臺北高等行政法院判決
98年度訴字第2439號99年2月3日辯論終結原 告 甲○○被 告 勞工保險局代 表 人 乙○○（總經理）訴訟代理人 丁○○
戊○○丙○○上列當事人間農保事件，原告不服內政部中華民國98年9 月23日台內訴字第0980157153號（案號：0000000000）訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、程序事項：本件原告經合法通知，未於言詞辯論期日到場，核無行政訴訟法第218 條準用民事訴訟法第386 條各款所列情形，爰併準用民事訴訟法第385 條第1 項前段規定，依被告聲請，由其一造辯論而為判決。
二、事實概要：原告於民國（下同）77年10月25日由屏東縣枋寮地區農會申報以會員資格參加農民健康保險（下稱農保），85年1 月1日補列資格別為會員自耕農。惟原告於79年10月19日至79年12月21日、86年3 月6 日至86年5 月26日、86年6 月2 日至88年5 月11日及94年11月9 日至94年12月13日參加勞工健康保險（下稱勞保），被告以98年1 月12日保受承字第09860004990 號函（下稱原處分）確認原告農保加保期間為自77年10月25日加保至79年10月18日退保、79年12月22日加保至86年3 月5 日退保、86年5 月27日加保至86年6 月1 日退保、88年5 月12日加保至94年11月8 日退保，並自94年12月14日起加保，迄仍加保生效中。原告不服，申請爭議審議，經農民健康保險監理委員會98年7 月10日農監審字第13798 號審定書駁回。原告仍有不服，提起訴願，遭駁回後，遂提起本件行政訴訟。
三、原告聲明求為判決撤銷訴願決定、爭議審定及原處分，並主張如下：
㈠依農民健康保險條例第6 條規定意旨，並非規定參加農民健
康保險不得參加勞工保險。被告引用內政部79年4 月20日社字第790934號函略以，農民除已參加軍人保險，公務人員保險、勞工保險等外，應一律參加本保險，其立法精神在避免同一人同時享有二種以上之社會保險，以免浪費保險資源，是以，農保被保險人如有參加前述之各種社會保險之事實，不應繼續參加本保險為由；認定被保險人不得參加農保。依據中央法規標準法第5 條第1 項第5 款及第11條規定，限制人民權利義務之事項必須以法律定之，不得由行政機關以行政命令為之。顯然內政部以79年4 月20日社字第790934號令及內政部92年1 月13日台內社字第0910042505號函來限制原告之權利係違法的行為，不得採信。
㈡勞工保險與農民健康保險皆屬在職社會保險，凡被保人實際
從事工作者皆必須規定加保，被保險人或其受益人，於保險效力開始後，停止前，發生保險事故者，得依本條例規定，請領保險給付為農民健康保險條例第16條，及勞工保險條例第19條明文規定。所以勞工如白天在A 公司工作，晚上在B公司工作，僱主皆為其勞工加保。才能保勞工權益。農保與勞保皆是原告須盡繳費義務，始能享有保險效益，具有風險分擔及自助性質之保險，行政單位應考慮原告權益問題，而不能自定傷害人民的權益事情。如依法被保險人同時享有勞、農保權益時，則應由被保險人擇一請領就可免浪費保險資源，又可增加收入，也可免得因被保險人不諳法律，兩項保險皆無法保障，而失去社會保險之意義。
㈢按農民健康保險條例第6 條（中華民國97年11月26日總統華
總義字第09700250531 號會修正公布）農民除應參加或已參加軍人保險、公教人員保險或勞工保險者外，應參加本保險為被保險人。但同時符合國民年金保險加保資格者，得選擇參加該保險，不受國民年金法第7 條有關應參加或已參加本保險除外規定之限制；其未參加本保險者，視為選擇參加國民年金保險。已參加本保險者，再參加前項所列其他保險時，應自本保險退保。但僅再參加勞工保險職業災害保險者或於衷暇之餘從事非農業勞務工作再參加勞工保險者，不在此限。同條第2 項農暇之餘從事非農業勞務工作之認定標準，由中央農業主管機關定之。
㈣綜上所陳，為了促進社會進步、經濟發展，應依各人工作情
形及本國人習性，非假日在工廠上班，假日時農耕，或農閒時工廠就業加入勞保貼補家用，皆應以保障加入勞、農保，當事故發生時，擇依符合的情形擇一請領，以免不諳法律兩項保障（保險）皆落空，而失去社會保險之功效，也可免浪費保險資源等情。
四、被告聲明求為判決駁回原告之訴，並主張如下：㈠依97年11月26日修正公布前之農民健康保險條例第6 條規定
：「農民除已參加軍人保險、公務人員保險、公務人員眷屬疾病保險、勞工保險及私立學校教職員保險者外，應一律參加本保險為被保險人。」內政部79年4 月20日台內社字第790934號函釋規定：「按農民健康保險條例第6 條規定，其立法精神在避免同一人同時享有二種以上之社會保險，以免浪費保險資源，本案農保被保險人如有參加農民健康保險條例第6 條所列舉之各種社會保險之事實，依同條精神，不應繼續參加本保險。」內政部92年1 月13日台內社字第0910042505號函釋規定略以，「參加勞保期間依規定不得參加農保，惟農會會員被保險人如具勞、農保身分重複時，有關其農保資格請自其參加勞保前1 日逕予退保，並於其勞保退保翌日起更正加保資格。」㈡屏東縣枋寮地區農會於77年10月25日申報原告以會員資格參
加農保，85年1 月1 日補列資格別為會員自耕農。嗣被告為健全被保險人資料，經清查原告於79年10月19日至79年12月21日、86年3 月6 日至86年5 月26日、86年6 月2 日至88年
5 月11日及94年11月9 日至94年12月13日參加勞保，並於94年12月13日退職退保領取勞保老年給付在案。惟因參加勞保期間依規定不得重複參加農保，被告爰於98年1 月12日以保受承字第09860004990 號函更正其農保加保期間自77年10月25日加保至79年10月18日退保、79年12月22日加保至86年3月5 日退保、86年5 月27日加保至86年6 月1 日退保、88年
5 月12日加保至94年11月8 日退保，另自94年12月14日起以會員自耕農資格加保，迄仍加保生效中。原告不服被告之核定，循序向農保監理委員會、內政部申請審議、提起訴願，均被駁回。
㈢行政程序法第159 條第2 項第2 款規定：「行政規則包括下
列各款之規定︰為協助下級機關或屬官統一解釋法令、認定事實、及行使裁量權，而訂頒之解釋性規定及裁量基準。」及同法第161 條規定：「有效下達之行政規則，具有拘束訂定機關、其下級機關及屬官之效力」，另依農民健康保險條例第3 條規定：「本保險之主管機關：在中央為內政部；在直轄市為直轄市政府；在縣（市）為縣（市）政府。」被告係受內政部委託辦理農保相關業務，據此，被告自應依農民健康保險條例及原委託機關（內政部）之相關解釋規定辦理農保相關業務，合先陳明。而依行為時農民健康保險條例第
6 條規定即已明敘勞、農不得重複加保，原告於上開期間同時參加農保與勞保，即有重複投保之情形，又依同條例第5條第1 項規定，農會會員為應加保之對象，是故具有農會會員身分之農民無前述第6 條規定之情形時，即應參加農保，從而首揭內政部函釋並無違反農民健康保險條例規定之意旨。另原告主張適用97年11月26日修正公布之農民健康保險條例第6 條規定，按法律不溯及既往原則，係指法律僅能於制訂後向未來生效，不得對已完結之事實發生溯及規範之效力，原告之農保及勞保重複加保情形，均係發生於條例修正前，自無適用上開修正後規定之餘地。綜上，被告原本之處分於法應無不合。
五、按農保及勞保均屬社會保險性質，農民或勞工依法參加農保或勞保及因此所生之公法上權利，應受憲法保障。然農保及勞保有明顯社會政策目的，立法機關得衡酌勞保、農保政策之目的、社會安全制度之委適建立、勞工、農民權益之保護、社會整體資源之分配及國家財政之負擔能力等因素，形成一定必要照顧保護。惟為避免有重覆投保之情形，造成社會資源之浪費，對於何種身分之人應參加何種保險，由立法機關予以規範，原無不合。查97年11月26日修正前農民健康保險條例第6 條原規定：「農民除已參加軍人保險、公務人員保險、公務人員眷屬疾病保險、勞工保險及私立學校教職員保險者外，應一律參加本保險為被保險人。」97年11月26日修正為：「（第1 項）農民除應參加或已參加軍人保險、公教人員保險或勞工保險者外，應參加本保險為被保險人。……（第2 項）已參加本保險者，再參加前項所列其他保險時，應自本保險退保。但僅再參加勞工保險職業災害保險或於農暇之餘從事非農業勞務工作再參加勞工保險者，不在此限。（第3 項）依前項但書規定同時參加本保險及勞工保險或其職業災害保險者，發生同一保險事故而二保險皆得請領保險給付時，僅得擇一領取；其自本保險退保者，退還期前繳納之保險費，不受第十三條第二項規定限制。……」是以，修正前農民保險條例第6 條宣示「避免重複加保」，修正後則宣示「開放部分重複加保」，但不論修正前始終揭示「避免重複保障」之原則。蓋我國職域保險制度之建立（如公教人員保險、軍人保險、勞保、農保），其被保險人範圍各有嚴格區分及具互斥排他性質，此乃由於社會保險之理論基礎在於社會保險乃政府為保障民眾之一種公權力表現，透過政府對各職域不同標準之補助比率，提供不同職域民眾之基本經濟安全保障，故政府資源不重複配置、講求公平乃為社會保險公平正義之原則。揆諸政府於78年開辦農保制度之精神及內涵，在於提供真正從事農業工作農民之照顧需求，故其殘廢給付之給付水準較勞保為低，且無老年給付項目，是針對具有符合參加農保與勞保之農民，如其具有農業以外之其他專任職業，法規上，修正前之農民健康保險條例第6 條已具有軍、公、勞保等優先於農保之意旨。實務上，有關其保險期間之計算，亦以勞保優先承認，俟民眾於某時段無勞保身分時再予承認其農保身分。此種規定及實務作法，除了促使農民之保險期間不因勞保、農保加保條件之互斥規定致遭受中斷，得以完整銜接，並能因勞保優先原則，使農民獲得較完善之社會保險照顧。基此，內政部79年4 月20日台內社字第790934號函釋：「按農民健康保險條例第6 條規定，其立法精神在避免同一人同時享有二種以上之社會保險，以免浪費保險資源，本案農保被保險人如有參加農民健康保險條例第6 條所列舉之各種社會保險之事實，依同條精神，不應繼續參加本保險。」內政部92年1 月13日台內社字第0910042505號函釋：「農會會員被保險人如具勞、農保身份重複時，有關其農保資格請自其參加勞保前一日逕予退保，並於其勞保退保翌日起更正加保資格。」均在貫徹修正前農民健康保險條例第6 條所宣示之「避免重複加保」立法原則，屬合於法律規定之釋示。只是，為保障僅再參加勞工保險職業災害保險或於農暇之餘從事非農業勞務工作再參加勞工保險之農保被保險人加保權益，農民健康保險條例第6 條於97年11月26日修正，規定於上開情形下，得重複加保農保（立法理由參照），目的在使有上開情狀之農保加保人，得因同一保險事故擇保險給付較優者行使其被保險人權利，然仍不能重複保障。此一由「避免重複加保」改為「部分開放重複加保」之政策修正，效力是否溯及既往，本亦屬立法機關政策裁量權限，其於97年11月26日修正農民健康保險條例之際，於同法中既無關於效力是否溯及既往之特別規定，即應認立法機關有意令其效力自修正公布實施日期起始生效，故而，於上開法律修正前農保及其他強制職業保險重複者，即應於有關其農保資格請自其參加其他強制職業保險前一日逕予退保，並於其他強制職業保險退保翌日起更正加保資格，合先敘明。
六、原告於77年10月25日由屏東縣枋寮地區農會申報以會員資格參加農保，85年1 月1 日補列資格別為會員自耕農。惟原告於79年10月19日至79年12月21日、86年3 月6 日至86年5 月26日、86年6 月2 日至88年5 月11日及94年11月9 日至94年12月13日參加勞保乙節，為兩造所不爭執，並有被保險人（即原告）異動資料查詢、勞保老年給付詳細資料查詢等件在卷可憑。揆諸前揭說明，原告77年10月25日至94年12月13日間參加勞保得否重複加保農保，應以97年11月26日修正前農民健康保險條例第6 條為準據法，亦即不得重複加保，是以，原告處分扣除原告參加勞保期間，確認原告農保加保期間為自77年10月25日加保至79年10月18日退保、79年12月22日加保至86年3 月5 日退保、86年5 月27日加保至86年6 月1日退保、88年5 月12日加保至94年11月8 日退保，並自94年12月14日起加保，迄仍加保生效中，於法並無不合。
七、綜上，原告為97年11月26日修正實施之農民健康保險條例第
6 條效力應溯及既往之主張並無可採，原處分確認原告農保加保期間須扣除參加勞保期間，既無違法，爭議審定、訴願決定遞予維持，均無不合，原告仍執前詞，訴請撤銷，為無理由，應予駁回。
據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1項前段、第218條，民事訴訟法第385條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 99 年 3 月 3 日
臺北高等行政法院第一庭
審判長法 官 王立杰
法 官 許麗華法 官 楊得君上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中 華 民 國 99 年 3 月 3 日
書記官 徐子嵐