臺北高等行政法院判決
98年度訴字第2461號100年5月19日辯論終結原 告 中南汽車客運股份有限公司代 表 人 李德孚訴訟代理人 邱基峻 律師
張宗琦 律師被 告 交通部代 表 人 毛治國（部長）住同上訴訟代理人 吳卓勳
成介之 律師上 一 人複 代理人 王瀚興 律師上列當事人間補助費事件，原告不服行政院中華民國98年9 月28日院臺訴字第0980094017號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文訴願決定撤銷。
原告其餘之訴駁回。
訴訟費用由被告負擔二分之一，餘由原告負擔。
事 實
一、事實概要：㈠前交通部公路局（民國91年1 月30日改制為交通部公路總
局，下稱公路總局）於89年9 月6 日以（89）路監督字第8987841 號公告徵求業者參與公路旅客運輸路線之經營評選，其中「潮州─萬丹─萬大大橋─舊橋─小港機場─高雄市路○○○○○○路線）」列為補貼競標路線之一。原告向該局申請系爭路線之籌備經營，經該局審查函報被告核定後，以89年11月16日（89）路監督字第8988091 號函原告，依該局89年11月4 日臺灣省公路汽車客運業營運審議委員會（下稱營審會）第24次全體委員會評定結果，系爭路線由原告籌備經營，於核定營運期限內（3 年），全年度申請補貼金額不得超過新臺幣（下同）8,515,981 元，並逐年比例遞減5%。
㈡嗣原告以公路總局91及92年補貼款之核撥均有不足，於93
年5 月18日具陳情書陳請該局依合議約定補貼金額給付，經公路總局以93年6 月17日路監運字第0930024475號函（下稱公路總局93年6 月17日函）回覆。原告另於94年間，以其自91年開始營運之日起至93年營運終止之日止，公路總局僅給付10,068,625元，未按承諾補貼撥款之數額達14,223,211元云云，以公路總局為被告，向本院提起給付訴訟。案經本院94年度訴字第221 號事件（下稱94年前案）以原告請求對象應為本件被告（而非公路總局），又申請補貼款，仍需經相關主管機關核定金額，且若對核定不服，應先行訴願程序，其訴訟類型之選擇，自有未合，而判決駁回其訴。
㈢原告遂於95年11月13日以公路總局單方面自行調降補貼金
額，僅給付其10,068,625元，有違誠信原則云云，向被告申請給付補貼差額14,223,211元及其利息。被告以96年2月8 日交路字第0960020162號函（下稱被告96年2 月8 日函）回覆原告，以針對競標路線補貼款之審查及核撥，公路總局已多次函覆說明，原告倘仍有不服，宜逕依訴願法規定辦理。原告訴經行政院96年11月15日院臺訴字第0960094029號訴願決定（下稱行政院96年11月15日訴願決定）將被告96年2 月8 日函撤銷，並由被告本於職權，就原告所爭執事項妥為審酌後，另為適法之處理。
㈣嗣被告以97年2 月5 日交路㈠字第0970001184號函（下稱
被告97年2 月5 日函）原告，略以本院94年前案判決業已確定，原告於95年11月13日始再提出行政程序申請書，已逾訴願法第14條提起訴願期間之規定，又公路汽車客運審議委員已就競標路線之補貼金額予詳細審查，是依行政程序法第110 條第3 項規定，其效力繼續存在。而原告於97年2 月22日向被告提出陳述意見書（下稱原告97年2 月22日意見書），以其於95年11月13日所提出之行政程序申請書（下稱原告95年11月13日申請書），係向被告請求給付營運補貼差額之意思表示，被告97年2 月5 日函仍未為具體之准駁表示。嗣經被告以97年4 月8 日交路㈠字第0970003013號函（下稱被告97年4 月8 日函）回覆原告，略以行政院96年11月15日訴願決定係撤銷被告96年2 月8 日函，並非撤銷原核定補貼金額，原告91年至93年系爭競標路線補貼款一案，相關行政救濟程序業已終結，不再處理等語。
㈤原告不服，訴經行政院97年10月24日院臺訴字第09700917
05號訴願決定不受理。其間，原告並於97年2 月22日向本院提起行政訴訟，請求被告給付上開補貼款差額14,223,211元及相關年度利息。嗣經本院97年度訴字第480 號事件（稱97年前案）以原告申請補貼款，尚無實體法依據而得以直接行使給付請求權，本案仍需經相關主管機關依業者之補貼計畫實際執行情形核定金額，若有不服核定應先行訴願後，再提起課予義務訴訟，原告逕行提起一般給付訴訟，其訴為不合法，而於97年8 月19日裁定駁回。原告提起抗告亦經駁回。
㈥就本案，原告以其於95年11月13日請求被告給付補貼差額
14,223,211元及利息，行政院96年11月15日訴願決定已撤銷被告96年2 月8 日函，被告逾法定期間應作為而不作為，對此提起訴願，經決定不受理後，遂提起本件行政訴訟。
二、兩造聲明：㈠原告聲明求為判決：⒈訴願決定、原處分均撤銷。
⒉被告應作成給付原告營運補貼差額
14,223,211元，及自94年1 月15日起至清償日止，按年息5%計算利息之行政處分。
⒊訴訟費用由被告負擔。
㈡被告聲明求為判決：⒈駁回原告之訴。
⒉訴訟費用由原告負擔。
三、兩造之爭點：㈠原告主張之理由：
⒈原告前於96年8 月29日對被告96年2 月8 日函提起第一
次訴願，經行政院於96年11月15日作成訴願決定，認被告「未就原告之請求為具體之處理，尚難謂合妥，應予撤銷，由交通部本於職權，就原告所爭執事項妥為審酌後，另為適法之處理。」是原告上開申請，於行政院96年11月15日訴願決定作成後即處於原處分機關未為具體決定之狀態，被告應另為適法之決定，惟被告97年2 月
5 日仍未為具體之准駁表示；原告97年2 月22日意見書申請被告決定，被告97年4 月8 日函回覆「相關行政救濟程序業已終結，本案不再處理」云云，惟真意是否即為駁准原告之申請仍未臻明確；原告旋又再度去函詢問，經被告於97年5 月7 日以交路（一）字第0970004049號函（下稱97年5 月7 日函）回覆「本部無由另為處分」。至此，原告僅得認被告97年4 月8 日函為駁回之行政處分，於97 年7月間對之提起訴願。詎料，行政院訴願審議委員會（下稱行政院訴願會）審議後認為被告97年4 月8 日函非屬行政處分，而作出訴願不受理之決定。准此，原告於95年11月13日所為之請求，仍處於未予具體決定狀態，致原告之權益長期處於不安定之狀況，影響原告權益甚鉅。原告因此於98年2 月23日提起課予義務訴願，經行政院訴願會決議不受理，遂依據行政訴訟第5 條第1 項行政機關怠為處分類型提起本件課予義務訴訟。
⒉訴願決定之主文與理由互相矛盾，顯有未洽，本件仍應為實體審理。
⑴訴願決定書已正確指出「訴願人以其於95年11月13日
請求交通部給付補貼差額14,223,211元及利息，本院96年11月15日院臺訴字第0960094029號訴願決定已撤銷交通部96年2 月8 日交路字第0960020162號函，該部逾法定期間應作為而不作為，依訴願法第2 條第1項規定，提起訴願。」足資說明原告提起本件訴願緣由。案經行政院於98年9 月28日以「本件交通部就訴願人上開關於系爭路線補貼款請求事項，並無訴願法第2 條第1 項所定應作為而不作為，致有損害其權利或利益之情事」為由，作成「訴願不受理」之決定。然此訴願決定主文與理由實有矛盾，原告因此認為95年11月13日向被告申請給付上開路線之營運補貼差額及其利息之申請案，被告仍未作成實質決定，故提起本件訴訟以為救濟。
⑵而訴願決定理由謂「交通部爰於97年2 月5 日以交路
㈠字第0970001184號函訴願人，．．．訴願人固於97年2 月22日復對交通部97年2 月5 日交路㈠字第0970001184號函提出陳述意見書，惟其內容未確切表明對該函提起訴願之意，．．．是本件交通部就訴願人上開關於競標路線補貼款請求事項，並無訴願第2 條第
1 項所定應作為而不作為，致有損害其權利或利益之情事」等語，惟核其理由係指被告並無應作為而不作為之情事，然此顯非屬訴願法第77條所定應為不受理決定之情況，詎訴願機關竟為不受理決定，顯有於法未合之處。
⑶又訴願決定稱「訴願人未確切表明對該函提起訴願之
意」等語，惟查被告97年2 月5 日函形式上並無行政處分之外觀，內容上亦無為具體准駁之表示，難以認為屬行政處分。且原告97年2 月22日意見書已明確表明「貴部於97年2 月5 日以交路㈠字第0970001184號函回覆，然此號函示中仍未為具體之准駁表示，則此號函示之性質為何容有疑義，究僅屬單純之觀念通知抑或即為一行政處分，申請人實深感疑惑。如貴部認為此號函示即係對於申請人之上開申請為駁回之處分，則申請人即以此陳述意見書為訴願之意思表示。」是訴願決定所稱原告未確切表明訴願之意，顯非事實。
⒊被告未能依行政程序法之要求依法行政，致原告難以判
別、無從即時提起行政救濟，不應由原告負擔此間程序上之不利益，使被告、法院得即以程序上理由，拒絕提供原告救濟機會可能。
⑴查系爭路線事宜，原告交涉之對口機關相當紊亂，歷
來參與交涉之機關、單位無非為高雄區監理處、監理所、公路總局、轄區公民營汽車客運業申請年度偏遠服務路線虧損補貼計畫說明會議、公路汽車客運審議委員會（下稱客運審委會）會議等，就是不曾與被告間直接往來，此亦為原告於94年前案誤會逕以公路總局為被告，並遭致敗訴判決緣由所在。
⑵而行政程序法係88年制定、90年1 月1 日施行之重要
行政法律，施行當時政府機關曾經大力宣導，該法中關於行政處分定義、成立、生效要件、要式性、救濟告知等事項均有詳細規定。被告為行政院所轄一級部會，以其人力素質及所有資源，當無諉為不知，甚或拒絕遵循之正當理由。
⑶又被告答辯認為本案爭議，無論自程序、實體以觀，
均已告終結，然被告迄今仍未能提出可資信服之證據及說理，說明究竟何機關或單位曾為何「意思表示」，合乎行政程序法之規定，並因此通知原告「核定」之補助款撥款金額；或何機關、單位曾為何「意思表示」，可視為對原告陳情或請求之「正式拒絕」，使原告得取得提起行政救濟之權能或擔負此即時提出救濟之義務。反之，依原告所見則是在歷次語意曖昧之回函，或相關會議結論中，要原告自行摸索哪一次之通知或「意思表示」足以構成行政程序法或訴願法所稱之「行政處分」，原告如有不服應依法即時提起行政救濟，如有逾期，則構成行政救濟之失權效果，此恐亦為歷來函文當中，被告及其下轄機關均未依行政程序法第99條規定附記不服處分之告知教示之緣由，蓋除被告自己不甚清楚外，也藉此機會將逾期救濟之不利益（風險）轉由原告一己承擔。果若被告自己都不甚清楚相關正當行政程序及行政救濟應循途徑，又豈能要求與之交涉之人民能清楚掌握被告之真意，並依法即時提出救濟？⒋被告提出之交通部公路總局高雄區監理所（91）高監運
字第9124657 號函，應無法認定為行政處分，原告無以之為行政處分表示不服意思可能與必要。
⑴原告雖曾收到被告答辯所檢附之高雄區監理所（91）
高監運字第9124657 號函文，然查該函係轉發公路總局91年6 月3 日91監運字第9118838 號函，該函又係依被告91年5 月15日交路字第0000000000-0號函及同日0000000000號函（下稱被告91年5 月15日二函）辦理。觀其公文流程，恐係被告就其下級機關或單位依序上呈事項加以核定後，再依序分由公路總局、各區監理所函轉各地監理站及含原告在內之人知悉「核定內容」。則依據最高行政法院98年度判字第1008號判決見解，上級機關核定下級機關陳報內容之函文，若未對外公告，亦未以副本送達於人民時，純係機關內部之行文，尚未對人民之權利或法律上利益發生法律效果，非屬行政處分。準此，除被告91年5 月15日二函未直接送達原告，難認已屬對原告發生效力。
⑵雖高雄區監理所以（91）高監運字第9124657 號函文
，將被告核定事項轉知各監理站及含原告在內之民營業者知悉，可能因此認為原告「已經知悉核定內容」，並因此對原告發生效力，惟觀諸當時有效之大眾運輸補貼辦法第16條規定，補貼款之發放應係業者檢具計畫執行情形報告書等相關文件申請在先，再由直轄市及縣（市）政府依行政程序審核後，送被告請款結報再行審核核定。則由高雄區監理所以（91）高監運字第9124657 號函文發文時間可知，原告等業者根本尚未提出91年度補貼款申請，且由該函內容及其後所附計算表可知其所謂核定內容僅為「概算彙總表」，亦即該核定內容至多為一將來補貼款擬分配數額之「行政計畫」，於本案情節僅屬行政機關內部事實行為，揆諸現行行政救濟法制，含原告在內之業者自無對非屬行政處分之行政計畫提出救濟可能與救濟必要。此外，參酌前揭最高行政法院98年度判字第1008號判決見解，就本案而言，對含原告在內業者法律效果之發生，應係在原告提出補貼款申請之後，被告通知核定結果時，始行發生。即便被告可能參酌先前概算內容為核定與否及核定補貼款數額之參考，然被告或其下轄機關、單位間之行政計畫與其內容，本即不對外發生法律效力，已如前述，則其內部如何擬定計畫、提出概算、是否參酌以為核定補貼款數額，自與原告等業者無關。質言之，於原告等業者提出補貼款之申請，經被告以書面方式通知決定結果之函文，始能被視為行政處分之作成，並因將該書面通知送達原告等業者而生效力，屆時原告始得對該行政處分表示不服，提起救濟。
⑶據上，被告所提高雄區監理所（91）高監運字第9124
657 號函文，僅得說明被告及其下級機關或單位曾有補貼款分配計畫之提出概算，核其性質屬行政計畫行為之一種，或將內部之事實行為轉知外部之業者知悉，並無生任何法律效果，原告即便間接得知其內容，亦無對之提起救濟之權能與必要。是本案營審會作成決議非屬行政處分，被告之撥款行為性質亦屬事實行為，本件爭議事實上並無行政處分之作成或存在可言，遑論原告得提起訴願救濟。另92、93年度補貼款部分，原告查無類似高雄區監理所（91）高監運字第9124657 號函文相關收文紀錄，附此說明。
⒌客運審委會所作成之決議非屬行政處分，交通部亦僅為撥款之事實行為，本件實無行政處分存在。
⑴被告以「公路汽車客運審議委員會．．．均已就競標
路線之補貼金額予詳細審查並陳報被告同意在案，另按行政程序法第110 條第3 項．．．因此原行政處分其效力仍持續存在，本部即無需依原告之申請再為行政處分」等語資為抗辯。
⑵惟查，客運審委會並無獨立之編制及預算，非屬行政
機關，僅為行政機關之內部決策單位，並無作成行政處分之權能，是以上開決議性質上僅屬機關內部所為之職務上表示，且上開決議亦未送達原告，應僅屬行政之內部行為，不具備行政處分之要件，何來原行政處分之效力仍持續存在之有？⑶再查，原告係於實際收受補貼金時，始知有補貼不足
之情形，被告於發給補貼金錢從未向原告為意思表示，則被告此一發給補貼款之行為性質上僅屬事實行為，是本件對於補貼金核發之事項從未對於原告作成行政處分，原告實無從得提起訴願，始於95年11月13日向被告提出給付補貼金差額之申請。
⑷原告於95年11月13日向被告為給付申請後，被告96年
2 月8 日函回覆原告，內容略謂：本案公路總局以多次函覆說明，倘仍有不服宜逕依訴願法相關規定辦理。原告不服此項函覆提起訴願，行政院96年11月15日訴願決定理由指明：「以依當時大眾運輸補貼辦法第
4 條及第16條第2 項規定，大眾運輸補貼事項之主管機關為交通部，公路總局僅係執行相關作業程序．．．本案主管機關為交通部．．．未就原告之請求為具體之處理，尚難謂合妥，應予撤銷，由交通部本於職權，就原告所爭執事項妥為審酌後，另為適法之處理。」作成撤銷被告96年2 月8 日函之訴願決定，則原告之申請案仍處被告未為實體決定狀態。
⑸被告於前次庭期陳稱於行政院96年11月15日作成撤銷
原處分訴願決定後，旋以被告97年2 月5 日函請原告敘明否准原告請求之意思，原告應對被告97年2 月5日函提起救濟始為適法等；惟被告主張，容有誤會，理由如後：
①被告97年2 月5 日函之作成並非直接依據原告95年
11月13日向被告為請求之申請案，此觀該函說明一、二點說明函文之作成係依據行政院96年11月15日院臺訴字第0960094029號函，而非原告95年11月13日向被告為請求之申請案，即可查知。
②該函說明三內容係摘要94年前案判決內容，說明該判決已經因原告當時未上訴而生判決確定力云云。
惟查94年前案判決理由在說明原告應以本件被告即交通部為訴訟上請求對象，非公路總局爾，被告此項摘錄與原告申請案何干、究竟何意，著實難瞭。
③該函說明四又僅稱原告申請案於時程上已違反訴願
法第14條訴願期間規定，實不知所指為何意。況原告之申請案性質上本非訴願，自無違反訴願期間問題，被告此項說明內容仍與原告申請案尤其請求有無理由顯然無關。
④被告當時亦不認被告97年2 月5 日函為行政處分，
否則當會依據行政程序法第92條規定，就處分主旨、事實、理由及法令依據詳為記載，尤其表明為行政處分意旨不服該處分之救濟方法、期間及受理機關，然觀諸函文形式及內容顯然被告並未視之為行政處分，故無為此等記載。
⑤基上，被告97年2 月5 日函內容與語意實與原告95
年11月13日申請案難以連結，尤其未見有具體准駁表示，難認為否准原告申請之行政處分，本無疑義。原告不得已再以原告97年2 月22日意見書就相關疑義說明所持見解，尤在欠缺具體否准行政處分狀態下難以據以提起訴願意旨，並於第2 頁第9 行說明如被告自認被告97年2 月5 日函為否准申請之行政處分，則原告亦以原告97年2 月22日意見書為訴願救濟之意思表示。惟被告於收到原告97年2 月22日意見書後，顯然仍不認被告97年2 月5 日函為行政處分，此從被告從未將被告97年2 月5 日函併同原告97年2 月22日意見書轉以訴願程序辦理後續行政程序作業，即可明瞭。
⑥承上，被告針對原告97年2 月22日意見書，再以被
告97年4 月8 日函覆原告說明「．．．競標路線補貼金額乙案，相關行政程序業已終結，本案不再處理。」依其文意及雙方函文往返脈絡觀察，當亦可凸顯被告亦不認被告97年2 月5 日函為最終否准原告申請之行政處分，否則不會視原告97年2 月22日意見書於不顧，未循訴願程序辦理。被告此函所稱「相關行政程序」，參諸訴訟程序被告歷來答辯意旨，當係指先前客運審委會對原告競標路線補貼案之歷年、歷次決議而言。而此等將機關內部單位（委員會）之決定（事實行為）視為被告對外公法上具體事件之意思表示，法律效果皆已確定等之錯誤法律見解。
⒍系爭路線以補貼競標方式公告遴選客運業者之緣由。
⑴系爭路線於89年公告補貼競標前，係由公路總局以開
放供申請方式，由汽車客運業者申請核准籌備後營運。於原告標得系爭路線經營權前，係由國光客運、高雄客運及屏東客運等3 家客運業者同時取得系爭路線之營運權，依往例，均由該3 家業者衡酌當年度營運狀況並核計營運虧損數額後，向公路總局提出補貼計畫申請補貼，因系爭路線經公路總局認定為偏遠路線，公路總局於審酌該3 家業者之補貼計畫後，均優先予以補貼，惟此3 家業者審酌受補貼情形後認仍無法承擔營運虧損，無意願再經營系爭路線，公路總局始於89年以公告競標方式遴選客運業者經營。原告基於對公路總局所為前開公告之信賴，於審酌成本負擔與營收可能性後，提出營運計畫申請系爭路線之經營權，並以每年最高補貼金額8,515,981 元，且逐年比例遞減5%之補貼款申請得標。
⑵原告91至93年度「全部3 年」營運結果，所實際獲取
之補貼金額，僅止10,068,625元，甚至遠不如系爭路線先前由國光、高雄、屏東客運三家業者「1 年」申請所獲得之補貼金額總數（依原告瞭解，被告核給該
3 家業者之年度補貼款金額約在1,200 萬元至1,300萬元左右），形成同一路線「原告跑3 年，不如別家業者跑1 年」之怪象。如原告早知如此，又何必冒著鉅額虧損結果，參與系爭路線競標？⑶乃原告起訴意旨在請求系爭路線應給之補貼款與被告
實際撥款之差額。依據「交通部公路局90年度公路汽車客運偏遠服務路線營運虧損補貼條件審議作業規定與補貼計畫執行管理要點」三（二）競標路線之規定，「競標路線得優先給與補貼」即在說明當年度辦理之競標路線與一般虧損補貼路線補貼制度設計之不同，被告提出偏遠路線由業者以競標方式投標，即在由業者自行估算合理之營運成本及利潤，相互競價以最低金額者為得標，被告即依業者投標金額優先補助此等參與競標路線業者應給與之補貼款後，再行將補貼款預算餘額分配予其他一般偏遠路線業者。乃被告制定競標路線補貼規則於先，嗣後卻又逕自給與不足之補助款，改依91至93年度偏遠路線補貼預算總額比例發給補助款，此查公路總局製作之預算金額與原告歷年度實際領取補貼款之領取比率，即可查知。本案不啻形同誘民上鉤，再失信於民情形，造成原告應變不及之重大虧損。
⒎公路總局於89年11月16日（89）路監督字第8988091 號
函所示內容，既經被告核定在案，被告應負有給付之義務。
⑴依大眾運輸補貼辦法第14條規定可知，以公告方式公
開遴選營運業者予以營運之路線，係由主管機關以競標或議約之方式，由客運業者取得排他之路線經營權，並以經核定之補貼款，補貼取得經營權之客運業者，而不再由營運之客運業者按各年度營運之虧損情形提出申請後，由主管機關個別補貼。
⑵承上所述，系爭路線自89年起，改以公開競標之方式
遴選客運業者經營，與以往之偏遠路線補貼方式實已大不相同，惟被告卻於原告依約履行義務後，片面逕自將競標補貼制改為偏遠路線制；由競標制改為審議制，「自由自在」決定實際補貼金額，完全違背當初公開競標之立意，於法似有未合。
①按所謂競標，係由客運業者預先評估營運所需之各
項成本與營收可能後，向主管機關提出申請補貼之金額，以競價搶標之方式，由主管機關核定符合資格且最低價者得標。亦即競標補貼制係採取事前協商，其方式類似於以客運業者提出之申請內容視為要約，主管機關之核定為承諾，而雙方之權利義務即以主管機關核定之內容為依據，經核定之客運業者進行籌備經營，不再另立書面契約。因此，於公告競標程序中，主管機關之核定即可視為係以行政處分賦予路線經營權並確定補貼之數額。
②反觀偏遠路線補貼，係採事後分配制，由客運業者
於年度行駛完成後，按照客運業之各項成本，詳列清單與細目，送主管機關逐項審核，刪除不合理部分再予補助。此與競標補助係由業者以一筆補助總額向政府承攬客運路線，嗣後即由業者自負盈虧，申報內容無須一一條列明細者大不相同。
③經查，系爭路線既係以競標補貼之模式作為系爭路
線經營者之評選方法之一，顯係以補貼之給付，作為賦予經營權之行政處分內容之一部，且該處分亦已報經被告核定，則主管補貼事項之被告自有依核定內容給付之義務。然被告嗣後卻改口須以審議之金額始為確定補貼之金額，此作法實不符競標補貼制之本質。易言之，若謂在公開競標後，尚須以審議之方式逐年審核補貼金額，則主管機關何須大費周章舉行公開競標，大可直接以審議方式即可。今被告既以競標補貼路線方式公開競標，使業者花費大量時間、人力評估營運成本，擬訂以補貼為基礎之營運計畫及財務規劃，與同業進行價格競標，則依此法律程序所完成之核定，主管補貼事項之被告依誠信原則即應有依該核定內容給付之義務。
④再者，若主管機關真有意採取先競標再審議競標補
貼金額，如此疊床架屋之雙重管制作法，即應在招標公告、評審過程、核准籌備之公告文書中，明確揭示，俾便業者於競標前能充分瞭解整套作業方式，預估風險、推估合理之營運成本，評估可行性後再參與競標。今被告對於補貼金額尚須經審議等作法，於競標前後均完全未告知業者，詎料，卻於原告申請補貼金額時始完全改變政策，此對一直信賴主管機關之公告，且亦已完成指定任務之原告而言，似因主管機關未為告知之行政疏失，導致原告無謂之損失，基於誠信原則，自不容被告任意拒絕給付。
⒏原告對「交通部公路局90年度公路汽車客運偏遠服務路
線營運虧損補貼條件審議作業規定」、被告公路局89年
9 月6 日之公告及同局89年11月16日函文存有信賴，不容被告於原告取得經營權後，片面以修改行政規則方式任意減縮原告應獲補貼金額之權利。
⑴按「交通部公路局90年度公路汽車客運偏遠服務路線
營運虧損補貼條件審議作業規定」三（二）競標路線之規定「2.競標路線得優先給與補貼．．．參與議約之業者，應備妥補貼計畫書，載明請求補貼金額。」即在說明當年度新辦理之「競標路線模式」與「一般虧損補貼路線補貼制度」之不同。亦即被告提出偏遠路線由業者以競標方式投標，即在類似政府採購招標方式，由業者自行估算合理之營運成本及利潤，相互競價以最低金額者為得標，被告即依業者投標金額優先補助此等參與競標路線業者應給與之補貼款後，再行將補貼款預算餘額分配予其他一般偏遠路線業者。⑵次按被告公路局89年9 月6 日（89）路監督字第8987
841 號之公告，其中「公告事項：一、開放申請經營路線：．．．㈤潮州─萬丹─萬大大橋─舊橋─小港機場─高雄市。．．．三、申請辦法：㈠前揭編號㈡至㈤之路線為補貼競標路線。」即明揭系爭路線屬補貼競標路線；再按同局89年11月16日（89）路監督字第8988091 號函文說明二之（五），核定原告取得經營權，於「核定營運期限內，全年度申請補貼金額不得超過8,515,981 元，並逐年比例遞減5%」，此8,515,981 元金額即為原告評估成本負擔與營收可能性所提出申請之金額。
⑶由上可知，苟若競標路線之「優先補貼」，其「優先
」及「範圍」仍得委諸被告依據各年度個案另行裁量或交由內部委員會再行審議，無法於申請競標路線時即行確定應補貼金額，則面對此「完全不確定之金額」，90年當時原告及其他業者如何敢（願意）參與投標申請？而經被告核定之8,515,981 元金額，即為原告評估成本負擔與營收可能性所提出之申請競標金額，並由原告對此提出之金額自負全責；換言之，如有虧損，亦屬原告擔負之風險，需由原告自行吸收，此即為該函文說明二、（五）明定原告「全年度申請補貼金額不得超過8,515,981 元」真義所在。競標路線模式之設計與實施，與一般政府採購法所定招標模式相同，係以廠商投標金額作為評判是否遴選該客運業者取得競標路線經營權之依據，不過再加上偏向被告之「逐年比例遞減5%」要件而已，藉此競標模式達成客運業者與被告雙贏局面。蓋依原告申請競標金額，較諸往年被告對3 家業者補貼總和，約可為政府節省數百萬元，卻仍能達到繼續服務偏遠地區民眾目的，採此競標補貼方式經營，成效相當明顯。
⑷從而，被告既就原告提出之8,515,981 元申請補貼金
額加以核定，即應受自己之行政處分含先前公告所拘束，依法核予原告足額之補貼款，至多「逐年比例遞減5%」金額，豈可事後以改修訂「公路汽車客運偏遠服務路線營運虧損補貼條件審議作業規定」方式，將原90年版之「競標路線得優先給與補貼」，逕自片面修正為91年版「交通部公路總局91年度公路汽車客運偏遠服務路線營運虧損補貼條件審議作業規定」之三
（二）「依當年度補貼經費比例優先給與補貼」？又若競標路線營運模式得由被告恣意經由預算編列或審議委員會「自由自在」方式決定實際補貼金額，則此8,515,981 元定額金額究竟屬何意義？又若無此定額金額，何以又有可能出現「逐年比例遞減5%」此項附加條件？是被告將實際補貼金額決定以預算編列及審議委員會嗣後決定為由推諉，不僅完全背離競標補貼方式，更違背原告對政府及相關函文之信賴。
⑸承上，行政規則為行政機關為達法律、政策目的所訂
定之內部規定，除不具外部性外，尤應受先前自我公告或行政處分拘束，以保障人民對先前行政機關公告及行政處分之信賴。被告以片面修正「交通部公路總局91年度公路汽車客運偏遠服務路線營運虧損補貼條件審議作業規定」之三（二）「依當年度補貼經費比例優先給與補貼」方法（並可參見歷年公路總局預算金額與原告所獲補貼金額對照表），實質刪減原告依據原競標路線補貼制度可得補貼金額，顯屬違法。
⑹被告下轄公路總局自91至93年度，實際發給金額分別
為3,065,754 元、3,178,012 元、3,824,859 元，而原告主張自91至93年度應行補貼金額分別為8,515,98
1 元、8,090,182 元、7,685,673 元，故自91至93年度不足額度分別為5,450,227 元、4,912,170 元、3,860,814 元，因此，積欠補助款合計總金額為14,223,211 元 ，併此敘明。
⒐被告所提大眾運輸補貼辦法、公路汽車客運偏遠服務路
線營運虧損補貼條件審議及執行管理要點相關法文，與系爭競標補貼路線設計不同，尚無於本案援用餘地。
⑴被告答辯援用大眾運輸補貼辦法、公路汽車客運偏遠
服務路線營運虧損補貼條件審議及執行管理要點相關法文，認補貼金額性質並非固定，且有上限，仍應由審議委員會按年度預算及業者實際執行情形綜合審議後，才予決議云云。
⑵惟查，被告援引之相關法文，皆為「基本營運補貼、
最高金額」相關計算，與本件屬「競標路線補貼」模式爭議完全不同，尚無比附援用餘地。且競標路線補貼模式，僅附有逐年遞減5%條件，並無需再經審議委員會審議及視當年度預算調整條件，已如前述。否則，被告豈不得以故意縮編預算方式，達到「節省公帑」目標，再要求（已經上鉤之）各客運業者依約履行，由業者自行承受既有營運損失而不得爭議？因此，應仍認90年度開始實施之競標補貼營運模式本即為特別規定，應優先於一般偏遠路線補貼模式適用，併此敘明。
⑶90年度審議作業規定、被告公路局89年9 月6 日（89
）路監督字第8987841 號之公告及同局89年11月16日
（89）路監督字第8988091 號函文，即為原告爭議之信賴基礎及法源依據。如系爭競標路線模式與歷來一般偏遠路線補貼模式並無不同，被告公路局又何必於89年修正公告前揭90年度審議作業規定、並於89年9月6 日公告招標及同年11月16日核定原告取得系爭路線經營權？①查上開行政作為均為被告（授權）所轄公路局之行
政作為，諒必已於行為時經被告及其下轄機關審慎評估，尤其於法並無違背情形，始行作為並對外公告辦理。今如被告嗣後改認「競標補貼制」與「事後分配制」並無何法律上依據（或法源依據），豈不自認先前行政作為均未依法行政？又是否因此應另負法律及行政責任？②被告雖舉大眾運輸補貼辦法第12條、90年度審議作
業規定四（五）規定，認補貼金額並非固定，得由審議委員會視實際情況予以調整云云。然查：
大眾運輸補貼辦法第12條規定係關於「基本營運
補貼之『最高金額』計算公式相關規範」，業經被告公路局公告前揭90年度審議作業規定後，因對部分路線採競標模式營運為特別規定，而無援用餘地；換言之，與本件屬「競標路線補貼」模式爭議完全不同，自無比附援用餘地。
90年度審議作業規定四（五）依其體系是指一般
偏遠路線補貼，此觀該作業規定四，補貼金額計算公式鉅細靡遺地列出每車公里、班次數、里程數等計算方式、參數，而與系爭路線自始採競標金額完全不同，即可查知。
③果若對業者實際補貼金額需再經客運審委會審議及
視當年度預算調整補貼條件，則被告豈不得以故意縮編預算方式達到節省公帑目的，對參加競標並取得經營權之業者有何保障？又若每年均可經客運審委會審議實際補貼金額，則每年實際補貼金額係不確定，被告公路局89年11月16日（89）路監督字第8988091 號函文又如何會附有「逐年遞減5%」此一條件？蓋必有一確定金額，即原告提出申請補貼之8,515,981 元定額，始可能有「逐年遞減5%」可能。
⑷雖90年度審議作業規定三（二）3 規定：「競標路線
補貼計畫之執行管理，準用偏遠服務路線營運虧損補貼計畫之相關規定。」惟既係「準用」，即不得僅憑此規定認補貼競標模式之補貼款審議或兩造雙方權利義務關係即與一般偏遠路線虧損補貼方式相同。
①徵諸原證21至23關於法令所稱「準用」之說明，可
知法令使用「準用」係立法技術上避免繁瑣重複的手段，然在使用此等立法技術及實際運用相關條文其構成要件與法律效果時，仍須參酌法律文義，體系、立法史、比較法及規範目的而處理，尤其在各該要素之作用及其於構成要件意義脈絡中的地位而言，若無法等同視之時，即不應賦予其相同的法效果，因此在事物本身已經要求差別處理時，不得僅因法令中使用「準用」之立法技術，即概括地援用所準用法文的構成要件與法律效果於兩案之間。於本件情形，競標補貼路線模式與一般偏遠路線補貼營運模式自始不同，自應考量事物本質不同而為不同待遇，為被告公告採行初衷，亦為原告歷來主張，當無得僅因行政規則中出現「準用」立法技術，即予相同處理之理。
②況且，被告引用之90年度審議作業規定三（二）3
規定：「競標路線補貼計畫之『執行管理』，『準用』偏遠服務路線營運虧損補貼計畫之相關規定。
」既稱「執行管理」事項準用一般偏遠路線虧損補貼計畫相關規定，而非稱「競標路線補貼金額準用一般偏遠路線虧損補貼計畫相關規定」，可知90年度審議作業規定三（二）3 確實如原告所稱，將競標補貼模式與一般偏遠路線補貼模式之實際補貼金額，無論就審議過程或實質內容均彼此脫勾，僅被告得就業者實際營運及計畫之執行管理依據一般偏遠路線計畫相關規定作行政上監督，非指兩者間權利義務完全相同，文義至為明確；蓋如前述，若兩者完全相同，被告又何必於89年度就系爭路線改辦理競標補貼模式招標？此尤其參照被告99年6 月29日答辯五狀第1 至2 頁所提「補助費申請流程」，及大眾運輸補貼辦法第8 條、第11條規定，可知被告所稱「執行管理」事項，係圖制定規則時之簡便，亦僅指由主管機關考核客運業者補貼計畫執行情況，於業者有擅自變更或違反執行管理要點情事時，以扣減或中止撥發補貼款方式作為懲處，特別是指「考核審議流程」及「懲處」兩者準用一般偏遠路線審議相關規定，與被告答辯所稱兩者關於補貼金額權利義務或審議標準、流程相同，顯不相干，應予辨明。
⒑原告得請求自94年1 月15日起至清償日止，按年息給付5%計算之遲延利息。
⑴查前揭原告99年5 月28日行政訴訟準備二狀第2 頁表
格「撥款日期」欄及原證24原告提出之存簿影本，可知被告最後一次核算後為部分撥款日期為94年1 月14日，而原告主張被告應給付之補貼款金額，依招標公告原應屬可得確定之定額如前述（至多得以原告有違規原因，依法予以扣除），業經原告申請補貼為給付請求被告得以作成行政處分方式決定應予扣除金額。惟實際結果被告不應扣除而任意扣除，形成違法拒絕給付行為，已構成遲延債務，參諸民法第233 條第1項意旨，原告即得請求自該部分撥款日次日起差額之法定遲延利息，是本件應自94年1 月15日起算遲延利息。
⑵退步言之，即便被告抗辯伊尚未負有遲延責任，無庸
擔負遲延利息，惟參酌民法第229 條第2 項規定，至遲被告亦應於收受原告95年11月13日請求發給歷年不足差額之行政程序申請書之翌日即16日起（因被告收文日期為15日），擔負給付此14,223,211元差額之遲延利息責任。
⒒請被告提出90年以前，經營系爭路線之國光客運、高雄
客運、屏東客運等 3家業者車班數、業者申請補貼金額、被告核給之補貼金額等數據。
㈡被告主張之理由：
⒈就本件原告請求被告有「應作為而不作為」之理由部分：
⑴茲先整理本件相關程序：
①原告提出原告95年11月13日申請書向被告為本件之請求。
②被告96年2 月8 日函表示已多次函覆說明在案，若原告有爭執，請提起訴願。
③嗣原告提起訴願，行政院96年11月15日訴願決定撤銷96年2 月8 日函，並要求被告另為適法之處理。
④為此，被告97年2 月5 日函回覆原告，該函意旨為
客運審委會第2 、3 次（91年度）、第14、15次（92年度）及第26、27次（93年度）全體委員會議既已審查，原告當時並未爭議，自已罹於訴願時效，該處分效力繼續存在。
⑤原告97年2 月22日意見書，表明若被告97年2 月5
日函為駁回處分，則以此意見書為訴願之意思表示。
⑥被告97年4 月8 日函表示行政程序業已終結，本案不再辦理。
⑦原告先就被告97年4 月8 日函提起訴願，行政院97
年10月24日院臺訴字第0970091705號決定書以該函僅為觀念通知，故決定訴願不受理。
⑧原告復就「被告未就95年11月13日以行政程序申請
書為作為」提起訴願，行政院98年9 月28日院臺訴字第0980094017號決定書以被告97年2 月5 日函回覆原告，故決定訴願不受理。
⑵綜上，被告對原告95年11月13日申請，最終係以被告
97年2 月5 日函回覆原告，並表示客運審委會第2 、
3 次（91年度）、第14、15次（92年度）及第26、27次（93年度）全體委員會議既已審查，原告當時並未爭議，自已罹於訴願時效，該處分效力繼續存在之意旨。則被告並無任何「應作為而不作為」之情事，故本件原告係以訴願法第2 條第1 項有「應作為而不作為」之事由提起訴願及本件訴訟，並無理由。
⒉關於原告得否於原授益處分確定後，再提起課予義務之
訴屬起訴不備要件，依行政訴訟法第107 條第1 項第10款，應裁定駁回：
⑴查本件原告91年至93年度之補貼金額，業經客運審委
會第2 、3 次（91年度）、第14、15次（92年度）及第26、27次（93年度）全體委員會議予以審查。而高雄區監理所亦分別通知原告，並分別發給原告3,065,
753 元、3,178,012 元與3,809,582 元。⑵高雄區監理所於91年至93年函告原告補貼金額之函文
，應係屬授益行政處分之性質。原告若認為補助金額有短付之情，應就各年度被告所核定撥付補助金額之各該行政處分，表明不服，並因此提起訴願或行政訴訟。苟若原告並未依限提起行政救濟，則該等行政處分均已確定，原告自不得事後爭執。
⑶本件原告係對已確定之原處分提起本件訴訟，自屬起
訴不備要件，依行政訴訟法第107 條第1 項第10款、第104 條、民事訴訟法第95條、第78條之規定，應予裁定駁回。
⒊本件不論依大眾運輸補貼辦法第12條、被告89年11月16
日（89）路監督字第8988091 號函，及91、93年度之「公路汽車客運偏遠服務路線營運虧損補貼審議及執行管理要點」之規定，原告均不得請求如起訴之金額：
⑴每年的虧損補貼審議皆依「公路汽車客運偏遠服務路
線營運虧損補貼審議及執行管理要點」規定辦理（詳參90.92.93年之補貼審議要點），符合補貼要點第2點、第3 點條件之偏遠服務路線，依要點第7 點，由業者提出前一年度營運概況、補貼成果，及本年度營運計畫（如年度營收、每車公里載客人數、說明推估載客人數增減原因及對策、說明去年老殘票比率計算過程、路線改善說明、補貼經費運用計畫）．．．等資料，依據要點第8 點規定之審查程序，由審議會組成補貼初審工作小組，針對業者提供之計畫進行審查，初審後報公路總局彙整提送審議會審議，審議會審議通過後，由公路總局彙整審議委員會審議結果，擬具補貼總計畫（含各業者補貼數額分配概況表）陳報交通部核定。
⑵補貼金額之計算：
①依據公路汽車客運偏遠服務路線營運虧損補貼審議
及執行管理要點規定：三（二）2 、競標路線得依當年度補貼經費比例優先給予補貼。四、偏遠服務路線別基本營運補貼金額計算公式：（每車公里合理營運成本－每車公里實際營運收入）* 班次數*補貼里程。
②一般補貼路線係依據上開公式及補貼優先順序得分
（權重）計算其需補貼金額後，考量當年度補貼預算，核予補貼款；競標路線則係就原核定補貼上限，依當年度預算與原公告競標路線（89）年度補貼預算比例計算補貼金額。
⑶按大眾運輸補貼辦法第12條規定：「現有路（航）線
別基本營運補貼之『最高金額』計算公式如下：．．．審議委員會得視實際情況，調整基本營運補貼之最高金額。」次按被告89年11月16日（89）路監督字第8988091 號函乃記載：「．．．全年度『申請』補貼金額『不得超過』8,515,981 元．．．」；再按91及93年度之「公路汽車客運偏遠服務路線營運虧損補貼審議及執行管理要點」三（二）3 規定：「競標路線補貼計畫之執行管理，準用偏遠服務路線營運虧損補貼計畫之相關規定。」、同管理要點四（五）規定審議委員會得視實際情況，調整基本營運虧損補貼之最高金額。
⑷故此一補貼金額之性質，並非固定，且有上限；申言
之，其僅表明原告得向被告依大眾運輸補貼辦法第16條規定申請補助，對於原告之申請，實際所給予之補助金額，仍應由審議委員會每年按照該年度之預算及業者之補貼計畫實際執行情形（大眾運輸補貼辦法第16條），綜合審核後，才予決議，並送被告交通部核定。
⑸是以，原告主張被告每年應給付8,515,981 元，並無
所據。此觀97年前案判決理由三（四）部分可證。⒋至於原告主張所謂「競標補貼制」及「事後分配制」，並無任何法律上依據：
⑴原告雖主張本件應屬「競標補貼制」（競標路線模式
）而並非偏遠路線補貼之「事後分配制」（一般虧損模式），然原告所謂「競標補貼制」及「事後分配制」並無法律上之依據，故雙方之權利義務，仍應依本件所涉及之法律規定及處分內容判斷。
⑵本件原告是依據行政訴訟法第5 條第1 項提起課予義
務訴訟，而其公法上請求權之依據似為被告89年11月16日（89）路監督字第8988091 號函或大眾運輸補貼辦法第16條（參99年1 月27日準備程序筆錄）。然查：
①被告不否認本件原告得申請補貼之基礎為大眾運輸
補貼辦法第16條規定，然依前開大眾運輸補貼辦法第12條規定可知，補貼金額並非固定，且有上限，並係由客運審委會得視實際情況，予以調整（就此而言，本件應屬原告所謂「事後分配制」）。是以，依大眾運輸補貼辦法之規定，被告並無給予原告任何補貼金額之承諾。
②且被告前開89年11月16日（89）路監督字第898809
1 號函，乃係依照前開大眾運輸補貼辦法規定所為之公告，亦無任何承諾給予一定金額之補貼。
⑶綜上，原告主張本件為「競標補貼制」，而被告應依
承諾每年給付8,515,981 元，並無所據。⒌本件原告所舉「90年度審議作業規定」中，其內容亦係
規定客運審委會得視實際情況，調整基本營運虧損補貼之最高金額：
⑴原告舉出90年度審議作業規定三（二）之規定，並且
認為該條內文「競標路線得優先給予補貼」，即可說明「競標路線模式」與「一般虧損補貼制度」之不同。
⑵然查，依照90年度審議作業規定三（二）3 規定：「
競標路線補貼計畫執行管理，準用偏遠路線營運虧損補貼計畫之相關規定。」、而同規定四（五）規定：「審議委員會得視實際情況，調整基本營運虧損補貼之最高金額。」，顯見「競標路線」亦係由客運審委會依實際情況，依照行政裁量而為決定補助原告之金額。
⑶進查，91、92、93年度之「公路汽車客運偏遠服務路
線營運虧損補貼審議及執行管理要點」亦有同上規定。
⑷綜上，原告僅節錄該90年度審議作業規定之部分內容
，然依其完整之內容，可知本件此一補貼金額之性質，並非固定，且有上限，而實際所給予之補助金額，仍應由客運審委會每年按實際情況綜合審核後，始予決議，並送被告核定，業於前述。原告僅為節錄部分為說明，而未慮及相關之準用規定，恐有誤會。
⒍本件「90年度審議作業規定」與被告89年11月16日（89
）路監督字第8988091 號函規定明確，故原告自無法主張信賴保護：
⑴論者有謂，信賴保護原則需符合下列要件：⑴信賴基
礎：即令人民產生信賴之法規及行政處分等；⑵信賴表現：人民有客觀上對信賴基礎之表現行為，換言之，表現行為與信賴基礎間有因果關係；⑶值得保護之信賴利益。
⑵首查，如前所述，被告89年11月16日（89）路監督字
第8988091 號函既載明：「．．．全年度『申請』補貼金額『不得超過』8,515,981 元．．．」等語，顯見該行政處分所生之信賴基礎為此8,515,981 元，此係「最高金額」之性質而已，而非如原告所主張「必須至少給付之最低金額」。
⑶又查，原告究竟因上開行政處分，因此做出何種客觀
上之信賴表現？且被告縱有所謂的該信賴表現與前開行政處分之信賴基礎有何因果關係？原告目前均未詳加舉證。
⑷綜上，原告既欠缺信賴基礎與信賴表現，而無法滿足
信賴保護原則之相關要件。是以，原告主張本件有信賴保護原則之適用，顯屬無據等語，資為抗辯。並聲明求為判決駁回原告之訴。
⒎關於89年以後其他客運業者亦遭減少輔助費之例證。
⑴首查，由交通部公路總局新竹監理所出具86至97年辦
理補貼情形之偏遠或特殊服務性路線辦理補貼情形表，可知該所對於苗栗客運、桃園客運、新竹客運等三家業者之輔助款以及然由統計表中可知90年度起，各家業者領取之補貼金額，皆較89年度以前大幅驟減。
⑵次查，高雄區監理所於前開同一時期辦理所出具補貼
情形之偏遠或特殊服務性路線辦理補貼情形表，可知亦有業者高雄客運、屏東客運、鼎東客運，自90年度起，前開各業者領取之補貼金額亦較89年度以前大幅驟減。
⑶綜上所述，原告指稱其91至93年領取之金額，較先前
競標同一路線之其他三家業者大為銳減。然依前開資料，可知輔助款減少，乃屬全國各地之普遍現象，原告之處置並無任何違反平等原則之情事。
理 由
一、緣原告前向公路總局申請屬補貼競標路線之一系爭路線之籌備經營，經該局審查函報被告核定後，系爭路線由原告籌備經營，於核定營運期限內，全年度申請補貼金額不得超過8,515,981 元，並逐年比例遞減5%。嗣原告以公路總局91及92年補貼款之核撥均有不足，陳請該局依合議約定補貼金額給付，經公路總局函覆以依該局89年9 月6 日公告資料，有1年內不得申請縮減營運班次、營運時間、調撥配置車輛等限制，尚無原告所稱合議約定。原告於94年間，以其自91年開始營運之日起至93年營運終止之日止，公路總局本應按年逐次給付8,515,981 元、8,090,182 元（遞減5%）及7,685,67
3 元，共計24,291,836元，惟該局僅給付10,068,625元，未按承諾補貼撥款之數額達14,223,211元等情，以公路總局為被告，向本院提起給付訴訟，經本院以原告以公路總局為當事人，係有誤會，又申請補貼款，仍需經相關主管機關核定金額，當事人對於核定若有不服，應先行訴願程序，其訴訟類型之選擇，自有未合，以94年前案判決駁回其訴。原告遂以公路總局有違誠信原則等情，以原告95年11月13日函申請被告給付補貼差額並按年息5%計算給付利息，被告96年2 月
8 日函回覆原告以針對競標路線補貼款之審查及核撥，公路總局已多次函覆說明，原告倘仍有不服，宜逕依訴願法規定辦理，原告提起訴願，經行政院96年11月15日訴願決定將被告96年2 月8 日函撤銷，由被告本於職權，就原告所爭執事項妥為審酌後，另為適法之處理。嗣被告以被告97年2 月5日函回覆原告，略以94年前案判決駁回其訴，因原告未提起上訴而告確定，原告95年11月13日申請書已逾訴願法第14條提起訴願期間之規定，又依95年9 月25日廢止之大眾運輸補貼辦法第5 條規定，中央或直轄市主管機關為審理大眾運輸補貼，應設審議委員會，而客運審委會第2 、3 次全體委員會議（91年）、第14、15次全體委員會議（92年）、第26、27次全體委員會議（93年）均已就競標路線之補貼金額予詳細審查，依行政程序法第110 條第3 項規定，行政處分未經撤銷、廢止，或因其他事由而失效者，其效力繼續存在，併予敘明參酌等語。原告97年2 月22日意見書以被告97年2 月
5 日函仍未就原告95年11月13日申請為具體之准駁表示，究屬單純之觀念通知抑或行政處分，深感疑惑。如被告認為被告97年2 月5 日函係對其申請為駁回之處分，則此意見書為訴願之意思表示，日後再補正訴願書等語。經被告函覆原告，略以行政院96年11月25日訴願決定係撤銷被告96年2 月8日函，並非撤銷原核定補貼金額，原告91年至93年競標路線補貼款一案，相關行政救濟程序業已終結，不再處理等語。
原告不服提起訴願不受理後，曾另以交通部為被告，向本院請求給付上開補貼款差額14,223,211元及相關年度利息，經本院以原告申請補貼款，尚無實體法依據而得以直接行使給付請求權，仍需經相關主管機關依業者之補貼計畫實際執行情形核定金額，若有不服核定應先行訴願後，再提起課予義務訴訟，原告逕行提起一般給付訴訟，復無法補正訴願程序之欠缺，其訴為不合法，以97年前案裁定駁回其訴，原告向最高行政法院提起抗告，經最高行政法院以98年1 月22日98年度裁字第145 號裁定抗告駁回。茲原告以原告95年11月13日申請書申請被告給付補貼差額14,223,211元及利息，行政院96年11月15日訴願決定已撤銷被告96年2 月8 日函，被告逾法定期間應作為而不作為，依訴願法第2 條第1 項規定，提起訴願，訴願機關以本件經標路線補貼請求事項，並無應作為而不作為，致有害其權利或利益之情事，訴願不合法駁回後，遂提起本件行政訴訟。
二、原告循序起訴意旨略以：被告怠為處分，爰依行政訴訟法第
5 條第1 項提起課予義務訴訟。訴願決定之主文與理由互相矛盾，顯有未洽，本件仍應為實體審理。被告未能依據行政程序法之要求依法行政，致原告難以判別、無從即時提起行政救濟，不應由原告負擔此間程序上之不利益，使被告得即以程序上理由，拒絕提供原告救濟機會可能。被告提出之高雄區監理所（91）高監運字第9124657 號函，應無法認定為行政處分，原告無以之為行政處分表示不服意思可能與必要。客運審委會所作成之決議非屬行政處分，交通部亦僅為撥款之事實行為，本件實無行政處分存在。被告提出偏遠路線由業者以競標方式投標，即在由業者自行估算合理之營運成本及利潤，相互競價以最低金額者為得標，被告即依業者投標金額優先補助此等參與競標路線業者應給與之補貼款後，再行將補貼款預算餘額分配予其他一般偏遠路線業者。乃被告制定競標路線補貼規則於先，嗣後卻又逕自給與不足之補助款，改依91至93年度偏遠路線補貼預算總額比例發給補助款，造成原告應變不及之重大虧損。公路總局於89年11月16日路監督字第8988091 號函所示內容，既經被告核定在案，被告應負有給付之義務。原告對「交通部公路局90年度公路汽車客運偏遠服務路線營運虧損補貼條件審議作業規定」、被告所屬公路局89年9 月6 日之公告及同局89年11月16日函文（證物三）存有信賴，不容被告於原告取得經營權後，片面以修改行政規則方式任意減縮原告應獲補貼金額之權利。
被告所提大眾運輸補貼辦法、公路汽車客運偏遠服務路線營運虧損補貼條件審議及執行管理要點相關法文，與具競標補貼路線性質之系爭路線設計不同，尚無於本案援用餘地。綜上所陳，被告應作成給付原告營運補貼差額14,223,211元，及自94年1 月15日起至清償日止，按年息5%計算利息之行政處分等情，是本件原告起訴是否合法，厥為本件先決之爭執。
三、按「本辦法之主管機關；在中央為交通部；在直轄市為直轄市政府；在縣（市）為縣（市）政府。」、「中央或直轄市主管機關為辦理大眾運輸補貼，應設審議委員會。前項審議委員會，縣（市）主管機關得視需要設置之。」、「（第1項）受補貼業者每半年應將補貼計畫執行情形報告書連同補貼請款書、受款憑證送該管主管機關，申請補貼款。（第2項）直轄市及縣（市）主管機關應就其補貼計畫實際執行情形，依行政程序審核後，送交通部請款結報核銷。」大眾運輸補貼辦法第4 條、第5 條、第9 條、第10條及第16條分別定有明文。本件被告先以：對原告95年11月13日申請，最終係以被告97年2 月5 日函回覆原告，並表示客運審委會第2、3 次（91年度）、第14、15次（92年度）及第26、27次（93年度）全體委員會議進行審查，原告當時並未爭議，自已罹於訴願時效，該處分效力繼續存在之意旨；次以高雄區監理所於91年至93年函告原告補貼金額之函文，應係屬授益行政處分之性質，是原告若認為補助金額有短付之情，應就各年度被告所核定撥付補助金額之各該行政處分，表明不服，並因此提起訴願或行政訴訟，苟若原告並未依限提起行政救濟，則該等行政處分均已確定，原告自不得事後爭執等情，因而主張本件原告係對已確定之處分提起本件訴訟，自屬起訴不備要件為辯。茲以：
㈠被告上開所為客運審委會第2 、3 次（91年度）、第14、
15次（92年度）及第26、27次（93年度）全體委員會議進行審查，原告當時並未爭議，自已罹於訴願時效，該處分效力繼續存在部分之抗辯意旨，應係指客運審委會所為上開會議決議，即係行政處分之意。惟以：
⒈客運審委會之所以產生，除據上開大眾運輸補貼辦法第
第5 條之規定外，被告尚核定發布公路汽車客運審議委員會設置要點（被證二十），其中第1 點已明白揭示為促進公路汽車客運之健全發展，並就客運路線、補貼之申請、費率及評鑑之審議建立公平客觀審核制度，故於公路總局設置客運審委會，另其中第11點則規定客運審委會工作所需各項經費，由公路總局於相關經費項下支應，是由上開規定，客運審委會除係設置於公路總局轄下，其相關經費亦係由公路總局編列，易言之，客運審委會並無獨立之編制及預算，非屬行政機關，僅為行政機關之內部決策單位，並無作成行政處分之權能，則客運審委會上開會議決議性質上僅屬機關內部所為之職務上表示，而在原告否認曾收受、被告復未舉證證明已對原告送達上開決議之情況下，應僅屬行政之內部行為，是客運審委會所為上開決議不具備行政處分之要件。
⒉按「行政處分除法規另有要式之規定者外，得以書面、
言詞或其他方式為之。」、「書面之行政處分自送達相對人及已知之利害關係人起；書面以外之行政處分自以其他適當方法通知或使其知悉時起，依送達、通知或使知悉之內容對其發生效力。」、「訴願之提起，應自行政處分達到或公告期滿之次日起三十日內為之。」行政程序法第95條第1 項、第100 條第1 項、訴願法第14條分別規定甚明。本件或可謂被告分別撥款於原告帳戶時，就原告91至93年度申請額度不足之部分，即為否准原告申請之處分等情。惟以：
⑴如附表所示，原告於91、92、93年分別向被告申請應
補助款金額8,515,981 元、8,090,182 元及7,685,67
3 元，而被告分別於91年9 月5 日、92年1 月16日、92年12月26日、93年1 月9 日、94年1 月4 日匯入原告帳戶1,839,453 元、1,226,301 元，1,589,006 元、1,589,006 元、1,731,276 元，另於94年1 月14日匯入原告帳戶1,731,275 元、362,308 元，而上開7筆匯款僅能在原告帳戶存摺摘要欄顯示「匯（或匯入）款交通部（996 ）」之字樣，事後被告方表示91年
9 月5 日、92年1 月16日所撥款項係91年度第1 、2期款，92年12月26日、93年1 月9 日所撥款項係92年度第1 、2 期款，94年1 月4 日所撥款項為93年度第
1 期款，94年1 月14日所撥款項1,731,275 元、362,
308 元分別為93年度第2 期款及增撥款，以被告各次撥款之間隔極不規律、撥款之金額大多有異、其事後所稱各年度之撥款次數不盡相同（如91、92年度各為
2 次，93年度則為3 次），且各次撥款金額均遠低於原告申請補助金額，更有甚者，被告除上開撥款外並無為其他書面否准之情況，原告如何得僅依各次撥款之行為，而知其申請是否獲得完全之滿足，抑或遭被告為部分否准之處分？原告大可就上開撥款之事實行為，解讀為係被告自行將其申請之金額予以分期繳納，是由此以觀，被告上開撥款行為實欠缺否准之法律效果，而與事實行為無異，而難認係否准之行政處分。
⑵按行政處分發生效力前提有三，首先須具備行政處分
之要素，如果欠缺則可能為私法行為，亦可能為他種行政行為；其次須使相對人知悉，其方法包括告知、送達或公告；其三須非當然無效之行政處分，若非無效而僅屬得撤銷者，在未經撤銷前對其效力不生影響。縱謂被告上開撥款行為係非書面、言詞之其他方式所為行政處分，惟被告為上開七次撥款時，既未告知，亦無送達，更不可能為公告，則其究係以何符合行政程序法第100 條第1 項「適當方法」通知或使其知悉時起，容非無疑。且在上開事實為前提要件下，如逕以被告各次撥款行為即發生行政處分達到之效力，進而謂原告應受訴願法第14條提起訴願期間之限制，實有違背人民行政爭訟權利保障之意旨。
⑶況原告先前於91至93年所為之申請，係就其內心主觀
上所欲申請91至93年各年度補助款之全部金額；至於其因94年前案敗訴後，依94年前案判決意旨而提出原告95年11月13日申請書，其此次申請之客體則係補助不足額及相關遲延利息，兩者應為不同，即原告95年11月13日申請書所為之申請應為一新申請，而此新申請遭被告否准，提起訴願遭行政院訴願會為訴願不受理之諭知，仍處被告未為實體決定狀態，是不受先前申請之拘束，在此指明。
㈡被告雖次以：原告曾收到被告答辯所檢附之高雄區監理所
91年至93年各年度之函文，已使原告知悉被告就補助款之核定內容，自係行政處分，而對原告發生效力等情為辯。
惟以：
⒈原告就被告此部分之主張，僅就其曾收受高雄區監理所
（91）高監運字第9124657 號函（本院卷一第279 至28
8 頁）之事實不為爭執，惟否認其曾收受被告或高雄監理所92、93年兩年度之其他函文，而被告復未就其或逐級層轉由高雄區監理所對原告送達92、93年兩年度之相關函文，是難認被告於92、93年兩年度曾發函通知原告，而生其所抗辯行政處分之效力。
⒉次以，原告固就其曾收受高雄區監理所以（91）高監運
字第9124657 號函不為爭執，惟核大眾運輸補貼辦法第16條規定，補貼款之發放應係原告檢具計畫執行情形報告書等相關文件申請在先，再由直轄市及縣（市）政府依行政程序審核後，送被告請款結報再行審核核定。則由高雄區監理所以（91）高監運字第9124657 號函發文時間（91年6 月6 日），原告等業者根本尚未提出91年度補貼款申請，且由該函主旨係載「交通部核定91年度補貼偏遠路線營運虧損計畫預算分配乙案」，後附計算表可知其所謂核定內容僅為「概算彙總表」，亦即該核定內容至多為一將來補貼款擬分配數額之「行政計畫」，於本案情節僅屬行政機關內部事實行為，揆諸現行行政救濟法制，含原告在內之業者自無對非屬行政處分之行政計畫提出救濟可能與救濟必要。此外，參酌最高行政法院98年度判字第1008號判決見解，就本案而言，對含原告在內業者法律效果之發生，應係在原告提出補貼款申請之後，被告通知核定結果時，始行發生。即便被告可能參酌先前概算內容為核定與否及核定補貼款數額之參考，然被告或其所屬機關、單位間之行政計畫與其內容，本即不對外發生法律效力，已如前述，則其內部如何擬定計畫、提出概算、是否參酌以為核定補貼款數額，自與原告等業者無關。是高雄區監理所（91）高監運字第9124657 號函僅得證明被告及其下級機關或單位曾有補貼款分配計畫之提出概算，核其性質屬行政計畫行為之一種，或將內部之事實行為轉知外部之業者知悉，並無生任何法律效果，原告即便間接得知其內容，亦無對之提起救濟之權能與必要。
㈢綜上以觀，被告抗辯客運審委會第2 、3 次（91年度）、
第14、15次（92年度）及第26、27次（93年度）全體委員會議決議，及高雄區監理所91年高監運字第9124657 號函均係行政處分，原告應就各年度被告所核定撥付補助金額之各該行政處分表明不服，並因此提起訴願或行政訴訟，惟原告並未依限提起行政救濟，則該等行政處分均已確定，原告自不得事後爭執等情，均與法有違，自無可採。
四、原告並非就已確定之處分事後再於95年11月13日為本件申請，已如前述，則被告是否曾對原告95年11月13日申請書所為本件申請為准駁之意思表示，而在相關函文往來之過程中，是否有被告何函文符合行政處分之要件，另訴願機關以原告97年4 月8 日函並非行政處分，因而自程序上為不受理決定，是否適法，係本件重要之爭執。茲以：
㈠按「本法所稱行政處分，係指行政機關就公法上具體事件
所為之決定或其他公權力措施而對外直接發生法律效果之單方行政行為。」、「行政處分以書面為之者，應記載下列事項：．．．六、表明其為行政處分之意旨及不服行政處分之救濟方法、期間及其受理機關。」行政程序法第92條第l 項、第96條第l 項第6 款分別定有明文。又「行政機關行使公權力，就特定具體之公法事件所為對外發生法律上效果之單方行政行為，皆屬行政處分，不因其用語、形式以及是否有後續行為或記載不得聲明不服之文字而有異。」司法院釋字第423 號解釋亦著有明文。
㈡原告於95年11月13日提出本件申請後，先經被告以96年2
月8 日函以「針對競標路線補貼款之審查及核撥，本部公路總局業已多次函復說明在案，貴公司倘仍有不服，宜請逕依『訴願法』相關規定提出行政救濟。」等語為由回覆原告在案（被告答辯狀暨相關附件卷第85頁），經原告不服提起訴願，經行政院96年11月15日訴願決定以被告既係主管機關，就原告本件申請給付補貼差額事項，僅以96年
2 月8 日函復稱上開事項，而未就原告之請求為具體之處理，尚難謂合妥，故撤銷上開被告96年2 月8 日函，並由被告本於職權就訴願人所爭執事項妥為審酌後，另為適法之處理在案（本院卷一第28至31頁）。
㈢被告於接獲行政院96年11月15日訴願決定後，嗣以94年前
案業經判決原告敗訴，且原告未於法定期間提起上訴而確定，原告於95年11月13日再為本件申請，已違反訴願法第14條規定，另客運審委會已就91至93年補貼金額予以詳細審查，上開行政處分效力繼續存在為由，作成被告97年2月5 日函回復原告，經原告提出97年2 月22日意見書後，被告再以97年4 月8 日函稱行政院96年11月15日訴願決定係撤銷被告96年2 月8 日函，並非撤銷原核定補貼金額，另原告申請91年至93年系爭路線補貼金額案相關行政濟程序業已終結，本案不再審理等語回復原告，原告遂提起訴願。本件訴願決定固以「本件交通部就訴願人上開關於競標路線補貼款請求事項，並無訴願法第2 條第1 項所定應作為而不作為，致有損害其權利或利益之情事，訴願人提起訴願，於法不合，應不受理。」等語，於程序上為訴願不受理之決定。然以：
⒈按訴願法第1 條第1 項規定：「人民對於中央或地方機
關之行政處分，認為違法或不當，致損害其權利或利益者，得依本法提起訴願。但法律另有規定者，從其規定。」另同法第2 條規定：「人民因中央或地方機關對其依法申請之案件，於法定期間內應作為而不作為，認為損害其權利或利益者，亦得提起訴願。」是以人民依法申請之案件未獲滿足者，即得視行政機關有無作成明確否准之行政處分（是否明確否准，原則上以行政機關有無教示記載為判斷基準），而分別依訴願法第1 條第1項提起訴願或依同法第2 條提起怠為行政處分之訴願，並不以行政處分存在為必要。而上述所稱「未獲滿足」者，係以行政機關是否已完全提供申請人其申請之內容而定，除上開明確否准行政處分以及於法定期間內應作為而不作為，屬於未獲滿足外，行政機關變更減縮人民申請內容而予准許，或一再以應再徵詢相關權責機關意見、命申請人應再對其復函提申復後由委員專家開會另作建議等等，而不當擱置者，均屬申請未獲滿足，申請人自得依上開訴願法規定逕提起訴願，受理訴願機關應查明申請人究係依訴願法第1 條第1 項或第2 條提起訴願，而為實體審究，不得率以申請人於訴願書列載之函文為非行政處分，而為訴願不受理之決定。
⒉本件原告95年11月13日申請，為被告96年2 月8 日函予
以駁回，原告不服提起訴願後，經行政院96年11月15日訴願決定要求被告應就原告之請求為具體之處理，因而撤銷被告96年2 月8 日函，是被告日後所為之相關處置，自均應受到上級訴願機關意見之拘束，自應就本件原告之申請為具體之處理。而被告於收受上開行政院96年11月15日訴願決定後，第一份作成之函文即被告97年2月5 日函，而核被告97年2 月5 日函，雖無教示之記載，惟實際上即為否准本件原告之申請，即被告行使公權力，就特定具體之公法事件所為對外發生法律上效果之單方行政行為，參諸司法院釋字第423 號解釋意旨，被告97年2 月5 日函即為行政處分，而此項事實，亦為被告於本件訴訟中所不爭執（本院卷二第32、52頁）。⒊惟因被告97年2 月5 日函並未為教示之記載，原告於收
受被告97年2 月5 日函後，無法判斷是否為行政處分，惟原告於97年2 月22日意見書第二項中已載明「如貴部認為此函示即係於申請人之上開申請為駁回之處分，則申請人即以此陳述意見書為訴願之意思表示，日後再行補正符合法定程序之訴願書。」等字句（本院卷一第38頁反面），而被告亦就原告97年2 月22日意見書係於被告97年2 月5 日函送達原告後30日內即送達被告之情不為爭執，是依上開證據以觀，原告97年2 月22日意見書自應符合訴願法第57條作不服行政處分即被告97年2 月
5 日函不服之表示，已就被告97年2 月5 日函於法定期間內提起訴願，至為明確。
⒋被告於收受原告97年2 月22日意見書後，本應依訴願法
第58條規定進行處理，惟被告竟無視原告對該否准函表示不服而提起訴願之意，進而以被告97年4 月8 日函回復原告，致原告誤以不具非行政處分之被告97年4 月8日函提起訴願，已有不當。本件訴願決定原亦審酌此情（按此可由原告雖於訴願狀表示係對被告97年4 月8 日函提起訴願，惟本件訴願決定案由欄，僅空泛記載「訴願人因競標路線補貼款事件，提起訴願」等字句，而未清楚記載服不服行政處分之函文字號為何；且於訴願決定中亦曾提及被告97年2 月5 日函得知），然訴願決定竟將原告97年2 月22日意見書清楚表示如被告97年2 月
5 日函為行政處分，其即以該意見書為訴願之意思表示於不顧，進而於訴願決定中以：「訴願人固於97年2 月22日復對交通部97年2 月5 日．．．提出陳述意見書，惟其內容未確切表明對該函提起訴願之意．．．」為由，自程序上為不受理決定，則此項決定與證據及事實均有相悖，於法自有未合。
五、續按行政機關之行政處分若屬羈束處分，因僅生該處分是否適法之問題，高等行政法院依法可自行審查，自不須將訴願決定撤銷發回；但若屬裁量處分，則因行政訴訟僅得審查行政處分是否違法，至其裁量是否適當，應由受理訴願機關負責審查，則除當事人明白表示不欲就裁量之適當與否為爭訟外，為保障當事人審級（訴願）利益，自得將原訴願決定撤銷，由受理訴願機關重為決定（高等行政法院89年度第2 次法律座談會第6 號提案結論參照）。本件訴願決定，既有違誤，已如前述，則原告訴請撤銷訴願決定，即無不合，應予准許。另被告所作成之原處分係涉及系爭路線之補貼款爭議，而每年度之虧損補點審議，皆須依「公路汽車客運偏遠服務路線營運虧損補貼審議及執行要點」規定辦理，符合補貼要點第2 點、第3 點條件之偏遠服務路線，依該要點第7 點，尚須由業者提出前一年度營運概況、補貼成果及本年度之營運計畫（如年度營收、每車公里載客人數、說明推估載客人數增減原因及對策、路線改善說明、補貼經費運用計畫）等資料，依該要點第8 點之審查程序送交初審，初審後報公路總局彙整提送客運審委會審議，審議通過後由公路總局擬具補貼總計畫陳報被告核定，上開事實均為兩造所不爭執，當屬裁量處分，則揆諸上揭說明，本院僅得審查行政處分是否違法，至其裁量是否適當，則應由訴願管轄機關負責審查，而原告本件並未明白表示不欲就裁量之適當與否為爭訟，是本件即應將原訴願決定撤銷，由被告檢卷送請法定受理訴願機關重為適法之決定。至於兩造其餘有關實體上之主張，應由受理訴願機關就原行政處分詳予審酌，另為適法決定，本院於現階段尚無庸判斷。又本案既尚待受理訴願機關加以審查，程序未行，結論未定，則原告聲明請求判決撤銷原處分，本院無法逕為准許，原告此部分之請求，為無理由，應予駁回。
六、據上論結，本件原告之訴一部為有理由，一部為無理由，爰依行政訴訟法第104 條、民事訴訟法第79條，判決如主文。中 華 民 國 100 年 6 月 2 日
臺北高等行政法院第三庭
審判長法 官 許瑞助
法 官 林玫君法 官 鍾啟煌上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中 華 民 國 100 年 6 月 2 日
書記官 吳芳靜