臺北高等行政法院判決
98年度訴字第2306號99年2月25日辯論終結原 告 強訊郵通股份有限公司代 表 人 甲○○（董事長）訴訟代理人 陳國華 律師被 告 交通部代 表 人 乙○○（部長）訴訟代理人 黃文玲 律師上列當事人間有關郵政事務事件，原告不服行政院中華民國98年
9 月7 日院臺訴字第0980092961號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要：被告依據檢舉，以原告遞送大眾電信股份有限公司（下稱大眾電信）民國（下同）97年12月電信服務費帳單（下稱系爭郵件），違反郵政法第6 條第1 項規定，且類此違法行為前經被告自93年4 月28日開具第1 張處分書迄今，共計開具42張處分書，惟原告仍續違規，乃依同法第40條第1 項規定，以98年3 月5 日交郵字第0980021556號處分書（下稱原處分）處原告新臺幣（下同）50萬元罰鍰，並命原告立即停止遞送信函、明信片或其他具通信性質文件等營業行為。原告不服，提起訴願，遭決定駁回，遂提起本件行政訴訟。
二、原告主張略以：㈠原處分並依行政程序法第96條第1 項第2 款規定及最高行
政法院93年度判字第1624號判決意旨，明確載明原告於具體之何時間、何地點、有遞送何文件之行為及基於如何之具體事實足認原告有以遞送文件為營業之情事等一切與適用法令有關之事項，使其處分達於可得確定之程度，俾與其他行政處分為區別之情節，原處分與行政程序法之規定不符，要無疑義。
㈡次以，郵政法第6 條第1 項既已明定科處罰鍰之構成要件
為遞送信函、明信片或其他具有通信性質之文件為營業，所稱通信性質之文件，依司法院釋字第402 、423 號解釋，參酌信函、明信片之性質、本條郵政專營權之立法目的、一般社會觀念及經驗法則對通信性質郵件之認知，應係指類似信函、明信片性質之一對一高度個性化文書，或具有雙方相互傳達消息之性質的書函。惟被告據郵政法第48條訂定之郵件處理規則第4 條第2 項規定對通信性質郵件之定義，顯逾越母法即郵政法第6 條第1 項之授權目的。系爭郵件係對早已發生法律效果之某次法律行為，作事後比對或證明所用之電腦大量套印之印刷類商業文書，並無對特定人傳達意思、觀念或消息之功能或性質，亦不產生任何新的法律效果，當不屬信函、明信片及其他具有通信性質之文件，亦無任何秘密通訊自由保障可言，自非郵政法第6 條第1 項規範之客體，即無依同法第40條第1 款規定處罰之可能，訴願決定及原處分應予撤銷。
㈢原處分或可謂郵政法第6 條第1 項、第40條第1 款及郵件
處理規則第4 條第2 項為其依法行政之依據，而符合法律保留原則之形式合法性要求，惟國家干預人民之工作自由權除應符合形式合法性外，尚須符合實質正當性之要求。
觀諸郵政法第6 條第1 項係屬規定國家得以獨占事業之職業選擇客觀許可要件，其嚴重違反基本人權，限制不特定人民進入職業市場之條件，必須只有為防禦對於重大公共法益構成可證明的及顯然非常嚴重的危險時，才能合法化對職業選擇自由之侵害。而郵政法第6 條第1 項規定之立法理由可分為保障人民秘密通訊自由與確保郵政普及化義務兩部分。就保障人民秘密通訊自由部分，時至今日，科技網路、電信傳播發達，不論電子郵件、行動通訊皆蓬勃自由發展，應已無人民信函涉及國家機密之重大公共法益；且人民本可自由選擇秘密通訊之方式，選擇由中華郵政股份有限公司（下稱中華郵政公司）與某一民營郵政公司遞送，郵政法第6 條第1 項給予中華郵政公司郵政專營權，限制一般人民從事遞送信函、明信片或其他具有通信性質之文件為營業，除侵害一般人民職業選擇自由，且限制其他人民選擇秘密通訊方式之自由，實難認為係為防禦對於重大公共法益構成可證明的及顯然非常嚴重的危險。另就確保郵政普及化義務部分，郵政專營權之立法目的之一，顯係為中華郵政公司負有之普及化服務義務所給予之特有保障，令其得以從該專營權所得之利益，彌補照顧偏遠地區民眾用郵之營運成本，惟因此限制一般人民參與該工作之職業選擇自由權，顯然並非為防禦對於重大公共法益構成可證明的及顯然非常嚴重的危險，且亦可以選擇專案補助或特定稅賦優惠之較小侵害手段為之。故郵政法第6條第1 項規定顯屬違憲，應不得作為裁罰依據。
㈣再者，行政法學上，向有所謂一事不二罰之原則，司法院
釋字第503 號解釋亦有明白闡釋。而行政法上所謂「一事」或「行為」，係以一項法律之一個管制目的為認定基礎，此觀之最高行政法院93年度判字第1309號判決意旨自明。查本件被告處罰原告係以原告違反郵政法第40條之規定，為其依據。惟依郵政法第40條第1 款規定意旨，該當於該條款之行為，係指被處分人有「違反第6條 第1 項規定，以遞送信函、明信片或其他具有通信性質文件為營業者」，始足當之，基此，該條款之處罰，係處罰行為人之「營業行為」，而非單一之「投遞行為」，要無疑義。被告既未說明以原處分書「違法事實」欄所載之事實，何以原告有所謂之「營業行為」，又未說明何以原告有所謂「通知其停止而未停止」之情形，則被告謂其得就本件原告之違規事實「按次連續處罰」，殊嫌無據。
㈤又觀諸行政程序法第36條之規定及其立法理由，原告於98
年2 月2 日以98強函字第007 函回覆被告時即表示謂：「…貴部指稱『本部接獲檢舉貴公司有以遞送具有通信性質之文件為營業情事…』乙節，惟檢舉之文件付之闕如。退步言，郵件上縱有本公司服務標誌，惟其不等同於合法取得該等郵件」等語，而被告於98年2 月11日交郵字第0980019090號函就原告之質疑僅稱：「本案舉發之證物郵件（97年12月電信服務費帳單暨信封套）係經收件人同意提供作為舉發證物」云云，惟被告係如何取得檢舉人之同意、有無據實製作檢舉紀錄（行政程序法第38條參照）、有無通知檢舉人到場詢問（行政程序法第39條參照）、甚至被告有無唆使檢舉人交寄文件以陷害原告之情事，均無可考。是被告所據以作成原處分之調查證據程序是否合法而無瑕疵可指，尚有可疑，自難認其基此調查所作成之原處分符合合法性原則。
㈥更且，郵政法第40條第1 款固規定，違反同法第6 條第1
項規定，以遞送信函、明信片或其他具有通信性質文件為營業者，處10萬元以上50萬元以下罰鍰，並通知其停止該等行為。然則，本件被告認定原告遞送具有通信性質文書之行為，僅有單一之遞送大眾電信寄送陳君97年12月電信服務費帳單為營業之情事，即對原告處以最高度之處罰，核其處分亦過重。
㈦綜上所述，郵政法第6 條第1 項規定有違憲之虞，被告對
於該條文之解釋有不當擴張之情，且就被告處分之程序以觀，亦與法律關定不符，至為明確，為此提起本件訴訟，並聲明求為判決：訴願決定、原處分均撤銷。
三、被告則辯以：㈠系爭郵件屬郵政法第6 條第1 項規定具有通信性質之文件：
⒈依郵政法第1 、2 條、第6 條第1 項、第40條規定及貴
院94年度訴字第3283號、95年度訴字第2135號判決意旨，信函、明信片與其他具有通信性質之文件並列為中華郵政公司郵政專營權範圍，並不以「一對一高度個性化文書」為限，尚包括其他具有對特定人傳達信息功能之文件，適足保護通信秘密及個人隱私，而所謂「信函」，依郵件處理規則第4 條第1 項規定文義解釋，凡具有傳遞消息功能之文件，均屬中華郵政公司專營權範圍。
⒉有關大量印刷之商業文書，諸如各類通知單、帳單或對
帳單、證明單、罰單、稅單、扣繳憑單及附有持卡人資料之各種金融卡、信用卡等文件因涉有商業機密、個人財務信用資料及隱私權，具有對特定人傳達意思之通信功能，其不問是否大量印製或其印製產生方式為何，均屬郵政法第6 條第1 項之郵件，此項見解自原告因不服被告首次對其處以罰鍰而提起行政訴訟後，即為貴院實務所肯認（貴院94年度訴字第1422號判決）。是原告所遞送大眾電信寄送陳君電信服務費帳單，係就特定對象傳達「依期限繳交費用」之意思，自屬郵政法第6 條第
1 項規定具有通信性質之文件。㈡郵件處理規則第4 條第2 項就「通信性質」所為之定義核與母法郵政法第6 條第1 項相符且未逾越母法之授權：
⒈依憲法第107 條第5 款、第12條規定意旨，通信自由為
憲法所明訂之人民基本權利，國家必須提供人民基本之通信設施，基此，郵政法於第1 條規定郵政提供普遍、公平、合理之普及化郵政服務，第3 條規定郵政為國營，第6 條規定信函、明信片或其他具有通信性質文件為郵政專營；因此，為提供普遍、公平、合理之郵政服務，增進公共利益，郵政法第6 條第1 項明定「信函、明信片或其他具有通信性質之文件」由中華郵政公司專營，排除其他業者之遞送行為，而其他如小包、包裹、快遞等不具通信性質者，則已完全開放業界競爭、自由經營，立法手段僅採溫和低度干預（即部分郵件專營）；郵政法第1 條並賦予中華郵政公司擔負郵政普及服務的義務，以保障偏遠地區民眾之用郵，該法第6 條規定尚不悖於憲法第23條「比例原則」之要求，且無違憲法第15條有關工作權之保障。
⒉依郵政法第48條授權訂定之郵件處理規則第4 條第2項
訂定之說明，郵件處理規則第4 條第2 項所稱通信性質，係指寄件人之文件具有對特定人傳達信息之功能，重點在「特定人」，並輔以文字或符號表示之「意思、觀念或事實」作為認定標準，符合司法院大法官會議釋字第593 號解釋，對於法規命令所要求之「合目的性選擇」及「合理之關聯性」，並無逾越母法授權範圍與立法精神。再查，郵政法係經立法院審議通過，經總統公布施行，郵政法第48條既已明文將郵件種類、定義及其他相關事項授權由主管機關擬訂，報請行政院核定，被告依此規定訂定之「郵件處理規則」，自屬合法有效，並符「法律授權明確性原則」。
㈢原告於知悉其行為違法並亦受行政處分後，仍一再續為此違法之行為，核其所為具違法性及故意性應無疑義：
⒈依司法院釋字第275 號解釋意旨，對於違反行政法上義
務之處罰，固以行為人主觀上有故意或過失為限，但違反禁止規定或作為義務者，依過失推定原則，應由行為人舉證證明自己無過失，始得免責。
⒉查郵政法及郵件處理規則均經依法公告，而任何人均有
知悉法律之義務，原告不得諉為不知，且兩造間已有多起訴訟，原告絕對知道其行為與郵政法及郵件處理規則規定不符，可知原告對於違法事實，顯有明知並有意使其發生之直接故意；縱無，亦有對於構成違法事實，預見其發生而其發生並不違反其本意之間接故意。原告之相關人員，對於違反郵政法及郵件處理規則，既有直接故意或間接故意，是否有過失，已非重要，原告主張應由被告舉證其有過失云云，於法顯屬無據。且郵政法第
6 條第1 項明文規定，於配合郵政改制修正郵政法時，已經產、官、學各界達成共識，並經行政院核定，立法院三讀通過及總統公布施行，原告從事相關行業對此禁止規定，豈能諉為不知。
⒊末查，被告於92年4 月30日首次發現原告之違法行為，
即發函籲請原告確實遵守郵政法相關規定在案；另自93年4 月28日迄今，原告經被告依郵政法第40條連續處罰計有43次，足證其對於前揭違法之事實確有直接故意，進而一再續行其違法之行為（截至目前為止被告依郵政法之規定已開具43張行政處分書予原告，罰鍰金額共計2,020 萬元），完全藐視被告依法作成之行政處分，另原告就類此違法事件，自其不服被告首次處以罰鍰而提起行政訴訟後（貴院94年度訴字第1422號），即經貴院一再判決原告之訴駁回在案，顯見原告早已知悉其遞送之行為係屬違法，核其所為具違法性及故意性應無疑義。
㈣郵政法第6 條第1 項郵政專營權之規定合憲：
⒈依憲法第107 條第5 款、第12條、郵政法第1 、3 、6
條規定意旨，「信函、明信片或其他具有通信性質之文件」由中華郵政公司專營，排除其他業者之遞送行為，而其他高資費之小包、包裹、快遞等不具通信性質之文件，則已完全開放民營遞送業者依法經營，並依法賦予中華郵政公司擔負郵政普及服務的義務，以保障偏遠不經濟地區之用郵，與憲法第23條「比例原則」之要求相符，且無違憲法第15條有關工作權之保障。
⒉為保障人民秘密通訊自由，郵政法第8 、10、11、19、
38條等條文，建構了秘密通訊自由之基礎，然如開放郵政專營權，則人民與業者間，僅有契約關係，基於締約自由原則，民營業者可能僅選擇有利可圖之都會區客戶，拒絕偏遠地區郵件之接受與遞送，無法保證人民之通信權利；此外，若其發生財務危機，信件即無人遞送，故世界上大部分主要國家，包括美國、印度、大陸、香港、韓國、澳大利亞、馬來西亞等，仍維持郵政專營權制度。
⒊又立法機關將信函、明信片及其他具有通信性質之文件
遞送業務，於郵政法第6 條明文規定僅中華郵政公司及受其委託者得遞送，除為確保達成郵政普及化義務外，亦為保障人民秘密通訊自由。立法者應已衡量民營業者與國營之中華郵政公司對於人民秘密通訊之侵害可能性，及對於可能受侵害之人民保障程度後，始對於一般民營業者加以限制。蓋中華郵政公司雖非公務機關，但仍屬受國家監督之國營事業，其員工仍具刑法上公務員身分，違法時除須受行政處分外，並受較嚴厲之刑事處分，且人民權利若受侵害，因屬國營事業，當不致使受害人民無從求償，故對人民有較充分之保障。是以，郵政法第6 條規定中華郵政公司之專營權，同時兼具事前之防範及事後救濟之保障，難謂該條規定非基於人民秘密通訊自由之保障而訂定。
⒋郵政服務為具利潤低、成本高、勞力密集特性之產業，
競爭者尚無法提供與中華郵政公司相同之服務指標與全國均一價格，為確保通信郵件遞送迅速與安全之需要，政策上爰賦予中華郵政公司擔負郵政普及服務的義務，並賦予該公司擁有部分郵件專營權（即信函、明信片或其他具有通信性質文件），其他高資費之小包、包裹、快遞等不具有通信性質和印刷品、新聞紙、雜誌、商業廣告、傳單等，則已完全開放民營遞送業者依法經營。
若全面開放郵政市場，參照大眾運輸事業及電信事業等，勢必由政府編列預算補貼或業界共同成立「普及服務基金」等方式，以保障偏遠地區民眾之用郵，以達郵政普及服務之目標，惟現階段係考量各因素後，依法賦予中華郵政公司擁有部分郵件專營權。
⒌末查，比例原則審查密度上，對職業自由客觀限制之相
對公益程度，不論採中度或高度之審查標準，於本案中所欲保護之公益除偏遠地區人民之用郵自由外，通訊自由亦為憲法第12條所保障，國家除不宜加以侵害外，尚須積極協助人民實現該基本權，應足認屬重大明顯公益，而限制之手段亦僅限制部分郵件之投遞，已可認屬最小侵害手段，自可通過審查密度之檢驗。又在通訊自由與職業自由兩基本權相衝突時，何者應為退讓，應為立法者之職權所在，而立法者已於郵政法第6 條中就部分郵件為限制，立法者已為明確之立法選擇，則其他機關基於權力分立原則，自應予以尊重。
㈤原處分已達可得確定之程度，且得與其他行政處分相區別：
依行政程序法第96條第1 項第2 款規定及最高行政法院95年度判字第336 號判決意旨，系爭郵件係經收件人同意提供作為證物，經被告認定屬郵政法第6 條郵政專營權範圍，且郵件上均貼有原告服務標章，故認原告違反郵政法第
6 條規定之事證明確，被告乃依行政程序法第102 條及第
104 條規定，於98年1 月21日以交郵字第0980016600 號函記載相關事項並檢附系爭郵件影本，通知原告於文到7日內陳述意見，其系爭郵件影本上違法時間、地點有收件人地址、繳款期限，及信封上貼有上大郵通之標章等資料可稽，除涉及個人資料保護之姓名及地址經被告予以塗黑處理外，並無不完整之處，且系爭郵件為原告所遞送，其遞送之時間及地點理應為原告內部管理並可掌控之事務，被告檢送原告之證物資料已甚完整。原處分之「違法事實」欄，已載明「貴公司有以遞送大眾電信股份有限公司寄送陳君97年12月電信服務費帳單為營業情事，相關證物（含違法地點及違法時間）詳本部98年1 月21日交郵字第0980016600號函暨附件。」；另於「違反條文」、「處分依據」分別載明郵政法第6 條第1 項及同法第40條第1 款；「處分內容」欄亦載明主旨、理由「……本部依舉發之證物審查違規事實，認為貴公司之行為已違反郵政法第6條第1 項規定，類此違法行為前經本部92年4 月30日發函籲請貴公司確實遵守郵政法相關規定，且自93年4 月28日對貴公司開具第1 張處分書至今，共計開具42張處分書，除處以罰鍰外並通知立即停止遞送信函、明信片或其他具有通信性質文件等營業行為，惟貴公司仍續犯，爰依同法第40條第1 款規定處分。」，該處分書當已達可得確定之程度。
㈥被告之調查證據程序合法而無瑕疵：
⒈依政府資訊公開法第18條規定意旨，本件檢舉內容因涉
及證人保護，且為被告實施取締之相關資料，被告依法並無公開之義務。且查，被告依舉發之證物上有原告之服務標章，且原告從未否認系爭郵件非其所投遞，且被告為本件處分前業依行政程序法第102 、104 條規定，以附件2 之函文檢具系爭郵件影本通知原告陳述意見，觀諸該函說明第2 點第2 款事實欄記載，業已指明被告係經檢舉而啟調查程序，繼為上述郵件之取得，並業就原告所涉違法之郵件具體指述，併此敘明。
⒉末按，行政程序法第38條及第39條均屬裁量規定，倘未
製作書面紀錄或未通知其陳述意見，而事實已臻明確時，當不影響行政處分之效力。
㈦原處分符合按次連續處罰之本旨，並無重複處罰之疑義：
本件係被告於98年3 月5 日以原處分（98年3 月6 日送達）對原告97年12月所為之營業行為予以處罰，另被告於97年6 月4 日則以交郵字第0970005025號處分書（97 年6月
6 日送達）處罰原告97年2 月所為營業行為之前次處分，故原處分係就前次處分後之原告營業行為予以處罰，揆諸最高行政法院98年11月份第2 次庭長法官聯席會議決議，按次連續處罰既以違規事實持續存在為前提，而使行政機關每處罰一次即各別構成一次違規行為，顯以合理且必要之行政管制行為，作為區隔違規行為次數之標準，除法律將按次連續處罰之條件及前後處罰之間隔及期間為明確之特別規定，或違規事實改變而非持續存在之情形者外，則前次處罰後之持續違規行為，即為下次處罰之違規事實，始得所謂「按次連續處罰」之本旨；是以，本件被告既係就原告受前次處罰後之持續違規行為而作成原處分，依法即符合所謂「按次連續處罰」之本旨，殆無疑義。
㈧原告一再違反郵政法，被告自得按郵政法第40條第1 款規
定對其連續處罰，並依交通部執行違反郵政法事件取締作業要點逕行處以最高額罰鍰：
被告對原告違反郵政法第6 條第1 項之類此違法行為，自92年4 月30日起即發函籲請原告確實遵守郵政法相關規定，且自93年4 月28日對原告開具第1 張處分書至今，共計開具42張處分書，惟原告仍續犯，是被告以原告違法情節重大之事實，依交通部執行違反郵政法事件取締作業要點第7 點編號1 之規定處以最高額罰鍰，並無任何過重之情。
㈨綜上論述，原處分及訴願決定並無違誤，為此求為判決駁回原告之訴。
四、本院之判斷：㈠按「除中華郵政公司及受其委託者外，無論何人，不得以
遞送信函、明信片或其他具有通信性質之文件為營業。」「有下列情形之一者，處10萬元以上50萬元以下罰鍰，並通知其停止該等行為；未停止者，得按次連續處罰：一、違反第6 條第1 項規定，以遞送信函、明信片或其他具有通信性質文件為營業者。」「郵件種類、定義、處理程序、交寄、資費之交付、載運、投遞與查詢補償確定之程序、金額與其方法、禁寄物品之種類與其處分方法、受委託遞送郵件者之資格條件、委託程序與責任及其他相關事項之規則，由主管機關擬訂，報請行政院核定之。」郵政法第6 條第1 項、第40條第1 款及第48條分別定有明文。次按「函件之全部或一部屬於通信性質者，除另有規定外，為信函。前項所稱通信性質，指寄件人之文件具有對特定人傳達意思、觀念或事實之功能。」為被告依郵政法第48條規定授權，以91年12月30日交郵發字第091B000166號令訂定發布「郵件處理規則」第4 條所明定。
㈡又「本件A 公司自92年6 月起所為持續違反郵政法第6 條
第1 項規定之遞送信函、繳費通知單之營業行為，經交通部於93年4 月28日依郵政法第40條第1 款處以罰鍰及通知其停止該行為（即第1 次處分），該第1 次處分書所載違規行為時間，雖僅載為92年6 月至10月間，惟A 公司自92年6 月起所為之遞送信函、繳費通知單之營業行為，為違規事實持續之情形，該持續之違規事實因行政機關介入而區隔為一次違規行為，交通部應不得再就A 公司於接獲第
1 次處分書前所為之其他遞送信函、繳費通知單之營業行為予以處罰。……」業經最高行政法院98年11月份第2 次庭長法官聯席會議決議在案。另「按以遞送信函、明信片或其他具有通信性質之文件為營業者，以反復實施遞送行為為構成要件，在停止營業以前，其違規事實一直存在。
立法者對於違規事實一直存在之行為，如考量該違規事實之存在對公益或公共秩序確有影響，除使主管機關得以強制執行之方法及時除去該違規事實外，並得藉裁處罰鍰之次數，作為認定其違規行為之次數，即每裁處罰鍰一次，即認定有一次違反行政法上義務之行為發生而有一次違規行為，因而對於違規事實持續之行為，為按次連續處罰者，即認定有多次違反行政法上義務之行為發生而有多次違規行為，從而對此多次違規行為得予以多次處罰，並不生一行為二罰之問題，與法治國家一行為不二罰之原則，並無牴觸。惟以按次連續處罰之方式，對違規事實持續之違規行為，評價及計算其法律上之違規次數，並予以多次處罰，其每次處罰既然各別構成一次違規行為，則按次連續處罰之間隔期間是否過密，以致多次處罰是否過當，仍須審酌是否符合憲法上之比例原則，司法院釋字第604 號解釋足資參照。又按次連續處罰既以違規事實持續存在為前提，而使行政機關每處罰一次即各別構成一次違規行為，顯以合理且必要之行政管制行為，作為區隔違規行為次數之標準，除法律將按次連續處罰之條件及前後處罰之間隔及期間為明確之特別規定，或違規事實改變而非持續存在之情形者外，則前次處罰後之持續違規行為，即為下次處罰之違規事實，始符所謂『按次連續處罰』之本旨。」此觀該決議理由亦明。
㈢查前揭事實概要所載之事實，為兩造所不爭執，並有系爭
郵件及貼有原告服務標章之信封影本、原處分、被告93年
4 月28日開具之第1 次處分書等，在原處分卷第9-12、22、104 頁可稽，堪認為真實。又原告因持續違反郵政法第
6 條第1 項規定，自被告93年4 月28日開具第1 次處分書（違規行為時間：92年6 月至同年10月）後，多次受罰，本案之前，最近一次係由被告以97年6 月4 日交郵字第0970005025號處分書（違規行為時間：97年2 月），依郵政法第40條第1 款處以50萬元罰鍰及通知其停止該行為（下稱前次處分），該處分已於97年6 月6 日送達原告等情，亦有本院卷第55、56頁所附被告上開97年6 月4 日處分書及送達證書可考。從而，本件原告既經查獲仍有遞送大眾電信97年12月電信服務費帳單之事實，足見其違反郵政法第6 條第1 項規定之違規事實持續存在，則被告就原告接獲前次處分後所為之本件違規行為，依郵政法第40條第1款規定暨「交通部執行違反郵政法事件取締作業要點」第
7 點所定裁罰基準表，以原告至今已遭開具42份處分書，仍持續違規，違法情節重大，裁處原告50萬元罰鍰，並命立即停止遞送信函、明信片或其他具通信性質文件等營業行為，於法並無不合，亦與前揭最高行政法院98年11月份第2 次庭長法官聯席會議決議無違。
㈣原告所執前詞俱無理由，茲分述如下：
⒈有關原告爭執郵政法6 條第1 項規定違憲，不得作為裁罰依據部分：
⑴按郵政法第6 條第1 項規定：「除中華郵政公司及受
其委託者外，無論何人，不得以遞送信函、明信片或其他具有通信性質之文件為營業。」核此乃人民工作權之限制規定。
⑵又人民之工作權應予保障，得自由選擇工作及職業，
以維持生計，固為憲法第15條所明定，然上開權利如為增進公共利益所必要時，非不得以法律為適當之限制，此觀憲法第23條規定即明。
⑶而查：
A.郵政為國家給付行政之一環，負有提供全體人民迅速、公平、合理之普及化郵件遞送服務，以利物品、資訊之國內外流通，俾維民生所需之義務。是國家基於對人民生存照顧之義務，達成給付行政之功能，自可經營郵政公用事業，期以合理之費率，普遍而穩定提供人民所需之各項郵政服務。因之，郵政法之制定，核與憲法第23條、第107 條第5 款、第144 條之規定並無不合。
B.再郵政法立法目的，在健全郵政發展，提供普遍、公平、合理之郵政服務，增進公共利益，郵政法第
1 條明揭斯旨。而郵政法所稱之郵件，含信函、明信片、特製郵簡、新聞紙、雜誌、印刷物、盲人文件、小包、包裹或以電子處理或其他方式，交寄之文件或物品（郵政法第4 條第3 款參照），大多具有通信性質，常伴有法律效果，影響人民權益至深，為恐民營遞送業者為區域選擇性遞送，以不合理費率惡性競爭，致無法普遍、公平、穩定及合理費率提供及人民所需之郵政服務，損害社會公共利益，是以郵政法第6 條第1 項規定「除中華郵政公司及受其委託者外，無論何人，不得以遞送信函、明信片或其他具有通信性質之文件為營業。」以確保郵政公共利益服務之品質，實為增進公共利益所必要。
c.何況，民營遞送業者尚可遞送不具通信性質之文件、包裹等物品，人民亦可選擇中華郵政公司以外之人遞送該等不具通信性質之郵件、物品等，亦即原告選擇「遞送不具有通信性質郵件為業」之權利，或「人民選擇不具通信性質之文件、物品之遞送者」之權利，並未被剝奪。
⑷基上所述，郵政法第6 條第1 項規定，並未違反比例
原則，亦未逾越立法權自由形成之範圍，與憲法未生牴觸。原告主張該規定限制不特定人民進入職業市場之條件，侵害一般人民職業選擇自由及人民選擇秘密通訊方式之自由，其目的與所採手段亦不相當，應屬違憲，不得作為裁罰依云云，洵非可採。
⒉有關原告爭執系爭郵件不具通信信質，非屬郵政法第6
條第1 項規範客體，以及郵件處理規則第4 條第2 項規定逾越母法授權部分：
⑴依郵政法第6 條第1 項規定，可知中華郵政公司專營
遞送之郵件為「信函、明信片或其他文件具有通信性質之文件」，其中「信函及明信片」，僅屬例示，凡具有「通信性質」之文件，均屬該條規範範疇。而所謂通信性質之文件，係指寄件人為將其對特定人之心理狀態（訊息）向特定之人發表，而藉由紙、絹等介體或以其他非電信通訊方式記錄其心理狀態（訊息）向特定之人傳送者而言。上開發表行為，有些是法律行為中之意思表示，有些是非法律行為之意思通知（例如催告）、知的表示（例如承認他人權利存在）與情的表示（例如宥恕），惟無論何種表示行為，如其傳遞訊息之介體記錄者係寄件人向特定人所為之個別訊息，即屬具有通信性質之文件，而有別於向不特定之多數人傳達之通知、公告等不具個別屬性之訊息傳遞。郵件處理規則第4 條第2 項規定：「前項所稱通信性質，指寄件人之文件具有對特定人傳達意思、觀念或事實之功能。」經核上開規定係被告依郵政法第
48 條 之授權所訂定報經行政院核定後發布，其內容與前揭立法意旨相符，且就「通信性質」之定義，合於一般解釋原則，具有合理性，並無逾越母法授權範圍與立法精神，被告予以適用，自無不合。原告主張郵件處理規則第4 條第2 項規定逾越母法授權云云，要非可採。
⑵查本件原告遞送之系爭郵件為電信服務費帳單，係大
眾電信通知收件人97年12月電信服務費應繳金額及繳款期限，有該帳單在原處分卷第9 頁可參，依其所載內容，顯具有「寄件人（大眾電信）向特定人（用戶）傳達個別性訊息（於一定期限內繳納費用）」之性質，依前揭說明，自屬具有通信性質之文件，而為郵政法第6 條第1 項規定之郵件。原告稱系爭郵件僅係對早已發生法律效果之某次法律行為，作事後比對或證明所用之電腦大量套印之印刷類商業文書，並無對特定人傳達意思、觀念或消息之功能或性質，亦不產生任何新的法律效果，不屬具有通信性質之文件，非郵政法第6 條第1 項規範客體云云，亦不足採。⒊有關原告爭執原處分記載不明確及被告調查程序有瑕疵部分：
⑴查系爭郵件係被告經收件人同意提供作為證物，其上
因貼有原告服務標章，被告乃據以認定原告違反郵政法第6 條規定，依行政程序法第102 條及第104 條規定，以98年1 月21日交郵字第0980016600號函記載相關事項並檢附系爭郵件影本，通知原告於文到7 日內陳述意見，有原處分卷第7-12頁所附上開函文及附件可參，且被告於上開函文說明二㈡事實內，已敘明係因接獲檢舉被告遞送大眾電信寄送陳君97年12月電信服務費帳單暨信封套而開啟調查程序，是被告於接獲檢舉後，依法調查，並於裁罰前通知原告陳述意見，於法並無不合。況原告於訴訟中已不爭執系爭郵件為其所遞送，其再以被告究係如何取得檢舉人同意、有無製作檢舉紀錄、有無通知檢舉人到場詢問，均無可考，而爭執被告調查程序有瑕疵，並無實益。
⑵又「行政處分以書面為之者，應記載下列事項：……
二、主旨、事實、理由及其法令依據。」為行政程序法第96條第1 項第2 款所明定。而本件原處分之「違法事實」欄已載明「貴公司有以遞送大眾電信股份有限公司寄送陳君97年12月電信服務費帳單為營業情事，相關證物（含違法地點及違法時間）詳本部98年1月21日交郵字第09 80016600 號函暨附件。」另「違法地點」載明為臺北市、「違法日期時間」載明為97年12月；「違反條文」、「處分依據」則分別載明「郵政法第6 條第1 項」、「郵政法第40條第1 款」；「處分內容」欄亦載明主旨及理由，其理由並敘明「本部依舉發之證物審查違規事實，認為貴公司之行為已違反郵政法第6 條第1 項規定，類此違法行為前經本部92年4 月30日發函籲請貴公司確實遵守郵政法相關規定，且自93年4 月28日對貴公司開具第1 張處分書至今，共計開具42張處分書，除處以罰鍰外並通知立即停止遞送信函、明信片或其他具有通信性質文件等營業行為，惟貴公司仍續犯，爰依同法第40條第
1 款規定處分。」有原處分在卷可稽。依原處分上開所載內容觀之，符合行政程序法第96條第1 項第2 款之規定，且無不明確之處，原告主張原處分並未就其遞送之文件、時間、地點及足認其有以遞送文件為營業等一切與適用法令有關之事項為明確之記載，與行政程序法規定不符云云，顯與事實不符，非屬可採。⒋有關原告爭執不符按次連續處罰及違反一事不二罰原則部分：
原告雖主張郵政法第40條第1 款之處罰，係處罰行為人之「營業行為」，而非「單一之投遞行為」，被告並未說明何以原告有謂之「營業行為」，及「通知停止而未停止」之情形，即按次連續處罰，殊屬無據，且違一事不二罰原則云云。惟查：
⑴原告因持續違反郵政法第6 條第1 項規定，自被告93
年4 月28日開具第1 次處分書（違規行為時間：92年
6 月至同年10月）後，多次受罰，本案之前的前次處分係被告於97年6 月4 日作成（違規行為時間：97年
2 月），依郵政法第40條第1 款處以原告50萬元罰鍰及通知其停止該行為，已詳述如前，足見原告確有以遞送信函、明信片或其他具有通信性質之文件為營業之事實，並經主管機關命停止遞送行為而未停止，故原告於前次處分後仍續遞送本件系爭郵件，即已符合郵政法第40條第1 款所定按次連續處罰之要件，原告稱不符按次連續處罰要件，並無可採。
⑵又遞送信函、明信片或其他具有通信性質之文件為營
業者，以反復實施遞送行為為構成要件，在停止營業以前，其違規事實一直存在，立法者對於違規事實一直存在之行為，得藉裁處罰鍰之次數，作為認定其違規行為之次數，即每裁處罰鍰一次，即認定有一次違反行政法上義務之行為發生而有一次違規行為，因而對於違規事實持續之行為，為按次連續處罰者，即認定有多次違反行政法上義務之行為發生而有多次違規行為，從而對此多次違規行為得予以多次處罰，並不生一行為二罰之問題，與法治國家一行為不二罰之原則，並無牴觸，惟仍以合理且必要之行政管制行為，作為區隔違規行為次數之標準，除法律將按次連續處罰之條件及前後處罰之間隔及期間為明確之特別規定，或違規事實改變而非持續存在之情形者外，前次處罰後之持續違規行為，即為下次處罰之違規事實，最高行政法院98年11月份第2 次庭長法官聯席會議決議理由已詳述甚明，是被告就原告接獲前次處分後所為之本件違規行為，依法按次連續處罰，尚與一事不二罰原則無違。
⒌有關原告爭執被告裁處法定最高額罰鍰50萬元過重部分：
⑴按違反第6 條第1 項規定，以遞送信函、明信片及其
他具有通信性質文件為營業者，處10萬元以上50萬元以下罰鍰，此觀郵政法第40條第1 款規定即明；又被告為貫徹郵政監理業務之執行，訂頒「交通部執行違反郵政法事件取締作業要點」，做為所屬人員執行相關業務之依據，上開規定核係依行政程序法第159 條訂定之行政規則，於法並無抵觸，應予尊重。其中第
7 點規定：「違反郵政法有關行政處罰事件應行適用法條及裁罰基準表列如下：
┌─┬─────┬───┬─────┬──────┐│編│違法行為 │適用 │罰鍰金額 │罰鍰量罰基準││號│ │法條 │（新臺幣）│（新臺幣） │├─┼─────┼───┼─────┼──────┤│１│違反郵政法│郵政法│10萬元以上│初犯者處最低││ │第6條第1項│第40條│50萬元以下│罰額10萬元，││ │規定，以遞│ │ │書面通知限期││ │送信函、明│ │ │停止該等行為││ │信片或其他│ │ │；未停止者，││ │具有通信性│ │ │得按次連續處││ │質之文件為│ │ │罰。再犯者按││ │營業者。或│ │ │次累加罰鍰10││ │違反第2 項│ │ │萬元，最高處││ │規定，遞送│ │ │罰額50萬元，││ │與貨物有關│ │ │其違法情節重││ │之通知以外│ │ │大者，得逕行││ │之郵件者。│ │ │處以最高額罰││ │ │ │ │鍰。 ││ │ │ │ │ │└─┴─────┴───┴─────┴──────┘
⑵查原告因持續違反郵政法第6 條第1 項規定，已據被
告開立42份處分書裁處罰鍰並命停止該等行為，原告經多次裁罰後，仍續為本件違章行為，是被告以原告違法節情重大，依上開取締作業要點第7 點規定處以50萬元罰鍰，其裁量核無逾越或濫用之情，自應予以尊重，原告主張其自97年投遞被認定違規之數量已大幅減少，被告就本件單一之投遞行為裁處最高額罰鍰，顯然過重云云，亦無足取。
五、綜上所述，原告所訴各節，均非可採，原處分並無違誤，訴願決定遞予維持，亦無不合，原告徒執前詞，訴請撤銷，為無理由，應予駁回。
六、本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法均與本件判決結果不生影響，故不逐一論述，併此敘明。
據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1 項前段，判決如主文。
中 華 民 國 99 年 3 月 11 日
臺北高等行政法院第五庭
審判長法 官 黃清光
法 官 周玫芳法 官 程怡怡上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中 華 民 國 99 年 3 月 15 日
書記官 張正清