臺北高等行政法院判決
98年度訴字第02748號99年8月12日辯論終結原 告 甲○○被 告 勞工保險局代 表 人 乙0000000住同上
送達代收人 丙○○訴訟代理人 戊○○
己○○上列當事人間國民年金法事件，原告不服行政院中華民國98年10月27日院臺訴字第0980095859號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文訴願決定撤銷。
訴訟費用由被告負擔。
事實及理由
一、事實概要：原告於民國（下同）97年11月20日向被告申請國民年金保險老年基本保證年金，案經被告審查後，以原告已領取公教人員一次退休金，不符國民年金法第31條第1 項第
2 款規定，遂於98年1 月8 日以保國三字第10150020045 號書函（下稱原處分）否准所請。原告不服，申請審議，經內政部國民年金監理委員會審定駁回（內政部98年6 月5 日台內國監字第0980053344號審定書，下稱爭議審定）駁回後，提起訴願亦遭決定駁回，遂提起本件行政訴訟。
二、本件原告起訴主張：㈠按國民年金法第31條第1 項第2 款所排除之適用對象係指「領取公教人員…月退休（職）金或一次退休（職、伍）金」。原告係於54年9 月1 日至83年8 月31日止以清潔隊員名義受嘉義縣梅山鄉公所僱用，依嘉義縣梅山鄉公所98年3 月20日嘉梅鄉秘字第0980002273號函，雙方應屬私法上之僱傭關係，按司法院釋字第266 號解釋，最高行政法院（89年7 月1 日改制前為行政法院）59年判字第
292 號判例，及行政院勞工委員會86年9 月1 日(86)台勞動一字第37287 號函示，原告應非屬「公教人員」，又依臺灣基隆地方法院94年度勞小上字第2 號判決、公務人員任用法第9 條第1 項、勞動基準法第84條，同法施行細則第50條，及行政院74年11月15日台人政壹字第36664 號函釋，原告係依「事務管理規則」任職嘉義縣梅山鄉公所清潔隊員，非依各項公務員人事法令任用、派用、聘用、遴用之人員，亦不具「公務員兼具勞工身分」，故非屬國民年金法第31條第1項第2 款本文規定所排除之對象。又自內政部97年10月1 日台內社字第0970162719號函內容觀之，被告明知原告絕非「公教人員」，而國民年金法第31條第1 項第2 款所排除之對象係「公教人員」，則被告即不應將原告列為老年基本保證年金之排除對象，細繹其內容，該函釋顯已擴張解釋有關「領取…公教人員…月退休（職）金或一次退休（職、伍）金」之定義，而該函釋卻又將同屬公務機關、公營事業之駕駛、技工、工友或其他純勞工身分人員（含臨時人員與定期契約人員）而退休年資未滿5 年者，列為非屬國民年金法第31條第1 項第2 款排除對象，明顯對同類人員因其退休年資是否滿5 年而有不同對待。㈡次按憲法第155 條及增修條文第10條第8 項之規定，國民依法參加國民年金保險及因此所生之公法上權利，應受憲法保障。關於保險效力之開始、停止、終止、保險事故之種類及保險給付之履行等，攸關國民或其受益人因保險關係所生之權利義務事項，或對其權利之限制，應以法律或法律明確授權之命令予以規範，且其立法之目的與手段，亦須符合憲法第23條之規定，始為憲法所許。
而老年國民請領老年基本保證年金之資格亦係攸關前揭公法上權利及義務事項，當受憲法所保障。又攸關人民權利之限制者，應以法律規定，而不得以行政命令加以規範，且若行政機關以函釋闡述說明法律規定者，其內容不得牴觸法律或對人民之自由權利增加法律所無之限制。國民年金法第31條第1 項第2 款中之公教人員排除請領老年基本保證年金資格部分，僅限制係「領取公教人員月退休（職）金或一次退休（職、伍）金」，內政部97年10月1 日台內社字第0970162719號函內容顯已牴觸母法第31條第1 項第2 款之規定，其對老年國民請領老年基本保證年金資格權利增加法律所無之限制，違反法律優位原則，亦違反司法院釋字第568 、609 號解釋意旨。國民年金法第31條並未就第2 款有關「領取公教人員月退休( 職) 金或一次退休( 職) 金」有任何更進一步之說明或定義，亦未明文授權行政機關訂定法規命令，該函釋違反行政程序法第158 條第1 項第2 款規定。又依行政程序法第159 條及第161 條，前揭內政部函釋性質，應係被告所訂頒之行政規則，其非為法規範，不能直接拘束一般人民，僅具有拘束「訂定機關、其下級機關及屬官」之效力。被告竟以前揭牴觸母法違反法律保留、法律優位原則或不能直接拘束一般人民之函釋剝奪原告請領老年基本保證年金之權利，顯已侵害原告權益等情，並聲明㈠訴願決定、爭議審定、原處分均撤銷。㈡應命被告就原告97年11月21日之老年基本保證年金給付申請案，作成准予給付原告自97年11月起至死亡之當月止每月3,000 元老年基本保證年金之行政處分。
三、被告則以：㈠訴願法第4 條第6 款、第7 條、行政程序法第15條第2 項規定及最高行政法院94年3 月份庭長法官聯席會議決議，敬老福利生活津貼及原住民敬老福利生活津貼，應以中央主管機關之內政部及行政院原住民族委員會為被告。本件原告訴請被告發給老年基本保證年金，按老年基本保證年金現雖明定於國民年金法第31條，惟老年基本保證年金係銜接敬老福利生活津貼，與原住民給付及身心障礙基本保證年金均不適用國民年金法有關保險給付、被保險人、保險效力及保險費規定之限制，純由中央主管機關編列業務經費撥付，是本件應依上開聯席會議決議，以中央主管機關（內政部）為被告，始符行政訴訟之一致性。基此，原告逕以本局為被告提起行政訴訟，顯為當事人不適格。㈡依內政部97年10月1 日台內社字第0970162719號函示略以，有關公務機關、公營事業機構之駕駛、技工、工友或及其他純勞工身分人員，如依其機關（構）所訂定退休法令辦理退休並支領一次退休（職）金或月退休金，自為本法第31條第1 項第2 款本文規定之排除對象。如係適用事務管理規則、勞動基準法辦理退休並支領一次退休( 職) 金，亦由政府編列預算或提撥勞工退休準備金支給，慮其性質與公教人員、公營事業人員一次退休金相似，基於平等原則，亦屬本法第31條第1 項第
2 款本文規定之排除對象。次按老年基本保證年金雖係政府為照顧老人生活所規劃實施之福利措施，依給付行政原則，政府自得依據財政負擔考量與公平性原則，訂定排除適用對象之條款，並不違背一般法律原則。本件據嘉義縣梅山鄉公所98年3 月31日嘉梅鄉秘字第0980002853號函載，原告於54年9 月1 日至83年8 月31日止任職該所清潔隊員乙職，且已依事務管理規則領取一次退休金，依上開規定其不符請領資格等語，資為抗辯。
四、按「訴願之管轄如左：…七、不服中央各部、會、行、處、局、署之行政處分者，向主管院提起訴願。八、不服中央各院之行政處分者，向原院提起訴願。」、「人民對於前條以外之中央或地方機關之行政處分提起訴願時，應按其管轄等級，比照前條之規定為之。訴願管轄，法律另有規定依其業務監督定之者，從其規定。」分別為訴願法第4 條第7 款、第8 款及第5 條所明定。是不服行政機關所為之處分而提起訴願時，除法律另有規定依其業務監督定之者從其規定外，應依訴願法第4 條及第5 條規定，決定受理訴願之機關。又訴願管轄有無錯誤，為行政法院依職權應調查之事項，法院如認定訴訟事件之訴願決定管轄錯誤，原告縱未指摘，法院亦得為撤銷訴願決定之判決。
五、次按國民年金法第4 條規定：「本保險之業務由中央主管機關委託勞工保險局辨理，並為保險人。」勞工保險局組織條例第20條之2 規定：「本局為執行受委託辦理國民年金之承保受理、給付審理、財務及帳務、基金管理運用等相關業務，設國民年金業務處。」係以立法委託勞工保險局辦理國民年金保險業務，並授與國民年金保險人之法律地位。勞工保險局以保險人地位承辦國民年金保險，則就有關國民年金保險事項所為之核定，自以勞工保險局為原處分機關，並以中央主管機關內政部為訴願機關（最高行政法院93年5 月份庭長法官聯席會議決議參照）。查國民年金法第5 條固規定，國民年金保險爭議事項，被保險人及受益人對保險人所為之核定案件發生爭議事項時，應先申請審議，為訴願之先行程序。又依內政部國民年金監理會設置要點第1 點規定，國民年金監理會由內政部依內政部組織法第9 條規定設立，為內部單位。惟依國民年金爭議事項審議辦法第9 條規定，國民年金監理會為審議爭議事件，應由中央主管機關遴聘審議委員，以合議制方式審理。是國民年金保險審議事件雖係以內政部名義作成決定，且內政部訴願委員會與國民年金保險審議委員會均為內政部內部單位，然因其組成人員不同，故內政部國民年金保險審議委員會作成審議決定後，被保險人及受益人對審議決定如有不服，仍應向內政部訴願委員會提起訴願，由內政部訴願委員會依法作成訴願決定，並不影響行政監督之層級性( 最高行政法院99年6 月份庭長法官聯席會議決議參照) 。被告稱老年基本保證年金係銜接敬老福利生活津貼，不適用國民年金法有關保險給付、被保險人、保險效力及保險費規定之限制，純由中央主管機關編列業務經費撥付，依最高行政法院93年5 月份庭長法官聯席會議決議本件應以中央主管機關（內政部）為被告，始符行政訴訟之一致性。原告逕以勞工保險局為被告提起行政訴訟，顯為當事人不適格云云，核無可採。
六、經查，本件原告因不服被告所為原處分，循序提起訴願，其訴願管轄機關揆諸前揭說明，應為內政部，而被告於收受原告之訴願書後，未依訴願法第58條規定撤銷或變更原行政處分，而依該法條第3 項規定將該案移送訴願管轄機關內政部（被告98年7 月9 日保國三字第09810102860 號函附原處分卷第18頁參照），詎內政部未依前揭規定作成訴願決定，而以98年7 月21日台內監字第0980132434號函（行政院案卷第
1 頁參照）將之移送無訴願管轄權之行政院作成98年10月27日院臺訴字第0980095859號訴願決定，顯屬管轄錯誤，是原告訴請撤銷上開訴願決定，即屬有據，應予准許。本件應由內政部依本院法律見解就原告訴願書及相關資料，依首揭訴願法規定自為訴願審議。至原告訴請撤銷原處分之實體上之主張，因本件訴願前置程序尚未完成，結論未定，尚無法逕為審酌，應待訴願結果後再為主張，併此敘明。
七、據上論結，本件原告之訴為有理由，爰依行政訴訟法第98條第1項前段之規定，判決如主文。
中 華 民 國 99 年 8 月 26 日
臺北高等行政法院第五庭
審判長法 官 黃清光
法 官 程怡怡法 官 周玫芳上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中 華 民 國 99 年 8 月 26 日
書記官 何閣梅