臺北高等行政法院判決
98年度訴字第2420號99年5月13日辯論終結原 告 甲○○訴訟代理人 林宗竭 律師複代理人 黃青鋒 律師被 告 桃園縣政府代 表 人 乙○○○○○○住同上訴訟代理人 丁○○
丙○○上列當事人間地籍清理條例事件，原告不服內政部中華民國98年
9 月25日台內訴字第0980127915號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、程序事項：本件被告代表人黃敏恭於訴訟進行中變更為吳志揚，茲據被告現任代表人依法具狀向本院聲明承受訴訟，核無不合，應予准許。
二、事實概要：原告於民國（下同）97年9 月26日依地籍清理條例第19條規定向被告申報「公號金義友祀」神明會之土地，惟被告以原告所附資料有所欠缺，未依地籍清理條例第19條規定檢附有關系爭神明會之沿革及原始規約或系爭神明會成立時組織成員、出資證明等文件，被告乃以97年10月2 日府民宗字第0970320398號函（以下簡稱被告97年函）請原告依地籍清理條例第21條規定於6 個月內補正相關文件，惟原告迄未補正，被告乃以98年4 月28日府民宗字第0980158429號（下稱原處分）函駁回原告申報之「金義友祀」土地一案。原告不服，經提起訴願遭駁回，遂向本院提起行政訴訟。
三、原告訴稱：⑴依據行政訴訟法第4 條第1 項規定：「人民因中央或地方機
關之違法行政處分，認為損害其權利或法律上之利益，經依訴願法提起訴願而不服其決定，或提起訴願逾3 個月不為決定，或延長訴願決定期間逾2 個月不為決定者，得向高等行政法院提起撤銷訴訟。」是原告對被告駁回系爭土地申報公告之行政處分，自得於提起訴願未獲救濟後，依法提起行政訴訟，合先敘明。
⑵依據行政訴訟法第5 條第2 項規定：「人民因中央或地方機
關對其依法申請之案件，予以駁回，認為其權利或法律上利益受違法損害者，經依訴願程序後，得向高等行政法院提起請求該機關應為行政處分或應為特定內容之行政處分之訴訟」，此即所謂「課予義務訴訟」。又關於神明會名義登記土地之清理，應由神明會管理人或三分之一以上會員或信徒推舉之代表1 人，於申報期間內檢附文件，向土地所在地之直轄市或縣（市）主管機關申報；而神明會所為之申報，直轄市或縣（市）主管機關於審查無誤後，應於土地所在地之鄉（鎮、市、區）公所、村里辦公處公告及陳列會員或信徒名冊、系統表及土地清冊，期間為3 個月，並將公告文副本及現會員或信徒名冊、系統表、不動產清冊交由申報人於公告之日起刊登當地通行之1 種新聞紙連續3 日，並於直轄市、縣（市）主管機關及公所電腦網站刊登公告文30日，地籍清理條例第19條第1 項、第20條第1 項分別定有明文。綜觀前開條例規定意旨，本案「金義友祀」神明會名義登記土地之清理，由原告依法申報後，被告於審查無誤後即「應」依據前開條例第20條第1 項，於土地所在地之鄉（鎮、市、區）公所、村里辦公處公告及陳列會員或信徒名冊、系統表及土地清冊，此等申請性質屬於「許可制」，申報人一旦符合法定要件，行政機關即應予以公告之行政處分。倘人民之申報遭行政機關駁回而損害其權利，自得向高等行政法院提起「課予義務訴訟」，請求行政機關應為特定內容之行政處分。
⑶被告以系爭土地申報案經限期補正，已屆期仍未補正為由，駁回原告申報之行政處分，有如下違法情形而應予撤銷：
①原處分未依法記載處分所依據之事實及理由：
依據地籍清理條例第19條第1 項規定：「神明會土地，應由神明會管理人或三分之一以上會員或信徒推舉之代表一人，於申報期間內檢附下列文件，向土地所在地之直轄市或縣（市）主管機關申報：一、申報書。二、神明會沿革及原始規約。無原始規約者，得以該神明會成立時組織成員或出資證明代替。三、現會員或信徒名冊、會員或信徒系統表及會員或信徒全部戶籍謄本。四、土地登記謄本及土地清冊。五、其他有關文件。」本件原告於97年9 月26日即以「『金義友祀』神明會申報資料」，向被告申報以神明會「金義友祀」名義登記，座落於桃園縣龍潭鄉之3筆土地，俾利進行土地清理事宜。該申報資料除具申報書格式外，並敘述神明會「金義友祀」設立以來之沿革，又神明會「金義友祀」雖無原始規約，惟觀諸日據時期地政機關之土地登記簿影本以及桃園縣大溪地政事務所出具之地籍謄本，適足證明神明會「金義友祀」，係由原告先祖陳振亮，於日據時期獨自捐助3 筆名下土地以出資設立，自得以此作為出資證明代替原始租約。原告另製作會員（信徒）系統表，及現會員（信徒）名冊，且附會員（信徒）之全部戶籍謄本為據，亦有土地清冊及土地登記謄本在卷可稽。至此，原告申報神明會「金義友祀」之土地清理事件，均已具備法定要件，要屬無疑。詎料被告竟以97年函要求原告補正「神明會沿革及原始規約或該神明會成立時組織成員或出資證明」，經原告在補正期間內，於97年12月16日以陳述意見書說明，神明會「金義友祀」係以原告先祖陳振亮讓與名下土地之應有部分而出資設立，且有日據時期土地登記簿影本，可作為出資證明，另申報資料所附會員（信徒）系統表業已周全，無任何尚待補正之處。又上開條文明文規定「無原始規約者，得以該神明會成立時組織成員『或』出資證明代替」，本件既以日據時期之土地登記簿影本，證明神明會「金義友祀」出資設立之沿革源流等等，當已符合法定要件。惟被告於收受陳述意見書後，竟突以原處分駁回原告之申報，然依行政程序法第96條第1 項第2 款規定：「行政處分以書面為之者，應記載下列事項︰二、主旨、事實、理由及其法令依據」，而原處分以原告未依被告97年函補正申報資料為由，駁回原告之申報，卻完全未說明原告陳述意見書有何違誤，及其何以不接受原告陳述意見之實體原因，亦未具體指明原告申報案件應檢附之文件有如何之欠缺，是以被告所為原處分，顯然未依上開規定記載行政處分之事實及理由，逕以被告對法令之曲解，恣意指摘原告未符法定要件，職此，原處分自有違法之瑕疵而應予撤銷。
②被告雖曾以97年函要求原告補正申報文件資料，但原告亦
就該函所指，一一臚列說明本件所需文件無論形式或內容均已符合法定要件而無須補正。反而遍觀原處分之書面，完全未論述其何以認定原告申報資料之實質內容與法定要件不合，對於原告翔實針對前開要求補正函的回應，被告更未說明其何以認定原告之關於補正之陳述意見不可採納，不僅欠缺行政處分之形式合法要件，就其內容而言，亦欠缺實質之合法要件，質屬違法之行政處分而應予撤銷。
茲詳述如次：
⒈被告97年函認定本件申報應補正系統表設立人部分：
A.內政部98年1 月5 日內授中民字第0970037266號函（以下簡稱內政部98年函）雖認行政機關受理神明會土地清理案件，得以法務部所著「臺灣民事習慣調查報告」（以下簡稱調查報告）作為審查之參考佐證資料，然而此一調查報告係就臺灣地區民事習慣進行田野調查所得之報告，既不能率爾認定該報告業已羅列各種民事案例而無遺漏，亦不得解為除該報告所載以外，別無其他類型之習慣存在。因此，系爭土地申報案件中，系統表所載之設立人雖僅陳振亮1 人，亦不得就此認定「金義友祀」即非神明會。
B.何況，調查報告第649 頁既稱「其例甚少」，即表示臺灣民間仍存在少數與通常習慣未必全然相符之事例，足以肯定前揭系統表關於設立人之登載，縱非常習，仍屬有據。蓋以調查報告係著重說明多數習慣如何記載，並非據此否定少數特例，更不能曲解認為凡不符合多數習慣而創設之神明會，即不得享有法律上保障之權利與地位。又，被告97年函引用該報告第649頁：「……土地調查規則……觀之，管理人應為會員」等語。然查，「土地調查規則」係指日據時期臺灣總督府於明治31年（西元1898年）7 月17日頒布之「臺灣土地調查規則」，而陳振亮係於大正3 年（西元1914年）將土地贈與並移轉登記予「公號金義友祀」（即本件申報之「金義友祀」），當時土地登記之依據係明治38年（西元1905年）5 月25日所頒布之「臺灣土地登記規則」，是故被告錯誤援引「公號金義友祀」設立時已不再適用之明治31年「土地調查規則」提出質疑，其認事用法自屬有誤。
C.再者，被告為辦理神明會土地之地籍清理案件，於97年間由被告轄下之地政處清查全縣境內以神明會名義登記之土地，業將神明會「金義友祀」列名其中，觀諸被告97年9 月16日府地籍字第09703066141 號公告所載，及所附清冊第22頁編號HZ000000000 至189 等
3 筆土地，即為本件以神明會「金義友祀」名義登記之3 筆土地。此一公告既係以被告名義作成，足見被告自己亦認定「金義友祀」為神明會。該公告既未經撤銷或廢止，仍屬有效之公告，且公告所依據之事實，既基於被告地政處之調查及認定，並以被告名義作成，則同屬被告轄下之民政局辦理本件神明會申報事宜，不僅應尊重地政處之調查及認定，更應受被告公告之拘束，何以在原告提出申報後，反而民政局於承辦本件時，竟與被告所為仍屬有效之公告為相反之認定，其前後矛盾不啻昭然若揭。
D.綜上，本件申報之系統表部分僅列設立人陳振亮1 名會員，既與事實狀態相符，在法律上亦屬有據，且依據被告前開公告所示，被告自己亦已認定「金義友祀」為神明會，則本件申報關於此一部分自然毋庸再為補正。
⒉被告97年函認定本件申報應補正出資證明部分：
A.原告申報神明會「金義友祀」土地進行公告乙事，由於年代久遠以致該神明會並無原始規約留存，原告遂依地籍清理條例第19條第1 項第2 款規定，以其成立時組織成員或出資證明代替，亦即以神明會「金義友祀」成立當時之地籍謄本（其上記載神明會成立時之組織成員，且有原告先祖陳振亮出資成立神明會「金義友祀」之證明）為神明會成立時之出資證明。且被告97年函要求原告應附具「神明會『成立時』文件」，實已增加法律所無之限制，蓋依地籍清理條例第19條第1 項第2 款規定，倘無原始規約，得以組織成員或出資證明，法條用語規定成立時組織成員「或」出資證明，其文字用「或」字而非用「及」字，意即原告僅需擇一提出「成立時組織成員」或「出資證明」以代替「原始規約」，並非要求申報文件必須包括成立時組織成員「及」出資證明。
B.按法律條文之解釋，首應探求文字可能之意義內容，此即「文義解釋」。而地籍清理條例第19條第1 項第
2 款所謂「出資證明」，應指可用以證明出資事實之各種資料，此種出資事實，包括神明會之出資人、出資方式、出資內容、金額以及附記條件等等。易言之，只要能證明該神明會之設立，是由何人、以何種出資方式，於何時間地點設立等等出資的事實，即足當之。該條條文既未規定出資證明之形式與格式，因此，不論文件之名義是否冠以「出資證明」等字樣，舉凡任何足以證明出資設立神明會之事實存在的資料，均為該條所稱之「出資證明」，是以本件原告提出神明會「金義友祀」設立時之地籍謄本，其上記載出資人為誰、並記載出資人以讓與土地所有權為出資方式，以及讓與的土地地號及讓與時間等等，當然得為出資證明。
C.本件申報書所附3 筆日據時期土地登記簿謄本，其文字內容業已詳細記載神明會之名稱（公號金義友祀）、出資人（陳振亮）、出資方式（獨自出資）、出資內容及金額（桃澗堡山仔頂庄壹六七番地（貳分壹））與時間（大正叁年壹月拾叁日）。其次，上開土地登記簿乃當時土地登記機關所製作之公文書，其原本現仍保存於桃園大溪地政事務所，依據民事訴訟法第
355 條規定：「文書，依其程式及意旨得認作公文書者，推定為真正」。上開謄本自具有證明「金義友祀」設立出資事實為真正之效力，屬於地籍清理條例第19條第1 項第2 款規定之「出資證明」，被告自應據此准予申報公告為是。
D.又，依據被告97年函亦曾指稱該地籍謄本「證明原始業主陳振亮將持分贈與公號金義友祀」等語，足見其亦承認日據時期土地登記簿謄本得以證明前開贈與出資之事實，雖然謄本中「未登載公號金義友祀會員間出資比例」，然而神明會「公號金義友祀」既為原告先祖陳振亮獨自以其土地應有部分出資設立，並非多數會員共同出資設立，則何來「會員間出資比例」？原告又如何能對「獨資設立」之神明會，舉證證明其會員間出資比例？詎料被告竟曲解法律文義，對原告歷次所為之補正及說明視若無睹，亦無法以合理正當之依據駁斥原告之主張，徒然執著於狹隘之文義字眼，一再強令原告補正，是以被告誤解法律在先，復增加法律所無之限制，業已嚴重侵害原告之權利。
E.此外，行政行為應受法律及一般法律原則之拘束，行政程序法第4 條定有明文。而民政機關受理神明會會員權證明等公告核發事項，僅作「形式審查」並代為公告，亦經內政部台79內民字第790384號函釋在案。
被告假調查證據之名，忽略甚或漠視原告所提之地籍謄本在形式上已足為神明會設立之出資證明，自原告申報迄今，被告從未回應原告所提地籍謄本有如何不能證明出資事實之情形，亦未在原處分中附記理由說明其認定上開土地登記簿謄本不得作為出資證明之依據。
F.綜上，被告既未曾在「出資證明」之認定上提出任何得以符合法規、符合行政法上一般法律原則，甚或符合論理法則之解釋，則原處分質屬被告恣意解釋、違法裁量之結果，自為違法行政處分，應予撤銷。⒊被告認定本件申報應補正設立人以降所有子孫及戶籍謄本部分：
A.「神明會……其會員死亡後會份權之行使，如無規約或規約未規定者，依習慣由長子或其繼承人推定之代表1 人行使」；「神明會……其會員或信徒死亡後會份權之行使，依規約之規定，如無規約或規約未規定者，依習慣由長子1 人行使或其繼承人推定1 人行使，如已依習慣由長子1 人行使，自無需再由繼承人推定」，迭經內政部63年7 月18日台內民字第592742號函及97年10月20日內授中民字第0970732902號函（以下簡稱內政部97年函）解釋可稽。又「神明會會員或信徒系統表，自設立人（出資置產者）至現在信徒（會員）全部登列為原則。至於人民申請確定神明會會員（信徒）名冊時，原則上應檢具該神明會原始出資會員（信徒）至現有會員（信徒）之全部戶籍謄本，惟若有困難，得以申報名冊內所列現有全部會員（信徒）之戶籍謄本即可」，亦經內政部97年函釋甚明。
B.本件神明會「金義友祀」係設立人陳振亮出資置產設立，原告已依地籍清理條例規定之要件，以及內政部前揭諸函釋之意旨，製作系統表詳列設立人陳振亮至現存會員（信徒）為止，並檢附所有人等戶籍謄本申報在案。被告要求原告系統表應列設立人以降所有子孫並請領全部戶籍謄本，顯然否定上揭內政部歷來函釋允許長子繼承會份權之意旨。按行政程序法第4 條規定：「行政行為應受法律及一般法律原則之拘束」，其所稱之一般法律原則包括「依法行政原則」，而依法行政原則尚包含法律保留原則與法律優越原則，其中之法律優越原則，除要求行政行為不牴觸法律規定外，同樣要求下級機關之行為不得牴觸上級機關訂定發布或下達之行政命令，是以被告作成原處分所依據之法律見解既與上級機關內政部之相關函釋相牴觸，其行政處分即有違法之瑕疵。
C.綜合上開形式及實體之理由觀之，被告既未依據行政程序法之規定，於原處分之書面記載處分所依據之事實及理由，其形式合法性即有欠缺。另就原處分之實質內容而言，原告於本件申報所附日據時期土地登記簿謄本，業已明確記載神明會「金義友祀」之土地，係原告先祖陳振亮獨自設立，並無他人參與出資，是申報書所附土地登記簿謄本（性質上為公文書），即足為地籍清理條例第19條第1 項所規定之「出資證明」，而無須補正會員間之「出資比例」。且原告依據內政部歷來函釋意旨，制作系統表詳列設立人陳振亮至現存會員（信徒）為止，凡此均已符合地籍清理條例第19條第1 項各款要件。然被告竟對本件神明會「金義友祀」之土地申報資料拒絕予以形式審查，原處分業已增加地籍清理條例所無之限制，而違反依法行政原則，遑論被告專以違反其職務之實質審查為理由，恣意違法裁量而拒絕公告，亦欠缺實質之合法性，是被告駁回系爭土地申報公告之行政處分，具有上述諸多違法之處，且損害原告之權益甚鉅，顯無維持之必要而應予撤銷。
⑷被告應受理原告之申報，並依據地籍清理條例第19條及第20
條之規定，作成公告及陳列會員（信徒）名冊、系統表及土地清冊之行政處分：
A.依據地籍清理條例第19條及第20條關於神明會名義登記土地之清理等相關規定，神明會土地需先依據第19條第1 項各款規定向縣市主管機關提出申報，嗣由縣市主管機關依據申報，於土地所在地之鄉（鎮、市、區）公所、村里辦公處公告及陳列會員或信徒名冊、系統表及土地清冊，俾利辦理土地登記事宜。而此處之「申報」及「依法公告」，性質上均屬於「許可制」而非「特許制」，亦即行政機關於當事人依法申請，且具備法定要件時，即無選擇法律效果之裁量空間，應作成准許申請內容之行政處分，而有作成一定內容行政處分之義務。
B.本件原告申報神明會「金義友祀」土地清理案件，具備第19條第1 項所列各種文件已如前述，業已符合申報土地之法定要件。準此，被告即應依據原告之申請，受理神明會「金義友祀」之土地申報，並依據地籍清理條例第19條及第20條之規定，作成公告及陳列會員（信徒）名冊、系統表及土地清冊之行政處分。
⑸本件訴願決定書理由欄，除於理由一部分記載法條依據外，
另在理由二部分則完全轉錄被告原處分所載內容，在欠缺事實之調查與認定之情形下，逕自直接得出結論認定原處分並無不法之處，從而駁回原告之訴願。然而，原告於訴願書中，就原處分有何違誤之處，特別是關於地籍清理條例第19條第1 項各款要件之解釋與認定，論述綦詳。但訴願決定並未就原告於訴願書中所為陳述，具體指摘原告之法律見解有何違誤之處而不值採信，亦未實質審查被告在原處分中所表示之見解，曲解法令、增加地籍清理條例之法律條文所無之限制，乃至違反內政部前開函釋等情。凡此種種原告於訴願書中指述原處分違法之處，均未見訴願決定有任何隻字片語，進行實體認定與審酌。該訴願決定既未記載其何以作成維持原處分之事實基礎，亦未在法律見解上表明其何以不採訴願陳述之理由，是以訴願決定即有理由不備之違法，亦應予以撤銷。
⑹綜上所述，原告主張被告所為原處分之形式及實質合法性均
有欠缺，質屬違法之行政處分，而聲明：「一、訴願決定及原處分均撤銷。二、被告應依原告之申報，作成公告及陳列神明會『金義友祀』會員名冊、系統表及土地清冊之行政處分。三、訴訟費用由被告負擔」。
四、被告抗辯：⑴按地籍清理條例第19條第1 項：「神明會土地，應由神明會
管理人或三分之一以上會員或信徒推選之代表1 人，於申報期間內檢附下列文件，向土地所在地之直轄市或縣（市）主管機關申報：一、申報書。二、神明會沿革及原始規約。無原始規約者，得以該神明會成立時組織成員或出資證明代替。三、現會員或信徒名冊、會員或信徒系統表及會員或信徒全部戶籍謄本。四、土地登記謄本及土地清冊。五、其他有關文件。」、同法第20條「神明會依前條規定所為之申報，直轄市或縣（市）主管機關於審查無誤後，應於土地所在地之鄉（鎮、市、區）公所、村里辦公室公告……」、同法第21條「神明會依第19條第1 項規定所為之申報，其應檢附之文件有不全者，直轄市或縣（市）主管機關應通知申報人於
6 個月內補正；不能補正或屆期未補正者，駁回之。」合先敘明。
⑵原處分於文中已明白表示做成處分之事實及理由：
①按原處分業已明白告知原告本件申請遭駁回之原因係因其
未依限補正申請文件，致其申請違反地籍清理條例第21條規定方予駁回，故並無原告所稱原處分不附事實及理由之情形。至於原告所指其後有以97年12月16日陳述意見書告知本件申報已無需再行補正乙事，然查，被告除先以97年函通知原告補正相關欠缺文件外，對原告上開陳述意見書（原告於該陳述意見書主旨中雖稱依據地籍清理條例第19條、第21條補正申報文件，然卻未為任何補正行為），被告亦以98年1 月22日府民宗字第0980025537號函針對上該陳述意見書加以說明其主張之無理由，此皆為原告所知悉，更何況，倘被告未具體指明原告欠缺何等文件並要求其補正，原告又如何能於起訴狀中對被告之補正要求加以指摘？則原告稱被告未記載理由乙節與其訴願書、起訴書所實質呈現之內容顯已相互矛盾，其無理由處至為灼然。
②又行政程序法第97條第1 項第2 款亦規定有關書面處分，
其處分之理由倘為處分相對人已知悉或可知悉做成處分之理由者，被告得不記明理由，則即便原告認被告未於原處分中具體指明其欠缺何等文件等情，然該項欠缺既於被告對原告歷次送達函文中清楚揭露並顯然為原告所知悉，依前揭行政程序法規定被告自無再次說明之必要。
⑶被告促請原告再補正系爭神明會會員系統表（原告稱系統表設立人）部分，顯無違誤：
①按內政部於98年函中有稱「四、法務部所著『台灣民事習
慣調查報告』係就台灣民事習慣根據廣泛調查結果，資料詳實豐富……，故行政機關受理神明會土地清理案件，除應依地籍清理條例規定辦理外，其所載內容自得為審查之參考佐證資料」，故被告審理本件系爭土地之申報自得以調查報告所揭示有關神明會之內容為審查時輔助論斷之依據，更不待言。
②而依內政部97年函說明二「神明會為宗教團體之一，係同
信仰一個神佛之信徒，各捐資購置財產，每年以其收益辦理該項神佛祭典，大多數並無寺廟。三、神明會之設立人為特定多數人捐資購置財產之自然人。神明會之會員為神明會成立實出資置產之同行、同業、崇拜同一神佛之人」、調查報告第618 頁所載：「所謂神明會係以崇拜特定神明為主要目的，由特定多數人所組織之團體」、第625 頁「……至於會員人數亦無一定限制，少者數人，多者有達數千人者……」、第649 頁所載「……至於選任經理或爐主等會員中之1 人或數人為常任管理人，其例甚少。土地調查規則既規定應申報團體名稱及管理人之姓名住所」，由上述書面記載可知神明會之會員應至少有數人以上且管理人為會員，而原告於本件之申報文件中僅向被告檢附系爭神明會之陳振亮1 名會員，然觀諸原告所檢附其所欲申報之系爭土地於日據時期之土地謄本，系爭土地管理人除陳振亮外，亦兼有徐德坤、葉發育2 人，足證該二管理人亦應為會員，則原告所提出會員系統表中僅臚列陳振亮為單一會員，明顯與內政部前開函釋及調查報告所揭露神明會數會員以上之組織型態有重大差異，是故被告就此部分促請原告更行補正，並無違誤。
③至於原告稱系爭神明會一人會員之組織係調查報告之少數
例外，被告不得以該報告否定一人會員神明會之存在乙節，查神明會既是以祭祀神明為主要目的由特定多數人所組織之團體，則單一會員自無法組成團體形成神明「會」（而原告申報神明會既名之金義「友」祀，更可推知其當係
2 人以上之親友會員因共同祭祀神明之目的而成立）。況，原告前開單一會員神明會之主張將否定向來文獻考證神明會存在設立之根本定義，則原告對此特殊例外自應盡舉證責任說明1 人會員神明會之歷史淵源及其存在之相關事證、文獻，而非僅憑系爭土地日據時期之登記謄本即認足以構成例外。又調查報告第649 頁所稱之「其例甚少」，並非原告所稱「表示台灣民間仍存在少數與通常習慣未必全然相符之事例」，觀諸其前、後文當係指由神明會會員中之1 人或數人「常任」管理人者其例甚小（亦即神明會之管理人當由其會員彼此間輪流擔任，少有由同一或少數會員常期擔任之情形），原告對此顯有誤解。
④又原告稱該調查報告第649 頁所以認神明會之管理人為其
會員係依據日據時期明治31年（西元1898年）所公布之「台灣土地調查規則」，然陳振亮係於大正3 年（西元1914年）才將其土地移轉並登記於系爭神明會，而當時土地登記之依據已適用明治38年（西元1905年）之「台灣土地登記規則」，故無法由此說明陳振亮移轉系爭土地時管理人（於本件則為徐德坤、葉發育兩人）亦可視為神明會之會員云云，然查，此僅係原告推論臆測之詞，其上開論述得以成立之前提須第一：通過在後之台灣土地登記規則內容並無有關管理人得視為神明會會員之論述；第二：通過在前之台灣土地調查規則於陳振亮移轉系爭土地於系爭神明會時（西元1914年）確已廢止不再適用，然原告對上開前提根本未能證明或述明前，即逕稱：被告不得引用已失效之台灣土地調查規則認管理人亦為系爭神明會之會員（於陳振亮將其土地過戶予系爭神明會當時），顯見此僅係原告個人意見，委無可採，更非前開內政部函釋及調查報告所揭露神明會組織運作之型態。
⑤原告另稱依被告97年9 月16日府地籍字第09703066141 號
公告既已先認金義友祀為神明會，則原告後提出本件神明會申報事宜，被告即應加以准許，否則不啻是前後矛盾云云。惟查，原處分從未否認金義友祀為神明會，更未以金義友祀非神明會為由駁回原告之申請，原告顯有誤解。何況，原處分已載明被告係依地籍清理條例第19條請求原告依法補正申報神明會土地所需文件，倘被告認金義友祀非屬神明會，又如何會予原告一補正期限？如此亦足印證原告前揭主張之無理處。
⑷被告促請原告再補正系爭神明會出資證明部分，顯無違誤：
①關於原告將其所提出之日據時期地籍謄本視為地籍清理條
例第19條第1 項應檢附之出資證明乙節，查金義友祀神明會之會員不僅陳振亮1 名，尚有其餘會員，已如被告前揭說明在案，然原告所提出之日據時期土地登記謄本僅足證明原始業主陳振亮將其土地持分贈與金義友祀，對於其餘會員之出資部分及各會員間之出資比例卻未能加以說明（除系爭土地外陳振亮對金義友祀或尚有其餘財產捐贈），故上開土地謄本僅為系爭神明會部分之出資證明。何況，上開日據時期土地謄本僅單純記載陳振亮曾將土地持分贈與金義友祀，卻未能辨明金義友祀神明會是否於陳振亮捐贈系爭土地時該神明會亦同時成立，則該日據時期土地登記謄本仍不符合地籍清理條例第19條第1 項第2 款所謂神明會「成立時出資證明」，故被告以97年函通知原告另行補正金義友祀神明會成立時之出資證明，於法有據。
②又就原告指稱被告對本件所提出之出資證明，即系爭土地
之地籍謄本僅應作形式審查並代為公告云云，然被告依地籍清理條例第20條對原告依同法第19條第1 項第2 款「所申報之神明會成立時出資證明」須審查「無誤」後方得加以公告，今原告所提出之地籍謄本由形式觀之即無揭露其他會員對系爭神明會之出資，亦無法證明係系爭神明會「成立時」之出資證明，則被告依法要求原告另行補正自屬合法有據。又內政部79年台內民字第790384號函係稱「民政機關受理神明會會員權證明……僅作形式上審查並代為公告，係為便於其行使同意權，而非確定人民之私權，故有爭執時，應由當事人訴請法院審理」，然被告從未否認陳振亮於系爭神明會中之會員權，亦未否認系爭土地現登載為系爭神明會所有，系爭神明會有關會員權證明乙事於私權並無爭執，則原告以內政部前揭函釋指摘被告要求其另行補正出資證明係違法裁量，當屬有誤。
⑸被告促請原告再補正系爭神明會會員（原告稱設立人）以降所有子孫及其戶籍謄本部分，顯無違誤：
①按申報神明會土地依地籍清理條例第19條第1 項第3 款規
定應檢附「現有會員或信徒名冊、會員或信徒系統表及會員或信徒全部戶籍謄本」、內政部98年函稱「三、神明會會員或信徒系統表之登列，應依該神明會之原始規約或繼承慣例為之」、內政部97年函亦稱「五、神明會之財產係屬公同共有性質，其會員或信徒死亡後會份權之行使，依規約之規定，如無規約或規約未規定者，依習慣由長子或其繼承人推定之代表1 人行使。如已依習慣由長子1 人行使，自無需再由其繼承人推定」。
②今原告向被告為本件會員系統表申報時，僅列陳振亮原始
會員（設立人）之嫡長子孫系統表及其戶籍謄本，然卻未臚列系爭神明會其餘會員之會員系統表及會員全部戶籍謄本，其不符上開法規及函釋之要求已至為顯然，且原告亦未舉證證明系爭神明會之原始規約或習慣或繼承慣例有由嫡長子孫當然行使會份權之情形，故即便就陳振亮一脈之會員系統表而言，原告亦不得僅臚列陳振亮之嫡長子孫，則被告依前揭法規及函釋意旨促請原告提供系爭神明會（全部）設立人以降所有子孫並請領全部戶籍謄本，並由各設立人之子孫中再分別推定1 人為各會員繼承人，並無違誤。
③至於原告稱被告前揭補正請求顯然否定內政部上揭歷來函
釋允許長子繼承會份權之意旨云云，顯係誤解內政部前揭函釋之適用要件，蓋長子非當然繼承會份權，其繼承之前提須所屬神明會有長子繼承之習慣或繼承慣例方足適之，今原告未就系爭神明會有此習慣及繼承慣例加以舉證以實其說，即逕稱陳振亮之會份權由其長子當然繼承，其無理由處更不待言。
⑹綜上，被告主張原告申報「金義友祀」土地一案所檢附之資
料文件，顯不符合地籍清理條例第19條第1 項之規定，經限期補正仍未為之，爰依同法第21條規定駁回原告之申報等情並無違誤，而聲明：「原告之訴駁回，訴訟費用由原告負擔」。
五、得心證之理由：⑴本件爭議在於：被告以原告所附資料有所欠缺，未依地籍清
理條例第19條規定檢附有關系爭神明會：1.相關沿革，2.原始規約，3.成立時組織成員，4.出資證明等文件，函請（被告97年函）原告依地籍清理條例第21條規定於6 個月內補正相關文件，惟原告迄未補正，而駁回（原處分）原告之申報。而原告則認為所附資料並無欠缺，且針對被告97年函，一一臚列說明本件所需文件無論形式或內容均已符合法定要件而無須補正；而原處分未依法記載處分所依據之事實及理由而違法，自應撤銷；因此，被告應依原告之申報，作成公告及陳列神明會『金義友祀』會員名冊、系統表及土地清冊之處分。所以本件爭執之重心在於被告97年函（通知補正）是否於法有據。
⑵按地籍清理條例第19條第1 項規定「神明會土地，應由神明
會管理人或三分之一以上會員或信徒推舉之代表1 人，於申報期間內檢附下列文件，向土地所在地之直轄市或縣市主管機關申報：㈠申報書，㈡神明會沿革及原始規約。無原始規約者，得以該神明會成立時組織成員或出資證明代替。㈢現會員或信徒名冊、會員或信徒系統表及會員或信徒全部戶籍謄本。㈣土地登記謄本及土地清冊。㈤其他有關證明文件。
」，故原告之申報書，應檢附神明會之歷史資料「沿革」及「原始規約」，若無「原始規約」得以「成立時組織成員或出資證明」代替，而現狀資料則為「（人的部分）現會員或信徒名冊、會員或信徒系統表及會員或信徒全部戶籍謄本」「（物的部份）土地登記謄本及土地清冊」，若相關資料有欠缺者，按同條例第21條「神明會依第19條第1 項規定所為之申報，其應檢附之文件有不全者，直轄市或縣（市）主管機關應通知申報人於6 個月內補正；不能補正或屆期未補正者，駁回之。」，所以當釐清之重心還是在「被告97年函（通知補正）」是否於法有據。
①被告97年函（通知補正）：
1.所附日據時期及光復後土地登記簿謄本，均列有徐德坤、陳振亮及葉發育等3 名管理人姓名，依「臺灣民事習慣調查報告」第649 頁登載「…至於選任經理或爐主等會員中之一人或數人為常任管理人者，其例甚少。…」…臺端所附沿革登載…先祖陳振亮獨自以個人名下土地，於日據時期大正年間始建設「公號金義友祀」…與前述習慣不符，請附證明文件釐清。
2.所附3 筆日據時期土地登記簿謄本，僅證明原始業主陳振亮將持分贈與公號金義友祀，既未登載公號金義友祀會員間出資比例，亦非該神明會「成立時」文件，不符地籍清理條例第19條第1 項第2 款之出資證明規定，請依規定檢附原始憑證。
3.所附會員系統表僅列嫡長子孫，惟本案申報時無原始規約及繼承慣例，系統表應列設立人以降所有子孫並請領全部戶籍謄本，再由設立人之子孫推舉一人為會員繼承人。
4.按被告97年9 月16日府地籍字第09703066141 號公告所○○○鄉○○○段16、17及18等3 筆地號土地，登記名義人為「金義友祀」，與台端申報之神明會「公號金義友祀」名稱不同，請查明後補正。
②關於系爭神明會出資證明部分：
1.按地籍清理條例第19條第1 項之規定，原告之申報書，應檢附神明會之歷史資料「沿革」及「原始規約」，若無「原始規約」得以「成立時組織成員或出資證明」代替。本件原告於97年9 月26日即以「『金義友祀』神明會申報資料」，向被告申報以神明會「金義友祀」名義登記，坐落於桃園縣龍潭鄉上開3 筆土地，俾利進行土地清理事宜。該申報資料除具申報書格式外，並敘述神明會「金義友祀」設立以來之沿革，又原告亦陳明「金義友祀」神明會雖無原始規約，但日據時期地政機關之土地登記簿影本以及桃園縣大溪地政事務所出具之地籍謄本，適足證明神明會「金義友祀」，係由原告先祖陳振亮，於日據時期獨自捐助3 筆名下土地以出資設立，自得以此作為出資證明代替原始租約（參見被告所製卷證編號11之p-09以下）。
2.經查，原告所稱之出資證明，3 筆日據時期土地登記簿謄本第貳四七號（參見被告所製卷證編號11之p-12以下）、第貳四八號（參見被告所製卷證編號11之p-09以下）、第貳四九號（參見被告所製卷證編號11之p-15以下），所記載之神明會名稱為「公號金義友祀」，但並未載明任何出資方式，僅足以顯示原所有權人「（移付者）陳振亮」將日據時期之3 筆名下土地（各別權利範圍二分之一）贈與移轉給「取得者（公號金義友祀）」，同時取得者列有三名管理人（分別為：桃澗堡山仔頂庄壹六七番地之陳振亮、ケ里南勢庄貳貳番地之徐德坤、ケ里東勢庄各東勢四壹矢番地葉發育3 人），原告稱是陳振亮為出資人、出資方式（獨自出資）、出資內容及金額（桃澗堡山仔頂庄壹六七番地，貳分壹）與時間（大正叁年壹月拾叁日）等，略有不實。至少足以認定，陳振亮贈與移轉土地權利應無疑義，僅足以證實「金義友祀」受贈土地（現在坐○○○鄉○○○段16、17及18等3 筆，權利範圍各二分之一）之事實，但上開謄本尚不足以證實「金義友祀」設立時，有如何之出資。
3.若無「原始規約」得以「成立時組織成員或出資證明」代替。所謂之「成立時組織成員或出資證明」，當然是指「成立時之組織成員」或「成立時之出資證明」，而上開日據時期謄本僅足以證實「金義友祀」受贈土地，而不是「金義友祀」成立時之出資證明。但確實存在一種可能性，「金義友祀」就是在受贈土地時成立，而僅擁有之唯一財產就是該受贈土地。但這種唯一的可能性還是要其他相關內容，都完整而配合之下，才可謂「資料無缺」。
③被告促請原告再補正系爭神明會會員系統表（原告稱系統表設立人）部分：
1.原告依「臺灣民事習慣調查報告」第649 頁登載「…至於選任經理或爐主等會員中之一人或數人為常任管理人者，其例甚少。…」，既不能率爾認定該報告業已羅列各種民事案例而無遺漏，亦不得解為除該報告所載以外，別無其他類型之習慣存在。故原告申報案件中，系統表所載之設立人雖僅陳振亮1 人，目前信徒僅記載原告一人，亦不得就此認定「金義友祀」即非神明會。
2.然查，上開日據時期謄本載明受贈財產之原所有權人「（移付者）陳振亮」將土地權利範圍二分之一贈與移轉給「取得者（公號金義友祀）」，同時「取得者」列有三名管理人（分別為：桃澗堡山仔頂庄壹六七番地之陳振亮、ケ里南勢庄貳貳番地之徐德坤、ケ里東勢庄各東勢四壹矢番地葉發育3 人），已經顯示「公號金義友祀」之神明會有信徒至少三人（陳振亮、徐德坤、葉發育），假設果真如原告所稱設立人即使僅有一人陳振亮，但設立之後至少加入徐德坤、葉發育為信徒（並與陳振亮共同擔任公號金義友祀之管理人），而原告之申報書目前信徒僅記載原告一人（參見被告所製卷證編號11之p-19），顯然與上開日據時期謄本載明有其他信徒者不一致，參見地籍清理條例第19條第1 項之規定，神明會土地，於申報期間應檢附之現狀資料包括（人的部分）現會員或信徒名冊、會員或信徒系統表及會員或信徒全部戶籍謄本，被告促請原告再補正系爭神明會會員系統表，於法有據，且與現存之資料顯示亦有其必要。
⑶神明會土地，因多年未經整理難免資料不全，故相關的內容
當然盡量以可以協助當事人完成相關申報程序為原則，但卷證資料如有衝突，自當通知申請人補正裨益查考，被告通知之內容1.僅列陳振亮個人名下土地，於日據時期大正年間設「公號金義友祀」，與前述習慣不符。2.所附3 筆日據時期土地登記簿謄本，未登載公號金義友祀會員間出資比例，亦非該神明會「成立時」文件，請依規定檢附原始憑證。3.所附會員系統表僅列嫡長子孫，應檢附系統表應列設立人以降所有子孫並請領全部戶籍謄本，再由設立人之子孫推舉一人為會員繼承人。4.「金義友祀」與「公號金義友祀」名稱不同，請查明後補正。
①其中可能僅有陳振亮一人當時捐地設「公號金義友祀」，
而捐地就是該神明會「成立時」之出資證明，而「臺灣民事習慣調查報告」第649 頁登載「…至於選任經理或爐主等會員中之一人或數人為常任管理人者，其例甚少。…」亦不表示，絕無可能一人成立神明會。但既為例外，被告要求說明自當有據，原告舉極少可能性之情況為說明，還是有可能成立。因此，關於被告97年函（通知補正）之1.
2.兩點，原告之說明是有其可能性，行政機關還是要對之為有利之認定。
②但關於檢附系統表應列設立人以降所有子孫並請領全部戶
籍謄本者，是因原告所提出之資料顯示，日據時代系爭神明會受贈土地時，其「取得者」列有三名管理人（分別為：桃澗堡山仔頂庄壹六七番地之陳振亮、ケ里南勢庄貳貳番地之徐德坤、ケ里東勢庄各東勢四壹矢番地葉發育3 人），已經顯示「公號金義友祀」之神明會有信徒至少三人，而原告之申報書目前信徒僅記載原告一人（參見被告所製卷證編號11之p-19），被告促請原告再補正系爭神明會會員系統表，自屬於法有據。這是原告自己提出之資料彼此間有衝突（日據時代謄本顯示之內容，與現存之信徒名冊），也與自己之陳述（認為設立者僅一人，所以信徒僅一人）有所衝突，相關的內容不一致之下，原告當然有補正之義務。
⑷地籍清理條例第21條「神明會依第19條第1 項規定所為之申
報，其應檢附之文件有不全者，直轄市或縣（市）主管機關應通知申報人於6 個月內補正；不能補正或屆期未補正者，駁回之。」，原告認為所附資料並無欠缺無須補正（承上認定，至少應補正「系統表應列設立人以降所有子孫並請領全部戶籍謄本」）為無可採；原告迄未補正，被告予以駁回（原處分）其申報，當屬有據。訴願決定予以維持，亦無不合。原告徒執前詞，訴請撤銷，並請求被告應依原告之申報，作成公告及陳列神明會「金義友祀」會員名冊、系統表及土地清冊之行政處分，均為無理由，均應予駁回。又本案事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法均與本件判決結果不生影響，故不逐一論述，併此敘明。
六、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第
1 項前段，判決如主文。中 華 民 國 99 年 5 月 27 日
臺北高等行政法院第七庭
審判長法 官 吳慧娟
法 官 畢乃俊法 官 陳心弘上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中 華 民 國 99 年 5 月 27 日
書記官 鄭聚恩