臺北高等行政法院判決
98年度訴字第2680號99年4 月8 日辯論終結原 告 香港商．亞太星空傳媒有限公司台灣分公司代 表 人 甲○○訴訟代理人 李淑婉律師被 告 國家通訊傳播委員會代 表 人 乙○（主任委員）訴訟代理人 戊○○
丙○○
丁 ○上列當事人間衛星廣播電視法事件，原告不服行政院中華民國98年10月21日院臺訴字第0980093380號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
甲、程序方面:本件原告經受合法通知，未於言詞辯論期日到場，核無行政訴訟法第218 條準用民事訴訟法第386 條各款所列情形，爰併準用民事訴訟法第385 條第1 項前段規定，依被告之聲請，由其一造辯論而為判決。
乙、實體方面:
一、事實概要：原告經營之衛視電影台頻道，於民國（下同）96年1 月7 日15時53分53秒播出之「蓋奇GUTS五層巧克力棒」30秒廣告（下稱系爭廣告），內容出現一全身穿白衣、長髮披肩，裝扮成疑似女鬼貞子的人站立在門櫃後面，以及在地上爬行嚇人的恐怖畫面，易造成兒童或少年驚恐和情緒不安，有損其身心健康，違反衛星廣播電視法第20條第1 項準用第17條第2款規定，被告乃依同法第36條第5 款規定，以96年4 月11日通傳播字第09600021990 號裁處書（下稱原處分）處原告罰鍰新臺幣（下同）25萬元，並應立即改正，依衛星廣播電視廣告製播標準（以下簡稱製播標準）製播廣告。原告不服，提起訴願，經被告96年7 月11日通傳訴決字第09600167540號訴願決定駁回其訴願，原告仍表不服，向本院提起行政訴訟，經本院96年度訴字第2811號判決將被告前開訴願決定撤銷。案經被告移由行政院受理其訴願，亦遭決定駁回，原告仍表不服，遂向本院提起行政訴訟。
二、本件原告主張：㈠被告曾於96年1 月10日函文，認為系爭廣告並非不得播出，
惟有限定播出時段之必要，但同年1 月19日函卻認定，系爭廣告為衛星廣播電視廣告不得播出之內容，被告針對同一事實，在短時間內，竟然為矛盾及歧異之認定，顯屬違法，據此更可得知，被告之裁量權及行政行為之行使，已違背行政法信賴保護原則及行政行為之內容應明確之原則。
⒈根據行政程序法第8 條之規定，行政行為應以誠實信用的
方法為之，並應保護人民正當合理的信賴，所謂信賴保護原則為以法治國家之「法安定性原則」為根據，指人民因信賴特定行政行為所形成之法秩序，而安排其生活或處置其財產時，則不能因嗣後行政行為之變更，而影響人民之既得權益，使其遭受不可預見之侵害，亦即行政機關之行為倘因人民有值得保護之信賴，則不得使其遭受不可預測之負擔或喪失利益。司法院釋字第589 號亦指出「受規範的對象如已在因法規施行而產生信賴基礎之存續期間內，對構成信賴要件之事實，有客觀上具體表現之行為，且有值得保護之利益者，即應受信賴保護原則之保障。」⒉又行政機關行使裁量權，除不得逾越法定之裁量範圍，並
應符合法規授權之目的，及行政程序法第7 條比例原則之規定；對當事人有利及不利之情形亦應一併注意，否則即構成裁量瑕疵之違法，此觀行政程序法第7 條、第9 條、第10條規定自明。再者，授與行政機關裁量權之意義在於，行政機關於適用法律對具體個案作成決定時，得按照個案情節，在法律劃定之範圍內擁有相當的自由決定權限，惟裁量權並非全無限制之自由或任意為之，行政機關行使裁量時，必須受法律授權目的之拘束，而且必須與個案情節有正當合理之連結，否則亦屬裁量瑕疵而違法。
⒊被告既於96年1 月10日以通傳播字第09605003900 號函，
明白諭知及指示；依衛星廣播電視法第20條準用同法第18條第2 項規定，「有關『蓋奇GUTS五層巧克力棒廣告』，限於晚間11時至翌日6 時播出」，原告信賴系爭廣告並非不得播出之內容，僅其播出時段應受限制，原告於收受上開函文後即依指示進行排播，並無任何違反情事。惟被告竟於同年4 月11日作成原處分，在不附任何理由之情況下，為歧異之主張及認定，認定系爭廣告為不得播出之內容，此外，行政院竟亦於訴願決定中稱96年1 月10日通傳播字第09605003900 號函僅為先行觀念通知，非違規行為之處罰，不足為信賴保護原則之論據，甚為荒謬。原告對被告之函文及行政處分均奉為圭臬，以此遵循改善，如被告之行政處分如同行政院所言，時而為先行通知，時而為違規行為之處罰，則原告如何分辨得知，違反法安定性原則，故原處分已違反信賴保護原則，且有恣意裁量之虞，有重大明顯之瑕疵，應屬無效。
㈡末以，現代國家基於「有責任始有處罰」之原則，對於違反
行政法上義務之處罰，應以行為人主觀上有可非難性及可歸責性為前提，如行為人主觀上並非出於故意或過失情形，應無可非難性及可歸責性，即不應予以處罰。再者，法治國家對於行為人違反行政法上義務欲加以處罰時，應由國家負證明行為人有故意或過失之舉證責任，方為保障人權之進步立法。原告於96年1 月12日接獲處分關於系爭廣告指定播放時段之前，對於系爭廣告之播放時段並無明確認知，惟基於自律之原則，在法律無明文要求之下，仍避開下午4 時至晚間
9 時之兒童容易觀賞時段，迄至接獲被告指定播出時段之函文後，即依函文所示時段排播放系爭廣告，並無任何違法情事。因此，當接獲被告所為原處分認定原告排播系爭廣告違反衛星廣播電視法時，原告實感突襲，無所適從。
㈢綜上所述，原處分及訴願決定認事用法均有違誤之處，為此
，原告依據行政訴訟法第4 條第1 項規定，提起本件撤銷訴訟，並聲明求為判決：訴願決定及原處分均撤銷。訴訟費用由被告負擔。
三、被告則以：㈠按衛星廣播電視法第17條第2 款規定：衛星廣播電視事業及
境外衛星廣播電視事業播送之節目內容，不得有妨害兒童或少年身心健康之情形。同法第20條第1 項規定：「第17條、第18條第2 項、第3 項及第19條第2 項之規定，於廣告準用之。」次依製播標準第3 條附表所載「妨害兒童或少年身心健康」款次中，有關「影響兒童或少年生理、心理健康者」為衛星廣播電視廣告不得播出之內容。違反者，依衛星廣播電視法第36條第5 款規定，處10萬元以上100 萬元以下罰鍰，並通知限期改正。另依處理違反衛星廣播電視法罰鍰案件裁量基準第1 點第1 款第1 目規定：「第1 次適用第36條之罰鍰，自新臺幣10萬元起算，再次適用且違反同一法條違法事證時，不問所經時間長短，每次增處罰鍰新臺幣5 萬元。
…」㈡原告辯稱被告針對同一事實，為矛盾及歧異之認定，顯屬違
法，系爭處分已違背信賴保護原則且有恣意裁量之虞，有重大明顯之瑕疵，應屬無效。
㈢卷查原告本件違法行為如前揭事實所述，前經被告依行政程
序法第104 條及行政罰法第42條等規定，以96年1 月19日通傳播字第09605008530 號函請原告陳述意見，經原告提出意見陳述書後，被告於96年1 月24日召開96年第1 次「廣播電視節目廣告諮詢會議」討論及96年2 月15日第144 次委員會議決議，認定系爭廣告畫面易造成兒童或少年的驚恐和情緒不安，有損兒童或少年身心健康，已違反衛星廣播電視法第20條第1 項準用第17條第2 款規定，爰依衛星廣播電視法第36條第5 款規定及處理違反衛星廣播電視法罰鍰案件裁量基準第1 點第1 款第1 目規定，核處25萬元罰鍰，此有被告側錄光碟、96年第1 次「廣播電視節目廣告諮詢會議」審查意見彙整表及第144 次委員會議紀錄影本附卷可稽，其認事用法，並無違誤。
㈣次查前揭被告96年1 月10日通傳播字第09605003900 號函之
意旨，係被告鑒於系爭廣告畫面易造成兒童或少年驚恐和情緒不安，為提醒業者注意該廣告之播出時段，以免觸法，遂發函通知各無線電視、有線電視、衛星電視業者。另96年1月19日通傳播字第09605008530 號函係被告因原告同年1 月17日播出系爭廣告，內容涉嫌違法，故函請原告提出意見陳述書。而於96年4 月11日通傳播字第09600021990 號函係被告針對原告同年1 月7 日違法播出系爭廣告之裁處書。至於前開96年1 月10日通傳播字第09605003900 號函之性質係屬觀念通知，並非行政處分前必要之先行通知改善程序，與違規行為之處罰係屬二事，尚難據為信賴保護原則之論據。又違反衛星廣播電視法第20條第1 項規定者，依同法第36條第
5 款規定，處10萬元以上100 萬元以下罰鍰，係逕行處以罰鍰處分，無須先行通知改善。原告所訴信賴保護原則、系爭廣告並非不得播出之內容和僅播出時段應受限制等語，核不足採。
㈤綜上論述，原處分及訴願決定並無違誤等語，資為抗辯。並聲明求為判決駁回原告之訴、訴訟費用由原告負擔。
四、上開事實概要欄所述之事實，除後列之爭點事項外，其餘為兩造所不爭執，並有原處分書、被告96年2 月15日第144 次委員會議紀錄、96年第1 次「廣播電視節目廣告諮詢會議」審查意見彙整表、93年1 月16日衛星廣播電視節目及廣告監看表、96年1 月至3 月14日潤利公司電視廣告監測明細報表（TC表）函等件分別附原處分卷、訴願卷及本院卷可稽，為可確認之事實。
五、至於兩造爭執：系爭廣告有無使兒童或少年產生恐懼、驚嚇、不安、疑惑或不當聯想，妨害渠等身心健康之情事? 原處分以原告違反衛星廣播電視法第20條及製播標準第3 條第5款規定，科處罰鍰，並應立即改正，依製播標準製播廣告，是否適法? 原處分有無違反信賴保護原則及行政行為內容應明確原則、行政程序法第7 條、第9 條、第10條規定? 原告有無違章行為之故意或過失等項，本院判斷如下：
㈠按「衛星廣播電視事業及境外衛星廣播電視事業播送之節目
內容，不得有下列情形之一…二、妨害兒童或少年身心健康。…」、「第17條、第18條第2 項、第3 項及第19條第2項之規定，於廣告準用之。廣告製播標準由主管機關定之。」、「衛星廣播電視事業或境外衛星廣播電視事業有下列情形之一者，處新台幣十萬元以上一百萬元以下罰鍰，並通知限期改正︰…五、違反第十七條或第二十條第一項準用第十七條規定者。…」衛星廣播電視法第17條第2 款、第20條、第36條第5 款定有明文。次按「本標準依衛星廣播電視法（以下簡稱本法）第二十條第二項規定訂定之。」、「衛星廣播電視廣告內容不得有下列情形之一：…二、妨害兒童或少年身心健康。…前項各款例示如附表。」為製播標準第1 、3條所揭明。製播標準第3 條附表規定「（款次）二、妨害兒童或少年身心健康…㈠影響兒童或少年生理、心理健康者。」，而製播標準係衛星廣播電視法第20條第2 項授權主管機關就衛星廣播電視廣告之定義、內容、特定廣告播送時段及方式等所制定之準則，並未逾越衛星廣播電視法授權之範圍與立法精神，被告辦理相關業務，自得援用。
㈡次按法律明確性之要求，非僅指法律文義具體詳盡之體例而
言，立法者於立法定制時，仍得盱衡法律所規範生活事實之複雜性及適用於個案之妥當性，從立法上適當運用不確定法律概念或概括條款而為相應之規定（司法院釋字第432 號、第545 號解釋意旨參照）。衛星廣播電視法第20條第1 項準用第17條第2 款規定，廣告內容不得有妨害兒童或少年身心健康，製播標準第3 條基於前揭授權因而規定「衛星廣播電視廣告內容不得妨害兒童或少年身心健康」其範圍係可得確定，僅因法律就前揭違法行為無從鉅細靡遺悉加規定，故以「不確定法律概念」予以規範，而其涵義於個案中如得藉由專業知識及社會通念等加以認定及判斷，且可由司法審查予以確認，即與法律明確性原則無違，合先說明。
㈢復按衛星廣播電視廣告內容本不得有妨害兒童或青少年身心
健康之內容（兒童及少年福利法第30條第2 、12、15款等規定參照），蓋因兒童及少年身體及心智尚在成長階段，其判斷力並未臻成熟，一旦廣告內容有鬼怪驚悚之情節，依廣告反覆播放之特色，易令少年及兒童生恐懼、驚嚇、不安、疑惑或不當聯想，妨害渠等之身心健康。查，本件系爭廣告內容為一少年（男性）獨自於房間床上因被單突遭人抓住，起身查看衣櫃，轉身後遭門側靠牆處站立之全身穿著白色長衣、長髮直至腰際且面貌被長髮遮住之人驚嚇，大叫轉身奪門而出沿著門廊奔跑，門廊的燈光時暗時亮，該白色衣人則自房間內爬出並尾隨、追逐少年，少年奔至門廊末端欲開門，但門無法打開，少年大聲呼救，上開身穿白衣之人追隨而至，少年轉身面對該人，該人站起身子並伸直手臂、張開雙手掐住少年頸部，少年臉露痛苦表情大聲呼叫等情，業經本院勘驗屬實，是依廣告畫面所表達意念等整體觀之，顯非兒童、少年在一般日常生活起居間平常易見之景象，依我國現今社會通念及國情，確有使兒童或少年產生恐懼、驚嚇、不安、疑惑或不當聯想，妨害渠等身心健康之情事，原告所為違反衛星廣播電視法第20條及製播標準第3 條第5 款規定甚明。原告另主張系爭廣告全程疊印警語，係告知觀眾為虛構，純屬創意表現云云，惟查系爭廣告於96年1 月7 日15時53分53秒播出30秒，僅自15時54分3 秒起至13時54分17秒止出現警語「純屬廣告創意，請勿模仿」等字樣，並非全程疊印，且該等警語字體標示於系爭廣告右下角，佔全部廣告畫面之比例甚為微小，不易查覺，兒童及少年亦難以辨識其含意，是原告此部分之主張，尚難據為有利之認定。
㈣再按行政程序法第8 條規定行政行為，應保護人民正當合理
之信賴。而主張適用此項信賴保護原則之要件，須：（一）有信賴基礎之存在；即行政機關必須有一個表示國家意思於外之外觀，或是一事實行為存在。（二）有信賴表現；即當事人因信賴而為具體之信賴行為，致產生法律上之變動，而信賴基礎與信賴表現間有因果關係。（三）行政機關欲去除信賴基礎。另按「（第2 項）主管機關得指定時段、鎖碼播送特定節目。」、「（第1 項）第十七條、第十八條第二項、第三項及第十九條第二項之規定，於廣告準用之。（第2項）廣告製播標準由主管機關定之。」衛星廣播電視法第18條第2 項、第20條定有明文。另製播標準第4 條、製播衛星廣播電視廣告注意事項第5 條亦明定衛星廣播電視事業應依主管機關指定之時段、鎖碼播送特定廣告。是衛星廣播電視廣告之製播，依衛星廣播電視法第20條規定並未準用同法第18條第1 項「主管機關應訂定節目分級處理辦法。衛星廣播電視事業及境外衛星廣播電視事業應依處理辦法規定播送節目。」之規定，本無分級處理之事，除經主管機關審酌廣告內容及綜合評估衛星廣播電視發展、公眾視聽權益保障、我國傳播事業之國際空間之開拓及加強區域文化交流等事項，依上開規定指定時段、鎖碼播送之特定廣告者外，舉凡衛星廣播電視廣告之播送，自均受衛星廣播電視法第20、17條、製播標準第3 條規定之規範。本件被告審酌系爭廣告內容、該廣告播送時段之收視影響情形、公眾（含兒童、少年）視聽權益、（衛星）廣播電視發展等項後，固於96年1 月10日依廣播視法第26條之1 第2 項及第32條、衛星廣播電視法第18條第2 項及第20條規定，以通傳播字第09605003900 號函通知廣播電視、衛星廣播電視業者（含原告）系爭廣告限於晚間11時至翌日6 時之時段播出（指定時段），惟原告係在該函發文之前，即於96年1 月7 日下午15時53分53秒許，在其經營之「衛視電影台」頻道，播出系爭廣告，是該函文並不構成原告信賴之基礎，原告自不能執被告96年1 月10日通傳播字第09605003900 號函主張系爭廣告可於限定時段播出，故其於96年1 月7 日下午15時53分53秒許播出系爭廣告，係依上開函文指示進行排播。況系爭廣告非於被告上開函文指定之播出時段播出，自仍受衛星廣播電視法第20、17條、製播標準第3 條規定之規範，不得有妨害兒童及少年身心健康情事。從而，原告執被告96年1 月10日以通傳播字第09605003900 號函准業者播出系爭廣告爭執被告針對同一事實為矛盾及歧異之認定，原處分違反信賴保護原則、行政行為之內容應明確之原則云云，尚非可採。
㈤末按「衛星廣播電視事業或境外衛星廣播電視事業有下列情
形之一者，處新台幣十萬元以上一百萬元以下罰鍰，並通知限期改正︰…五、違反第十七條或第二十條第一項準用第十七條規定者。…」衛星廣播電視法第36條第5 款定有明文。
１、又衛星廣播電視法、製播標準訂頒施行有年，原告以衛星廣播電視節目之供應、廣播及電視節目製作、發行、廣播電視廣告為業，就衛星廣播電視廣告內容不得妨害兒童或少年身心健康一事，自難諉為不知，其於播送廣播電視廣告時，本應注意廣告內容不得妨害兒童或少年身心健康，而依當時之情形，能注意而不注意，竟於96年1 月7 日下午15時53分53秒許，播送系爭妨害兒童或少年身心健康之廣告，自難謂無過失。又該廣告經原告安排於96年1 月7日下午15時53分53秒許之節目中插播，該日是星期日，兒童或少年並未上學，可收看系爭廣告，原告主張伊已避開下午4 時至晚間9 時之兒童容易觀賞時段，無違章行為之故意過失云云，自無可採，亦無礙於系爭廣告內容是否妨害兒童或少年身心健康、違章行為之故意過失等事項之認定。
２、又「㈠構成第三十六條規定者：處新臺幣十萬元以上一百萬元以下罰鍰，並通知限期改正。1.第一次適用第三十六條之罰鍰，自新臺幣十萬元起算，再次適用且違反同一法條違法事證時，不問所經時間長短，每次增處罰鍰新臺幣五萬元。但第一次適用第三十六條第二款（即違反主管機關依第四條第一項、第二項所為指定或繼續播送之通知者）規定者，處罰鍰新臺幣三十萬元，再次違反者，每次增處罰鍰新臺幣三十萬元。…」為行為時行政院新聞局處理違反衛星廣播電視法罰鍰案件裁量基準第1 點第1 款第1目所明定，而上開罰鍰案件裁量基準係主管機關分別就各類違反衛星廣播電視法違章案件之不同情節，訂定不同之處罰額度除作原則性或一般性裁量基準外，另有例外情形之裁量基準。又依國家通訊傳播委員會裁處廣播電視事業罰鍰案件處理要點第7 點規定，96年2 月1 日之前，違反衛星廣播電視法罰鍰案件核處仍應上開裁罰基準。從而，本件被告就原告96年1 月7 日之系爭違章行為，援引上開裁罰基準作成罰鍰處分，自屬適法。又原告前因相同違法行為，經行政院新聞局以90年6 月18日90正廣4 字第0821
7號等處分書核處3 次( 見原處分卷第32頁) ，今再違反衛星廣播電視法第20條第1 項準用第17條第2 款規定，遂依同法第36條第5 款規定及處理違反衛星廣播電視法罰鍰案件裁量基準第1 點第1 款第1 目之規定，並經被告96年
2 月5 日第144 次分組委員會議決議於法定罰鍰之10萬元以上100 萬元以下範圍內，裁處原告罰鍰25萬元，並應立即改正，依製播標準製播廣告，尚無裁量怠惰、裁量逾越或裁量濫用之違法情事，揆諸首揭規定，自屬合法。原告主張原處分有違反行政程序法第7 條、第9條 、第10條規定云云，要無可採。
六、綜上所述，原告所訴各節，均非可採。原處分認事用法核無違誤，訴願決定予以維持，亦無不合，原告徒執前詞，訴請撤銷原處分及訴願決定，為無理由，應予駁回。
七、本件事證已臻明確，兩造其餘主張陳述，於判決結果不生影響，無庸一一論列，併予敘明。
據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第98條第1項前段、第218 條，民事訴訟法第385 條第1 項前段，判決如主文。
中 華 民 國 99 年 4 月 22 日
臺北高等行政法院第七庭
審判長法 官 吳慧娟
法 官 陳心弘法 官 林惠瑜上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中 華 民 國 99 年 4 月 22 日
書記官 劉道文