臺北高等行政法院判決
98年度訴字第2594號99年3月4日辯論終結原 告 甲○○被 告 臺北市政府警察局代 表 人 乙○○（局長）住同上訴訟代理人 丙○○
丁○○上列當事人間違反道路交通管理處罰條例事件，原告不服台北市政府中華民國98年10月16日字第09870125200 號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要：原告於民國97年1 月8 日向被告申請計程車駕駛人執業登記，被告審認原告曾犯麻醉藥品管理條例之罪，經臺灣士林地方法院以84年度訴字第887 號刑事判決判處有期徒刑，並經最高法院以85年度台上字第1773號刑事判決上訴駁回確定在案，乃依道路交通管理處罰條例第37條第1 項規定，以97年3 月5 日北市警交處計字第9703050001號處分書否准原告之申請。原告不服，於97年3 月25日第1 次提起訴願，經台北市政府以97年7 月24日府訴字第09770133300 號訴願決定：「原處分撤銷，由原處分機關於決定書送達之次日起60日內另為處分。」被告依訴願決定撤銷意旨重新審查，另以97年9 月12日北市警交處計字第9709120001號處分書否准原告申請。原告不服，於97年10月21日第2 次提起訴願，經台北市政府以98年4 月16日府訴字第09870043800 號訴願決定：「原處分撤銷，由原處分機關於決定書送達之次日起90日內另為處分。」嗣被告重新審查後，復以98年7 月1日北市警交處計字第9807010036號處分書否准原告之申請。
原告仍表不服，於98年8 月5 日第3 次向台北市政府提起訴願遭駁回，遂提起本件行政訴訟。
二、原告主張：㈠原告於83年7 月至84年3 月間被查獲違反麻醉藥品管理條例
，經判刑確定並發監執行完畢，至今已有近15年的歲月，除了深刻反省之外，並且循規蹈矩、改過向善，未再曾有任何違法犯紀的行為。對於年少輕狂而誤蹈歧途的「更生人」實屬難能可貴，亦可證明並未具有對乘客安全具特別危險性乏疑慮! 因此就駕駛計程車從事公眾運輸乏行為，並無不能勝任情形，合先敘明。
㈡按道路交通管理處罰條例第37條第1 項有關曾犯毒品危害防
制條例之罪經判決罪刑確定，不得辦理計程車駕駛人理計程車駕駛人執業登記之規定係於97年7 月增訂，其法律效果係向將來發生效力，不可溯及既往。本件原告違反麻醉藥品管理條例案件係發生於道路交通管理處罰條例修法前，當時道路交通管理處罰條例並未將曾犯麻醉藥品管理條例案件或毒品危害防制條例之罪經判決罪刑確定，列為不得辦駕駛人執業登記。換言之，對原告於84年間發生之麻醉藥品管理條例案件即無適用之餘地，原處分及訴願決定駁回原告之申請，違反法律不溯及既往之原則，顯無以維持，應予撤銷。
㈢再者，88年4 月21日修正公布之道路交通管理處罰條例第37
條第1 項規定：「曾犯故意殺人、搶劫、搶奪、強盜、恐嚇取財、擄人勒贖或刑法第221 條至第229 條妨害性自主之罪，經判決罪刑確定者，不准辦理營業小客車駕駛人執業登記。」揆其規定之犯罪類型，均屬對人身造成重大威脅，且為侵略性之犯罪；然91年7 月同條增訂曾犯毒品危害防制條例之罪，核共犯罪型態，有製造、運輸、販賣、持有、吸食毒品等等之不同，而毒品亦有不同等級之區別，輕重自有不同，苟僅係吸食麻醉藥品，屬自傷行為，對他人尚不構成侵害，如因此即剝奪原告駕駛計程車之執業登記，顯然違反比例原則及平等原則，侵犯憲法保障之工作權。其次，原告因違反麻醉藥品管理條例案件，經台灣士林地方法院以84年度訴字第887 號刑事判決判處有期徒刑10個月，並經最高法院以85年度台上字第1773號刑事判決上訴駁回確定。經判刑確定並發監執行完畢，至今已有近15年的歲月，惟原告未因曾違反前開麻醉藥品管理條例案件，而對一般民眾安全或社會治安發生侵害行為，尤無利用各種機會而從事作姦犯科之行為。易言之，原告從事計程車駕駛對乘客之安全已不具特別危險，依司法院釋字第584 號解釋揭示：「…惟以限制營業小客車駕駛人選擇職業之自由，作為保障乘客安全、預防犯罪之方法，乃基於現階段營業小客車管理制度所採取之不得已措施，但究屬人民職業選擇自由之限制，自應隨營業小客車管理，犯罪預防制度之發展或其他制度之健全，就其他較小限制替代措施之建立，隨時檢討改進; 且若已有方法證明曾犯此等犯罪之人對乘客安全不具特別危險時，即應適時解除其駕駛營業小客車執業之限制，俾於維護公共福祉之範圍內，更能貫徹憲法人民工作權之保障及平等原則之意旨。」即應解除原告駕駛小客車執業之限制。
㈣原告於訴願期間曾多次向被告請求以個案審查原告是否仍具
一定危險性的評估報告，以符合司法院釋字第584 號解釋文所揭之有利原告之解釋。無奈被告均以行政手段為之，不加理會，或以現今科學數據並無法準確評估等理由推諉。而此評鑑卻是爭議所在，被告以道路交通管理處罰條例第37條第
1 項規定來終生限制原告的工作權，原本於立法之初就有爭議，釋字第584 號解釋文中所揭指出「…若已有方法證明曾犯此等犯罪之人對乘客安全不具特別危險時，即應適時解除其駕駛營業小客車執業之限制……」乃是明白此之立法是基於現階段營業小客車管理制度所採取之不得已措施，對民眾限制是屬嚴苛，因此大法官許宗力先生在協同意見書五﹒結語上亦做出禁止特定人終身從事某職業之規定，對職業自由之限制不可謂不嚴，最後仍對其作成合憲宣告，心情毋寧是沈重的，並且也對自身調查能力之有限感到沮喪。且本席也同意，禁止特定暴力與性侵害犯罪前科者從事特定職業，在某意義下無異於對監獄服刑期間內教化效果的全盤否定。然犯罪防治理論至今未曾研究出確保全體受刑人出獄後不再犯的有效方法，所以再犯率遠高於一般人的犯罪率仍是目前每一個社會無法擺脫的負擔，也是不得不接受的事實。在承認對受刑人教化應發揮效果的同時，應體認教化的效果因個案情況而有不同，痛改前非的人有之，一錯再錯的人亦不在少數，本問題的重點不在於社會排斥已改過自新的人，而是在於再犯預測的正確性目前尚未能達到社會可以接受的程度。一旦再犯預測程度提昇，或可以有確實數據證明該等犯罪者在經過一定時間後，其再犯率已遞減到社會可接受之剩餘風險程度，本席有改變立場的心理準備，改作違憲判斷。而在不同意見書方面大法官林子儀表示「．…‥二、如何運用較嚴格的審查標準審查系爭職業選擇自由之限制規定，．．，‥以出獄後一定期限（例如10年或15年）內不得從事計程車之駕駛工作，亦較目前所採行之永久禁止手段，為侵害較小且屬實質有效的手段。故系爭道路交通管理處罰條例第37條第1 項規定，對有一定犯罪前科者採取終身不得從事計程車之駕駛工作之限制，並不符合憲法第23條規定，並牴觸憲法第15條保障人民職業自由之意旨。」如前揭584 號解釋文或正、反大法官解釋，均一再指出其再犯率如已遞減到社會可接受之剩餘風險程度時，即應適時解除其駕駛營業小客車執業之限制。被告之行為亦有「不作為和行政怠惰」之違法疑慮等情。並聲明求為判決撤銷訴願決定及原處分，並且請求做成准許辦理計程車駕駛人執業登記之行政處分。
三、被告則以：㈠按90年1 月17日修正之道路交通管理處罰條例第37條第1 項
規定（自90年6 月1 日起施行）：「曾犯故意殺人、搶劫、搶奪、強盜、恐嚇取財、擄人勒贖或刑法第184 條、第185條、第221 條至第229 條、兒童及少年性交易防制條例第24條至第27條、槍砲彈藥刀械管制條例、懲治走私條例或毒品危害防制條例之罪，經判決罪刑確定者，或曾依檢肅流氓條例裁定應為交付感訓確定者，不得辦理計程車駕駛人執業登記。」原告申請時之「計程車駕駛人執業登記管理辦法」第
5 條規定：「汽車駕駛人申領執業登記證，應具備下列各款條件：一、持有職業駕駛執照者。二、無本條例第37條第1項情事之一者。」按原告於97年1 月8 日申辦執業登記，經被告以其於83年至84年間曾因吸食安非他命觸犯麻醉藥品管理條例，並經判處罪刑確定在案之前科紀錄，符合道路交通管理處罰條例第37條第1 項規定，否准原告申請辦理計程車駕駛人執業登記。
㈡另司法院釋字第584 號解釋略以：「道路交通管理處罰條例
第37條第1 項規定，乃基於營業小客車營運及其駕駛人工作之特性，就駕駛人個人應具備之主觀條件，對人民職業選擇自由所為之限制，旨在保障乘客之安全，確保社會之治安，及增進營業小客車之職業信賴，與首開憲法意旨相符，於憲法第23條之規定，尚無牴觸。惟以限制營業小客車駕駛人選擇職業之自由，作為保障乘客安全、預防犯罪之方法，乃基於現階段營業小客車管理制度所採取之不得已措施。」基此，為維護計程車乘客人身生命、自由及財產安全之公益，咸認仍應否准其計程車駕駛人執業登記。從而，本局所為處分，揆諸首揭規定，並無不合，應予維持。
㈢被告依道路交通管理處罰條例第37條第1 項規定，否准原告
申請辦理計程車駕駛人執業登記證，係基於公益考量，且事屬合法及符合程序並無任何違法或不當之情事等語，資為抗辯。並聲明求為判決駁回原告之訴。
四、經查：㈠按道路交通管理處罰條例第37條第1 項規定：「曾犯故意殺
人、搶劫、搶奪、強盜、恐嚇取財、擄人勒贖或刑法第184條、第185 條、第221 條至第229 條、兒童及少年性交易防制條例第24條至第27條、槍砲彈藥刀械管制條例、懲治走私條例或毒品危害防制條例之罪，經判決罪刑確定者，或曾依檢肅流氓條例裁定應為交付感訓確定者，不得辦理計程車駕駛人執業登記。」同條第7 項規定「計程車駕駛人執業資格、執業登記、測驗、執業前、在職講習與講習費用收取、登記證核發及管理等事項之辦法，由內政部會同交通部定之。」依上開第37條第7 項規定制定之計程車駕駛人執業登記管理辦法第2 條規定「汽車駕駛人以從事計程車駕駛為業者，應於執業前向執業地直轄市、縣（市）警察局申請辦理執業登記，領有計程車駕駛人執業登記證（以下簡稱執業登記證）及其副證，始得執業。」、「汽車駕駛人須領有職業駕駛執照，且無本條例第36條第4 項或第37條第1 項情事者，始得申請辦理執業登記。」同辦法第3 條亦有明文規定。
㈡次按法務部依其職權（行政程序法第159 條參照）於90年9
月25日（90）法檢決字第034688號函釋：「主旨：貴署所詢有關『道路交通管理處罰條例第37條第1 項』適用法律疑義
1 案... 說明：二、按肅清煙毒條例於87年5 月20日修正為『毒品危害防制條例』，而原『麻醉藥品管理條例』有關施用麻醉藥品之處罰亦納入『毒品危害防制條例』規範，故道路交通管理處罰條例第37條第1 項所稱曾犯『毒品危害防制條例』之罪應涵蓋原肅清煙毒條例及『麻醉藥品管理條例』之罪。」（訴願卷宗案號875-041 附件6 ）。另參照交通部依職權（行政程序法第159 條參照）94年7 月19日交路字第0940007874號函釋：「主旨：所詢有關民眾○○○先生於00年間違反麻醉藥品管理條例，至其辦理執業登記證時，衍生是否適用道路交通管理處罰條例第37條第1 項規定之疑義乙案... 說明... 三、為配合麻醉藥品管理條例之罪納入毒品危害防制條例之法制變革，道路交通管理處罰條例第37條規定雖配合修正其引用之法規名稱，惟就小客車駕駛人執業登記之消極資格限制，仍維持包括曾犯該罪經判決罪刑確定者，可見其限制執業登記之立法意旨並無改變。本案民眾於80年間所違反麻醉藥品管理條例之罪，於毒品危害防制條例仍納入維持刑罰規定，自不因法規名稱變更而受影響，仍因與道路交通管理處罰條（例）第37條規定之消極資格不符，不得辦理計程車駕駛人執業登記。」（訴願卷宗案號875-041附件7 ）。再參照內政部警政署依其職權（行政程序法第15
9 條參照）96年12月12日警署交字第0960158257號函釋：「主旨：有關貴局函為民眾○○等2 人因曾犯『麻醉藥品管理條例』，其與『道路交通管理處罰條例』第37條第1 項之適用疑義案... 說明..二、其犯『麻醉藥品管理條例』係因涉及『安非他命』所致，爰依交通部94年7 月19日交路字第0940007874號函釋，仍予適用『道路交通管理處罰條例』第37條第1 項『不得辦理計程車駕駛人執業登記』之規定」則非法吸食安非他命行為而違反麻醉藥品管理條例者，應適用道路交通管理處罰條例第37條第1 項「不得辦理計程車駕駛人執業登記」規定。上開函釋乃係內政部警政署基於主管道路交通安全業務及法務部，依職權所為之解釋，亦符道路交通管理處罰條例之立法意旨，亦未增加法律所無之限制，本院應得予以援用㈢又「安非他命」係毒品危害防制條例第2 項第2 款所規定之
「第二級毒品」，但其亦屬於藥事法所稱之「禁藥」（即藥事法第22條第1 款所稱之「經中央衛生主管機關明令公告禁止製造、調劑、輸入、輸出、販賣或陳列之毒害藥品」）。而明知為禁藥而轉讓者，藥事法第83條定有處罰明文。故行為人明知為禁藥即「安非他命」而轉讓予他人者，除成立毒品危害防制條例第8 條第2 項之「轉讓第二級毒品罪」外，亦構成藥事法第83條第1 項之「轉讓禁藥罪」，此係屬同一犯罪行為而同時有二種法律可資處罰之「法條（規）競合」情形，應依「重法優於輕法」、「後法優於前法」等法理，擇一處斷。即轉讓毒品條例列管之毒品者，該毒品若同時亦為藥事法所指之偽藥或禁藥，其轉讓行為同時該當於毒品條例第8 條之轉讓毒品罪及上開藥事法第83條之轉讓禁藥罪，因二者均旨在落實藥品之管理，以維護國民身心健康，立法目的相同，保護之法益相同，且其中任一者之構成要件，均足以該當轉讓毒品行為，並係一次侵害同一法益，自不可能二者同時適用，論以二罪，應屬法條競合，依重法優於輕法，後法優於前法之原則，從較重或後法之規定處罰（最高法院97年度台非字第461 號判決認此業經該院著有諸多判決，實務上向無爭議），僅成立實質一罪（臺灣高等法院暨所屬法院97年法律座談會刑事臨時類提案第2 號及研究意見），則經轉讓安非他命經判決有罪確定者，應屬計程車執業登記之消極資格。
㈣依上開說明，汽車駕駛人以從事計程車駕駛為業者，未於執
業前向執業地直轄市、縣（市）警察局申請辦理執業，領有計程車駕駛人執業登記證及其副證，不得執業。本件於98年
1 月受理原告申請計程車駕駛人執業登記，經被告審核原告曾因違反麻醉藥品管理條例及藥事法之規定經台灣士林地方法院判處有期徒刑，並經最高法院駁回原告上訴而確定，此有台灣士林地方法院84年度訴字第887 號判決（訴願卷宗案號875-041 附件5 ）、最高法院85年度台上字第1773號判決（訴願卷宗案號930-011 頁80）在卷可憑。經查該刑事判決
主文為「甲○○連續非法吸用化學合成麻醉藥品，處有期徒刑伍月，又連續明知為禁藥而轉讓，處有期徒刑柒月，應執行有期徒刑拾月。」又該案之化學合成麻醉藥品及禁藥均係安非他命，此觀諸上開判決內容自明。是原告曾犯毒品危害防制條例之罪，經判決罪刑確定，要無疑義，按前開規定及說明，被告依道路交通管理處罰條例第37條第1 項規定，所為原告「不得辦理計程車駕駛人執業登記」之處分，並無不合。
㈤原告主張本件有法律不溯及既往原則之適用，惟按法律不溯
及既往原則乃謂新法僅對於該法律生效以後所發生之事項為規範，除有特別規定外，當事人依舊有規定已取得之法律效果不受影響。故必須該事項在舊法施行期間，已發生構成要件合致之法律效果，因其後施行之新法變更原有之構成要件或法律效果，方有適用法律不溯既往原則可言。若當事人於舊法時，尚未享受任何法律效果，迄新法施行後，自應適用該當時之新法，不生法律不溯既往之問題。準此，倘於道路交通管理處罰條例第37條第1 項修正前，未經申請取得執業登記，而於修正後始申請者，按諸中央法規標準法第14條之規定法規特定有施行日期，或以命令特定施行行日期者，自該特定日起發生效力之規定，而道路交通管處罰條例第37條第1 項乃於90年1 月17日修正公布曾犯毒品危害防制條例之罪，經判決罪刑確定，不得辦理營業小客車駕駛人執業登記，並經行政院令於90年6 月1 日起施行，則於修法後申請者，自應適用申請時之規定為準據。本件原告既未於90年1 月17日修法前申請計程車駕駛人執業登記，而係於98年1 月間申請計程車駕駛人執業登記，依前揭說明，自應適用申請時之規定，原告主張基於法律不溯既往原則，其不適用修正後之道路交通管理處罰條例第37條第1 項規定，委不足取。而原告曾非法吸用安非他命及轉讓安非他命，經判處有期徒刑確定，被告以原告有道路交通管理處罰條例第37條第1 項所定事由，否准辦理計程車執業登記，並無違誤。
㈥原告主張剝奪原告駕駛計程車之執業登記，顯然違反比例原
則及平等原則，侵犯憲法保障之工作權以及原告有近15年未再犯，對於乘客安全已無特別危險等語，惟參照司法院釋字第584 號解釋理由書略謂：「…道路交通管理處罰條例第37條第1 項規定，乃基於營業小客車營運及其駕駛人工作之特性，究駕駛人個人應具備之主觀條件，對人民職業選擇自由所為之限制，旨在保障乘客之安全，確保社會之治安，及增進營業小客車之職業信賴，與首開憲法意旨相符，於憲法第23條之規定，尚無牴觸。惟以限制營業小客車駕駛人選擇職業之自由，作為保障乘客安全、預防犯罪之方法，乃基於現階段營業小客車管理制度所採取之不得已措施…」，而於該號解釋理由書末段又謂「惟上述營業小客車駕駛人消極資格之終身限制規定，係基於現階段營業小客車管理制度所採取保障乘客安全之不得已措施，但究屬人民職業選擇自由之限制，自應隨社會治安之改進，犯罪預防制度之發展，駕駛人素質之提昇，營業小客車管理或其他營運制度之健全，就各該犯罪類型與乘客安全確保之直接關連性，消極資格限制範圍之大小，及有無其他侵害職業自由之較小替代措施等，隨時檢討改進…若經由個別審查之機制或其他方法，已足認其對乘客安全不具特別危險時，即應適時解除其選擇駕駛營業小客車執業之限制，俾於維護公共福祉之範圍內，更能貫徹憲法人民工作權之保障及平等原則之意旨。」足見上開解釋並未宣告道路交通管理處罰條例第37條第1 項規定違憲，原告此部分亦不足採。至於該號解釋固謂「若已有方法證明曾犯此等犯罪之人對乘客安全不具特別危險時，即應適時解除其駕駛營業小客車執業之限制」，惟目前尚無客觀數據或方法審查，被告以其無權及依據認定原告有無再犯機率為解釋及認定，其依據道路交通管理處罰條例第37條第1 項規定，否准原告之申請，自無不合。
㈦原告另主張其非法吸用安非他命屬於自傷行為，與性侵、強
盜等案件類型有所不同。按非法吸用安非他命縱屬自傷行為，惟吸用者從事駕駛行為，影響乘客以及用路人之安全，已涉及公共危險，已非單純自傷行為，故原告此部分之主張並無理由。又原告提出本院97年度訴字第2299號判決，主張該案認為被告將觸犯麻醉藥品管理條例之罪與毒品危害防制條例之罪畫上等號，於法難謂有據等語，惟該判決為個案並非判例，本件不受其拘束；且該案認定之事實係非法吸用安非他命一次，核與本件原告除連續非法吸用安非他命外，尚違法連續轉讓安非他命，經判處有期徒刑7 月確定，二者刑事判決所認定之事實顯有差異，自不能比附援引，是原告此部分亦無足取。
五、綜上所述，被告以原告具有不得辦理計程車駕駛人執業登記之事由，否准原告申請之處分既無不當，訴願決定予以維持，亦無不合，原告訴請撤銷原處分並請求做成准許其辦理計程車駕駛人執業登記之行政處分，均無理由，應予駁回。本件事證已明，兩造其餘攻擊防禦方法及聲明陳述，於判決結果無影響，爰不一一論列，附此敘明。
據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1 項前段，判決如主文。
中 華 民 國 99 年 3 月 18 日
臺北高等行政法院第四庭
審判長法 官 黃 本 仁
法 官 李 玉 卿法 官 林 妙 黛上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中 華 民 國 99 年 3 月 18 日
書記官 蔡 逸 萱