臺北高等行政法院判決
98年度訴字第2457號99年3月31日辯論終結原 告 甲○○訴訟代理人 林家祺 律師
李兆環 律師被 告 銓敘部代 表 人 乙○○（部長）住同訴訟代理人 丙○○
丁○○上列當事人間退休事件，原告不服公務人員保障暨培訓委員會中華民國98年9 月15日98公審決字第0274號復審決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要：原告前任職前臺灣省政府交通處公路局第一區工程處（下稱原服務機關）課員，於86年12月23日因案停職，並經公務員懲戒委員會議決撤職並停止任用2 年，執行期間自87年2 月
6 日起至89年2 月5 日止。嗣原告先於同月22日向被告申請借缺任用並補辦退休，惟遭原服務機關否准，原告復於同年
4 月14日向被告請求補辦自87年1 月16日屆齡退休，經被告以89年5 月10日89退三字第1887315 號函否准，原告不服，循序提起復審、再復審及行政訴訟，經公務人員保障暨培訓復審委員會90公審決字第0004號再復審決定、本院90年度訴字第2841號判決及最高行政法院92年度裁字第596 號裁定駁回確定。原告又於98年4 月15日向被告申請補辦屆齡退休，退休生效日期為86年12月16日，經被告以98年5 月1 日部退三字第0983054509號書函（下稱原處分）稱：原告係就相同事件再為請求，請參考被告89年5 月10日89退三字第188731
5 號函及前開判決及裁定辦理等語，否准原告所請。原告不服，提起復審，經決定不受理，遂提起本件行政訴訟。
二、原告主張略以：㈠原處分已發生規制原告無法以無罪確定為由申請補辦退休之法律效果，應認其為行政處分：
⒈按行政處分是否發生規制效果應以實質影響而為判斷，而
非以形式判斷，此觀司法院大法官釋字第423 號解釋文自明；其解釋文略以：「行政機關行使公權力，就特定具體之公法事件所為對外發生法律上效果之單方行政行為，皆屬行政處分，不因其用語、形式以及是否有後續行為或記載不得聲明不服之文字而有異…」因此，復審決定援引最高行政法院62年度裁字第41號判例，而認原處分並非行政處分，核有不當。蓋原處分係將原告98年4 月15日申請補辦屆齡退休之申請書逕行認定為相同事件而拒絕受理，完全以純形式認定，未考量本件申請補辦屆齡退休係以全新之原因事實，即刑事無罪確定判決為由，而非以同一理由來申請補辦屆齡退休，核該決定業已具體發生原告無法以無罪確定判決為由申請補辦退休之法律效果，焉能謂非行政處分？又焉能謂其純事實之描述而不生任何規制之效果？其決定理由明顯牴觸大法官對於行政處分之解釋。
⒉行政處分係行政機關就具體事件所為之公法上單方行為，
其主要特徵在於具有規制作用，亦即對於權利或義務產生規制作用，或發生、變更，消滅一定之法律關係，或對法律關係有所確認。行政機關若有准駁之意旨，且對相對人之權益有所影響者，即可視為行政處分。此亦有最高行政法院77年判字第2054號判決可稽：「行政機關對於人民請求之事項，雖未為具體准駁之表示但由其敘述之事實及理由之說明內容，如已足認其有准駁之表示，而對人民發生法律上效果者，自難謂非行政處分，即得為行政爭訟之標的…。」⒊行政處分與觀念通知之區別標準如下：⒈不拘泥於公文書
所使用之文字，而應探求行政機關之真意。⒉以是否有後續處置為斷。⒊表意行為究為行政處分抑或觀念通知發生爭議時，此一爭議之本身即得為行政爭訟之標的（參見吳庚著，行政法之理論與實用增訂九版，第337 頁）。原處分以相同事件為由不受理原告以無罪確定為由補辦退休之申請，且無任何後續處置，因此應認此函係被告之終局行政決定，絕非單純之觀念或事實通知，乃原處分及復審決定未察及此逕為程序駁回，殊屬違法。
㈡原告於98年4 月15日向被告申請補辦退休與89年申請案，絕非相同事件：
⒈申請之原因事實不同，且此次申請之原因事實發生在後：
原告前雖曾經於89年4 月14日向被告請求補辦屆齡退休遭拒，惟當時所謂之涉及刑事案件尚在進行中，根本不可能、也無從以刑事無罪確定為由，依據被告66年6 月15日台楷特三字第15607 號函及71年9 月7 日台楷特三字第4142
0 號函之意旨提出補辦退休之申請。原告98年4 月15日申請補辦屆齡退休，乃因原告涉嫌之刑事案件已經無罪判決確定，前後兩次申請之原因事實完全不同，被告就此事實誤認為係相同事件，而以程序駁回，顯無理由。
⒉申請補辦屆齡退休之法令依據不同：
原告89年申請補辦退休，係以懲戒已執行完畢為由而申請。而原告本次98年申請案，乃係依被告66年6 月15日台楷特三字第15607 號函及71年9 月7 日台楷特三字第41420號函之意旨：「公務人員因案停職期間屆滿命令退休年齡，應俟判決無罪…確定，再行辦理退休…」辦理。原告於98年4 月15日依據上開函釋及無罪確定判決書向被告申請補辦退休，不料被告於98年5 月1 日拒絕申請補辦，並函覆以本件申請係相同事件，駁回原告之請求，對於原告所提出之發生在後之全新事實，即原告獲無罪判決確定，完全未置一詞，即認係相同事件，難道89年可能存在5 年後始裁判之刑事確定判決？原處分顯然違法不當，致原告依法屆齡命令退休之法定權利遭受嚴重損害。
㈢原告必須在屆滿65歲之十餘年後（2009年）以無罪確定為由
申請補辦86年間遭暫緩之命令退休，全係被告當年違法暫緩辦理造成。被告在原告86年12月16日屆滿法定強制命令退休之後，曾於87年1 月12日核定暫緩原告辦理退休，違反法令。蓋被告為公務員退休事宜之主管機關，若屆齡強制退休之公務員未提出退休申請，或其服務機關未代為提出退休之申請，依公務人員服務法施行細則21條及23條規定，「應」由原服務機關代填退休事實表，被告知悉後亦「應」督促原服務機關依法辦理。然被告在原告已可辦理屆齡退休之期間，即86年10月20日收受公路局請示原告可否暫緩辦理退休之函文，已知悉原告依法得辦理屆齡退休，卻於86年11月28日函請公路局答覆「暫緩停職」之法令依據，而未督導原告之服務機關應辦理原告之屆齡退休手續，遲至原告於86年12月23日受停職處分，依法不能再辦理屆齡退休時，始於87年1 月12日准予核備，則原告因此喪失退休權利受有損害。且 鈞院90年訴字第2841號確定判決亦認定「原告（即申請人）於屆齡退休前，…在無任何法令限制之情形下，未依上開規定為其辦理退休（按：指銓敘部），甚至表明暫緩辦理，…有違前述施行細則之規定…」明確表示被告86年未依法為原告辦理退休之行為違法。又最高法院95年度台上字第2809判決復認定：「然銓敘部…未督導上訴人（原告）之服務機關應辦理上訴人之屆齡退休手續，遲至上訴人於86年12月23日受停職處分，依法不能再辦理屆齡退休時，始於87年1 月12日准予核備，則上訴人因此喪失退休權利受有損害，能否謂銓敘部全無過失？非無斟酌之餘地。…」明確指責被告未督促原告之服務機關為其辦理退休手續，導致原告受有損害，難謂其無過失等情。並聲明求為判決撤銷復審決定及原處分，被告並應作成准予原告補辦自86年12月16日起屆齡退休之處分。
三、被告則抗辯略以：㈠按公務人員保障法第25條第1 項前段規定：「公務人員對於
服務機關或人事主管機關…所為之行政處分，認為違法或顯然不當，致損害其權利或利益者，得依本法提起復審。」上開所稱行政處分，參照行政程序法第92條第1 項規定，係指行政機關就公法上具體事件所為之決定或其他公權力措施而對外直接發生法律效果之單方行政行為。又最高行政法院62年度裁字第41號判例：「官署所為單純的事實敘述或理由說明，並非對人民之請求有所准駁，既不因該項敘述或說明而發生法律上之效果，非訴願法上之行政處分，人民對之提起訴願，自非法之所許。」據上開規定及判例意旨而論，公務人員須對服務機關或人事主管機關就具體事件所為發生法律效果之單方行政行為，認為違法或顯然不當，致損害其權利或利益者，始得提起復審。至於行政機關為單純之事實陳述或理由及說明處理之經過，並非本於行政權而對人民所為發生法律效果之單方行政行為，自非行政處分，從而公務人員倘對非行政處分或其他依法不屬復審救濟範圍內之事項而提起行政救濟，於法即有未合。被告98年5 月1 日函之內容，僅請原告參考前案決定或裁判辦理，核屬相同請求事件之處理情形及嗣後提起行政救濟之結果，核為一單純事實敘述，並不因該書函之敘述或說明而對其權益發生任何法律上效果，揆諸上開判例意旨及說明，該函並非屬行政處分，原告據以提起復審，依前開保障法規定，於法即有未合。
㈡次按公務人員保障法第61條第1項第6款規定，對已決定或已
撤回之復審事件重行提起復審者，應為不受理之決定。又按行政訴訟法第107條第1項第9 款規定略以，訴訟標的為確定判決者，行政法院應以裁定駁回。再按行政法院（現改制為最高行政法院）44年度判字第44號判例：「當事人於終局判決後，不得就同一法律關係更行起訴，此為一事不再理之原則。違背此原則者，即為法所不許。」基於上開立法理由可知，法院如判決確定，即生確定力－其確定力之所及，包括訴訟當事人及作為訴訟標的之法律關係等。原告就同一事由（均為要求補辦屆齡退休），經依法提起復審、行政訴訟、國家賠償民事訴訟、再審之訴，均經駁回確定，復審決定不予受理，於法並無違誤。
㈢原告起訴理由並不可採，理由如下：
⒈被告98年5月1日部退三字第0983054509號書函並非行政處分，且原告所請均為要求補辦屆齡退休，實為相同事件：
①原告無法補辦退休之事實係因其涉案情節重大，須負行
政責任，經前省交通處核定停職，並經公務員懲戒委員會議決撤職並停止任用之行政責任，致其不具現職身分，且因其已屆限齡，依公務人員任用法第27條規定，已不得再任為公務人員，致無法依公務人員退休法令規定辦理退休，此由原告提起復審、行政訴訟、國家賠償民事訴訟及再審訴訟均遭駁回確定，證明被告並無任何違法或不當。
②原告以其刑事已獲無罪判決確定而要求補辦退休一節，
惟刑事無罪判決僅得證明原告刑事上因無相關罪證而免責，仍無法變更其因違反官箴經撤職之後迄今仍「未具現職人員身分」之事實；其情節確實與前次訴訟相同，仍不符退休法所定「現職身分始得辦理退休」之相關規定。準此，基於前開事實及法令均相同，被告自得以「相同事件」處理。
③況被告98年5月1日函之真意，係請原告參考前開已確定
之處分及行政救濟之結果辦理，且該函表明原告之請求業經訴訟駁回確定，亦未對原告無法補辦屆齡退休之事實為任何決定，應未產生任何規制效果，確屬表意行為，自非屬行政爭訟之標的，與前大法官吳庚認為之觀念通知之區別標準相符，自非屬行政處分。
⒉原告所稱被告66年6月15日66台楷特三字第15607號函及71
年9月7日71台楷特三字第42420 號函釋規定，刑事案件判決無罪即可申請補辦退休，洵屬對前開函釋之誤解：
①被告66年6月15日66台楷特三字第15607號函及71年9月7
日71台楷特三字第42420 號函釋所定，公務人員因案停職期間屆滿命令退休年齡，應於判決確定無罪復職後，再行辦理退休。上開函釋規定得辦理退休之前提，仍需先予復職，取得現職身分，始符合退休法規定要件，並非僅以判決確定無罪，即得申辦退休。
②原告於停職後，復經公務員懲戒委員會議決撤職並停止
任用2 年，已未具現職人員身分。又依公務員懲戒法第31條第1 項規定：「同一行為，在刑事偵查或審判中者，不停止懲戒程序。…」準此，公務員懲戒制度係採「刑懲併行」主義，故縱使原告於92年獲刑事判決無罪，亦不停止其受撤職並停止任用2 年懲戒處分之執行，自無法變更其迄今仍「未具現職人員身分」之事實，從而原告僅以其刑事判決無罪，即要求准予辦理退休而不論其是否具現職人員身分，洵係對前開函釋規定之誤解。
⒊原告以鈞院90年度訴字第2841號判決書及最高法院95年度
台上字第2809號判決部分文字稱「被告違法暫緩辦理原告退休」、「被告暫緩原告處分屬違法處分」、「被告未督導原服務機關依法辦理屆退有過失」等理由，判斷應重新認定被告無法補辦原告退休之事實。惟上開理由均業經鈞院90年訴字第2841號判決、最高行政法院92年度裁字第596號裁定及臺灣台北地方法院92年度重國字第2號判決、臺灣高等法院96年度重上國更㈠字第1 號判決、最高法院97年度台上字第2239號裁定、98年度台再字第9 號判決駁回確定。茲以本件業經各級行政及民事法院實體判決確定，並經再審裁定駁回，足證被告對於無法補辦原告屆齡退休之處分並無違法或過失，已具形式及實質確定力，依法理已不容許原告於本件為與上開判決意旨相反之主張，且原告所提刑事判決無罪之主張，亦無法推翻其「因公務員身分違反行政責任之撤職處分而致未具公務人員現職身分」之事實，故原告之訴顯無理由等語。並聲明求為判決駁回原告之訴。
四、本件兩造爭執要點為原告上開申請與前次之申請是否屬於同一事件？被告98年5 月1 日部退三字第0983054509號函是否為行政處分？及原告申請退休，於法是否有據？
五、按所謂行政處分，依訴願法第3 條第1 項及行政程序法第92條第1 項規定，係指行政機關就公法上具體事件所為之決定或其他公權力措施而對外直接發生法律效果之單方行政行為。是故行政機關對於當事人之請求，為實體上審查，而為規制性之處置，已發生法律效果，無論其否准當事人之請求，係基於程序性或實體性理由，實質上均已作成行政處分，非屬觀念通知，而得為行政爭訟之標的。再參照司法院大法官釋字第423 號解釋意旨，行政機關送達於人民之公文書，是否為行政處分，應探求行政機關之真意，從實質上認定，而不拘泥於公文書所使用之文字，苟其內容足認係就特定具體之公法事件，為行使公權力之單方行政行為，並已對外直接發生法律效果，即應認係行政處分。又法效性乃行政處分之重要因素，凡行政機關以已有行政處分存在，不得任意變更或撤銷為原因，明示或默示拒絕當事人之請求，甚至在拒絕之同時為先前處分添加理由者，不生任何法律效果，僅係單純事實敘述，即屬學說所謂「重覆處分」，並非行政處分，固不得對之提起行政爭訟。惟行政機關對於人民不同之申請為審查後，所為處置結論，雖未變更先前處分所認定之基礎事實、理由及規制結論，但其處置乃針對不同申請所為之新行政處分，已獨立於先前處分之外，即學說所稱「第二次裁決」，自得另外成為行政爭訟之標的。復按行政訴訟法第5條規定：「( 第1 項) 人民因中央或地方機關對其依法申請之案件，於法令所定期間內應作為而不作為，認為其權利或法律上利益受損害者，經依訴願程序後，得向高等行政法院提起請求該機關應為行政處分或應為特定內容之行政處分之訴訟。( 第2 項) 人民因中央或地方機關對其依法申請之案件，予以駁回，認為其權利或法律上利益受違法損害者，經依訴願程序後，得向高等行政法院提起請求該機關應為行政處分或應為特定內容之行政處分之訴訟。」本件被告雖辯稱：被告98年5 月1 日部退三字第0983054509號書函，僅請原告參考前案決定或裁判辦理，核屬相同請求事件之處理情形及嗣後提起行政救濟之結果，核為一單純事實敘述，並不因該書函之敘述或說明而對其權益發生任何法律上效果，故非屬行政處分云云。惟被告上開函文乃就原告98年4 月15日補辦退休申請書之處理情形答覆原告，而稽之上開申請書乃載稱：申請人先前所涉刑事案件已經法院判決無罪確定，且被告前已表明公務人員因案停職期間屆滿命令退休年齡，應俟判決無罪，再行辦理退休等意旨，申請人自符合公務人員退休法第5 條第1 項第1 款規定辦理退休之要件，爰申請准予補辦自86年12月16日屆齡退休等語。而原告先前於89年4 月14日提出申請書，則申請自87年1 月16日退休，並以其已墊還公家被挪借款項，且懲戒處分生效在其87年1 月16日屆齡退休日之後，若等待司法案件判決定讞，將危及其退職金債權之請求權時效，並面臨生存難困無以為濟，生活資源無著等事由。揆諸原告先後二次申請退休之擬退休日期不同，所依據之事由互異，即難認屬於同一事件，被告前揭函文雖未直接、明確就其此次之申請為准駁，但通觀函文意旨可認已否准原告之申請，自屬行政處分，原告自得對之為訟爭，至於其請求有無理由，則屬另一問題。是以被告辯稱上開函文非屬行政處分，難謂允洽，不能採取。
六、經查：㈠原告前任職原服務機關課員，因涉貪污案件，經原服務機關
於86年12月23日先行停職，並報請公務員懲戒委員會議決撤職並停止任用2 年，執行期間自87年2 月6 日起至89年2 月5日止在案，原告雖曾於89年2月22日向原服務機關申請借缺任用，惟遭原服務機關否准，迄未再任公職。而原告係於98年4 月15日向被告申請屆齡退休，退休生效日期為86年12月16日，經被告以原處分否准原告所請等情，為兩造所不爭執，復有卷附前臺灣省政府交通處86交人字第56593 號令、交通事業人員動態登記表、公務員懲戒委員會87年度鑑字第8537號議決書、公務員懲戒處分執行情形表、原服務機關89年
3 月6 日(89)一工人字第8903693 號函、被告89年5 月10日89退三字第1887315 號書函及原處分等件影本可稽( 見原處分卷第7 頁至第11頁、第13頁、第123 頁及本院卷第138-1頁至138-3 頁) 。
㈡原告雖以上開情詞主張其現仍得辦理退休云云。惟按公務人
員退休法第2 條明定：「本法所稱退休之公務人員，係指依公務人員任用法律任用之現職人員。」同法施行細則第21條第1 項規定：「各機關自願或命令退休人員，於退休3 個月前，應填具退休事實表2 份，檢同本人最近1 吋半身相片4張，本法修正前之任職證件及有關證明文件，報請服務機關彙轉銓敘部審定。」準此以論，無論自願退休或命令退休皆係退出所任現職，結束與國家間之任用關係，故申請人申請退休時，如與國家間已無現職任用關係存在，即無退休可言。易言之，申請退休，除應於擬退休生效日前1 日仍在職，尚須在提出申請退休時仍在職，始符合公務人員退休法所稱之現職公務人員，否則，即不符退休之要件。復按受撤職處分者，依公務員懲戒法第11條之規定，其現職已被撤除，如未再任用，已不具現職公務人員身分，自無從辦理退休。本件原告經撤職後，迄未經國家再任用公職，則其申請退休時既非屬現職公務人員，按諸上開說明，自不符合辦理退休之要件，則被告否准所請，於法自屬有據。
㈢原告於本案雖復就被告在其受懲戒處分之前，暫緩其辦理退
休之處分為爭執，惟行政處分於生效後，未經撤銷、廢止或未因其他事由而失效，即產生規制作用，創設權利或課以義務，形成一定之法律關係，此參照行政程序法第110 條第3項之規定可明。亦即已生存續力之行政處分，除應拘束原處分機關、相對人、利害關係人外，基於權力分立原則之要求，亦具有拘束其他機關、法院或第三人之效果。故非屬本案行政爭訟對象之行政處分，行政法院原不得對之為適法性之審查。況且原告此次退休申請符合法定要件與否之認定，亦與被告先前暫緩其退休之處置有無瑕疵無涉，是以原告執此資為其主張有理由之論據，難謂允洽，不能採取。
七、綜上所述，本件原告申請退休，因於法無據，原處分否准所請並無違誤，訴願決定不受理，所據理由雖有不同，但結論並無不合。原告訴請撤銷訴願決定及原處分，並求為判決命被告應作成准其補辦自86年12月16日起屆齡退休之處分，為無理由，應予駁回。
據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第200 條第2款、第98條第1 項前段，判決如主文。
中 華 民 國 99 年 4 月 21 日
臺北高等行政法院第二庭
審判長法 官 徐 瑞 晃
法 官 蕭 惠 芳法 官 蔡 紹 良上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中 華 民 國 99 年 4 月 21 日
書記官 林 俞 文