臺北高等行政法院判決
98年度訴字第2473號99年8月5日辯論終結原 告 臺北市南港區南港一號公園東南側自辦市地重劃區
重劃會代 表 人 甲○○被 告 臺北市政府代 表 人 乙○○○○○○住同上訴訟代理人 戊○○
丙 ○丁○○上列當事人間土地重劃事件，原告不服內政部中華民國98年10月29日台內訴字第0980175229號訴願決定（案號：第0000000000號），提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、程序事項：㈠本件原告經合法通知，未於言詞辯論期日到場，核無行政訴
訟法第218 條準用民事訴訟法第386 條所列各款情形，爰依被告之聲請，由其一造辯論而為判決，合先敘明。
㈡本件原告應屬非法人團體，業經被告提出臺北市政府97年9
月15日府地發字第09705482400 號函等相關資料1 份參佐，並援引臺灣高等法院98年度重上字第239 號判決所述「……上訴人雖屬非法人團體，惟觀諸其會員大會決議之性質，係為各會員之利害關係事項所召開，與民法總則編社團法人為規範社員相互權利義務關係而召開之總會決議相似，故關於其意思決定機關所為決議之效果，即應類推適用民法第56條第2 項『總會決議之內容違反法令或章程者，無效』之規定。……」內容，認原告具有當事人能力，合先敘明。
㈢次查本件原告雖於99年3 月4 日（本院總收文章日戳）向本
院聲請撤回本件行政訴訟，然查原告所爭執者為被告應為准予抵充之核定，依平均地權條例第60條第1 項規定，○○○區0000000道路等十項用地之土地抵充及工程費用、重劃費用與貸款利息之共同負擔（或折價抵付）有關，其訟爭最主要之目的係要將系爭公有土地抵充市地重劃之重劃負擔費用，攸關公益，徵之行政訴訟法第114 條第1 項規定，自不應准由原告撤回訴訟，而應為實體審理判決，先予說明。
二、事實概要：㈠臺北市南港區南港一號公園東南側自辦市○○○區○○○段
二小段25-1、26、27-2、27-5、27-6、27-7、27-8、27-9、
28、28-3、45-8、45-29、444-7、452-1、452-4、45-9、45-10、45-28、444、444-4及452地號等21筆土地，面積合計5,170平方公尺，係由原告代表人甲○○等7人，依獎勵土地所有權人辦理市地重劃辦法第8條規定，向被告申請成立自辦市地重劃區籌備會，經被告於96年9月13日以府地發字第09631004900號函復同意備查，嗣被告並以96年11月2日府地發字第09631373300號函核定該重劃區重劃範圍。惟關於○○○區○○○段○○段27-2（97年8月21日分割後新增27-5、27-6、27-7、27-8、27-9）部分、444-4及444-7等地號土地得否納入抵充，臺北市政府地政處土地開發總隊曾於97年3月18日邀集原告及土地管理機關等現場會勘，依該會勘結論，444-4、444-7地號等2筆土地現場非供作道路使用，依規定不得納入抵充。嗣原告提出異議，以上開土地依法應予抵充，被告所屬地政處以97年6月12日北市地五字第09731327800號函請內政部示釋，經內政部以97年6月16日內授中辦地字第09700464081號函復：「……至如何認定公有土地原作道路、溝渠、河川使用，本部中部辦公室94年12月23日台內中地字第0940056213號函已詳述。本案案涉事實認定，仍請就所能取得之相關佐證資料，依上述函示原則，本於權責認定之。……」等語。原告於97年7月10日邀集土地管理機關財政部國有財產局及國防部軍備局會勘，經財政部國有財產局審認僅部分土地符合抵充規定，財政部國有財產局臺灣北區辦事處乃分別於97年7月11日以台財產北勘字第0970017675號函、97年11月7日台財產北勘字第0970026842號函及98年1月14日台財產北勘字第0970032866號函，同意新光段二小段27-5、27-6、27-8地號等3筆土地得以抵充，27-2、27-7、27-9、444-7地號等4筆土地則不同意抵充。
㈡經原告多次陳情，被告所屬地政處就有關市○○○區○○○
道路、溝渠、河川使用已廢置而尚未完成廢置程序之公有土地，其地目之認定時點疑義乙節，以98年5月11日北市地發字第09830740100號函請內政部示釋。內政部於98年5月27日以內授中辦地字第0980724592號函復，略以：「……其地目之認定時點疑義一案，請依本部98年5月20日內授中辦地字第0980724489號函示辦理……。」等語。被告以內政部98年5月20日內授中辦地字第0980724489號函示：「……本部前開94年12月23日函釋原作道路、溝渠、河川使用宜以地目為『道』、『水』、『溝』、『堤』為勘認原則與本部逐步廢除地目等則制度之目的有違，上開規定自即日起予以停止適用……。」甚明，為求審慎判定案內土地得否抵充，乃於98年5月26日邀集所屬權責機關會勘現場結果，會勘結論略以：「（一）……新光段二小段27-2、27-7、27-9地號等3筆土地，現況實際非作道路使用，……（三）……新光段二小段444-4地號土地現況為雜草林木，地形坡度起伏甚大，無法通行且無實作道路之事證。」等語。被告遂依前開會勘結論，於98年7月1日以府地發字第09830893500號函（以下簡稱原處分）復原告，略以：「三、……新光段二小段27-2、27-5、27-6、27-7、27-8、27-9地號等6筆土地，其中27-5、27-6及27-8地號等3筆土地原作通道、階梯及水溝使用得納入抵充；其餘27-2、27-7及27-9地號等3筆土地現況為舖設柏油之空地，非作道路、溝渠、河川等使用，不得納入抵充。（二）新光段二小段444-4、444-7地號等2筆土地，現況均非供作道路、溝渠、河川等使用，不得納入抵充。」等語。原告不服，提起訴願，亦遭決定駁回，遂向本院提起本件行政訴訟。
三、本件原告主張：（原告未於言詞辯論期日到場，依其前所提
起訴狀及歷次書狀所載，暨於準備程序時所為陳述如下）㈠依平均地權條例第60條規定略以，重劃區內供公共使用之10
項用地，得以原公有道路、溝渠、河川及未登地土地抵充。又同條例施行細則第82條略以，原公有道路、溝渠、河川等土地，係指重劃計畫書核定時，實際作道路、溝渠、河川使用及原作是項使用已廢置而尚未完成廢置程序之公有土地。依上開規定意旨可知重劃區內之公有土地可納入抵充之情形分別為：現況為道路、溝渠、河川使用。現況雖非為道路、溝渠、河川使用，但原先曾作事項使用已廢置而為完成廢置程序。本件新光段二小段444-4地號之土地，依土地登記簿所載其地目為「道」，足證該筆土地曾作道路使用，嗣後因其它因素廢棄，惟公有土地管理機關於本區重劃計畫書核定當時並未依相關程序完成廢置程序，迄至目前亦無任何可資證明已完成廢置之文件提出。又所謂雖非為道路、溝渠、河川等使用，但原先曾作事項使用已廢置者，當然其現況已有為非供道路、溝渠、河川等客觀事實存在，因已與現狀之使用事實不符，使授由權責機關踐行廢置程序，俾其名實相符，非為客觀使用事實不符即予認定，而無庸踐行廢置程序。故該筆土地縱然現況並非供道路使用，然依平均地權條例施行細則第82條規定，該筆土地在為完成廢置程序前，應納入抵充，方符法制。
㈡內政部94年12月23日台內中地字第0940056213號：「……，
對於會勘前已廢置但廢置前該公地是否作道路、溝渠、河川使用，宜依土地登記簿所記載當時實際使用情形之『地目』為『道』、『水』、『溝』、『堤』為勘認原則，……」對於經會勘為目前現狀以非供「道」、「水」、「溝」、「堤」等使用之土地，就其會勘前該土地之使用情形，無法舉證系爭土地前所實際使用情形，推定依土地登記簿所記載認定當時土地實際使用情形。內政部98年5月20日內授中辦地字第0980724489號函：「……一、……本部前開94年12月23日函釋原作道路、溝渠、河川使用宜以地目為『道』、『水』、『溝』、『堤』為勘認原則與本部逐步廢除地目等則制度之目的有違，上開規定自即日起予以停止適用。……二、……公有土地於重劃計畫書核定前並未辦理地目塗銷，是否可列入抵充，因涉該5 筆公有土地是否原作道路、溝渠、河川使用之認定，屬事實認定問題，請貴府參照相關權利人提出之資料，本於權責自行審認。」故原土地是否原作道路、溝渠、河川使用之認定，屬事實認定問題，不以登記簿上地目為據。按平均地權條例第60條第1項規定，為經總統公布之法律；平均地權條例施行細則第82條第1項第1款規定，授權行政院以命令定之，屬法規命令，有補充法律之效力；而內政部函釋為行政機關本於職權所發布之行政規則，屬解釋性規定及裁量基準。故重劃區內之公有土地是否得抵充重劃費用，宜先依平均地權條例第69條第1項規定究明是否為道路等。再依平均地權條例施行細則第82條第1項第1款，究明該道路是否實際作道路，或原作道路使用已廢棄。
㈢政府36年即已頒佈土地地目明細表，明列交通水利用地其地
目為「道」者，係指公路、街道、街巷、村道、小徑等功用，或共用之輕使鐵道路線均屬之。故相關土地於辦理土地總登記時，銓定地目為「道」可知曾作道路使用並無疑義。再者，被告地政處邀集相關單位於98年4月20日所召開之「研商本市自辦市○○○區00000000道路用及非作道路使用時如何認定完成廢置程序會紀錄」，該會會議紀錄結論第3點「現況實際非作道路使用且為完成或無從辦理廢置程序者，應參考土地登記資料登記之地目，地目為『道』者，可列入抵充。」則本筆地號應該列入抵充，被告卻為否准，顯有矛盾。另新光段二小段444-7地號土地，雖目前地目記載為「空白」，然查該筆地號與前項444-4地號土地皆係分割自444地號，而444地號之土地69年2月8日辦理土地第一次總登記時，即以銓屬地目為「道」。顯見該筆土地實質上之地目仍為「道」，足證該筆土地曾作為道路使用。嗣後上開土地因其它因素廢棄，卻未向臺北市政府都市發展局申請廢止，有臺北市都市發展局北市都築字第09730026400號函可稽，故系爭上開公有土地管理機關於本區重劃計畫書核定當時並未依相關程序完成廢置程序。縱依內政部98年5月20日內授中辦地字第0980724489號函，是否曾作道路使用應事實認定之，亦因土地登記簿為公文書，依行政訴訟法第176條準用民事訴訟法第355條之規定，上開土地登記簿推定為真正，被告並未能舉證系爭徵土地從未供道路使用之事實，即不予抵充，顯有未當。故依平均地權條例第82條規定，在未完成廢置程序前，應納入抵充。上述主張皆有內政部94年12月23日台內中地字第0940056213號函及臺北市議會98年3月2日諮詢會議紀錄可稽。
㈣依法律程序從新、實體從舊原則，縱內政部94年12月23日台
內中地字第0940056213號函經內政部於98年5月有為修正，然原告早於97年5月30日即已經主管機關核定重劃計畫書，並於內政部函釋修正前即已提出抵充之異議並申請依法抵充，故仍有內政部94年函釋之適用。故系爭444-4及444-7地號等2筆土地，依平均地權條例施行細則第82條規定，於本區重劃計畫書核定當時並未完成廢置程序，重劃業務主管本應依職權核定抵充，原處分予以否准，顯於法有違，自應予撤銷，被告並應另為准予抵充之核定等語；並聲明求為撤銷訴願決定及原處分有關臺北市南港區南港一號公園東南側自辦市○○○區○○○○○段444-4及444-7地號等2筆土地，不得納入抵充之核定，被告並應重為准予抵充之核定。
四、被告則以：㈠按平均地權條例第60條第1項規定：「依本條例規定實施市
地重劃時○○○區0000000道路、溝渠、兒童遊樂場、鄰里公園、廣場、綠地、國民小學、國民中學、停車場、零售市場等十項用地，除以原公有道路、溝渠、河川及未登記地等四項土地抵充外，其不足土地及工程費用、重劃費用與貸款利息，由參加重劃土地所有權人按其土地受益比例共同負擔，並以重劃區內未建築土地折價抵付。如無未建築土地者，改以現金繳納。其經限期繳納而逾期不繳納者，得移送法院強制執行。」；又同條例施行細則第82條第1項第1款規定：「原公有道路、溝渠、河川等土地，指重劃計畫書核定時，實際作道路、溝渠、河川使用及原作道路、溝渠﹑河川使用已廢置而尚未完成廢置程序之公有土地。」；內政部94年12月23日台內中地字第0940056213號函示：「……對於會勘前已廢置但廢置前該公地是否作道路、溝渠、河川使用，宜依土地登記簿所記載當時實際使用情形之『地目』為『道』、『水』、『溝』、『堤』為勘認原則……。」內政部98年5月20日內授中辦地字第0980724489號函示：「……本部前開94年12月23日函釋原作道路、溝渠、河川使用宜以地目為『道』、『水』、『溝』、『堤』為勘認原則與本部逐步廢除地目等則制度之目的有違，上開規定自即日起予以停止適用。…公有土地是否原作道路、溝渠、河川使用之認定，屬事實認定問題，請貴府參照相關權利人提出之資料，本於權責自行審認。」。又被告地政處土地開發總隊於97年3月18日邀集該籌備會及公有土地管理機關等單位辦理現場會勘，其結論三：「444-4、444-7地號等2筆土地現場非供作道路使用，依規定不得納入抵充。」被告地政處於98年5月26日邀集被告都市發展局、工務局新建工程處等相關權責機關現場會勘，其結論三略以，444-4地號土地現況為雜草林木，地形坡度起伏甚大，無法通行且無實作道路之事證。
㈡公有土地得否抵充係屬事實認定，非以「地目」為認定之唯一依據：
平均地權條例施行細則第82條並未規定原作道路使用係以地目為認定標準，而內政部94年12月23日函釋亦僅表示「宜」依土地登記簿所記載「當時實際使用情形」之地目為道、水、溝、堤為勘認原則，亦無規定必須以地目為認定得否抵充之依據，實因重劃區內公有土地得否納入抵充應採事實認定，而地目僅係土地實際使用情形之參考。內政部98年5 月20日函釋業將該部94年12月23日函釋停止適用，並敘明地目等則係日據時期為課徵土地稅賦而依土地使用現況來銓定，沿襲至今，因地目等則之記載與土地使用現況多已失實，將全面檢討廢除地目等則制度，本案屬事實認定問題。且地目與現況多有出入，並可依現況申請辦理變更或塗銷登記，僅具有參考價值，仍應參酌現況或其他資料作為判定依據。被告地政處於98年4 月29日召開研商臺北市自辦市○○○區00000000道路使用及非作道路使用時如何認定完成廢置程序會議，係被告相關機關就本案內部研議之過程，自非屬行政處分該會議並無邀請重劃會出席，亦未檢送會議紀錄予該會。
㈢系爭新光段二小段444-4、444-7地號土地非實際作道路使用，亦無原作道路使用之事證，依法自不得納入抵充：
本件新光段二小段444-4地號土地，於被告97年3月18日辦理該重劃區抵充土地會勘時，其地目雖為「道」，惟現況為雜草林木叢生，地形坡度起伏甚大，並無供作道路通行事證，故不得納入抵充。新光段二小段444地號土地原地目為「道」，於93年9月辦竣地目塗銷為空白，並於95年1月分割為
444 及444-7地號等土地，其中444-7地號土地所有權人為中華民國，管理機關為財政部國有財產局。而於97年3月18日抵充土地會勘時，新光段二小段444-7地號土地現況為鐵皮屋，又經比對行政院農委會林務局農林航空測量所95年攝影之航空測量相片，地上確有建物存在，現況亦非作道路使用，自不得納入抵充，並經該土地管理機關財政部國有財產局於98年1月14日函確認在案。新光段二小段444-7地號土地之地目自始即為空白（95年1月間分割自444地號），雖其母地號土地之地目曾經登載為道（93年9月間塗銷為空白），惟於重劃計畫書核定前數年即已塗銷，且444-7地號土地現況搭建有鐵皮屋亦歷時已久，顯非作道路通行使用，自不得納入抵充等語資為抗辯；並聲明求為判決駁回原告之訴。
五、本件兩造之爭點厥為系爭新光段二小段444-4、444-7地號土地是否係供作道路使用，而得納入抵充？經查：
㈠按「自辦市地重劃應由土地所有權人過半數或7人以上發起
成立籌備會，並由發起人檢附範圍圖及發起人所有區內土地所有權狀影本，向直轄市或縣（市）主管機關申請核定……。」，獎勵土地所有權人辦理市地重劃辦法第8條定有明文。次按「依本條例規定實施市地重劃○○○區0000000道路、溝渠、兒童遊樂場、鄰里公園、廣場、綠地、國民小學、國民中學、停車場、零售市場等10項用地，除以原公有道路、溝渠，河川及未登記地等4項土地抵充外，其不足土地及工程費用、重劃費用與貸款利息，由參加重劃土地所有權人按其土地受益比例共同負擔，並以重劃區內未建築土地折價抵付。如無未建築土地者，改以現金繳納。其經限期繳納而逾期不繳納者，得移送法院強制執行。」，復為平均地權條例第60條第1項所規定。又按「本條例第60條之用詞涵義如左：一、原公有道路、溝渠、河川等土地，指重劃計畫書核定時，實際作道路、溝渠、河川使用及原作道路、溝渠﹑河川使用已廢置而尚未完成廢置程序之公有土地。……」，平均地權條例施行細則第82條亦有明定。
㈡本件原告對其依獎勵土地所有權人辦理市地重劃辦法第8條
規定，向被告所申請成立之自辦市地重劃區籌備會，經被告就○○○區○○○段○○段444-4、444-7地號等2筆土地（以下簡稱系爭土地），因其現況均非供作道路、溝渠、河川等之使用，而以原處分否准納入抵充不服，而提起本件行政訴訟，並主張如事實欄所載。茲原告主張系爭2筆土地係屬未完成廢置程序之公有道路，符合平均地權條例第60條規定，被告自應准予抵充，是被告所為否准抵充之認定顯有違誤，自應予撤銷原處分云云。惟查：
⑴依平均地權條例第60條及平均地權條例施行細則第82條第1
款規定，系爭土地之抵充須該當「原公有道路」、「溝渠」、「河川」及「未登記地」等要件，是系爭土地得否抵充，自應以其勘驗現場認定之實際狀況為準，而非僅以土地使用分區為判別基準，甚為顯然，此由被告所提「台北市政府辦理土地所有權人自辦市地重劃作業程序」之相關規定及法律依據等資料亦足徵之。
⑵本件原告雖以內政部中部辦公室94年12月23日台內中地字第
0940056213號函（以下簡稱內政部中辦94年12月23日函）所載系爭土地之地目為「道」，資為系爭土地曾經為道路用地，但未完成廢置程序之證明。
⑶然查內政部中辦94年12月23日函業經內政部於98年5月20日
以內授中辦地字第0980724489號函停止適用，自不得資為何有利原告之證明。且本件經被告會同所屬都市發展局、松山地政事務所，於98年5月26日勘驗系爭土地現場結果，發現系爭新光段二小段444-4地號土地上雜草、樹林叢生，完全無任何通路，而系爭新光段二小段444-7地號土地上，則建有大片鐵皮屋建物，完全無法通行，有系爭土地（另包括台北市○○段○○段○○○○○號等土地）使用現況會勘紀錄及現場彩色照片列印在卷足佐。第以本件於97年3月18日抵充土地會勘時，系爭新光段二小段444-7地號土地上即有「鐵皮屋」存在，核與行政院農委會林務局農林航空測量所95年攝影之航空測量相片比對結果，該地號土地上亦確有建物存在，自堪認系爭土地現況均非供作道路、溝渠、河川等之使用甚明。參以系爭土地現況因不符平均地權條例第60條及同條例施行細則第82條第1款規定之「原公有道路」、「溝渠」、「河川」及「未登記地」等要件，而不得納入抵充，亦經該等土地管理機關財政部國有財產局臺灣北區辦事處以98年1月14日台財產北勘字第0970032866號函確認在案等情，是被告所為否准系爭土地抵充之認定，即屬有據。
⑷又查系爭新光段二小段444-7地號土地，因其上蓋有鐵皮屋
之違章建築，非作道路使用，業經98年5月26日會同勘驗系爭土地之松山地政事務所當場指界確認屬實，此觀卷附現場履勘照片5所標示「南側為鐵皮屋，無法通行」等字樣即明。且依台北市稅捐稽徵處南港分處（以下簡稱北市稅稽南港分處）99年4月8日北市稽南港乙字第09930227800號函（以下簡稱北市稅稽南港分處99年4月8日函）所附「台北市房屋稅籍紀錄本」所載，上開違章建築建物坐落門牌號碼為「台北市○○區○○里○○街○○○巷38之1」（按：該門牌係以噴漆自行噴上）；而北市稅稽南港分處99年4月8日函所檢送「台北市房屋稅籍紀錄本」（針對台北市○○區○○段○○段
452、452-4 地號土地上所坐落之台北市○○區○○里○○街○○○巷38之1號房屋之稅籍登記），在「納稅義務人」一欄，由原使用人「周德松」（Z00000000000000000），變更記載為「甲○○」（Z00000000000000000，即本件原告代表人），而在「備註欄」一欄，則記載「98年3月有『朝昇企業』（即朝昇企業股份有限公司，以下簡稱朝昇公司）作倉庫使用，仍維持原稅率課徵」，並註明「99年3月17日申請，經准自99年3月起註銷房屋稅籍」字樣，有上開函及所檢附之「台北市房屋稅籍紀錄本」影本各1份可資對照，足見系爭新光段二小段444-7地號土地上確蓋有鐵皮屋之違章建築，供朝昇公司作倉庫使用，經課徵房屋稅在案之事實。
⑸是系爭土地現況既不符平均地權條例第60條及平均地權條例
施行細則第82條第1款所規定之「原公有道路」、「溝渠」、「河川」及「未登記地」等要件，而不得納入抵充，則被告以原處分否准抵充，即無不合。原告徒以系爭土地地目為「道」，乃未完成廢「道」程序之公有土地，逕謂已符合平均地權條例第60條及同條例施行細則第82條第1款應准予抵充之規定，核與系爭土地實際現勘結果不符，亦與上述「台北市房屋稅籍紀錄本」等資料文件相左，殊無可取。
綜上所述，本件被告所為原處分，依前揭法條規定及上開說明，並無違誤，訴願決定予以維持，亦無不合，原告徒執前詞，訴請撤銷訴願決定及原處分，並請求被告應作成准系爭土地予以抵充之行政處分，均為無理由，皆應予駁回。另兩造其餘之主張及陳述等，因與本件判決結果不生影響，爰不予一一指駁論究，併此敘明。
據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第218條、民事訴訟法第385條第1項前段、行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 99 年 8 月 26 日
臺北高等行政法院第六庭
審判長法 官 闕 銘 富
法 官 許 瑞 助法 官 林 育 如上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中 華 民 國 99 年 8 月 26 日
書記官 劉 育 伶