臺北高等行政法院判決
98年度訴字第275號100年4 月14日辯論終結原 告 李洪錦秀（即附表所示李洪錦秀等78人之被選定當
事人）陳文雄 （即附表所示李洪錦秀等78人之被選定當
事人）被 告 國防部代 表 人 高華柱（部長）住同上訴訟代理人 林志宏 律師上列當事人間眷舍事件，原告等不服行政院中華民國98年1 月17日院臺訴字第0980080278號訴願決定，提起行政訴訟，並為訴之變更，本院判決如下：
主 文原告之訴及變更之訴均駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、程序事項：㈠本件起訴時被告之代表人原為陳肇敏，嗣於訴訟中變更為
高華柱，茲據新任代表人高華柱具狀聲明承受訴訟，經核並無不合，應予准許。
㈡按「訴狀送達後，原告不得將原訴變更或追加他訴。但經
被告同意，或行政法院認為適當者，不在此限。」行政訴訟法第111 條第1 項定有明文。查本件原告原係提起課與義務訴訟，其聲明為：⒈訴願決定、原處分均撤銷。⒉被告應作成按照被告在第2 階段公開說明會所提供的附表4（本院卷第67頁）7 折標發包房地總價計算原眷戶應負擔的自付額的行政處分。嗣原告於民國（下同）100 年4 月14日言詞辯論時，變更其聲明為：先位聲明：⒈訴願決定、原處分均撤銷。⒉被告就原告等97年5 月30日及同年
6 月30日之申請，應作成准予重新辦理認證選項，及依國軍老舊眷村改建條例（下稱眷改條例）第21條暨同條例施行細則第19條第3 項發給輔助購宅款，28坪型新臺幣（下同）357 萬元，30坪型379 萬元（名冊如附件1 ）之行政處分。備位聲明：⒈訴願決定、原處分均撤銷。⒉被告就原告等97年5 月30日及同年6 月30日之申請，應依85年報請行政院核定之輔助購宅款，並依眷改條例第20條等規定作成下列內容之行政處分：⑴已交屋周忠霞等66人（名冊如附件2 ）零自付款分乙戶。⑵未交屋李洪錦秀等12人（名冊如附件3 ）重新辦理認證選項，領取輔助購宅款，28坪型357 萬元，30坪型379 萬元。經核原告上開訴之變更，未經被告同意。又本件原告既係因渠等97年5 月30日、同年6 月30日向被告請求零自付款分得眷舍，以及依第
2 階段公開說明會提供之附表4 工程7 折標發包房地總價計算原眷戶應負擔自付額之申請未獲允准，而循序提起課與義務訴訟，訴請被告作成特定內容之行政處分，以滿足渠等之請求，則原告訴請被告作成之行政處分，其處分內容自應以原告申請事項為範疇，不應逾越原申請內容，始符行政訴訟法第5 條規範之意旨。而本件原告變更之訴，其先位聲明請求被告作成之行政處分內容（重新辦認證選項及發給一定數額輔助購宅款），以及備位聲明關於未交屋原告部分，請求被告作成之行政處分內容（重新辦理認證選項及發給一定數額輔助購宅款），均非屬原申請事項，至於備位聲明關於已交屋原告部分，請求被告應作成准許零自付款分得乙戶之行政處分，核屬變更前原訴之範疇，無變更之必要，從而，原告訴之變更難認為適當。是原告訴之變更，不應准許，應予駁回，本件仍應就原訴予以審究，合先敘明。
二、事實概要：緣被告於90年間依眷改條例辦理臺南縣「影劇三村」、「飛雁新村」、「大同新村」等3 眷村改建，將3 村規劃為影劇三村改建基地，並於90年4 月、91年5 月及92年間辦理影劇三村改建基地改（遷）建第一階段、第二階段及第三階段說明會，嗣該改建基地新建工程於93年3 月8 日開工，97年2月29日驗收完成，98年4 月28日召開交屋說明會。原告等為「影劇三村」、「飛雁新村」、「大同新村」之原眷戶，因認交屋說明會中發放之完工房地總價決算表價格與最初辦理認證時之價差過大，乃於97年5 月30日向被告提具陳情書，以眷戶生活清苦、入不敷出，大多無能力負擔貸款，請求比照臺南市九六新村、精忠三村等眷村，申請讓原眷戶零自付款分得眷舍。經被告以97年7 月17日國政眷服字第0970009075號書函（下稱97年7 月17日書函）復以：「……案內所陳『原眷戶零自付款分得乙戶』乙節，與法不合」。嗣原告李洪錦秀再以代表人身分，於97年6 月30日以存證信函陳稱，因被告作業疏失，致原設計與建築法規定不符，須另增土地合併重新規劃，造成原眷戶認購成本增加，應由被告自行吸收，被告應按91年5 月21日第2 階段公開說明會提供之附表
4 工程7 折標發包房地總價計算原眷戶應負擔之自付額，並於原眷戶同意遷入前，不得對現有居住戶為斷水、斷電等行為。被告於97年7 月23日以國政眷服字第0970009378號書函（下稱97年7 月23日書函，與前開被告97年7 月17日書函統稱原處分）函復略以：有關臺南縣影劇三村改建基地之房價或各項輔（補）助款之計算，悉依「國軍老舊眷村改建基地建築工程完工房地總價計算式及計算標準」暨「國軍老舊眷村改建各項輔（補）助款結報作業要點」計算，原告所陳歸於被告過失造成原眷戶增加之認購成本，應由被告自行吸收一節，容有誤會等語。原告不服，提起訴願，遭決定不受理，遂提起本件行政訴訟。
三、原告主張略以：㈠程序部份：
⒈依大法官會議解釋第423 號明文，如機關之異議處理結
果，已含有否准之意涵，當屬行政處分。原告等97年5月30日影救字第0970001 號，陳請被告應比照臺南市眷村零自付款，經被告以97年7 月17日書函回覆拒絕，而該准駁生法律上之效果，實屬行政處分無疑（證5 ）。
原告代表人再於97年6 月30日以存證件信函陳明，因被告之行政行為違反誠實信用及信賴保護原則，影劇三村改建基地房價應第2 段認證採傳統招標方式之價金，非以被告成屋計算表採統包方式之價金，業經被告以97年
7 月23日書函回覆。被告之上開書函致原告等眷戶權利喪失，具公法上規制效果對外發生法律效果，自得為行政爭訟之客體，應由鈞院就實體部份逕行審理，原訴願決定不受理，即有違法。
⒉原臺南縣影劇三村權益自救會係因不服被告處理「臺南
縣影劇三村改建工程」案之行政作為損及原眷戶權益，遂由原眷戶組成一團體，便於代稱及文件（函）處理（證1 ）。而實質上權益自救會成員每位均是權利義務之主體，全體為共同權益聯合集中提出請求，且權益自救會依行政訴訟法第29條選定部份成員為訟訴當事人為全體起訴（證2 ），亦符合且證明有訟訴當事人能力。行政院訴願會亦認知權益自救會係為獨立團體名稱、具有權利請求權與資格（證3 ），況且權益自救會之成立，因有共同目的而存在，屬於臨時性，過渡性組織，當任務完成即解散，非永續性經營與運作，故無須有獨立財產供其永續發展，權利義務主體自始至終未變，而本案無關乎是否為非法人團體之認定。
㈡實體部分：
⒈依原認證之價格計列房價：
⑴被告於91年5 月21日辦理第2 階段說明會，資料明示
該改建基地之規劃、配置圖、房屋預估總價及被告目前著手辦理改建工程發包平均以7 折標承攬工程，又告知各眷戶本改建案若以9 折標、8 折標、7 折標房屋總價各多少元，眷戶自付款需付多少（證8 ），以憑供眷戶作選項，並可於1 個月內重新變更認證選項。
⑵又92年辦理第3 階段說明會時卻將原規劃、配置圖改
變及改採統包方式發包（證9 ），蓋本改建基地以傳統招標方式告知眷戶，並明示歷年來改建工程平均標比為69.2 9% ，而眷戶衡量本身經濟狀況而作決定（選房屋或領輔助款），卻於第3 階段說明會全盤皆變（依規定只能作細部規劃），無論規劃設計、配置圖或是發包方式、價金方面均已大幅改變且並無讓原眷戶重新選擇機會，此行政行為顯與誠實信用原則、正當程序有違，並影響眷戶權益甚鉅。
⑶主管機關第2 階段的規劃設計、公開競標方式為認證
的條件及基礎，兩造雙方當事人皆應受拘束，不論依私法自治原則，或人民對行政機關的信賴保護原則，被告皆不得為違反。原眷村承購戶與被告是以第2 階段的規劃、設計及其設計圖、公開競標方式、房屋總價為法院認證基礎，有認證書為憑（證10）。然被告竟推翻原第2 階段認證內容，另外提出所謂第3 階段規劃設計，此係因可歸責於被告之事由，以致增加基地土地建築成本，因此所造成之損害，不應由全體承購戶承擔（民法第226 條參照）。
⒉重新辦理認證選項：
⑴依「辦理國軍老舊眷村改建條例注意事項」第肆、二
規定原眷戶填具改建申請書經法院認證，並提送主管機關所屬單位後，即不得申請變更意願。此原理原則乃指當基礎條件不變時，即不得申請變更意願，但當相關機關以錯誤失真之資料告知相對人，足使相對人陷於錯誤而作判斷進而為錯誤之意思表示時則不在此限。
⑵據查被告為配合立法院於85年三讀通過之眷村改建條
例，自88年起以統包方式執行眷村改建（證11）及軍事工程，既已從88年由傳統採購方式改採統包方式，何以91年故意以公開招標方式讓眷戶認證，事涉詐欺之行為不言自明。此作法顯然對所有眷戶之正當合理信賴有所違背。
⒊對被告答辯之澄清與反駁：
⑴被告為順利推行眷村改建工作，舉辦相關說明會，有
關會中發放之房價、發包方式、平均標比、規劃設計及配置圖雖有書寫「概估值」、「僅供參考」字樣，但退而言之，今被告若以第2 階段內容及發包方式進行改建工程，原告等自無置喙餘地。原眷戶對被告認證的內容、條件與效力存有信賴，然被告竟違反行政自我拘束原則，於欠缺失法律授權依據下，恣意變更發包方式及規劃，已違行政程序法所定誠實信用方法之情，甚為顯明。
⑵被告表示並無就房價部份與原眷戶簽訂契約，然契約
之成立當事人相互意思表示一致，並非要以書面為成立要件，雙方即受契約拘束，且被告以第2 階段認證房價之價金、圖說、規劃配置供原眷戶認證，已視契約之一部份，被告須踐行其程序正義（證12）。
⑶再者，依被告答辯狀所言，本案改建工程與選擇何種
發包方式無關，係因地方政府調整基地之公告地價50% 所致，然查被告答辯狀所提之數據顯有不實，依被告本改建基地85年及96年公告現值顯示，公告地價是逐年下降的，由85年每平方公尺17,000元至96年公告現值降至每平方公尺16,000元（證13），故新建房屋房地係因被告變更建築規劃，增加建築基地導致土地成本暴增，非被告所云因公告地價調高所致（證13-1）。
⒋另補充說明如下：
⑴本案之經過，乃是原告等78人於97年4 月28日國防部
召開完工交屋說明會，房屋價金超出當時（91年）認證時之價金相差112 萬至158 萬元，欣聞鄰近（臺南市）眷村改建零自付款分得乙戶，遂陳請被告比照辦理，讓原眷戶零自付款分得乙戶，嗣又於97年6 月27日函請被告應依第2 階段認證之價金核算繳交金額始符程序正義，均遭被告駁回。
⑵本件原告所請求者，乃是基於行政程序法第6 條及司
法院釋字第593 號解釋所揭櫫之平等原則，請求主管機關比照辦理。被告以第2 次說明會之規劃設計、傳統招標方式為認證條件及基礎，按該認證內容雙方當事者自應本誠信原則履行契約上之義務，而被告違法濫權，恣意片面更改發包方式、房屋之價金及規劃設計之內容，其行政行為違反行政程序法第4 、5 、8條規定。
⑶依行政程序法第147 條及行政訴訟法203 條規定，行
政契約締結後，因有情事重大變更非當時所得預料而依原約定，顯失公平者當事人之一方得請求他方適當調整契約內容，如不能調整得終止契約。且行政機關基於法定職權，為達成特定之行政目的，於不違反法律規定之原則下，自得與人民約定提供某種給付並使接受給付者負合理之負擔或其公法上對待給付之義務，而成立行政契約關係，有行政程序法第137 條第1項第1 款及第2 款可茲參照。被告為加速更新國軍老舊眷村，提高土地使用經濟效益，興建住宅照顧原眷戶及中低收入戶，協助地方政府取得公共設施用地（眷改條例參照）；而原眷戶簽立改建同意書申請書及保證其義務及應遵循事項之履行（眷改條例第22條強制執行、第24條禁止處分及同法施行細則第13條第1項）等觀之，就其公益目的及所欲達成之行政目的判斷並參照司法院釋字第533 號解釋意旨，其性質上應屬行政契約。
⑷原眷戶簽立認證選項意願書因該認證書之表示與國家
間已發生公法上權利義務之關係，揆諸行政程序法第
135 條規定及司法院釋字第348 號解釋之意旨闡明，原眷戶之認證書、第2 階段說明會之資料及要件（含規劃設計配置圖、價金、發包方式）成為契約之內容，訂約之當事人均有履行契約之義務（參照最高行政法院94年判字第104 判決）。
⒌為此，提起本件訴訟，並聲明求為判決：
⑴訴願決定、原處分均撤銷。
⑵被告應作成按照被告在第2 階段公開說明會所提供的
附表4 （本院卷第67頁）7 折標發包房地總價計算原眷戶應負擔的自付額的行政處分。
四、被告則以：㈠原告請求撤銷之原處分（即被告97年7 月17日書函及97年
7 月23日書函），核其內容僅係對原告之陳情事項予以解釋、說明而為函覆，依改制前行政法院62年裁字第41號判例意旨，機關所為單純的事實敘述或理由說明，並非對人民之請求有所准駁，既不因該項敘述或說明而生法律上之效果，非訴願法上之行政處分。本此，原告雖為被告上開函文之行文對象，但被告既僅係就原告來函所陳情或質疑之事項予以解釋、說明理由，自非行政處分，原告尚不得就該二書函主張為行政處分而請求撤銷。
㈡原告請求以零自付款分得臺南縣影劇三村改建基地新建住
宅乙戶，或以第2 階段公開說明會所提供的附表4 （本院卷第67頁）7 折標發包房地總價計算原眷戶應負擔的自付額，均屬於法無據：
⒈依眷改條例第20條第1 項規定，原眷戶可獲之輔助購宅
款，以各直轄市、縣（市）轄區內同期改建之國軍老舊眷村土地，依國有土地可計價公告土地現值總額百分之
69.3為分配總額，並按其原眷戶數、住宅興建成本及配售坪型計算之。分配總額達房地總價以上者，原眷戶無須負擔自備款，超出部分，撥入改建基金；未達房地總價之不足款，由原眷戶自行負擔。同條第2 項規定，前項原眷戶自行負擔部分，最高以房地總價百分之20為限，其有不足部分，由改建基金補助。另同條例施行細則第18條第1 項規定，本條例第20條所定房地總價及第23條所定成本價格，依下列方式計算：一、房屋部分：依房屋及公用建築之建造費、工程管理費、墊款利息、有關稅捐及其他建築有關必要費用之總額與房屋自用總面積之比例，分戶計算之。二、土地部分：以房屋建造完成當期公告土地現值計價後，按各戶之應有持分比例計算之。同條第2 項規定，前項土地不屬於本條例第4 條第2 項者，應以土地取得地價為準，包含墊款利息、開發費用及有關稅捐。
⒉揆諸上開規定可知，必須原眷戶可獲得之輔助購宅款達
於房地總價以上，原眷戶始無須負擔自備款，如原眷戶之輔助購宅款未達房地總價，則就未達房地總價之不足款依法即應由原眷戶自行負擔，惟原眷戶自行負擔部分最高以房地總價百分之20為限。原告等請求以零自付款分得臺南縣影劇三村改建基地新建住宅乙戶，然而原告等可獲得之原眷戶輔助購宅款並未達房地總價以上（見原處分卷第37-43 頁），就未達房地總價之不足款，依前述眷改條例第20條第1 項規定，本應由原告等原眷戶自行負擔，故原告請求被告應核定其零自付款，顯然於法有違，並無理由。
⒊至於原告主張臺南縣影劇三村改建基地之房地總價應以
91年5 月21日臺南縣影劇三村改建基地第2 階段（規劃草案）說明書為準，並於100 年2 月21日準備程序期日由原告輔佐人陳稱「原告是希望能夠按照被告在第2 階段公開說明會所提供的附表4 （本院卷第67頁）7 折標發包房地總價計算原眷戶應負擔的自付額；原告變更前訴之聲明第2 項請求更正如下：被告應作成按照被告在第2 階段公開說明會所提供的附表4 （本院卷第67頁）
7 折標發包房地總價計算原眷戶應負擔的自付額的行政處分。」惟查，房地總價之法定計算方式，業據眷改條例施行細則第18條第1 項詳定在案，非原告所得任意主張要求以不同之標準為認定房地總價之依據，況且被告所提供前揭臺南縣影劇三村改建基地第2 階段（規劃草案）說明書，對於該說明書所提及之房地總價、輔助購宅款、自付款及貸款均有載明係預估（見說明書第七點，原處分卷第3 頁），該說明書所附附表3 臺南縣影劇三村各坪型房地總價、輔助購宅款、自付款、貸款參考對照表，及附表4 臺南縣影劇三村各坪型房地總價依建築工程發包預算與土地成本預估參考對照表（見原處分卷第13頁）之備註欄，亦均載明所列數值係依技術服務廠商規劃草案報告書內容為計算基準，其數額僅供參考，另並載明所列工程發包預算均為假設值，實際應以被告核定發包決算價為準。是被告業已於該說明書中詳細載明所列房地總價、輔助購宅款、自付款、貸款等各項金額均為預估，實際仍應以將來被告核定決算價為準，原告並無誤認該說明書中所載列之房地總價、輔助購宅款、自付款、貸款等金額為已確定或經被告依法核定在案之虞，被告自不受該說明書預估房地總價等各項數額之拘束，更無原告所謂以說明書所載之房地總價等各項數額與原告成立行政契約可言。
㈢綜上論述，原處分及訴願決定並無違誤等語，資為抗辯。
並聲明求為判決：駁回原告之訴。
五、本院之判斷：㈠按「人民因中央或地方機關對其依法申請之案件，予以駁
回，認為其權利或法律上利益受違法損害者，經依訴願程序後，得向高等行政法院提起請求該機關應為行政處分或應為特定內容之行政處分之訴訟。」行政訴訟法第5 條第
2 項定有明文。是依上開規定提起行政訴訟者，須以經過合法之訴願程序，為其前提要件，若未經過訴願程序，遽行起訴，自非法之所許。查本件係原告以渠等97年5 月30日、同年6 月30日向被告請求零自付款分得眷舍及依第2階段認證之價金核算原眷戶應負擔自付額之申請未獲允准，而循序提起行政訴訟，除訴請撤銷訴願決定及原處分外，並求判命被告應作成按照第2 階段公開說明會所提供的附表4 工程7 折標發包房地總價計算原眷戶應負擔自付額之行政處分，故本件係原告依行政訴訟法第5 條第2 項提起之課與義務訴訟，應屬至明。惟附表編號32原告張燕飛、編號68原告陳獨舟、編號69原告李劉阿雪、編號70原告顧秉山、編號71原告楊琇瑛、編號72原告黃光、編號73原告王素琴、編號76原告劉華強（即繼受劉美珊訴訟標的法律關係之承當訴訟人）等8 人（下稱原告張燕飛等8 人），並未出具推薦書委由李洪錦秀以「台南縣影劇三村自救會」名義，就原處分向行政院提起訴願，此有訴願卷所附推薦書可查，故本件以「台南縣影劇三村自救會」名義提起之訴願，所表徵對原處分不服之人，即難認包括原告張燕飛等8 人在內。原告張燕飛等8 人未經合法之訴願程序，遽行提起本件課與義務訴訟，揆諸首揭規定及說明，其訴非屬合法，應予駁回。
㈡次查，本件除張燕飛等8 人以外之原告（下同）向被告提
具之97年5 月30日陳情書、97年6 月30日存證信函雖均係以「影劇三村權益自救會」名義為之，被告據以函復之97年7 月17日書函及同年7 月23日書函行文對象亦分別為「台南縣影劇三村權益自救會」及該自救會代表人李洪錦秀，訴願決定書並列載訴願人為「台南縣影劇三村權益自救會」，惟「台南縣影劇三村權益自救會」僅係原眷戶不服被告處理影劇三村改建工程案之行政行為，為聯合爭取共同權益所自設之代稱，並未設事務所，無獨立財產，亦未辦理社團登記，實質上每位自救會成員（原眷戶）均是權利義務主體等情，已據原告陳明在卷（本院卷2 第450 、
45 1頁），審諸非法人團體乃係由多數人組成，有一定之組織、名稱及目的，且有一定之事務所或營業所為其活動中心，並有獨立之財產，設有代表人或管理人對外代表團體及為法律行為（最高行政法院94年度裁字第673 號裁定意旨參照），該自救會既未設事務所，復無獨立財產而得以團體名義對外為法律行為，即非屬非法人團體，不具有當事人能力，自應認上開以「台南縣影劇三村權益自救會」名義所為之行為或對之所為之行為，其實體上權利義務之主體為出具推薦書委由李洪錦秀以「台南縣影劇三村自救會」名義提起之各該原眷戶，是本件由出具推薦書之各原眷戶以自己名義為原告，提起訴訟，並依行政訴訟法第29條規定選定李洪錦秀及陳文雄2 人為全體起訴，於法尚屬無違。
㈢再依訴願法第3 條第1 項及行政程序法第92條第1 項規定
，所謂行政處分係指中央或地方機關就公法上具體事件所為之決定或其他公權力措施而對外直接發生法律效果之單方行政行為。又行政機關行使公權力，就特定具體之公法事件所為對外發生法律上效果之單方行政行為，皆屬行政處分，不因其用語、形式以及是否有後續行為或記載不得聲明不服之文字而有異，司法院釋字第423 號解釋亦明揭斯旨。查本件原告97年5 月30日陳情書，係以原眷戶生活清苦、入不敷出，無能力負擔貸款，依平等原則，申請被告比照臺南市九六新村、精忠三村等眷村，同意原眷戶零自付款分得眷舍乙戶；原告97年6 月30日存證信函，則係以被告作業疏失，因此所增成本，應由被告自行吸收，請求被告應按第2 階段公開說明會提供的附表4 工程7 折標發包房地總價計算原眷戶應負擔的自付額，並要求被告在未經原眷戶同意遷入前，不得對現有居住戶為斷水、斷電等行為，上情除據原告陳明綦詳外（本院卷2 第417 、41
8 頁），並有原告97年5 月30日陳情書及97年6 月30日存證信函附卷可參，是被告就原告上開申請，分別以97年7月17日書函復稱原眷戶零自付款分得乙戶於法不合、97年
7 月23日書函復稱有關影劇三村改建基地之房價或各項輔（補）助款之計算，悉依相關規定計算，原告所陳歸於被告過失造成原眷戶增加之認購成本，應由被告自行吸收，容有誤會等語，顯係基於眷改條例主管機關之地位，就原告請求之公法上具體事件，所為否准之決定，對外並生法律效果之單方行政行為，揆諸前揭說明，自屬行政處分。被告辯稱上開書函僅係就原告陳情或質疑事項予以解釋、說明理由，非屬行政處分云云，核非可採。訴願決定以被告上開2 書函僅係事實之敘述及理由之說明，不生法律上之效果，非訴願法上之行政處分，而為不受理決定，亦有未洽。
㈣復按眷改條例第20條規定：「（第1 項）原眷戶可獲之輔
助購宅款，以各直轄市、縣（市）轄區內同期改建之國軍老舊眷村土地，依國有土地可計價公告土地現值總額百分之六十九點三為分配總額，並按其原眷戶數、住宅興建成本及配售坪型計算之。分配總額達房地總價以上者，原眷戶無須負擔自備款，超出部分，撥入改建基金；未達房地總價之不足款，由原眷戶自行負擔。（第2 項）前項原眷戶自行負擔部分，最高以房地總價百分之二十為限，其有不足部分，由改建基金補助。（第3 項）原眷戶可獲得之輔助購宅款及自備款負擔金額，依各眷村之條件，於規劃階段，由主管機關以書面向原眷戶說明之。（第4 項）申請自費增加住宅坪型之原眷戶，仍依原坪型核算輔助購宅款，其與申請價購房地總價之差額由原眷戶自行負擔。」；同條例施行細則第18條第1 項規定：「本條例第20條所定房地總價及第23條所定成本價格，依下列方式計算：一、房屋部分：依房屋及公用建築之建造費、工程管理費、墊款利息、有關稅捐及其他建築有關必要費用之總額與房屋自用總面積之比例，分戶計算之。二、土地部分：以房屋建造完成當期公告土地現值計價後，按各戶之應有持分比例計算之。」準此，關於眷村改建，其房地總價及成本價格，暨原眷戶可獲得之輔助購宅款與自備款負擔金額之計算，法律已有明定，必原眷戶可獲得之輔助購宅款達於房地總價以上，始無須負擔自備款，如輔助購宅款未達房地總價，則就未達房地總價之不足款依法即應由原眷戶自行負擔，惟原眷戶自行負擔部分，最高以房地總價百分之20為限。經查，台南縣影劇三村改建基地完工房地總價決算、分戶房地總價暨完工後領取補助購宅款，經被告依相關規定計算後，業以97年7 月1 日國政眷服字第0970008191號令核布（原處分卷第37-43 頁），原眷戶得申請領取各坪型建築完工輔助購宅款金額皆未達被告核定之完工決算房地總價（見本院卷第642 頁原告所製各階段價金比較表），故就未達房地總價之不足款，依法即應由原眷戶自行負擔。至於原告所舉台南市「九六新村」、「精忠三村」等眷村，係配合政府去化國宅政策，規劃遷購台南市○○道新村」等市轄國宅，依遷建計畫以輔助購宅款購置國宅，輔助購宅款若低於房價，差額由眷戶自行負擔，因改建性質及規劃不同，於本件無法援引比辦理等情，已據被告於97年7 月17日書函所附陳情事項彙整說明資料內說明綦詳。是原告主張其依平等原則，得請求被告比照「九六新村」、「精忠三村」等眷村，同意原眷戶零自付款分得眷舍乙戶云云，尚屬無據，難認有理，被告否准所請，並無違誤。
㈤又觀諸卷附「台南縣影劇三村改建基地第2 階段（規劃草
案）說明書（資料時間：91年5 月21日）」（本院卷第64-68 頁），其內已載明「七、興建房屋預估之房地總價、輔助購宅款、自付款及貸款：各項數值係依技服廠商規劃草案報告書內容，房屋工程造價以每坪6 萬元為上限，土地成本以90年公告現值為計算基準，並採平均值計算，其數額僅供參考，本基地『預估』之各坪型房地總價、輔助購宅款、自付款及貸款等各項款額參考對照表如附表三。㈠預估房地總價：本基地各坪型預估房地價，依技服廠商提報之規劃草案報告書內建築工程發包預算與土地成本預估參考對照表如附表四。……九、一般規定：……㈢本說明書（第2 階段）內容係詳述改建基地規劃草案構想報告，『預估』房地總價與原眷戶（違占建戶）『預估』各項可獲之輔（補）助款、自備款金額，並供作辦理變更原法院認證選項之依據……後續仍應依本條例第20條第3 項規定，於完成細部規劃設計，由國防部以書面向原眷戶說明，並辦理第3 階段（細部規劃）說明會，惟不再受理變更法院認證選項作業。……」等語，且原告所引上開說明書附表四為「台南縣影劇三村各坪型房地總價依建築工程發包預算與土地成本『預估』參考對照表」，其備註亦載明「……三、所列工程發包預算均為假設值，實際應以國防部核定發包決算價為準。」，凡此均已說明該說明書（含附表）所列各該金額僅係預估金額，數額僅供參考，實際金額應依被告核定之完工決算房地總價為準，原告主張台南影劇三村改建基地新建之房地總價應以第2 階段公開說明會所提供的附表4 工程7 折標發包房地總價計算，並依此計算原眷戶應負擔的自付額乙節，於法無據。
㈥又原告等在91年間辦理改（遷）建意願選項時，既已明白
知悉房地總價、輔助購宅款及自備款金額須待新建工程完工結算後方得確定，說明會提供者乃預估之金額，且物價上漲或下降，足以導致房價上漲或下跌，亦屬眾所週知之事，原告對於新建工程完工結算後，實際房地總價與原眷戶可獲之輔助購宅款及應負擔之自備款金額，較諸規劃說明階段預估之金額有所增加，尚非毫無預見，該項變更即非屬原告無法預料之變更，自難認有原告所稱情事變更原則之適用。再者，第2 階段說明書僅是規畫草案，該階段說明會後，原眷戶尚得於規定期限內變更原法院認證選項，被告並以其結果作為細部規劃戶數需求之依據，再據以完成細部計畫，待細部計畫完成後，復應以書面向原眷戶說明，辦理第3 階段說明會，故被告於第3 階段說明會所提細部計畫與第2 階段所提規畫草案內容不同，本屬當然，因變更規畫所增費用，非可即謂係被告過失而增加之費用。從而，原告稱第2 階段說明會提出之資料已明示相關價款，供原眷戶作選項，被告事後予以變更，違反行政自我拘束原則、誠實信用原則，對原眷戶之正當合理信賴有所違背，增加之成本係被告過失所致，應由被告負擔，且被告告知錯誤資料，致原告等陷於錯誤而為表示，被告應重新辦理認證程序云云，核非有據，難認可採。至原告另稱被告係以第2 階段規畫之房價、圖說、配置供原眷戶認證，雙方已成立行政契約乙節。經查，被告提供之第2 階段說明書，其內所載房地總價與原眷戶可獲之輔助款、自備款金額等係「預估」之數額，並非實際金額，已於該說明書內記載綦詳，因雙方對契約之重要之點尚未確定而達成一致，自難認兩造間已成立行政契約，原告上開所稱，亦屬無據，併予敘明。
六、綜上所述，原告所訴各節，均非可採，原告申請比照臺南市九六新村、精忠三村等眷村，以零自付款分得眷舍，並按91年5 月21日第2 階段公開說明會提供之附表4 工程7 折標發包房地總價計算原眷戶應負擔之自付額，於法無據，被告以原處分否准原告所請，並無違誤，原告徒執前詞，訴請判決如其聲明所示，為無理由，應予駁回。又本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法均與本件判決結果不生影響，爰不逐一論述，附此敘明。
七、據上論結，本件原告之訴為一部不合法，一部無理由，依行政訴訟法第98條第1 項前段、第104 條，民事訴訟法第85條第1 項前段，判決如主文。
中 華 民 國 100 年 4 月 28 日
臺北高等行政法院第五庭
審判長法 官 黃清光
法 官 李維心法 官 程怡怡上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中 華 民 國 100 年 4 月 28 日
書記官 張正清