銷，為無理由，應予駁回。
六、本件事證已臻明確，兩造其餘之主張與陳述，經審酌後均認與本件之結論無礙，爰不一一論述，附此敘明。
據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 98 年 7 月 9 日
臺北高等行政法院第五庭
審判長法 官 王碧芳
法 官 周玫芳法 官 程怡怡上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中 華 民 國 98 年 7 月 13 日
書記官 張正清