臺北高等行政法院判決
98年度訴字第2406號99年7月21日辯論終結原 告 0000000000有限公司
（原名稱：00000000有限公司）代 表 人 甲○○原 告 ○○○○○○有限公司代 表 人 乙○○共 同訴訟代理人 蔡碧松 律師被 告 臺北大眾捷運股份有限公司代 表 人 林崇一(董事長)住同上訴訟代理人 己○○
辛○○庚○○上列當事人間政府採購法事件，原告不服臺北市政府中華民國98年9 月16日訴98014 號及訴98017 號審議判斷，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要：原告0000000000有限公司（原名稱：0000000000公司，以下簡稱○○公司）參與被告辦理之「土城及板橋線清潔服務採購案」之投標，經被告發現其投標資格文件之電子領標憑證授權號碼與原告○○○○○○有限公司（下稱○○公司）重複，且原告二公司用供投標押標金之支票號碼係屬連號，乃審認原告等之行為，已符合政府採購法第31條第2 項第8 款規定不予發還押標金之情形，且該當於同法第101 條第1 項第1 款及第2 款規定應予停權並刊登政府採購公報之要件，乃以98年4 月24日北捷供字第09830975800 號函（下稱原處分一）及98年4 月24日北捷供字第09830975801 號函（下稱原處分二），分別對原告2 人為不予發還押標金及停權並刊登政府採購公報之處分。原告等不服，經異議處理結果決定維持原處分，提起採購申訴，復經申訴審議判斷駁回，遂提起本件行政訴訟。
二、原告等主張略以：㈠縱繳納押標金之支票連號構成「不同投標廠商間之投標文件
內容有重大異常關聯」，亦不構成押標金不予發還及停權處分之理由。原處分違反行政行為之明確性原則：
⒈雖原告等經臺灣臺北地方法院檢察署檢察官98年2 月13日
97年度偵字第○○○號不起訴處分書（下稱本件不起訴處分書）認定，原告等出具之押標金支票連號，符合政府採購法第50條第1 項第5 款規定「不同投標廠商間之投標文件內容有重大異常關聯」之情事，被告乃依行政院公共工程委員會89年1 月19日工程企字第89000318號函及政府採購法第31條第2 項第8 款規定，作成不予發還押標金之處分，惟：
①原告等出具之押標金之支票所以連號，係因原告○○公
司原本預計投標捷運南港線及捷運土城及板橋線之清潔維護工作採購標案，故一次向臺灣中小企銀購買2 張本行支票，號碼分別為CR0000000 、CR0000000 ，原告上斯公司以CR0000000 號支票投標南港線標案，而以CR0000000 號支票投標土城及板橋線標案；嗣南港線標案於97年4 月2 日流標後，被告將CR0000000 號支票退還予原告○○公司，○○公司負責人甲○○即將CR0000000號支票置於公司，而於同日下午與○○○○工程公司負責人戊○○至臺灣板橋地方法院公證處辦理合作共同投標協議書公證；同日原告○○公司臨時決定參加捷運土城及板橋線標案投標，因時間急迫且不諳投標規定，乃借用原告○○公司之CR0000000 號支票，將該支票用以參加土城及板橋線投標；故原告○○公司及○○公司實為個別決定獨立投標，並無借用名義投標、押標金由同一廠商繳納，或有不同投標廠商之投標文件內容有重大異常關聯等情事。
②被告指稱原告等投標捷運土城及板橋線清潔標案，係由
甲○○自同一銀行帳戶領取新臺幣（下同）640 萬元後，分別以原告○○公司及原告○○公司之名義，申請開立2 張連號支票以為投標土城及板橋線標案之用云云，完全與事實相違。若原告○○公司向臺灣中小企銀融資所購之2 紙本行支票之一，係供原告○○公司投標之用，則原告○○公司所使用之支票應為CR0000000 號支票，因CR0000000 號支票業已被原告○○公司使用於捷運南港線標案。而本件原告○○公司係依原訂計畫，將CR0000000 號支票使用於捷運土城及板橋線標案，可見原告○○公司自臺灣中小企銀所購買之二紙支票，本即僅供原告○○公司投標捷運南港線及土城及板橋線標案之用，並非為原告○○公司購買支票。
③被告質疑原告○○公司既借用原告○○公司之CR000000
0 號支票投標捷運土城及板橋線標案，為何原告○○公司未歸還該筆押標金云云；原告二公司間為生意必要，時有互調頭寸之情形，原告○○公司暫借用原告○○公司之CR0000000 號支票，因原告○○公司暫無資金之需求，故尚未向原告○○公司請求償還，在商場實務上並不足為奇。又被告指摘原告二公司間之部分股東及董事為家庭成員，即可能致原告二公司不同時盡力提出最好之標案，「實質上已消滅競爭關係」，「使採購之被告處於不利之地位」云云。惟被告作此主張卻無法舉證證明二原告究如何可能「消滅競爭關係」及如何「使採購之被告處於不利之地位」，可見被告之主張純係憑空臆測，其主張毫無所據。實則公司股東、董事相同之情形，於業界非常普遍，被告不應據此即為串連推斷，況2件投標文件筆跡不同，亦經檢察官認定原告並無違犯政府採購法之犯意。又，被告主張原告○○公司未備齊文件即參與投標，顯係有與原告○○公司結合以影響採購之公正云云。惟若原告等計謀結合投標，以達圍標之目的，原告○○公司理應備妥所需文件始投標，蓋若文件不完備致被告退回，並無法達到結合投標或圍標之目的，可見原告○○公司參與投標，係獨立決定，與原告○○公司無關。
④本件採購案之投標須知，有關押標金不予發還之事由係
採列舉式，而「不同投標廠商間之投標文件內容有重大異常關聯」並非列舉事由之一。縱被告僅憑行政院公共工程委員會上開函釋，因原告等繳納押標金之支票連號，即認定原告等有「不同投標廠商間之投標文件內容有重大異常關聯」之情事，從而認定有影響採購公正之行為，惟支票連號如何影響採購公正，被告則未曾舉證證明。本件採購案投標須知既未將押標金支票連號列為不予發還押標金事由，被告復未能舉證說明押標金支票連號如何影響採購公正，則被告即不得沒收原告等繳納之押標金，原處分已違反行政行為明確性原則。
⑤行政院公共工程委員會89年1 月19日工程企字第890003
18號函釋並未列入本件採購案投標須知中，致原告無從知悉，被告依據該函釋作成原處分亦有違行政行為明確性原則，應予撤銷。
⒉依政府採購法第50條第1 項規定，投標廠商如有同條項第
5 款規定「不同投標廠商間之投標文件內容有重大異常關聯」之情事，其處罰僅為撤銷投標廠商資格，此亦經本件不起訴處分書確認；被告不予發還原告押標金，實違反政府採購法第31條第2 項規定。政府採購法第31條第2 項規定並未將「不同投標廠商間之投標文件內容有重大異常關聯」列為不予發還押標金事由，被告即不得依據該條項處罰原告；且該條項第8 款規定之構成要件為「有影響採購公正」之具體事實，縱然「不同投標廠商間之投標文件內容有重大異常關聯」，亦不必然「影響採購公正」，仍應由主管機關就個案詳細調查後認定。被告並未舉證證明原告等支票連號影響採購公正，即不得依政府採購法第31條第2 項第8 款規定沒入原告等押標金；且本件不起訴處分書亦認定原告等之押標金支票連號並未使開標發生不正確結果，故對原告等為不起訴處分，可見本件並無政府採購法第31條第2 項第8 款規定「其他經主管機關認定有影響採購公正之違反法令行為」。
⒊依政府採購法第50條第1 項第5 款規定，「不同投標廠商
間之投標文件內容有重大異常關聯」之法律效果僅為取消投標廠商資格，並不得據以沒入押標金；且政府採購法第31條第2 項第8 款規定並未授權被告可以不就個案調查，逕作成通案解釋，將「不同投標廠商間之投標文件內容有重大異常關聯」認定即屬政府採購法第31條第2 項第8 款所稱「影響採購公正」之情形而應予沒入押標金，故被告89年1 月19日及96年5 月8 日函釋已違反法律授權及法律保留原則；又本件採購案投標須知第13條亦未將「押標金支票連號」視為「不同投標廠商間之投標文件內容有重大異常關聯」，亦未規定「不同投標廠商間之投標文件內容有重大異常關聯」即為政府採購法第31條第2 項第8 款規定「其他經主管機關認定有影響採購公正之違反法令行為」，而可以沒入押標金並予停權。本件採購案投標須知既未明定，致原告等於參與投標時因不知禁止押標金支票連號之規定，而遭被告予以停權並沒入押標金，被告處分已經違反行政程序法第5 條「行政行為之內容應為明確」之規定，參照司法院大法官釋字第445 號解釋意旨應予撤銷。
⒋被告於鈞院99年1 月25日準備程序庭期主張，凡投標廠商
間之押標金支票連號，即屬投標文件內容異常關聯，依行政院公共工程委員會89年1 月19日工程企字第89000318號函釋，即符合投標須知第13條第2 項第8 款所規定「其他經主管機關認定有影響採購公正之違反法令行為」，被告有權將原告等之押標金加以沒收，並主張該函得於網站上搜尋而得，不須附入投標須知文件內，即可當然成為招標文件之一。被告非但未舉證證明究在何網站、何網頁、何日期可查得此解釋函，被告於招標時亦未告知，除被告所提供之投標文件外，投標廠商尚須隨時檢視行政院公共工程委員會何時、何日、何文號之函令，以作為投標之依據。被告於本件無任何理由亦無具體證據，僅因原告等銀行支票連號，即擅認定已構成有影響採購公正之違反法令行為，而將原告等之押標金加以沒收。被告雖主張行政院公共工程委員會之上開89年函文可由網路查知，惟果若如此，處罰如此嚴重之文間應由被告列入投標須知中。被告未將之列入，原告等於投標時無法得悉押標金之支票連號時，投標資格將被取消且押標金亦將被沒入，被告應不得以該函文作為本件沒入押標金之依據。原處分及採購申訴審議委員會之判斷，已違反行政程序法第5 條所規定之明確性原則，應予撤銷。
㈡原處分違反法律保留原則：
依據法律保留原則，行政機關僅於法律有明文授權時，始可為行政行為，亦即行政行為須有法律上明確之依據；故凡與人民有關之行政行為，應使人民對於其內容有事先預見及估計之可能性，此為法治國家「法明確性」及「法可預見性」之實踐，依此，行政機關不得就涉及人民權利義務事項為人民無法明確預見之行為，無論係法構成要件明確性或裁量行使明確性均然。本件被告據以作成原處分之行政院公共工程委員會89年1 月19日工程企字第89000318號函釋並未列入本件採購案投標須知中，且該函釋案件係投標廠商已被認定有政府採購法第50條第1 項第3 款至第5 款情事，與本件案情並不相同；被告所為原處分為侵益處分，依法律保留原則，處分所依據之法律即應從嚴解釋；該函釋並未陳述任何理由，即逕認定凡有「不同投標廠商間之投標文件內容有重大異常關聯」，即屬「其他經主管機關認定有影響採購公正之違反法令行為」，押標金可不予退還。該函釋顯擴大行政權範圍，原處分已違反法律保留原則，應予撤銷。
㈢原處分違反比例原則：
⒈原告等使用連號之二紙支票作為押標金而投標，目的僅在
於確保本件採購案不致因投標廠商不足而流標，且原告等之投標行為亦未造成實際開標發生不正確結果，亦經本件不起訴處分書所確認，故原告等並無圍標或其他違法之意圖及行為；原告等投標之金額遠高於其他投標廠商，不可能影響本件採購案之結果公正，亦不可能造成被告或其他廠商損害，被告卻僅以二紙連號支票，未為其他證明，即認定原告等有影響採購公正之行為，而沒入原告等押標金，致原告等公司營運及家庭生計皆陷入困境。被告所為處分對原告等所造成之損害及所欲達成目的之利益顯失均衡，原處分違反比例原則，應予撤銷。
⒉依司法院大法官釋字第669 號解釋「刑罰對於人身自由之
限制與其所欲維護之法益，仍須合乎比例之關係，尤其法定刑度之高低應與行為所生之危害、行為人之責任輕重相符，始符合罪刑相當原則，而與憲法第23條比例原則無違」之意旨，政府採購法第31條第2 項規定不予退還押標金之規範目的，在於維護採購之公正，則機關須有具體證據證明投標廠商之行為確已影響採購公正，始可依違法之輕重程度沒入全部或部分之押標金，而符合比例原則之要求。行政院公共工程委員會依政府採購法第30條第3 項規定頒佈之「押標金保證金暨其他擔保作業辦法」第14條第2項卻不論廠商行為是否影響採購公正、或者影響程度甚為輕微，而規定押標金全部予以沒入，實已違反比例原則，有違釋字第669 號解釋意旨。
㈣被告所為原處分逾越法定之裁量權範圍：
⒈依政府採購法第50條第1 項第5 款規定，「不同投標廠商
間之投標文件內容有重大異常關聯」之法律效果僅為取消投標廠商資格，至於該異常關聯是否構成同法第31條第2項第8 款規定之「其他經主管機關認定有影響採購公正之違反法令行為」，應依具體事證另行認定。對於原告出具之二紙連號支票，被告僅引用行政院公共工程委員會89年
1 月19日工程企字第89000318號函釋，即認定「有影響採購公正」，實屬率斷，被告所為處分顯逾越法定裁量範圍，應予撤銷。
⒉押標金保證金及其他擔保作業辦法係行政院公共工程委員
會依據政府採購法第30條第3 項授權訂定發布，該辦法僅授權行政院公共工程委員會決定退還押標金之方式，並未授權決定退還原因、條件、理由及金額等事宜，故仍應依相關規定辦理。依政府採購法第1 條規定，該法立法目的即在於確保採購程序之公正公開，而依第31條之立法理由觀之，沒入押標金之目的在於防止採購之公正受影響，故機關沒入押標金應在此原則下，依影響採購公正情節輕重，斟酌是否全部沒入或僅沒入部分。惟押標金保證金及其他擔保作業辦法第14條第2 項不問情節輕重，一律全額不予發還，顯違比例原則且屬裁量權濫用，被告所為處分亦應予撤銷（最高行政法院96年度判字第1271號判決及90年度判字第1807號判決意旨參照）。
⒊沒入押標金之性質類似一般契約之違約金，依一般法院實
務，違約金之金額尚須視對方所受損害程度，本件僅因原告等疏誤，提供二紙連號支票作為押標金，但經本件不起訴處分書認定並無影響採購公正之犯意及事實，被告卻對原告等處以押標金全額沒入之處分，非但有違比例原則，亦有違誠信原則。
⒋被告98年5 月26日北捷供字第09831755800 號異議處理結
果略以：依「押標金保證金及其他擔保作業辦法」第14條第2 項「廠商繳納之押標金有不予發還之情形者，全部不予發還」之規定，被告並無依比例退還廠商押標金之裁量權，故並未違反比例原則或逾越法定裁量範圍云云。惟依被告之開標決標紀錄表，原告○○公司係因「未附退票紀錄及電子憑證授權碼重複」而被認定為無效標，原告○○公司則係因「電子憑證授權碼重複」而被認定為無效標，故原告等招標文件已確定不合於招標規定，依押標金保證金及其他擔保作業辦法第12條第4 款、投標須知第10條第㈣款規定，被告應退還押標金予原告等。有關押標金不予發還之規定，係規定於投標須知第13條第3 項，因「未附退票紀錄及電子憑證授權碼重複」之無效標並非押標金不予發還之事由，故被告沒入原告等押標金已經違反投標須知，應為無效。
㈤又被告認定原告○○公司借用原告○○公司之名義進行投標
；實則原告純係基於公平競爭而參與投標，並無借名投標情事，此由本件採購案原告等報價較其他廠商為高可證，並經本件不起訴處分書認定原告等並無圍標意圖等影響採購公正之情事。實則原告等為優良廠商，無需借用他人牌照投標，況投標廠商不足對於原告○○公司更為有利，因3 次投標流標即照議價方式處理，原告○○公司更有機會得標；原告○○公司係單獨自行投標，原告○○公司並不知情等情。並聲明求為判決撤銷審議判斷及原處分一、二。
三、被告則抗辯略以：㈠本件採購案係被告公開招標之勞務採購，被告於97年3 月11
日公告招標，並於同年4 月3 日開標，共5 家廠商投標。經被告審查發現，原告○○公司及原告○○公司2 家廠商投標所附之資格文件中，電子領標憑證授權碼竟然重複，被告之開標主持人依本件採購案投標須知規定，認定原告等之資格無效，且原告等所附之押標金支票連號，違反政府採購法相關規定，故將其投標文件經政風單位移檢調單位調查，原告等之押標金支票則暫不發還。嗣法務部調查局臺北市調查處移送臺北地方法院檢察署偵辦，經臺北地方法院檢察署偵查結果，認定原告等及其負責人雖然未涉有以詐術或類似詐術之方法為投標，不構成政府採購法第87條第3 項及第92條刑事罪責，而於98年2 月3 日作成不起訴處分書，惟處分書中亦認定原告○○公司代表人甲○○確有違反政府採購法第50條第1 項第5 款「不同投標廠商間之投標文件內容有重大異常關聯」之規定；另原告○○公司借用原告○○公司名義參與投標，並購買連號支票2 張，作為參與投標之押標金，足認原告○○公司係借用他人名義投標，原告○○公司則容許他人借用名義投標，故被告於98年4 月24日依政府採購法第
101 條第1 項第1 款及第2 款規定予以停權，並依同法第31條第2 項第8 款及本件採購案投標須知第13點第2 款、第8款、第4 項第2 款規定，以及行政院公共工程委員會相關函釋等規定，不予發還押標金，原告等提起異議、申訴審議判斷均遭駁回，原告不服，遂提起本件行政訴訟。
㈡本件採購案招標公告第2 頁附加說明㈠之依據為「政府採購
法、及相關子法及其他有關法令」，且本件採購案投標須知第1 點亦揭示法令依據為「政府採購法及其主管機關所訂之相關採購法規」；而行政院公共工程委員會為政府採購之主管機關，依法掌理政府採購法令之研訂、修正及解釋，此為政府採購法第9 條及第10條第2 款定有明文，從而對其所掌理之政府採購法相關法令作成之解釋，亦屬由法律明文授權之有權解釋，故行政院公共工程委員會就政府採購法事件所為之相關函釋內容，招標機關及參與投標者均得作為處理任何投標案之依據。
㈢按本件採購案投標須知第38點第6 款第2 目已明文規定「押
標金由同一人或同一廠商繳納或申請退還者」為重大異常關聯之情形，準此，經臺北地方法院檢察署查證結果，原告上斯公司負責人甲○○於97年3 月27日，自原告○○公司臺灣中小企業銀行營業部帳號00000000000 號帳戶內領640 萬元後，再以原告○○公司及原告○○公司之名義，分別開立票號為CR0000000 及CR0000000 號，金額各為320 萬元之連號支票2 紙，有不起訴處分書可稽，顯見原告○○公司及原告○○公司等2 家公司投標所附之押標金支票，皆由甲○○自同一銀行帳戶（臺灣中小企業銀行營業部帳號00000000000號）內領取640 萬元後，以原告○○公司及原告○○公司之名義，分別申請開立2 張連號支票，作為該2 家公司投標之用，並進而實際參與投標之行為，當符合前揭「押標金由同一人或同一廠商繳納者」之重大異常關聯情形；而投標須知既為本件採購案之招標文件之一，各參加投標者事先有詳閱之義務再決定投標，則原告等自不得事後諉為不知或卸責之理由。
㈣又「投標廠商之押標金為台灣銀行連號本票，且皆為…管理
顧問有限公司於88年12月9 日向台灣銀行公館分行申請，…有第50條第1 項第3 款至5 款情形之一，…茲依本法第31條第2 項第8 款規定，認定該等廠商有影響採購公正之違反法令行為，其押標金亦應不予發還或追繳。」此有行政院公共工程委員會89年1 月19日工程企字第89000318號函釋可徵；又依行政院公共工程委員會96年5 月8 日工程企字第09600087510 號函釋略以：「…個案經機關認定有採購法第50條第
1 項第5 款『不同投標廠商間之投標文件內容有重大異常關聯者』之情形，通案認定該情形即屬採購法第31條第2 項第
8 款所稱『其他經主管機關認定有影響採購公正之違反法令行為者』，本會就具有共通性質之該款行為予以通案認定，尚無不妥，且就該等經本會通案認定之案件，無需就個案再送本會認定…」。準此，本件原告等電子憑證授權碼重複、原告等以連號之支票作為本件採購案之押標金，原告等亦自承該2 紙連號支票係原告○○公司之負責人向同一臺灣中小企銀帳戶申請購得，符合上揭「押標金由同一人或同一廠商繳納」之重大異常關聯情形，故被告徵諸本件採購案投標須知第38點第6 款第2 目規定及相關函釋，認原告等已構成政府採購法第50條第1 項第5 款「不同投標廠商間之投標文件內容有重大異常關聯」之行為，且臺北地方法院檢察署嗣作同一認定，有不起訴處分書理由三可稽；此外，本件採購案投標須知雖未將「不同投標廠商間之投標文件內容有重大異常關聯」明定為押標金不予發還之事由，然因本件採購案投標須知第13點第3 項第8 款「其他經主管機關認定有影響採購公正之違反法令行為」已列明為押標金不予發還之事由，故被告依前揭行政院公共工程委員會函釋意旨，認定原告等符合政府採購法第31條第2 項第8 款「其他影響採購公正之違反法令行為」規定，不發還原告等之押標金，洵屬有據；況前揭解釋函文亦公開公布於其網站，而為一般社會公眾可得知悉，而原告既參與投標，自無藉口不知之理由，故原告等辯稱「行政院公共工程委員會函釋未列入投標須知內致渠等原告無法知悉違反明確性原則及法律保留原則」云云，顯無理由。
㈤又政府採購法第31條第2 項對於招標文件規定廠商有其各款
列舉之情形之一者，其效果為「所繳納之押標金，不予發還」，主管機關及行政院公共工程委員會依據同法第30條第3項之法律授權，在押標金保證金暨其他擔保作業辦法第14條第2 項前段進一步明確釋義為「廠商繳納之押標金有不予發還之情形者，全部不予發還」，準此，原告既有政府採購法第31條第2 項第8 款及投標須知第13點第3 項第8 款所定「其他經主管機關認定有影響採購公正之違反法令行為」而不予發還押標金之情形，則被告依前揭辦法據以執行不發還全部押標金，於法並無違誤，故原告指稱被告不發還押標金違反比例原則及逾越法定裁量範圍云云，實不足採。
㈥又「借用或冒用他人名義或證件，或以偽造變造之文件參加
投標…」為政府採購法第101 條第1 項2 款明定為停權之事由，準此，如前所述臺北地方法院檢察署查證結果，原告○○公司負責人甲○○於97年3 月27日自原告○○公司臺灣中小企業銀行營業部帳號00000000000 號帳戶內領取640 萬元後，再以原告○○公司及原告○○公司之名義，分別開立票號為CR0000000 及CR0000000 號，金額各為320 萬元之連號支票2 紙，此有不起訴處分書可稽，顯見甲○○自始即有借用原告○○公司名義投標之意思及行為，則原告○○公司負責人甲○○既有借用原告○○公司名義參加投標之事實行為，當符合前揭政府採購法所定停權事由，故被告據以作成原告○○公司停權處分，當無違誤。
㈦再按「政府採購法第101 條第1 項1 款規定『容許他人借用
本人名義或證件投標』為停權之事由，係指被借用名義或證件之廠商無投標之意思，而明示或默示同意他人使用其名義或證件參加投標，但不為價格之競爭，以達使借用之廠商或其他特定之廠商得標之目的。且該規定效果之適用不以『意圖影響決標價格或獲取不當利益』為要件，自不以成立圍標之刑事處罰為必要，僅須廠商有容許他人借用本人名義參加投標之情形為已足，其目的係在於藉由競爭關係，使政府獲得最好之標案，不論投標廠商間係借用名義或實質上共同獲利聯合參與投標，都足以消滅競爭關係，而有礙公共利益，皆為行政法所不允。」此有鈞院97年9 月10日訴字第522 號判決意旨足資參照；本件原告○○公司參與本件採購案投標之押標金支票，既係由原告○○公司所提供，而本件採購案自開標迄今1 年8 個月餘，原告○○公司均無法提出借自原告○○公司之押標金事後歸還之證明；此外，投標時原告○○公司與原告○○公司各有1 名董事及3 名股東，而二家公司之董事、股東相同者4 人，彼此有夫妻、子女關係，顯示二家公司之間具有特殊關聯，有申訴會之審議判斷書可徵，故原告2 家公司不論何者得標，相同之董事及股東等4 人皆可因參與標案而獲利，此情形將使原告2 家公司不會同時盡力提出最好的標案，實質上已「消滅競爭關係」，使採購之被告處於不利之地位。原告等傳訊之證人丁○○為原告○○公司負責人甲○○之配偶，且為原告○○公司負責人乙○○之父親，其所為證言難期為真實，顯不足採。
㈧另「廠商如有容許他人借用本人名義或證件參加投標者，依
政府採購法第31條第2 項第8 款規定，認定屬影響採購公正之違反法令行為，其押標金應不予發還，其已發還者，並予追繳。」此有行政院公共工程委員會94年3 月16日工程企字第09400076560 號函釋可稽；本件採購案「補充投標須知」叁㈡⒈明定投標文件應檢附「非拒絕往來戶或最近1 年內無退票紀錄之票據交換所或金融機構出具之信用證明文件」，且具有投標真意之廠商，必定會審慎評估標案之相關條件，並提出最具競爭力之投標條件以為競標；準此，倘原告○○公司確有獨立決定投標，衡理當有得標之強烈企圖心，惟原告○○公司竟未附無退票證明即參與投標，且原告○○公司亦自承其投標文件內並無與環保公司合作之共同投標協議書，益證原告○○公司並非出於自行決定投標之意思，純係基於幫助原告○○公司增加得標之機會，而其本身是否得標，並不在意。顯見，原告○○公司確有容許原告○○公司借用其名義投標之情事，被告據以作成不發還押標金及停權之處分，洵屬有據，故原告○○公司辯稱為自行獨立決定投標無借用名義云云，實屬卸責置辯之詞。況依據日常生活經驗法則，公司間相互進行借貸，理應留存借貸之書面文件為佐證，以為日後權利行使之依據甚至需以抵押品作為擔保，然原告○○公司竟可於結標當日未經原告○○公司同意，即取得原告○○公司320 萬元支票為擔保，且開標迄今2 年3 個月餘，原告○○公司無法提出事後歸還押標金予原告○○公司之證明，雖辯稱原告○○公司暫無資金需求而未請求還款，復又主張原告等及負責人家計陷入困境，顯屬自相矛盾。
㈨又證人戊○○所為證言僅能證明97年4 月3 日下午1 時至3
時許，原告○○公司負責人甲○○確實與其於臺灣板橋地方法院辦理投標文件公證事宜，無法證明原告○○公司是否知悉原告○○公司於同日參與投標、原告○○公司與原告○○公司是否各為獨立投標等事宜。又原告等爰引司法院大法官釋字第669 號解釋意旨及內容，與本件情形迥然不同，原告等顯有誤會；被告爰引前揭行政院公共工程委員會函釋，作為本件不予發還押標金之依據並無違反行政行為明確性原則等語。並聲明求為判決駁回原告之訴。
四、本件兩造爭執要點為在於被告作成原處分審認原告等之行為符合政府採購法第31條第2 項第8 款規定不予發還押標金之要件及有同法第101 條第1 項第1 款及第2 款規定應予停權處分之情事，有無違法？
五、按政府採購法第31條第2 項第8 款規定：「機關得於招標文件中規定，廠商有下列情形之一者，其所繳納之押標金，不予發還，其已發還者，並予追繳︰其他經主管機關認定有影響採購公正之違反法令行為者。」第101 條第1 項第1 款、第2 款規定：「機關辦理採購，發現廠商有下列情形之一，應將其事實及理由通知廠商，並附記如未提出異議者，將刊登政府採購公報：容許他人借用本人名義或證件參加投標者。借用或冒用他人名義或證件，或以偽造、變造之文件參加投標、訂約或履約者。」
六、經查：㈠原告○○公司、○○公司均參與被告辦理之上開採購案投標
，而原告○○公司與原告○○公司係使用相同之投標資格文件即電子領標憑證授權號碼以投標，且原告二公司用以擔保投標所附押標金支票係連號，經被告審認有政府採購法第50條第1 項第5 款「不同投標廠商之投標文件內容有重大異常關聯」、第31條第2 項第2 款「投標廠商另行借用他人名義或證件投標」及上開採購案投標須知第13點第3 項第2 款、第8 款等規定情事，而作成原處分一、二分別對原告2 人適用政府採購法第31條第2 項第8 款規定及同法第101 條第1項第1 款及第2 款之規定，不予發還押標金，且為停權並刊登政府採購公報之處分。原告等不服，經異議處理結果決定維持原處分，提起採購申訴，復經申訴審議判斷駁回等情，為兩造所不爭執，復有卷附被告上開招標案開標、決標紀錄表( 見被告答辯卷第16頁) 、原告2 人用供投標押標金之臺灣中小企業銀行之支票號碼CR0000000 及CR0000000 之支票影本各1 紙影本( 見被告答辯卷第42頁) 、原處分一、二(見本院卷第25至26、被告答辯卷第20至21頁）、被告98年5月26日北捷供字第09831755800 號異議處理結果函( 見本院卷第25至26頁) 、臺北市政府98年9 月16日訴98014 號及98年9 月16日訴98017 號申訴審議判斷（分見本院卷第30至41頁及第42至53頁）。
㈡原告等雖以上開情詞，指摘原處分違反行政行為應明確原則、法律保留原則、誠信原則及比例原則云云。然：
⒈按制定政府採購法旨在建立政府採購制度，依公平、公開
之採購程序，提升採購效率與功能，並確保採購品質，此稽之該法第1 條規定之立法旨趣可明。再投標廠商容許他人借用本人名義或證件，或借用他人名義或證件參加投標，或彼此合意後，再分由不同名義參加投標，實質上係虛以競標之形式，藉此規避公平競爭之程序，而造成免競價即可得標或獲致更大得標機率之結果，不惟對於遵守規定參加投標之廠商不公平，且妨礙政府機關欲藉由廠商公平競爭程序取得優質之得標條件，用以確保及提昇政府採購品質之目的，此徵諸政府採購法第87條第5 項後段與同法第101 條第1 款明文禁止，且規定違反者須兼負刑事與行政之責任，足見上開行為已嚴重影響政府採購之公正甚明。再不同投標廠商間之投標文件內容有重大異常關聯者，已堪認渠等在投標前已就投標事宜互有意思聯絡，難謂彼此間有競標之可能，是政府採購法第50條第1 項第5 款已明定應不予決標予該廠商，亦可見此情形影響採購之公正，要屬無疑。又前引政府採購法第31條第2 項第8 款規定「其他經主管機關認定有影響採購公正之違反法令行為者。」所稱之主管機關，已據同法第9 條第1 項明定：「本法所稱主管機關為行政院公共工程委員會。」故行政院公共工程委員會自得本於同法第31條第2 項第8 款規定之授權以認定有影響採購公正之違反法令行為之情形。而稽之行政院公共工程委員會89年1 月19日工程企字第89000318號函釋略稱：「……發現該3 家廠商有本法（即政府採購法）第48條第1 項第2 款或第50條第1 項第3 款至5 款情形之一，或其人員涉有犯本法第87條之罪者，茲依本法第31條第2 項第8 款規定，認定該等廠商有影響採購公正之違反法令行為，其押標金亦應不發還或追繳。」( 見被告答辯卷第19頁) 足見廠商有上揭各類行為之一者，皆屬於政府採購法第31條第2 項第8 款所規定之有影響採購公正之違反法令行為，其押標金應不發還或追繳在案。
⒉本件原告○○公司負責人乙○○係原告○○公司負責人甲
○○之子，而乙○○乃原告○○公司名義上之代表人，該公司之業務，實際上由其父親亦即甲○○丈夫丁○○所負責，該二家公司之股東均由丁○○、甲○○夫妻及其子女所擔任，並無其他人；再原告二公司參加上開招標案件所需之押標金係由丁○○、甲○○向銀行申貸，以原告○○公司為借款人名義，由丁○○與甲○○擔任連帶保證人，並同時購買2 張面額各320 萬元之銀行票據，由甲○○及丁○○以原告○○公司與○○公司投標，且丁○○係取用原告○○公司之電子領標憑證授權號碼以投標等情，已據證人丁○○於本院99年3 月2 日準備程序期日證述明確在卷( 見本院卷第136 至140 頁) 。再參之原告○○公司負責人甲○○於臺灣臺北地方法院檢察署97年度偵字2703號違反政府採購法案件偵訊時，亦陳稱：渠因恐投標廠商不足導致流標，故另以被告原告○○公司名義參標等語( 參見被告答辯卷第18頁反面) 。又佐以原告○○公司負責人甲○○與原告○○公司之實際負責人丁○○係屬夫妻關係等情，足見原告○○公司與原告○○公司均由同一家族所經營，其等就使用同一電子領標憑證授權號碼以投標乙事，彼此間互有容許借用之意思聯絡，且投標前已經合意不為競標，再虛以二家公司名義參加投標無訛。是原告等雖主張渠等係各自為之云云，且經證人丁○○於本院審理時附和其詞，核與事證情況不符，無從憑採。是以被告審認上開原告等之行為，已符合政府採購法第31條第2 項8 款及同法第101 條第1 項第1 款、第2 款規定之要件，而作成原處分予以沒入押標金及停權處分，於法有據，難認有違反明確性原則、誠信原則或法律保留原則之處。
⒊又按行政上之比例原則係國家為達特定目的而採取某一種
方法或措施，必須符合適當性、必要性及狹義比例原則，亦即係規範行政機關有多種合目的之措施時，須選擇侵害最小，且與所欲達成之目的比例相當之手段。查前引政府採購法第31條第2 項第8 款規定：「機關得於招標文件中規定，廠商有下列情形之一者，其所繳納之押標金，不予發還，其已發還者，並予追繳︰其他經主管機關認定有影響採購公正之違反法令行為者。」第101 條第1 項第1款第101 條第1 項亦明定「機關辦理採購，發現廠商有下列情形之一，應將其事實及理由通知廠商，並附記如未提出異議者，將刊登政府採購公報」，足見機關對於廠商符合該法第31條第2 項第8 款之規定者，即應沒入其全部押標金，而該當於同法第101 條條第1 項第1 款情形者，即應為停權處分，並無決定押標金應否沒入或沒入金額多寡，並決定是否停權處分及停權期間長短之裁量權限，自不生裁量違反比例原則之問題。原告援引上開關於裁量處分案件之判決見解，資為主張之論據，尚有未洽，不能採取。
七、綜上所述，原告上開主張各節均非可採。原處分一、二並無違法，申訴審議判斷予以維持，核無不合。原告訴請撤銷，求為判決如聲明所示，為無理由，應予駁回。
據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第98條第1項前段、第104 條、民事訴訟法第85條第1 項之規定，判決如主文。
中 華 民 國 99 年 8 月 11 日
臺北高等行政法院第二庭
審判長法 官 徐 瑞 晃
法 官 蕭 惠 芳法 官 蔡 紹 良上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中 華 民 國 99 年 8 月 11 日
書記官 林 俞 文