臺北高等行政法院判決
98年度訴字第2503號99年3月23日辯論終結原 告 甲○○
乙○○共 同訴訟代理人 廖年盛 律師被 告 臺北縣政府稅捐稽徵處代 表 人 丙○○（代理處長）訴訟代理人 丁○○
戊○○上列當事人間因土地增值稅事件，原告提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
甲、程序部分：按「有下列各款情形之一者，法院應以裁定駁回前條聲請，並延展辯論期日：一、不到場之當事人未於相當時期受合法之通知者。二、當事人不到場，可認為係因天災或其他正當理由者。三、到場之當事人於法院應依職權調查之事項，不能為必要之證明者。四、到場之當事人所提出之聲明、事實或證據，未於相當時期通知他造者。」行政訴訟法第218 條準用民事訴訟法第386 條定有明文。查：本件原告訴訟代理人於民國（下同）99年3 月1 日具狀，以其於99年3 月23日上午9 時30分須至臺灣高等法院民事庭開庭，無法於93年3月23日上午9 時40分至本院開言詞辯論庭為由，聲請本院更改上開言詞辯論期日云云。惟原告訴訟代理人所聲請之上開事由，並不符合民事訴訟法第386 條各款所定之情形，故其聲請，本院不應准許。而本件原告經合法通知，未於言詞辯論期日到場，依行政訴訟法第218 條準用民事訴訟法第386條、第385 條第1 項前段規定，核無民事訴訟法第386 條所列各款情形，爰依到場被告之聲請，由其一造辯論而為判決。
乙、實體部分：
一、事實概要：原告之被繼承人楊遙馨於81年4 月8 日因買賣取得坐落台北縣○○鎮○○○○段水汴頭小段35地號農業用地（以下稱系爭農地）一筆，並申准依行為時土地稅法第39條之2 第1 項規定免徵土地增值稅在案，惟於完成移轉登記後，有非依同法第22條之1 規定之各項原因閒置不用情事，案經被告所屬淡水分處於81年11月24日會同農林、地政機關人員查獲，移由被告審理違章成立，被告遂作成82年5 月3 日八二北縣稅法裁字第00669 號處分書（下稱系爭處分），依行為時土地稅法第55條之2 第2 款處以原免徵土地增值稅額2 倍之罰鍰新台幣（下同）20,808,400元。原告之被繼承人楊遙馨不服，申請復查，未獲變更，訴經財政部84年1 月27日台財稅第000000000 號再訴願決定將訴願決定及系爭處分均撤銷，囑由被告重予審酌，另為適法之處分。被告重行復查結果，仍維持原核定。原告之被繼承人楊遙馨不服，提起訴願、再訴願、行政訴訟遞遭駁回，而告確定。原告之被繼承人楊遙馨仍表不服，提起再審之訴8 次，亦遞遭駁回。原告不服，以渠等為楊遙馨之繼承人主張略以：按81、82年間農業用地移轉免徵增值稅案件管制檢查作業要點第5 條規定，農業用地移轉免徵增值稅案件，有關農業用地是否有繼續做農業使用，係屬農業機關之權責，而非稽徵機關，且台北縣淡水鎮公所已認定原告之被繼承人楊遙馨係屬土地稅法第22條之1 第
1 項所稱「因農業生產之必要而休閒」，故被告作成系爭處分時，確實有行政程序法第111 條第6 款所指「缺乏事務權限」之無效情事云云，向被告申請確認系爭處分無效，經被告以98年11月25日北稅法字第0980137301號函覆系爭處分於87年8 月20日經最高行政法院87年度判字第1644號判決亦予以駁回，依稅捐稽徵法第34條規定本案已告確定。原告不服，遂提起本訴訟案。
二、本件原告主張：
（一）事實：
1.原告之被繼承人楊遙馨為原告甲○○之夫、乙○○之父，於81年4 月8 日，因買賣取得系爭農地一筆，並依土地稅法第39條之2 第1 項規定，申請免徵土地增值稅。嗣於81年11月24日，被告所屬淡水分處會同台北縣淡水鎮公所及地政機關人員現場調查後，認定系爭農地有土地稅法第22條之1 所定「閒置不用」之情事，經被告依同法第55條之
2 第2 款規定，以系爭處分，處分楊遙馨原免徵土地增值稅額二倍之罰鍰，即20,808,400元。楊遙馨不服，依法循序提出復查申請、訴願、再訴願及行政訴訟，為最高行政法院以87年度判字第1644號判決駁回確定。
2.然查，被告作成系爭處分時，確實有行政程序法第111條第6款所指「缺乏事務權限」之無效情事，因原告為楊遙馨之合法繼承人，乃依行政程序法第113條第2項規定，先行向被告提起確認原處分無效之請求，惟被告以98年11月25日北稅法字第0980137301號函復表示：「有關台端指稱本處82年5月3日八二北縣稅法裁字第00669號處分書具有行政程序法第111條第6款『缺乏事務權限』，為無效之行政處分一節，因經查上開行政處分於87間已告確定，而土地稅法第55條之2條文於89年1月26日始經總統公布刪除，又本處對於違反土地稅法事件有管轄權限，是本處於82年間依土地稅法第55條之2 所作之處分，應無行政程序法第
111 條第6 款所指『缺乏事務權限』情事，上開本處行政處分應屬有效。」駁回原告請求。為此，原告爰依行政訴訟法第6 條第1 項規定，提起本件確認訴訟。
（二）依照行政訴訟法第6條第1項及第2項規定，經查，被告業經將系爭處分移請法務部行政執行署板橋執行處進行強制執行程序，並拍賣原告所有財產，顯見原告確有提起本訴請求確認原處分無效之法律上利益。再者，原告前已依法向被告提起確認系爭處分無效之請求，惟經被告駁回，已如前述。從而，原告提起本件訴訟，應已符上揭行政訴訟法第6條第1項及第2項規定之要件，合先敘明。
（三）系爭農地有無於81年間繼續作農業使用，應由台北縣淡水鎮公所作認定，而非被告，謹說明如次：
1.按行政程序法第111條第6款之規定，且最高行政法院95年度判字第381號判決認：「所謂違背法規有關專屬管轄之規定，主要是指對不動產或與地域相關連之權利，所為之行政處分，而欠缺土地管轄之情形；另所謂缺乏事務權限，則係指作成行政處分之行政機關就事件全然欠缺行政管轄權限。」
2.次按，81、82年間，土地稅法第22條之1第1項第1款規定：「農業用地閒置不用，經直轄市或縣（市）政府報經內政部核准通知限期使用或命其委託經營，逾期仍未使用或委託經營者，按應納田賦加徵一倍至三倍之荒地稅；經加徵荒地稅滿三年，仍不使用者，得照價收買。但有左列情形之一者不在此限：一、因農業生產或政策之必要而休閒者。……」同法第55條之2第2款另規定：「依第三十九條之二第一項取得之農業用地，取得者於完成移轉登記後，有左列不繼續耕作情形之一者，處以原免徵土地增值稅額二倍之罰鍰，其金額不得少於取得時申報移轉現值百分之
二：……二、非依第二十二條之一規定之各項原因，閒置不用者。……」土地稅法施行細則第59條則規定：「依本法第三十九條之二核定免徵土地增值稅之農業用地，主管稽徵機關應將核准文號註記有關稅冊，並列冊或（建卡）保管。洽商有關機關定期檢查或抽查有無本法第五十五條之二第二款及第三款規定之情形。」而我國為有效執行土地稅法第55條之2 及其施行細則第59條規定，所訂定之農業用地移轉免徵增值稅案件管制檢查作業要點第5 條明文規定：「實地查核程序：( 一) 由稽徵機關邀集地政及農業機關組成會勘小組；稽徵機關負責工作之策劃與推動，地政機關負責提供作業之有關地籍藍曬圖以及土地位置之認定，農業機關負責農業用地是否繼續作農業使用之認定。……」凡此，在在可見，只有農業機關為農業用地是否繼續作農業使用之唯一有權認定機關，非常清楚。
3.再者，按行政處分具有存續力、構成要件效力、確認效力及執行力。而所謂構成要件效力，係謂：無論行政處分之內容為下命、形成或確認，均有產生一種行政法上法律關係之可能，不僅應受其他國家機關之尊重，抑且在其他行政機關甚至法院有所裁決時，倘若涉及先前由行政處分所確認或據以成立之事實（通常表現為先決問題），即應予以承認及接受，換言之，上述事實為嗣後其他機關裁決之既定的構成要件，因此稱為行政處分之構成要件效力，此有吳庚大法官著「行政法之理論與實用」乙書第387頁足參。
4.是以，最高行政法院95年度判字第2061號判決認：「本院按：一、依行政程序法第110 條第1 項、第3 項規定，行政處分於生效後，即產生規制作用，行程依定之法律關係，或創設權利或課予義務，且其效力之發生並非以行政處分發生確定形式確定力為要件。行政處分生效後，產生規制效力，其不僅對作成處分之行政機關本身具有拘束力，同時行政處分所產生的法律效果或所形成之法律關係，構成其他行政機關作另一行政處分或法院裁決時之基礎事實或先決要件( 此一拘束力有稱之為構成要件效力、確認效力或拘束力對原處分機關以外機關之效力等等，不一而足) ，此種先決行政處分對於他機關及行政法院之拘束力，即有探討之必要；行政處分對他機關之拘束力，係基於行政機關內部之職務分工，管轄權分配而來，實務上亦一再闡明確認，此有司法院釋字第379 號解釋，就自耕能力證明之核發，關於構成要件效力為肯認之見解，本院92年度判字第491 號判決就與本件相同之改良土地費用證明書之審查爭議，亦採應由原發給機關依法撤銷或廢止之見解，而為實務所共認之見解。至於行政處分對行政法院之拘束力( 對普通法院拘束力尚有爭論，實務有採否定見解，參釋字第505 號解釋之原刑事案) ，則係基於權力分立原則而來，是以若非行政法院審查對象之行政處分，除有明顯重大瑕疵，仍應受先行政處分之拘束，以上行政處分之拘束力係依據法治國之法安定性與權力分立原則所得之當然結果，故不待法律規定而當然發生，違反者，自構成違法之事由，得為廢棄之理由。」
5.綜上，就農業用地移轉免徵增值稅案件，有關農業用地是否有繼續做農業使用，應由農業機關先行依法認定，且稽徵機關始依據農業機關認定之結果，作成應否裁處原免徵土地增值稅額二倍之罰鍰之決定(處分)。換言之，稽徵機關應受農業機關就農業用地是否有繼續做農業使用乙認定結果之拘束，而無權另行認定。
（四）再者，行政機關雖各有專司，職責不同，惟均屬對人民行使公權力之政府機關，對同一事實，不宜有不同之行政處分，最高行政法院78年度判字第2043號判決已明白指出。
（五）詎，被告竟無視台北縣淡水鎮公所已認定系爭農地確定於81年間繼續作農業使用，反而越權認定系爭農地有閒置不用之情事，並作成裁處罰鍰之系爭處分。是以，系爭處分顯有行政程序法第111條第6款規定所指「缺乏事務權限」之無效情事，謹說明如次：
1.81年間，原告之被繼承人楊遙馨確實係以經農之目的，在本件農地上進行整地、耕作，並無廢耕之情事，有下列事證足資證明：
⑴81年3 月，一期農作開始。
⑵同年4月7日，楊遙馨取得台北縣淡水鎮81北縣淡農字第3986號自耕力證明。
⑶同年4月8日，楊遙馨立買賣契約買受系爭農地，且依土
地稅法第39條之2第1項規定，申請免徵土地增值稅，並經核准確定在案。
⑷是以，楊遙馨乃以經營農地之目的，向台北縣淡水鎮公
所申購綠肥種子，惟因逾鎮公所收受申請之時間(3月)，鎮公所建議自行購買。楊遙馨乃另委託鄰居林陳碧霞代購綠肥種子，即大豆種子25公斤。
⑸同年5月28日賣方始交付土地，故至30日，楊遙馨僱用
羱泰企業有限公司挖土機，進行整地，將本件農地原本九區田地整為較大之三大田區，此有該公司附具之證明書、台北縣淡水鎮公所查訪、鄰近農戶王金樹出具證明書等可證。
⑹同年6月初，楊遙馨開始在本件農地上播種綠肥(大豆)
面積約0.6公頃、西瓜約0.3公頃、蘿蔔、白菜及蕃薯約
0.2公頃。⑺同年6月底，一期農作結束。
⑻同年7、8月間，二期農作開始。
⑼同年9月間，西瓜、蘿蔔、白菜相繼成熟，楊遙馨開始
進行採收。惟並未剷除根葉，而係任由其生長，以留待次年(82)春耕時，連同新長雜草一並翻耕犁入土中，作為改良土質之用。
⑽同年10月中旬至11月中，第二期農作結束。
⑾82年2月4日至5日，楊遙馨僱用坤協企業有限公司將雜草翻入土中，進行土質改良。
⑿82年3月，新一年之第一期農作開始。
2.綜上可知，楊遙馨自81年4月購買系爭農地時起，即以經營農業之目的，先將系爭農地整地成為大田區，復種植大豆（綠肥）、西瓜、蘿蔔、白菜及蕃薯。至同年9月間，作物成熟時，開始進行採收。惟，因整地成大田區造成本案農地表層沃土流失，有進行土質改良之必要，楊遙馨乃於播種之始即撒植大豆（綠肥），欲待其長成後翻耕犁入土中，以增加土壤有機質，達到改良土質之目的。且，楊遙馨於播種時即已知悉，依作物生長期，採收上開西瓜等作物後，必然無法再行施種其他作物，而需要等待至次一年，即82年第一期農作期(3月)，且期間約4個月進行修冬。因此，楊遙馨乃決定於採收上開蘿蔔、白菜時，留存該等作物之根葉，任其成長，以與上開大豆，於82年3月第一期農作期開始時，得以一併翻耕犁入土中，作為改良土質之用。而楊遙馨確實於82年2月間僱用坤協企業有限公司進行翻土，改良土質，並進行耕作。
3.次查，就系爭農地有無繼續做農業使用乙事，有認定權限之農業機關，即台北縣淡水鎮公所，已認定81年間，楊遙馨確實係以經農之意思，在系爭農地上進行整地、耕種等農業行為，並無廢耕之情：
⑴82年2月10日，被告所屬淡水分處第二次會同有關單位
會勘系爭農地時，確認系爭農地有進行整地，以為耕作之用，並拍照存證。
⑵同年7月30日，被告所屬淡水分處第三次會同有關單位
會勘系爭農地，確認82年度第一期農作期有作農使用，並拍照存證。
⑶同年8月3日台北縣淡水鎮公所以北縣淡農字第82119939
號函，答覆被告謂：「一、該農地確為狹長梯田約九區，楊君八一、四、八訂約後於同年五月底僱挖土機擴大整地成為較寬三大田區(附整地公司證明影本乙份，訪問鄰近王姓農戶亦證實無誤) 。在目前農村經農意念普遍低落，肯耗資整地擴大田區，以利將來農機耕作，其繼續經農意念可信度高。該農田擴大整地表層沃土大部分流散，土壤必貧瘠，楊君強調俟春耕時，將雜草等翻入土中，增加土壤有機質，以改良土壤技術而言，尚可採信……以第(一)向內容分析其有計畫改良土質，農田非故意廢耕以利將來農業經營似可採信。」嗣後，該所農業課技士李松枋並補充說明：「二、該農田81年二期作可申請休耕( 土壤翻耕即可，每公頃補助二四七五○元，翻耕成本每公頃約九○○○元) 可能為留新雜草，該期作沒有申請休耕。三、該農地81年4 月底訂約，5月底擴大田區，留新雜草被照相(11 月底) ，相差才7個月，綜合前二項情況，該農戶可多得補助款，卻為增加有機質改良土質，可否視為『因農業生產或政策之必要而休閒者』條例引用」。亦即台北縣淡水鎮公所認定楊遙馨使用系爭農地，確有經農意思，且留草係為翻耕改善土質，並無廢耕之情，彰彰甚明。
⑷84年4月25日，台北縣淡水鎮公所以北縣淡農字第84109
716號函，答覆被告，其就系爭農地之意見詳如上開82年8月3日北縣淡農字第82119939號函。
⑸同年6月28日，台北縣淡水鎮公所以北縣淡農字第84116
417號函，再次答覆被告謂：「……該系爭土地最關鍵點在同年五月確實將小田區擴整為大田區。一般投機者，很少會如此做，如非耕地擴整，本所絕不可能複查，如因應將來農業生產而暫時休閑，似乎較接近本所觀點。因係複查其可能經營意願，所以不可能有『絕對合乎或不合乎那條規定』語句……」在在可證，台北縣淡水鎮公所一再重申其仍然認定楊遙馨係為將來農業生產而為暫時休耕，絕無廢耕之情。
4.再查，被告一再堅持己見，反覆爭執楊遙馨之任由雜草生長作法不當，對此，台灣省農業試驗所雖認為楊遙馨之作法屬「消極」作法，但並未認定不當，因攸關本件真相，故必須加以澄清如下：
⑴85年7月3日，被告以85北縣稅法字第9417號函詢台灣省
農業試驗所：「說明：……二、……請就所附照片上開花植物惠予說明係屬土地所有權人栽植作物或雜草所開之花朵。三、該土地所有權人又稱因田擴整致表層沃土流散，土壤貧瘠，遂於作物採收後，任雜草生長，以便來春將雜草翻耕作肥，改良土壤。是請就此惠予具體說明該土地所有權人所言是否可屬「因農業生產或政策之必要而休閒」亦即該種作法是否確實可達到改良土壤，使土壤肥沃之目的。……」。
⑵同年月17日，台灣省農業試驗所以八五農試技字第0214
4號函覆被告，逕答：「說明：……二、所附照片不易分辨其栽培作物種類……三、至於為農業生產或政策之必要而休閒之農田則以播種綠肥做法較為積極，任雜草生長乃消極之作法。」易言之，台灣省農業試驗所並未認定任由雜草生長「非」屬農業生產或政策之必要而休閒之作法，台灣省農業試驗所只以為屬「消極」作法而已。
⑶由此益證：楊遙馨於81年6月栽種大豆等作物，且同年9
月收成西瓜等作物後，未剷除該等作物之根葉，任其在系爭農地上生長；82年2月間，再將該等作物與大豆等一併翻耕犁入土中，確實有經營農業之意且在進行土質改良，並未有廢耕之意，明明白白，毫無疑義。
5.詎料，被告明知依上揭農業用地移轉免徵增值稅案件管制檢查作業要點第5條第1項之規定，就系爭農地有無繼續作農業使用乙事，其認定權限歸屬台北縣淡水鎮公所，且台北縣淡水鎮公所已明白認定楊遙馨係屬土地稅法第22條之1第1項所稱「因農業生產之必要而休閒」，卻仍藉詞推託，拒絕承認台北縣淡水鎮公所認定結果，猶然維持其系爭處分之決定，顯見被告作成系爭處分時，確有未遵守上揭農業用地移轉免徵增值稅案件管制檢查作業要點第5條有關事務分配之規定，而有行政程序法第111條第6款所指「缺乏事務權限」之無效情事。
（六）財政部為有效執行土地稅法第55條之2及其施行細則第59條規定，於80年2月28日公布農業用地移轉免徵增值稅案件管制檢查作業要點，其第5條第1款明文規定：「實地查核程序：（一）由稽徵機關邀集地政及農業機關組成會勘小組；稽徵機關負責工作之策劃與推動，地政機關負責提供作業之有關地籍藍曬圖以及土地位置之認定，農業機關負責農業用地是否繼續作農業使用之認定。」由此，明確可知，認定農業用地是否繼續作農業使用的事務權限機關是農業機關，非稽徵機關。從而，在本件中有權限認定系爭農地是否繼續作農業使用之機關乃為台北縣淡水鎮公所農業課，非被告，被告自應受台北縣淡水鎮公所農業課認定之拘束，並作為處分之依據，始符規定。
（七）被告所屬淡水分處於81年11月24日雖有會同台北縣淡水鎮公所農業課人員現場查勘，而認定系爭農地有非依土地稅法第22條之1 規定之各項原因「閒置不用」之情事，被告於82年5 月3 日以系爭處分對原告之被繼承人楊遙馨裁罰20,808,400元，楊遙馨不服，提出申請復查後，被告所屬淡水分處即會同台北縣淡水鎮公所農業單位到現場做更深入瞭解及求證，之後，台北縣淡水鎮公所於82年8 月3 日以北縣淡農字第82119939號函覆被告，謂：「……依農業經營技術規定，關鍵性提出二點供貴處參考。一、該農地確為狹長梯田約九區，楊君八一、四、八訂約後於同年五月底僱挖土機擴大整地成為較寬三大田區( 附整地公司證明書影本乙份，訪問鄰近王姓農戶亦證實無誤) 。在目前農村經農意念普遍低落，肯耗資整地擴大田區，以利將來農機耕作，其繼續經農意念可信度高。該農田擴大整地表層沃土大部分流散，土壤必貧瘠，楊君強調俟春耕時，將雜草等翻入土中，增加土壤有機質，以改良土壤技術而言，尚可採信。（於82年2 月初將雜草等翻入土中附整地證明影印乙份）二、八一、十一、廿四現場抽查時未整地部分0.2 公頃種甘藷，其餘整地部分長滿一片新雜草，如果該農地訂約後，未整地擴大田區，任雜草叢生，農田有意廢耕應無可置疑，但是以第（一）項內容分析其有計畫改良土質，農田非故意廢耕以利將來農業經營似可採信。」
（八）被告84年6月14日北縣稅法字第6282號函要求台北縣淡水鎮公所針對上開函中用語「尚可採信」「似可採信」，再以專業知識表示明確意見。台北縣淡水鎮公所於84年6月28日，復以北縣淡農字第84116417號函，再次答覆被告謂：「……經深入調查後，係判斷其未來可能的農業經營意願，因此才有「尚可採信」及「似可採信」用詞，並非與原勘結果互異……該系爭土地最關鍵點在同年五月確實將小田區擴整為大田區。一般投機者，很少會如此做，如非耕地擴整，本所絕不可能複查，如因應將來農業生產而暫時休閒，似乎較接近本所觀點。因係複查其可能經營意願，所以不可能有『絕對合乎或不合乎那條規定』語句……」，參上述，足證台北縣淡水鎮公所農業課已認定系爭農地係屬將來農業生產而暫時休閒之情形。
（九）被告又於85年7月3日以85北縣稅法第9417號函詢台灣省農業試驗所「說明：……二、……請就所附照片上開花植物惠予說明係屬土地所有權人栽植作物或雜草所開之花朵。
三、該土地所有權人又稱因田區擴整致表層沃土流散，土壤貧瘠，遂於作物採收後，任雜草生長，以便來春將雜草翻耕作肥，改良土壤。是請就此惠予具體說明該土地所有權人所言是否可屬「因農業生產或政策之必要而休閒」亦即該種作法是否確實可達到改良土壤，使土壤肥沃之目的。」同年7月17日，台灣省農業試驗所以八五農試技字第02144號函覆處分機關，答覆：「說明：……二、所附照片不易分辨其栽培作物種類……三、至於為農業生產或政策之必要而休閒之農田則以播種綠肥做法較為積極，任雜草生長乃消極之作法。」可知，台灣省農業試驗所亦肯認「任雜草生長」是農業生產或政策之必要而休閒之作法之一，只是屬「消極」作法而已。
（十）被告於受理復查已函詢台北縣淡水鎮公所農業課及台灣省農業試驗所之意見，卻又對該兩單位之上述意見摒棄不採，反而自行認定：1.農業機關至目前為止未能證明為農業政策所必需閒置不用之證明文件。2.自取得時起至會勘時止並無農作物間作的問題。3.台灣省農業試驗所函覆認雜草叢生乃改良土壤之消極作法，與土地稅法第22條之1所稱必要條件不符，故本案維持原核定。其作法顯已違反上揭檢查作業要點第5條關於「農業機關負責農業用地是否繼續作農業使用之認定」之事務權限分配之規定，則其依自行認定之結果處分裁罰顯乏依據，應屬「缺乏事務權限」之行政處分，依行政程序法第111條第6款規定，應屬無效。
（十一）再參財政部88年11月10日台財稅字第881957124 號函謂「財團法人××社會福利慈善事業基金會受贈××地號土地，經依土地稅法第28條之1 規定免徵土地增值稅後，該基金會報請××市政府同意備查，經准處分該筆土地，並與承買人申請移轉，是否為「未按捐贈目的使用土地」，而應依土地稅法第55條之1 規定補稅處罰一案，宜由土地所在地之社會福利主管機關先行認定後再議」，同此意旨，有關本件系爭農地是否有未作農業使用，應由農業主管機關即台北縣淡水鎮公所農業課認定，茲被告卻對台北縣淡水鎮公所農業課之上述認定摒棄不採而自行為相反認定，亦與上開財政部之函示意旨有違。
（十二）被告作成系爭處分，固係依據被告會同農林、地政機關現場查勘之結果認定，但依農業用地移轉免徵增值稅案件管制檢查作業要點第5 條第5 款規定「會勘小組於勘驗完畢後會商認定無法定原因閒置不用或非法令變更為非農業用地使者，應於查核完竣後5 日內，由稽徵機關發函通知土地所有權人，通知內容應說明不繼續耕作情形及應處罰鍰，如有異議應於收到通知之日起十日內申復，申復案件會勘小組應儘速複勘，並將複勘結果通知土地所有權人。」可知，裁罰後一經土地所有權人申復，會勘小組即應儘速複勘，並再以複勘結果作為原裁罰是否適當之依據，而系爭農地於複勘時，經淡水鎮公所農業課承辦人員進一步查證後，認定系爭農地係因應將來農業生產而暫時休閒，推翻原先查勘之認定，則被告本應依據農業機關之認定，撤銷原處分，被告之承辦人劉月敏，也曾簽擬複查報告，擬撤銷原處罰，然被告竟仍不理會農業機關之複勘認定，猶自行作認定，維持原核定，則其自行認定之依據，已違反上開檢查作業要點第5 條第1 款「農業機關負責農業用地是否繼續作農業使用之認定」之權責劃分規定，是其維持原處分，自屬缺乏事務權限。
（十三）行為時土地稅法第55條之2 （該條文已於89年1 月26日刪除）第1 項第2 款規定之「閒置不用」，究竟閒置情形如何始符合「閒置不用」之要件，適用上多有爭議，財政部於87年2 月13日台財稅字第871929203 號函示「陳××君取得免稅農地後，閒置未作農業使用一案，如經稽徵機關會同當地農業機關查明，其確為農業生產之必要，而將兩階段之梯田整合以利農機操作，且整田完竣後，因播種時期已過致未能及時耕作，並於短期閒置後已全面復耕者，免依土地稅法第55條之2 規定處罰。
」系爭農地本即有0.2 公頃種植甘藷，其餘部分，楊遙馨於81年5 月間用挖土機將原為狹長梯田約九區，擴大整地成為較寬三大田區，以利將來農機耕作，整地後，為趕種植時令，6 月初播種綠肥（大豆）0.6 公頃、西瓜0.3 公頃、青菜0.2 公頃，於9 至10月間收成後即任雜草叢生，俟明年春耕時，再將雜草翻入土中，增加土壤有機質，此乃短期閒置，且楊遙馨於82年第1 期作，即已在整地部分全面復耕，系爭農地之情形，核與上開財政部函示相符，應予免罰。
（十四）又參農業用地移轉免徵增值稅案件管制檢查作業要點第
4 條第2 款第3 目明定「經選定實地查核案件應於每年
8 月15日至10月底辦理查核完竣。」因8 月15日至10月底間係種植期間，規定在此期間內來查核是否有作農使用，可避免爭議，但被告卻於楊遙馨已收成後之11月24日來查勘，又未通知楊遙馨到場說明，自會生查勘錯誤之情。
（十五）綜上所述，被告本無認定系爭農地是否有未作農業使用之權限，卻不採台北縣淡水鎮農業課之有利認定，自行為相反認定，乃屬缺乏事務權限之認定，進而依其認定而為本件處分，其處分自亦缺乏事務權限，應屬無效。
（十六）綜上所述，聲明求為判決：
1.請求確認被告系爭處分書之行政處分為無效。
2.訴訟費用由被告負擔。
三、被告則以：
（一）按稅捐稽徵法第34條第3項第3款、第35條第1項第1款分別規定：「第一項所稱確定，係指左列各種情形：一、經稅捐稽徵機關核定之案件，納稅義務人未依法申請復查者。
二、經復查決定，納稅義務人未依法提起訴願者。三、經訴願決定，納稅義務人未依法提起再訴願者。四、經再訴願決定，納稅義務人未依法提行政訴訟者。五、經行政訴訟判決者。」、「納稅義務人對於核定稅捐之處分如有不服，應依規定格式，敘明理由，連同證明文件，依左列規定，申請復查：一、依核定稅額通知書所載有應納稅額或應補徵稅額者，應於繳款書送達後，於繳納期間屆滿翌日起算三十日內，申請復查。」查系爭處分業經最高行政法院87年8 月31日八七院曜戌字第19429 號函通知楊遙馨因不服系爭處分依法提起之行政訴訟案件，業經該院87年度判字第1644號判決審結在案，核屬稅捐稽徵法第34條規定確定案件為不爭之事實，又原告因未於期限內繳納罰鍰，業經被告機關依稅捐稽徵法第39條規定移送行政執行處強制執行，合先敘明。
（二）次按「農業用地閒置不用，經直轄市或縣(市)政府報經內政部核准通知限期使用或命其委託經營，逾期仍未使用或委託經營者，按應納田賦加徵一倍至三倍之荒地稅；經加徵荒地稅滿三年，仍不使用者，得照價收買。但有左列情形之一者不在此限：一、因農業生產或政策之必要而休閒者，二、因地區性生產不經濟而休耕者，三、因公害污染不能耕作者，四、因灌溉排水設施損壞不能耕作者，五、因不可抗力不能耕作者。」、「農業用地在依法作農業使用時，移轉與自行耕作之農民繼續耕作者，免徵土地增值稅。」、「依第三十九條之二第一項取得之農業用地，取得者於完成移轉登記後，有左列繼續耕作情形之一者，處以原免徵土地增值稅額二倍之罰鍰，其金額不得少於取得時申報移轉現值百分之二：……二、非依第二十二條之一規定之各項原因，閒置不用者。」及「前項應處罰鍰之土地，不繼續耕作面積未達每宗土地原免徵土地增值稅土地面積之五分之一，其罰鍰得按實際不繼續耕作面積比率計算。但以一次為限。」分別為土地稅法第22條之1 第1 項、行為時同法第39條之2 第1 項、第55條之2 第1 項第2款及第2 項所明定。
（三）查楊遙馨於81年4月8日因買賣取得系爭農地一筆，並申准依行為時土地稅法第39條之2第1項免徵土地增值稅在案，惟楊遙馨於完成移轉登記後，有非依土地稅法第22條之1規定之各項原因閒置不用情事，案經被告所屬淡水分處於81年11月24日會同農林、地政機關人員查獲，移由被告審理違章成立，是系爭處分之作成係被告依據所屬人員會同農林、地政機關現場查勘之結果認定，有被告所屬淡水分處農地移轉免徵土地增值稅案件定期查核清單附卷第3頁可稽，是系爭處分之作成有農業專業人員參與其中，並無違農業用地移轉免徵增值稅案件管制檢查作業要點之規定，此亦經最高行政法院審理後以87年度判字第1644 號及88年度判字第3451號判決在案，是原告主張系爭處分作成有行政程序法第111條第6款所指「缺乏事務權限」之無效情事云云，顯無可採。
（四）綜上所述，原處分及訴願決定均無違誤，並聲明求為判決駁回原告之訴，訴訟費用由原告負擔。
四、上開事實概要欄所述之事實，除後列之爭點事項外，其餘為兩造所不爭執，並有吳庚所著行政法之理論與實用（增訂十版）部份資料、系爭處分、原告98年11月19日申請書、被告98年11月25日北稅法字第0980137301號函、法務部行政執行署板橋行政執行處98年11月9 日板執信90年土稅特專字第00008936號函、羱泰企業有限公司81年5 月31日証明書、羱泰企業有限公司84年5 月12日証明書、王金樹81年12月9 日證明書、臺北縣淡水鎮公所82年8 月3 日北縣淡農字第82119939號函、坤協企業有限公司82年7 月6 日證明書、臺北縣淡水鎮公所86年10月16日北縣淡農字第86135278號函、臺北縣淡水鎮公所農業課李松枋補充說明書、臺北縣淡水鎮公所84年4 月25日北縣淡農字第84109716號函、臺北縣淡水鎮公所84年6 月28日北縣淡農字第84116417號函、臺灣省農業試驗所85年7 月17日85農試技字第02144 號函、被繼承人楊遙馨及原告之戶政連線戶籍資料、財政部86年9 月1 日台財訴第000000000 號再訴願決定書、臺灣省政府85年12月31日85府訴二字第174758號訴願決定書、被告85年9 月23日85北縣稅法字第14421 號復查決定書、被告85年7 月3 日85北縣稅法字第9417號函、臺灣省桃園區農業改良場84年11月2 日84桃農改北字第5422號函、被告84年10月25日84北縣稅法字第169633號函、被告84年6 月14日84北縣稅法字第6282號函、被告所屬淡水分處83年1 月20日83北縣稅淡二字第0401號函、被告所屬淡水分處82年82北縣稅淡二字第32369 號函、徵銷明細檔查詢資料、被告所屬淡水分處82年2 月19日82北縣稅淡二字第0767號函、被告所屬淡水分處81年12月31日81北縣稅淡二字第9498號函、被告所屬淡水分處農地移轉免徵土地增值稅案件定期查核清單、異動索引查詢資料、81年4 月8日土地建物查詢資料及農業用地移轉免徵土地增值稅申請書、財政部88年11月10日台財稅第000000000 號函、被告之承辦人劉月敏89年11月10日核簽意見資料及財政部87年2 月13日台財稅第000000000 號函等件附於原處分卷及本院卷可稽，為可確認之事實。
五、歸納兩造上述之主張，本件爭執之重點在於：系爭處分是否具有行政程序法第111 條規定之無效情形？茲分述如下：
（一）按確認行政處分無效及確認公法上法律關係成立或不成立之訴訟，非原告有即受確認判決之法律上利益者，不得提起之。其確認已執行完畢或因其他事由而消滅之行政處分為違法之訴訟，亦同。確認行政處分無效之訴訟，須已向原處分機關請求確認其無效未被允許，或經請求後於30日內不為確答者，始得提起之，行政訴訟法第6 條第1 項及第2 項分別定有明文。次按行政程序法第111條規定：「行政處分有下列各款情形之一者，無效：一、不能由書面處分中得知處分機關者。二、應以證書方式作成而未給予證書者。三、內容對任何人均屬不能實現者。四、所要求或許可之行為為構成犯罪者。五、內容違背公共秩序、善良風俗者。六、未經授權而違背法規有關專屬管轄之規定或缺乏事務權限者。七、其他具有重大明顯之瑕疵者。」可知，關於行政處分之無效，係採重大明顯說，其中第1款至第6 款乃重大明顯之例示規定，除此六種情形外，其他重大明顯瑕疵者亦屬無效，惟所謂重大明顯之瑕疵者，係指外觀有明顯重大瑕疵而言，亦即任何人一望即知重大明顯程度，始足當之，若行政處分有違法不當之通常瑕疵，而未達明顯重大者，僅得請求撤銷該違法之行政處分，尚不得訴請確認為無效之行政處分甚明。
（二）次按「農業用地閒置不用，經直轄市或縣(市)政府報經內政部核准通知限期使用或命其委託經營，逾期仍未使用或委託經營者，按應納田賦加徵一倍至三倍之荒地稅；經加徵荒地稅滿三年，仍不使用者，得照價收買。但有左列情形之一者不在此限：一、因農業生產或政策之必要而休閒者，二、因地區性生產不經濟而休耕者，三、因公害污染不能耕作者，四、因灌溉排水設施損壞不能耕作者，五、因不可抗力不能耕作者。」、「農業用地在依法作農業使用時，移轉與自行耕作之農民繼續耕作者，免徵土地增值稅。」、「依第三十九條之二第一項取得之農業用地，取得者於完成移轉登記後，有左列繼續耕作情形之一者，處以原免徵土地增值稅額二倍之罰鍰，其金額不得少於取得時申報移轉現值百分之二：……二、非依第二十二條之一規定之各項原因，閒置不用者。」及「前項應處罰鍰之土地，不繼續耕作面積未達每宗土地原免徵土地增值稅土地面積之五分之一，其罰鍰得按實際不繼續耕作面積比率計算。但以一次為限。」分別為土地稅法第22條之1 第1 項、行為時同法第39條之2 第1 項、第55條之2 第1 項第2款及第2 項所明定。
（三）原告雖主張：被告明知依農業用地移轉免徵增值稅案件管制檢查作業要點第5 條第1 項之規定，就系爭農地有無繼續作農業使用乙事，其認定權限歸屬台北縣淡水鎮公所，且台北縣淡水鎮公所已明白認定楊遙馨係屬土地稅法第22條之1 第1 項所稱「因農業生產之必要而休閒」，卻仍藉詞推託，拒絕承認台北縣淡水鎮公所認定結果，猶然維持其系爭處分之決定，顯見被告作成系爭處分時，確有未遵守農業用地移轉免徵增值稅案件管制檢查作業要點第5條有關事務分配之規定，而有行政程序法第111 條第6 款所指「缺乏事務權限」之無效情事云云。
（四）經查：「……查原告（即本件原告之被繼承人楊遙馨）於81年4 月8 日依據土地稅法第39條之2 第1 項規定取得系○○○鎮○○○○段水汴頭小段35地號農業用地乙筆，惟於完成移轉登記後，僅約2,000 平方公尺種植蕃薯，其餘9,677 平方公尺均置之荒廢，未作農業使用，該等事實業經被告（即本件被告）所屬淡水分處會同農林、地政機關於81年11月24日前往查明，此有免徵土地增值稅之農業用地定期實地查核清單暨現場照片13張可稽，其不繼續耕作面積已逾原免徵土地增值稅土地面積之五分之一。又該農地於81年11月24日現場勘查時經農業單位認定並無種植青菜、綠肥紀錄，且淡水鎮公所82年8 月3 日北縣淡農字第82119939號函暨該公所會勘人員再補充意見亦僅敍明有『新雜草』，未曾有種植『青菜、綠肥』之記載，顯見原告所指任『綠肥雜草』同步生長乙節並非屬實，再依臺灣省農業試驗所85年7 月17日85農試技字第02144 號函所覆意見，原告若確實欲積極改良土質，亦應栽植綠肥。另原告於前再訴願階段指稱照片顯示之花朵為其所種植之白菜及蘿蔔所生，迄至被告查明白菜花及蘿蔔花同屬十字花科，而初勘照片所顯示者卻非該農作物之花朵後，原告復改稱該花朵可能係其種植綠肥所生，前後說詞顯然不一，況原告主張該農地於81年5 月整地後即已種植0.6 公頃之綠肥（大豆），則至被告於81年11月會勘時時間已長達7 個月之久，依一般大豆生長期間，於81年9 至10月（第二期作）即足以翻耕作肥等情，業經被告答辯及被告重行復查後之一再訴願決定指明，並有各該相關資料附原處分可供佐證。加之，關於農地改良，平均地權條例第36條第2 項及其施行細則第11條有改良土地費用應自土地漲價總數額扣除之規定，原告已於事實欄有所敍述，果原告確係進行有計劃地改良系爭農地土質，何以未依規定申請查驗而得於日後適用該有利於土地所有權人之土地增值稅計算規定，亦殊與常情有所不符，是被告所辯，洵屬可採，無違論理及經驗法則。又依土地稅法第55條之2 第2 款所定之處罰，不以出諸行為人之故意為限，其有過失者，亦包括在內，原告自81年4 月取得系爭農地，迄同年11月會勘查獲，長達七月，對該農地之9,677 平方公尺部分荒廢不用，縱非故意，實難謂無過失。至原告所舉論文對草類管理之功效固有所研討，然並不足證明原告於上開土地之任雜草叢生，係為農業生產或政策之必要而休閒。從而，原告前揭主張，要無足取。原處分及一再訴願決定俱無違誤之處。……」等情，業據最高行政法院87年度判字第1644號判決認定在案，此有該判決附於原處分卷可參（見原處分卷第29頁、第30頁）。次查：「……至於再審原告（即本件原告之被繼承人楊遙馨）所指栽種綠肥以改良土質，微論是否因農業生產所必要，其主張之不能證明，業經原判決論明，而原判決所採據之勘驗紀錄及照片，係再審被告（即本件被告）所屬人員會同農林、地政人員現場查勘之結果，有農業專業人員參與其中，自無違農業用地移轉免徵增值稅案件管制檢查作業要點五、( 一) 規定，且較具證明力，其餘再審原告所指足以證明其有意欲經營農業之證據，既無關不繼續耕作之客觀事實，所指有種植綠肥而具法定原因閒置之證據，並不能推翻勘查結果足認確有綠肥種植之情形，原判決不予採信，難指為違法。又原判決亦非以再審原告未辦理休耕，即否定其主張因農業生產而閒置之事實，其不採淡水鎮公所前函另有系爭農地非故意廢耕之意見，已說明土地稅法第55條之2 第1 項第2 款之處罰，不以故意為限，而再審原告即非故意，亦有過失情形，亦難指為違法……」等情，業據最高行政法院88年度判字第3451號判決認定在案，此有該判決附於原處分卷可參（見原處分卷第43頁）。足見原告之被繼承人楊遙馨於81年
4 月8 日因買賣取得系爭農地一筆，並申准依行為時土地稅法第39條之2 第1 項免徵土地增值稅在案，惟原告之被繼承人楊遙馨於完成移轉登記後，有非依土地稅法第22條之1 規定之各項原因閒置不用情事，案經被告所屬淡水分處於81年11月24日會同農林、地政機關人員查獲，移由被告審理違章成立，是系爭處分之作成係被告依據所屬人員會同農林、地政機關現場查勘之結果認定，此有被告所屬淡水分處農地移轉免徵土地增值稅案件定期查核清單附原處分卷可稽（見原處分卷第3 頁）。是以，系爭處分之作成有農業專業人員參與其中，並無違農業用地移轉免徵增值稅案件管制檢查作業要點之規定，故系爭處分作成，並無行政程序法第111 條第6 款所指「缺乏事務權限」之無效情事。足見原告上開主張，不足採信。此外，系爭處分亦查無首揭行政程序法第111 條第1 款至第5 款列舉規定之無效原因，至原告主張系爭處分違反農業用地移轉免徵增值稅案件管制檢查作業要點第5 條第1 項規定云云，乃係爭執系爭處分之內容是否合法適當，並非系爭處分外觀上有何明顯重大之瑕疵，亦與行政程序法第111 條第7款規定不合，自難認系爭處分具有行政程序法第111 條規定之無效情形。
六、綜上所述，原告主張各節，均無可採，系爭處分並無行政程序法第111 條規定之無效情形，故原告請求確認被告系爭處分書之行政處分為無效，為無理由，應予駁回。
七、本件係原告請求確認被告系爭處分書之行政處分為無效之訴訟事件，本件僅須審查系爭處分作成時，是否具有行政程序法第111 條規定之無效情形即可，而原告聲請傳訊證人李松枋，以證明當時查勘及複勘系爭農地之情形，實與前述本件之爭點無涉，本院認無傳訊之必要；又本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法均與本件判決結果不生影響，故不逐述，均併此敘明。
據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第98條第1項前段、第104 條、第218 條、民事訴訟法第85條第1 項前段、第385條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 99 年 4 月 6 日
臺北高等行政法院第一庭
審判長法 官 王立杰
法 官 洪遠亮法 官 許麗華上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中 華 民 國 99 年 4 月 8 日
書記官 林淑盈