臺北高等行政法院判決
98年度訴字第246號原 告 太平洋房屋仲介股份有限公司代 表 人 甲○○被 告 新竹市環境保護局代 表 人 張見聰（局長）住同上訴訟代理人 丙○○
乙○○上列當事人間因廢棄物清理法事件，原告不服新竹市政府中華民國97年12月17日97訴字第42號、97訴字第43號訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事 實
壹、事實概要：
一、被告所屬稽查人員於民國97年5 月23日，分別在新竹市○○路、明湖路等路段，發現任意張貼售屋（地）廣告污染定著物，造成環境污染情形，經稽查人員拍照採證違規張貼售屋廣告（下稱系爭第一次廣告）共24件，被告於97年6 月3 日，派員依系爭廣告物登載聯絡電話0000-000000 聯繫，約看『廣告物件- 國家藝術別墅（三千院別墅）』屋況，確認係原告張貼之售屋廣告後，遂依廢棄物清理法第27條第1 項第
10 款 暨同法第50條第3 款規定及電信法第8 條第3 項之規定及行政罰法第7 條第2 項暨同法15條第2 項規定，被告以97年7 月17日竹市環四字第0970403280號函告發，次日送達「新竹市環境保護局違反廢棄物清理法案件告發單暨意見陳述通知書」予原告；被告復於97年7 月21日以府授環四字第0970202768號函暫停電信服務「停止廣告物登載之電信服務裁處通知書」，同年月31日收到原告意見陳述書，嗣以97年
9 月4 日竹市環四字第0970013543號「新竹市環境保護局執行違反廢棄物清理法案件裁處書」函，就系爭23件廣告物件處原告新台幣（下同）13萬8000元罰鍰，原告不服依法提起訴願遭駁回，原告遂提起本件行政訴訟。
二、被告所屬稽查人員另於97年5 月24、25、28日及同年6 月1日等4 日，分別在新竹市○○路、金山街、金山七街、金山九街、金山十街、金山十一街、金山十三街、金山十六街、金山十七街、金山十八街、金山北一街等路段，發現任意張貼售屋（地）廣告污染定著物，造成環境污染情形，經稽查人員拍照採證違規張貼售屋廣告（下稱系爭第二次廣告）共計24件，被告於97年6 月3 日派員依系爭廣告物登載聯絡電話0000-000000 聯繫，約看『廣告物件- 清大13間滿租套房』房屋現況，經被告確認係原告張貼之售屋廣告後，遂依廢棄物清理法第27條第1 項第10款暨同法第50條第3 款規定及電信法第8 條第3 項之規定及行政罰法第7 條第2 項暨同法15條第2 項規定，分別於97年7 月7 日以府授環四字第0970202672號函暫停電信服務「停止廣告物登載之電信服務裁處通知書」，97年7 月14日竹市環四字第0970403205號函告發，次日（97年7 月15日）送達「新竹市環境保護局違反廢棄物清理法案件告發單暨意見陳述通知書」予原告，嗣以97年
9 月4 日竹市環四字第0970013544號函「新竹市環境保護局執行違反廢棄物清理法案件裁處書」，就本次24件廣告物件處原告14萬4000元罰鍰，原告不服依法提起訴願遭駁回，遂提起本件行政訴訟。
貳、兩造聲明：
一、原告未於本院準備程序及言詞辯論期日到庭，惟據其起訴狀所載聲明求為判決：
㈠97年訴字第42號、第43號訴願決定、竹市環四字第09700135
44號函所示之行政處分共24件（竹市環四字第0000000000-0號至24號）及竹市環四字第0000000000所示之行政處分共23件等（竹市環四字第0000000000-0 號至23號）均撤銷。
㈡訴訟費用由被告負擔。
二、被告聲明求為判決：㈠駁回原告之訴。
㈡訴訟費用由原告負擔。
參、兩造之爭點：
一、原告主張之理由：㈠依被告機關所提供之照片資料以觀，廣告物之內容並無任何
與原告名稱或與「太平洋房屋直營店」有關之字樣，且系爭廣告上所載之行動電話，即「0000000000」及「0000000000」，皆非原告所有，而其所指稱之名片被告機關從未提供與原告參閱，原告無法知悉是否為原告之經紀人所有，且名片又為隨時可自任何管道即可取得之物，毫無公信力可言，被告機關及訴願機關卻憑此等資料即稱該廣告物為原告所為，如何令人心服。尤有進者，訴願決定機關於97年訴字第42號訴願決定書之事實記載中稱「緣原處分機關稽查人員於97年
5 月24日25、28日…」，但依被告機關之裁處書所載內容，其稽查人員根本未於97年5 月24日為稽查，對事實之描述如此前後不一致，足見訴願程序草率、徒具形式。
㈡次按廢棄物清理法第27條之規定可知，須在「指定清除地區
內」有該條第1 項所稱之行為始足當之，而所謂「指定清除地區」，依同法第3 條之規定係指執行機關基於環境衛生需要，所公告指定之清除地區。今被告機關既認為原告違反廢棄物清理法第27條之規定，首先即應就該地區是否及何時為公告指定之清除地區提出說明及證明，以確認該處分是否符合廢棄物清理法第27條之構成要件。
㈢另查：據原告與被告機關進行溝通時得知，其係將此環保稽
查之工作委託他人為之，果係如此，依行政程序法第16條第
1 項之規定，此須有法規之授權，並將委託事項及法規依據刊登於政府公告及新聞紙（行政程序法第16條第2 項參照），被告機關就此亦應提出證明，如有違背，其行政處分顯然違法，應予撤銷。
㈣退萬步言之，即令原告之經紀人員確有違法張貼廣告物之情事，被告機關亦不得為如此之裁處，理由如下：
⒈行政罰與刑事罰在本質上並無不同。行政罰法第5 章雖規範
單一行為及數行為之處罰，然而何謂單一行為何謂數行為卻未加以定義，因此有關行為概念之判斷，自應援用刑法上關於行為的概念及參考學說之見解，合先敘明。所謂單一行為（即行為單數）包括自然的單一行為及法律的單一行為在內（最高行政法院92年判字376 號判決參照）。前者係指行為人只有一身體之動作或雖有多數行為樣態然依非法律人以自然之方式客觀觀察可認為其整個行為過程係單一之整合行為者，即除需基於單一之意決定所為之同種類行為外，尚須在時間或空間外緊密相連（劉建宏，行政罰法上「單一行為」概念之探討，月旦法學第152 期，2008年1 月，第210 頁）。後者則為結合多數自然之動作而成之單一行為，諸如構成要件上一行為、綜合性一行為或重複行為（林錫堯，法學叢刊第198 期，第3 頁）。
⒉查依被告機關所為之執行違反廢棄物清理法案件裁處書共47
份分別以觀，其中竹市環四處字第0000000000-0號至0000000000-00 之裁處書其所載之違規時間分別為民國97年5 月25日凌晨5 時17分、5 月28日5 時4 分、5 時4 分（時間相同）、5 時7 分、6 月1 日1 時50分、1 時53分、1 時54分、
1 時54分（時間相同）、2 時、2 時（時間相同）、2 時12分、2 時14分、2 時17分、2 時19分、2 時25分、2 時28分、2 時35分、2 時37分、2 時42分、2 時44分、2 時46分、
2 時48分、2 時58分及2 時59分，雖分屬3 個日曆天，但每一天所指稱之數違規時間均間隔極為短暫，顯然具有時間及空間緊密性，自屬於前述自然上之單一行為，每一天至多僅能為一次之處罰，然被告機關竟為多次之處罰顯然違反「一事不二罰」之原則。至於竹市環四處字第0000000000-0號至竹市環四處字第0000000000-00 號裁處書，其情形相同，所記載的時間全部為5 月23日，且所指稱的違規時間亦間隔極為短暫，具有時間及空間緊密性，依前揭理論，僅能為一次之處罰。
二、被告主張之理由：㈠按廢棄物清理法第27條第10款、同法第50條第3 款，另電信
法第8 條第3 項，行政罰法第7 條第2 項、第15條第2 項規定，行政機關依廣告上所載聯絡方式查證結果，確認該違規張貼之廣告行為人，並依法裁處，已善盡行政機關證明行政裁處為適法之責任。
㈡依行政院環境保護署94年11月15日環署廢字第0940087294號
函釋；「本署」前中央主管機關行政院衛生署62年2 月16日衛署環字第140140號函釋：「在不同一地點張貼廣告構成違規行為之處罰，應認定非一行為，因污染地不同，屬於獨立之性質，依法應分別處罰。」，又於67年9 月13日函釋：「所請釋示在不同地點，亂貼廣告構成違規案件其所指不同一地點，應以不同一土地定著物為認定標準」。就上該二函釋所指乃係指行為人主觀上基於一個概括之犯意，客觀上須先後數行為，逐次實施而具連續性，違反數個同性質之行政法上之義務，因其每一前行為與次行為，依一般社會健全觀念，在時間差距上，可以分開，在行政秩序罰之評價上，各具獨立性，每次行為皆可獨立處罰，故係屬數行為違反同依行政法上之義務，可分處之；反之，行為人就同一行政法上之義務，以單一行為之數個舉動接續行，以實現一個行政法上之義務，僅成立一個行政秩序罰，雖行為人於違反行政法義務之行為完畢之前，其各個舉動與該行政法義務之構成要件相符，但行為人主觀係以其各個舉動僅為全部違反行政法上義務行為之一，而客觀上，亦認係實施一個行政法上義務之行為，故僅成立一個行政秩序罰。且經新竹市政府97年訴字第34號太平洋房屋仲介股份有限公司因違反廢棄物清理法事件訴願案決定書決定，被告依法行政，已善盡行政機關證明行政處分為適法之責任，亦無「一案數罰」不妥之裁處。
㈢就原告其餘主張答辯如下：
⒈原告稱「廣告物之內容並無任何與原告名稱或與『太平洋房
屋直營店』有關之字樣」，惟眾所皆知房仲業者張貼於街頭之廣告物上登載之電信門號，業者為規避法律責任，乃以人頭戶為使用人；仲介業者均清楚瞭解該等行為於法不容，怎可能將違法之廣告物標示上該公司之字樣，此乃規避之說法。
⒉依88年12月1 日新竹市政府公告內容，其主旨：公告新竹市
一般廢棄物之指定清除地區；依據：廢棄物清理法第3 條、第5 條第1 項規定；公告事項：全市所轄121 里行政區，除廢棄物清理法第7 條各款，有特別規定外，均為指定清除地區。
⒊關於原告主張被告就環保工作委託他人為之，未依行政程序
第16條第1 項規定，為法規授權之說明：委託行政公權力，應有法律或法規命令之依據，為行政程序法第16條明定，受委託者在委託範圍內，具有與行政機關相同地位和權限，獨立以自己名義作成行政決定，並行使職。而行政助手係受託者在行政機關的指揮監督下，協助行政機關，本身無獨立權限與地位。被告機關委託金石山工程顧問股份有限公司協助被告機關對違規廣告採證拍照取締等工作，即屬後者，非行政程序法第16條規定之委託行使公權力。
理 由
一、程序事項：本件原告經合法通知，未於言詞辯論期日到場，核無行政訴訟法第218 條準用民事訴訟法第386 條各款所列情形，爰併準用民事訴訟法第385 條第1 項前段規定，依被告之聲請，由其一造辯論而為判決。
二、原告起訴主張：㈠就被告提供之照片資料以觀，廣告物之內容並無任何與原告名稱或與「太平洋房屋直營店」有關之字樣，系爭廣告上所載之行動電話，即「0000000000」及「0000000000」，皆非原告所有，而其所指稱之名片被告機關從未提供與原告參閱，原告無法知悉是否為原告之經紀人所有，且名片又為隨時可自任何管道即可取得之物，毫無公信力可言，被告憑此稱廣告物為原告所為，難令人心服。㈡被告應就張貼地區是否及何時為公告指定之清除地區提出證明，以確認其處分是否符合廢棄物清理法第27條之構成要件。㈢被告係將本件環保稽查之工作委託他人為之，依行政程序法第16條第1 項之規定，必須有法規之授權，並將委託事項及法規依據刊登於政府公告及新聞紙，否則其行政處分顯然違法。㈣原告之違規時間分別屬3 個日曆天，但每一天所指稱之數違規時間均間隔極為短暫，顯然具有時間及空間緊密性，自屬於前述自然上之單一行為，每1 天至多僅能為1 次之處罰，被告為多次之處罰，有違「一事不二罰」之原則。至於竹市環四處字第0000000000-0號至竹市環四處字第0000000000-00 號裁處書，其情形相同，所記載的時間全部為5 月23日，且所指稱的違規時間亦間隔極為短暫，具有時間及空間緊密性，依前揭理論，自然亦僅能為一次之處罰等語，為求提起本件行政訴訟，求為判決如其聲明。
三、被告則以：㈠被告依廣告上所載聯絡方式查證結果，確認該違規張貼之廣告行為人為原告，已善盡行政機關證明行政裁處為適法之責任，依法裁處並無違誤。㈡依中央主管機關行政院衛生署94年11月15日環署廢字第0940087294號、62年2月16日衛署環字第140140號函釋意旨，原告亂貼廣告構成違規，且張貼之廣告物在不同一土地定著物，自屬不同地點原告在不同一地點張貼廣告構成違規行為之處罰，應認定非一行為，因污染地不同，屬於獨立之性質，依法應分別處罰。㈢委託行政公權力，應有法律或法規命令之依據，為行政程序法第16條明定，受委託者在委託範圍內，具有與行政機關相同地位和權限，獨立以自己名義作成行政決定，並行使之。但行政助手係受託者在行政機關的指揮監督下，協助行政機關，本身無獨立權限與地位。被告機關委託金石山工程顧問股份有限公司協助被告機關對違規廣告採證拍照取締等工作，即屬後者，非行政程序法第16條規定之委託行使公權力。又新竹市全市所轄121 里行政區，除廢棄物清理法第7條各款，有特別規定外，均為指定清除地區，業依88年12月1日新竹市政府依據廢棄物清理法第3 條、第5 條第1 項規定公告在案。㈣房仲業者張貼於街頭之廣告物上登載之電信門號，係業者為規避法律責任而以人頭戶為使用人之行為，乃眾所週知；仲介業者明知張貼街頭廣告行為違法，怎可能在在違法之廣告物上標示公司名稱及電話。故原告之主張應無理由，被告處分並無違誤等語，資為抗辯。
四、上開事實概要欄所述之事實，除後列之爭點事項外，其餘為兩造所不爭執，並有原處分書、被告97年9 月4 日竹市環四字第0970013543號函及陳述意見通知書（含0000000000-0至0000000000-00 號裁處書）、97年9 月4 日竹市環四字第0970013544號函及陳述意見通知書（含0000000000-0至0000000000-00 號裁處書）、被告人員實地查證報告、原告網頁內容、網路查證報告、電訪原告人員內容表、營業員資料表、車號車主查詢表、停止廣告物登載之電信服務裁處通知書、被告違反廢棄物清理法處分相對人意見陳述書、現場照片等件附卷可稽，堪為認定之事實。
五、依上開兩造所陳，本件爭點為：本件廣告物是否為原告違法張貼？本件處分是否違反一行為不二罰？經查：
㈠按廢棄物清理法第27條第10款規定：「在指定清除地區內嚴
禁有下列行為…十、張貼或噴漆廣告污染定著物。」、同法第50條第3 款規定：「有下列情形之一者，處新台幣1200元以上6000元以下罰鍰，…三、為第27條各款行為之一。」；「本法所稱指定清除地區，謂執行機關基於環境衛生需要，所公告指定之清除地區。」、「本法所稱主管機關：在中央為行政院環境保護署；在直轄市為直轄市政府；在縣( 市)為縣( 市) 政府。」、「本法所稱執行機關，為直轄市政府環境保護局、縣( 市) 環境保護局及鄉( 鎮、市) 公所。」同法第3 、4 、5 條第1 項亦有明文規定。次按行政機關為行使法律所授與裁量權，在遵循法律授權目的及範圍內，必須實踐具體個案正義，惟顧及法律適用之一致性及符合平等原則，乃訂定行政裁量準則作為下級機關行使裁量權之基準，既能實踐具體個案正義，又能實踐行政之平等原則，非法律所不許（最高行政法院93年判字第309 號判決意旨參照）。揆之新竹市政府為使處理違反廢棄物清理法案件之裁罰金額有一客觀標準可資參考，乃制訂新竹市環境保護局違反廢棄物清理法裁罰原則表，觀其內容係在法定罰鍰金額之限度內，按廢棄物清理法各條款所規定之違章行為種類及違規情節不同，分別訂定原則性及一般性之裁罰基準，且對於同一年內第一次之違規行為，從輕處以最低之罰鍰，第二次酌加重之，第三次以上則處以最高額度之罰鍰，核與法律賦予執行機關裁量權之目的及其立法精神不相牴觸，自得作為本件裁罰之依據。行政罰法第7 條第2 項規定：「法人、設有代表人或管理人之非法人團體、中央或地方機關或其他組織違反行政法上羲務者，其代表人、管理人、其他有代表權之人或實際行為之職員、受僱人或從業人員之故意、過失，推定為該等組織之故意、過失」、同法第15條第2 項規定：「私法人之職員、受僱人或從業人員，因執行其職務或為私法人之利益為行為，致使私法人違反行政法上義務應受處罰者，私法人之董事或其他有代表權之人，如對該行政法上義務之違反，因故意或重大過失，未盡其防止義務時，除法律或自治條例另有規定外，應並受同一規定罰鍰之處罰」。
㈡另行政院環保署94年11月15日環署廢字第0940087294號函釋
：「本署前行政院衛生署於62年2 月16日衛署環字第14014號函釋：『在不同一地點張貼廣告物構成違規行為之處罰，應認定非一行為，因污染地不同，屬於獨立性質，依法應分別處罰。』又於67年9 月13日函釋：『所請釋示在不同地點，亂貼廣告構成違規案件其所指不同一地點，應以不同一土地定著物為認定標準』在案。…」（答辯卷宗證15）。新竹市政府95年7 月12日府授環四字第0950204521號公告：「一、新竹市指定清除地區內，凡未經主管機關許可，嚴禁有下列污染環境行為，違者依廢棄物清理法第50條規定處罰：（二）將廣告物黏貼、散置或夾附於交通工具或其他非定著物上。」，上開函釋乃主管機關就廣告在各地方，應如何適用所為解釋，無違母法本旨，自得適用。
㈢查新竹市全市業依廢棄物清理法第3 條指定為一般廢棄物之
清除區域，有新竹市政府88年12月1 日（88）環法字第114487號之公告，附卷可憑（見被告答辯卷宗證14），則依同法第27條第10款規定，嚴禁有張貼廣告污染定著物之行為，則原告爭執公告指定清除地區及委託環保稽查工作適法性，委不足取。又被告機關依同法第4 、5 條規定為環境衛生主管機關，本有權進行稽查，而被告曾於97年1 月18日依行政程序法第16條及廢棄物清理法第74條公告委託金石山工程顧問股份有限公司辦理「97年環境衛生稽查及違規廣告取締管理計畫」工作事項，有被告97年1 月18日竹市環四字第0970400301號公告附卷可稽（見見被告答辯卷宗證16），況委託金石山工程顧問股份有限公司協助對違規廣告採證拍照等取締工作，因拍照存證為事實行為，不涉及行使公權力，即原告並未將權限之一部分委託行使，訴外人金石山工程顧問股份有限公司僅為行政助手，原告主張拍照行為依行政程序法第16條規定，應有法規依據並公告刊登公報及新聞紙，自無理由。
㈣就被告97年訴字第42號決定、竹市環四字第0970013544號函
所示之行政處分共24件（如后附表一）部分：查被告環保稽查員於97年5 月、6 月數日間，發現多件載有聯絡電話號碼0000-000000 之售屋廣告，張貼於新竹市○○街上不同之路燈桿、電線桿、路牌桿、號誌桿、電力箱及招牌柱桿等土地定著物上；嗣被告之稽查員循前揭電話號碼，於同年6 月3日下午6 時42分進行電話訪查，但無人接聽，至同日下午8時16分有自稱吳先生者回電，確認廣告內容「清大13間滿租套房」要賣，與被告稽查員約定同年6 月4 日10時30分到寶山路現場看屋；此有卷附原處分機關稽查採證照片、實地看屋查證報告、太平洋房屋網站（清大直營店）下載頁面，「清大13間滿租套房」物件資料表與業務專員名片可稽。縱原告訴稱售屋廣告所載之電話（0000-000000 ）非其所有，惟前揭電話僅為聯絡方式，處分對象應為實際利用之人，又或售屋廣告未標示原告，然被告經查訪後，確認原告透過廣告仲介賣屋行為。而按違規張貼廣告行為之處罰，除違規行為為現行行為，經行政機關立即查獲者，原則上以該現行行為人為處罰對象外，如非現行行為，則行政機關依廣告上所載連絡方式查證結果，確認該違規張貼廣告，係以該聯絡方式達到廣告之效果者，則行政機關以該聯絡方式之管領人為違規張貼廣告之行為人，並依法處罰，已善盡行政機關證明行政處分為適法之責任（最高行政法院著有89年判字第2734號判決可資參照）。從而被告發現上開違規行為，因非當場查獲現行行為人，乃依廣告上所載聯絡方式查證，確認各該違規張貼之廣告係以該連絡方式達到原告廣告之效果，而認定原告為該聯絡方式之管領人，各該廣告之張貼行為人為原告所屬之從業人員，自屬有據，核無違反經驗法則或論理法則可言，原告所辯各節，難以採信。是被告認其違反廢棄物清理法之規定，並非無據。又原告既在不同一之地點張貼廣告，應認非一行為，每則廣告各具獨立違反廢棄物清理法之規定，故須就污染不同一土地定著物之件數而分別處罰，已如前述。準此，被告認原告污染不同一土地定著物之廣告共24件，參照新竹市環境保護局違反廢棄物清理法裁罰原則表規定之基準予以裁罰，核其裁罰未見有逾越法定裁量範圍，亦無違背法律授權目的，或無基於不相關動機之裁量濫用，或無消極不行使裁量權之裁量怠惰等情事，尚難認有何違誤。㈤就被告97年訴字第43號決定、竹市環四字第0970013543號函
所示之行政處分共23件部分（如後附表二）：被告機關環保稽查員於97年5 月23日，發現多件載有聯絡電話號碼0000-000000 之售屋廣告，張貼於新竹市○○街上不同之路燈桿、電線桿、路牌桿、號誌桿及反射鏡桿等土地定著物上；嗣被告機關稽查員循前揭電話號碼，於同年6 月3 日下午6 時30分依廣告物登載聯絡電話0000-000000 ，進行訪查，接聽者為陳小姐，經確認廣告內容「國家藝術別墅（三千院別墅）」要賣，乃約定同年6 月4 日15時30分到寶山路現場看屋；此有卷附原處分機關稽查採證照片、實地看屋查證報告、太平洋房屋網站下載頁面、物件資料表與業務專員名片可稽，原告有上開違規行為已堪認定，從而依前開五、㈣之論述，被告認原告污染不同一土地定著物之廣告共23件，依其裁罰原則處予罰鍰，並無違誤。
六、從而，被告依據廢棄物清理法27條第10款及第50條第3 款規定所為處分，並無違法，訴願決定就此部分予以維持，亦無不合，原告訴請撤銷上開訴願決定及原處分，為無理由，應予駁回。兩造其餘攻擊防禦方法均核與本件判決結果不生影響，故不逐一論述，併此敘明。
據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第98條第1項前段、第218 條、民事訴訟法第385 條第1 項前段，判決如主文。
中 華 民 國 98 年 6 月 11 日
臺北高等行政法院第四庭
審判長法 官 鄭 小 康
法 官 李 玉 卿法 官 林 妙 黛上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中 華 民 國 98 年 6 月 11 日
書記官 蔡 逸 萱