臺北高等行政法院判決
98年度訴字第2752號99年6月3日辯論終結原 告 遠東航空股份有限公司代 表 人 甲○○
乙○○丙000000000000000000000訴訟代理人 林昇豪 律師被 告 交通部觀光局代 表 人 丁○○○○○○住同上訴訟代理人 彭正元 律師
陳宏杰 律師高鳳英 律師上列當事人間有關觀光業務事務事件，原告提起確認公法上法律關係不存在訴訟，本院判決如下：
主 文確認原告與被告間之重整債權於超過新台幣參仟伍佰捌拾貳萬柒仟參佰零陸元範圍之債權不存在。
原告其餘之訴駁回。
訴訟費用由被告負擔。
事實及理由
一、事實概要：原告於民國（下同）98年4 月30日經臺灣臺北地方法院（以下簡稱臺北地院）以98年度整抗字第1 號裁定准予重整，並定98年5 月1 日起至同年月28日下午5 時止為債權申報期間。被告於同年月27日申報重整債權，申報債權總金額為新台幣（下同）100,549,131 元，其中本金債權為34,004,160元，遲延利息為66,544,971元，其發生之原因為代收出境航空旅客機場服務費未依限繳入指定帳戶。原告對被告所申報之本金債權部分並無異議，惟遲延利息部分，原告認為被告依出境航空旅客機場服務費收費及作業辦法（以下簡稱機場服務費收費辦法）按日加計千分之五之遲延利息，換算年息高達182.5%，已超過民法第205 條規定年息20% 之上限，超過部分應屬無效，縱認上開收費辦法並未違反民法第205 條之規定，然該部分遲延利息具有違約金性質，請求予以酌減等語，向臺北地院提出異議，經臺北地院98年度整字第1 號異議駁回。嗣原告以被告係行政機關，且收取遲延利息所依據之機場服務費收費辦法亦屬公法，爰向本院提起確認利息債權不存在之行政訴訟。
二、原告訴稱：⑴本案確為公法事件，鈞院有審判權與管轄權：
①按「憲法第16條規定人民有訴訟之權，旨在確保人民得依
法定程序提起訴訟及受公平之審判。至於訴訟救濟究應循普通訴訟程序抑或依行政訴訟程序為之，則由立法機關依職權衡酌訴訟案件之性質及既有訴訟制度之功能等而為設計。我國關於民事訴訟與行政訴訟之審判，依現行法律之規定，分由不同性質之法院審理，係採二元訴訟制度。除法律別有規定外，關於因私法關係所生之爭執，由普通法院審判；因公法關係所生之爭議，則由行政法院審判之。」司法院釋字第466 號解釋文參照；又，「公法上之爭議，除法律別有規定外，得依本法提請行政訴訟。」行政訴訟法第2 條亦定有明文。準此，如非法律別有規定，則因公法關係所生之爭議，行政法院有審判權，自屬當然。
②查本案被告係行政機關，且被告向原告請求之系爭利息債
權，係依據交通部民用航空局所訂定之法規命令即機場服務費收費辦法第6 條。現原告既係對前開利息債權有無及被告所持之依據有所爭執，本案訴訟之一方既係行政機關，且爭執者又係行政法上之爭議，顯為因公法關係所生之爭議，此參臺北地院98年度北簡字第22053 號判決意旨亦同。如非法律另有規定，則理應提起行政訴訟，而無提起民事訴訟之理。
③又，「就債權或股東權有實體上之爭執者，應由爭執之利
害關係人，於前項裁定送達後20日內提起確認之訴，並應向法院為起訴之證明；經起訴後在判決確定前，仍依前項裁定之內容及數額行使其權利。但依重整計劃受清償時，應予提存。」、「關於本節之管轄及聲請通知送達公告裁定或抗告等，應履行之程序，準用民事訴訟法之規定。」公司法第299 條第3 項及第314 條分別定有明文。詳言之，公司法第299 條第3 項僅規定就債權有實體上爭執者，應由有爭執之利害關係人提起確認之訴，並向法院為起訴之證明，並無就應向何種法院之審判權歸屬別有規定，而公司法第314 條亦僅係就民事法院有審判權時，應如何定「管轄」法院而有準用民事訴訟法之規定。顯見公司法中並未有排除行政法院審判權之規定，而係指應由有審判權且有管轄權之法院管轄，由有爭執之利害關係人向上開法院提起確認之訴，並陳報重整法院知悉即可。既就重整債權確認訴訟案件之管轄並非專屬於重整法院，則舉輕以明重，自難認公司法重整章節有排除行政法院審判權而專屬重整法院或民事法院之立法目的及明文，是以公司法重整章節中並未就「審判權」有特別規定，要無疑義。
④承上，既公司法重整章節中無審判權之特別規定，自非行
政訴訟法第2 條所稱之「法律別有規定」，從而本案既為因公法關係所生之爭議，行政法院當有審判權；況原告於本案起訴後，已依公司法第299 條第3 項規定，向重整法院即臺北地院民事庭陳報起訴證明，而重整法院於知悉原告向行政法院起訴後並無其他意見，併前揭臺北地院98年度北簡字第22053 號判決要旨，益徵重整法院對本件訴訟審判權之認定，與原告並無不同。從而被告之所在地既係為臺北市，則依行政訴訟法第13條規定，鈞院對本案有管轄權。故原告依法向鈞院提起確認之訴，於程序上自無不合法之處。
⑵被告命原告解繳機場服務費與遲延利息之通知函均應屬觀念
通知，僅係告知原告已逾期繳納系爭服務費及應付遲延利息，而非行政處分。縱為行政處分，亦因其無機關首長用印、表明行政處分之意旨、救濟之方式、受理機關等教示記載，而屬無效之行政處分。因前述通知函非屬行政處分，原告自未提起訴願，故原告提起確認訴訟，並未違反行政訴訟法之規定。
⑶本案被告收取利息債權所依據之機場服務費收費辦法，有違法違憲之虞：
①按「為加強機場服務及設施，發展觀光產業，得收取出境
航空旅客之機場服務費；其收費及相關作業方式之辦法，由中央主管機關擬訂，報請行政院核定之。」、「有關機場服務費之收取，除收費標準外，其相關作業規範，亦涉及人民權利義務事項，爰配合行政程序法修正其授權規定，使授權訂定該辦法之目的、內容及範圍具體明確。」發展觀光條例第38條及立法理由可參。又，「本辦法依發展觀光條例第38條規定訂定之。」機場服務費收費辦法第1條亦定有明文。是以機場服務費收費辦法既經發展觀光條例授權予中央主管機關即民航局訂定，自不得逾越母法授權範圍，方合於法律保留原則及授權明確性原則。
②惟查，自發展觀光條例第38條之條文及立法理由可知，其
僅係就出境航空旅客之機場服務費「收費」及「作業方式」授權由中央主管機關擬訂，是以中央主管機關自僅得於上開母法授權範圍內，訂定機場服務費之收費標準，至債務人遲延給付時，中央主管機關是否得自行另訂收取超過法定利率遲延利息之規定，仍應視母法是否有明確授權而定。然遍查機場服務費收費辦法之母法發展觀光條例全文共71條，其中並未有任何得收取超過法定利率之遲延利息之規定，顯見立法機關於通過上開發展觀光條例時，並未授權予行政機關得收取超過法定遲延利率之遲延利息，故行政機關於遇有遲延給付之情事發生時，亦僅得依法定遲延利率收取遲延利息。既機場服務費收費辦法之母法已不得收取超過法定利率之遲延利息，則於母法授權中央主管機關訂定機場服務費收費辦法時，自亦無授予中央主管機關得就遲延給付機場服務費時，得向債務人收取超過法定利率之遲延利息之權限。從而中央主管機關即民航局在母法未有得排除法定遲延利率之明文，且亦未明文授權中央主管機關得排除法定遲延利率之適用下，自行訂定應收取日息千分之五之遲延利息，實有違反法律保留原則及授權明確性原則，而有違法之虞。
③原告之所以給付遲延，係因收受法院裁定，不得向債權人
含被告等清償債務，不應負遲延責任。且被告收取高遲延利息，除有違比例原則外，亦不符行政程序法之規定：
⒈按「行政行為，應依下列原則為之︰一、採取之方法應
有助於目的之達成。二、有多種同樣能達成目的之方法時，應選擇對人民權益損害最少者。三、採取之方法所造成之損害不得與欲達成目的之利益顯失均衡。」、「行政機關就該管行政程序，應於當事人有利及不利之情形，一律注意。」行政程序法第7 條、第9 條分別定有明文。又，「法院為公司重整之裁定前，得因公司或利害關係人之聲請或依職權，以裁定為左列各款處分：一、公司財產之保全處分。二、公司業務之限制。三、公司履行債務及對公司行使債權之限制。四、公司破產、和解或強制執行等程序之停止。五、公司記名式股票轉讓之禁止。六、公司負責人，對於公司損害賠償責任之查定及其財產之保全處分。」公司法第287 條第1 項定有明文。
⒉然自被告申報債權內容觀之，其利息計算方式雖係依機
場服務費收費辦法第6 條按日息千分之五計算，然此日息千分之五換算為年息實高達182%，遠超過一般認為構成重利罪標準之年息約僅20% 左右。以實際金額說明之，其所申報之7 期之利息，皆已高於本金債權至少數百萬之數，如第1 期債權本金僅為5 百多萬元，但請求之遲延利息卻高達1 千3 百餘萬元，第2 期債權本金亦為
5 百多萬元，而請求之遲延利息亦高達1 千2 百餘萬元，以下各期皆類此不一而足。實已難認此一計息標準符合特別之立法目的，或謂此種收取高額遲延利息之行為，係對人民權利侵害最少。且更有採取之方法所造成之損害與欲達成目的之利益顯失均衡之誤，難認合於行政程序法第7 條之比例原則。
⒊況查，本件原告於97年2 月即已向臺北地院聲請重整，
並先經臺北地院於97年2 月22日以97年度整聲字第1 號裁定，准予緊急處分，其主文略為「自本裁定黏貼本院牌示處之日起90日內，原告之債權人不得行使對於原告之債權。原告對其所負債務，亦不得履行。……」等語，緊急處分時間係自97年2 月22日起算90日，至97年5月21日止。臺北地院復於97年5 月20日以97年整聲字第
1 號裁定，將上開緊急處分期間准予延長90日，故原告於97年5 月22日起至97年8 月19日止，亦同為緊急處分期間。嗣臺北地院又於97年8 月22日以97年度整字第3號裁定，另為緊急處分期間之裁定，裁定主文與上同，緊急處分期間則為97年8 月22日起至97年11月19日止。
臺北地院後於97年11月18日，以97年度整字第3 號裁定，將開緊急處分期間准予延長90日，故原告於97年11月20日起至98年2 月17日止，仍為緊急處分期間。易言之，原告自97年2 月22日起至98年2 月17日止，除97年8月20日及21日共2 日外，皆屬緊急處分期間，依臺北地院裁定實不得履行債務，而債權人於此期間內，亦不得對原告行使債權。既債權人依臺北地院裁定不得向原告行使債權，而原告依同裁定亦不得清償債務，則原告於緊急處分期間之債務縱不履行，亦不應負給付遲延責任，方符裁定內容與立法意旨，否則將有債權人與債務人間雖同受緊急處分限制，但生權利義務失衡之情形，難謂公平合理。
⒋縱認被告收取如此高利率之遲延利息符合比例原則，然
自被告所申報之債權計算說明觀之，其計算之天數皆將上開緊急處分期間依裁定禁止原告履行債務之日期併予計入，亦即被告認為其雖受緊急處分限制不得對原告行使債權，但卻仍將原告依裁定不得清償債務之限制，當成可歸責於原告之事由，而請求原告負給付遲延之責，實有權利義務失衡之情形。且原告實因遭前經營階層不法掏空公司資產，致陷於無資力聲請重整而無法繳納機場服務費，並非蓄意拒絕繳納。重整既係因公司無資力清償債務才會有此重整規定，緊急處分則是公司受到法院裁定准予重整前之權宜措施，但其目的是讓公司不會在聲請重整之後，還要去清償債務，此係限制雙方之權利義務，這段期間縱要收取利息，頂多僅能收取民法規定利率之利息，否則有違公司重整精神。被告決定系爭利息債權時，注意原告上開有利與不利之情形，顯見被告收取高於本金數百萬遲延利息之行為，除有未符比例原則之可能外，更難謂符合行政程序法第9 條規定而適法有效，實不宜予以維持。
⑷如前所述，原告自97年2 月22日起至98年2 月17日止，除97
年8 月20日及21日共2 日外，皆屬緊急處分期間，共計360日。就被告所申報之債權，扣除上開緊急處分期間之利息後，被告得請求之全部利息總金額應為13,756,643元，故加計本金後總債權金額應為47,760,803元。如將上開緊急處分期間加計年利率5%之利息後，被告得請求之全部利息總金額應為15,222,983元，故加計本金後總債權金額應為49,227,143元。
⑸綜上，原告主張本件係屬因公法關係所生之爭議，鈞院當有
審判權與管轄權，被告收取利息所依據之機場服務費收費辦法第6 條實違反法律保留原則與授權明確性原則，而有違法違憲之虞；縱認該辦法合法合憲，所收遲延利息亦有違行政程序法第7 條有利不利一併注意原則及同法第9 條比例原則。因而聲明：「一、確認原告與被告間之重整債權於超過34,004,160元範圍之債權不存在。二、訴訟費用由被告負擔。
」。
三、被告抗辯：⑴按審判權之劃分應著重於將紛爭集中審理、一次解決之目標
，並非凡有涉及公法關係，一概皆以行政訴訟程序審理，民事法院就涉及公法關係之先決問題亦得自為審理，以避免於同一程序又將紛爭另行切割至其他程序，尤其債務清理法草案更已揭櫫有關重整債權之實體爭議應由民事法院統一審理之程序法理，業經學者相繼為文肯認，是以系爭重整債權所涉及之審判權劃分爭議，實應由管轄重整程序之民事法院審理之，以符合紛爭集中審理與解決之訴訟經濟原則：
①按實體法上固有公、私法二元分離，然於審判權之劃分與
訴訟程序之採行，未必亦須如此截然二分，換言之，劃分審判權之機能，應以追求將紛爭集中審理、一次解決為目標，是以有關審判權之擇定，乃至於民事訴訟與行政訴訟之關係，亦應以盡可能減少衝突，而能有效解決紛爭之解釋方式處理之。從而，審判權之劃分或是訴訟程序之選定，尚非絕對由實體性質決定之，亦即並非凡有涉及公法關係，便應完全適用行政訴訟法審理之，而應依紛爭類型妥善規劃，即使民事法院就涉及公法關係之先決問題，民事法院亦得依職權調查證據，並得斟酌自證據調查中所得之事實，而就相關公法關係自為判斷。學者沈冠伶教授亦為文反對完全依實體性質決定審判權歸屬與訴訟程序，並進一步指出民事法院就涉及公法關係之爭點與先決問題，仍得於一定範圍內加強併加職權主義色彩，藉以兼顧該類事件之公法關係成分，以達到促成紛爭一次解決之目標。
②其次，前開學說見解亦指出，在社會紛爭複雜化後，一個
紛爭中如同時含有公法與私法之混合法律關係時，為求紛爭集中審理、一次解決，宜盡量避免將同一紛爭予以切割，就訴訟標的有審判權之民事法院亦得就涉及他審判權之先決問題自為審理。詳言之，在客觀範圍上，民事判決理由中之判斷，除涉及行政處分之無效或違法，基於行政訴訟法第12條第1 項規定對後續行政訴訟不生確定力外，關於其他公法關係之判斷，若無害於當事人之程序保障，民事判決之認定仍應認有拘束力。是以公司法第299 條就確認重整債權存否之爭議，雖未明定由民事法院有審判權，然重整程序既係由民事法院管轄，於重整紛爭中縱需確認涉有公法性質之重整債權是否成立或存在，亦應本於在重整程序中將所有紛爭集中審理、一次解決之訴訟經濟原則，而應由民事法院就確認涉有公法性質之重整債權存否之爭議有審判權，並非將此涉有公法性質之重整債權另行切割至行政訴訟程序，而造成重整程序之複雜化。
③此外，未來就公司重整破產等相關規定則將一併納入「債
務清理法」之內容，而公司之重整主要在於促使重整債權人依單一重整程序行使其權利，以便利重整之進行而避免程序之重複與延滯等目的，故有關確認重整債權存否之爭議，其審判權應如何劃分，依司法院公告之債務清理法草案第40、41條規定，對於債權人所申報之債權及其種類、數額或順位，提起異議經裁定後仍有實體上爭執者，異議人得以受異議債權人為被告，於裁定送達後10日之不變期間內，向民事法院提起訴訟，顯然依債務清理法草案所揭櫫之程序法理，重整債權即使涉有公法性質，確認其存否之爭議仍應由民事法院審理之，目前債務清理法雖未公布施行，然此程序法理仍可作為解釋現行公司法第299 條所謂「法院」之依據。學者許士宦教授亦認為：「有關其債權之存否等爭議，亦宜儘可能於重整程序中予以確定。為此，草案乃充實重整債權之確定程序，處理已申報債權之實體上爭議，以迅速、經濟確定債權。」，益見有關公司重整債權之確認訴訟，應於單一重整程序予以確定之程序法理。
④是以，系爭重整債權雖係設有公法性質，然審判權之劃分
與訴訟程序之擇定，並非全然以實體法之性質為斷，而應依紛爭類型以盡可能集中審理、一次解決之訴訟經濟原則為目標，前開學者見解已肯認重整債權所涉及之審判權劃分爭議，實應由管轄重整程序之民事法院統一審理之，以符合紛爭集中審理與解決之程序法理，原告就系爭重整債權存否之爭議，自應依法向民事法院提起確認之訴，以資救濟，始符法制。
⑵本件訴訟應屬原告積欠被告機場服務費之本金及利息所生之
爭議，且前述本金及利息業經台北地方法院民事庭以裁定認係重整債權，是本件應屬民事糾紛，原告遽為提起行政訴訟，顯不合法：
①按「法院審查重整債權及股東權之期日，重整監督人、重
整人及公司負責人，應到場備詢，重整債權人、股東及其他利害關係人，得到場陳述意見。有異議之債權或股東權，由法院裁定之。就債權或股東權有實體上之爭執者，應由爭執之利害關係人，於前項裁定送達後20日內提起確認之訴，並應向法院為起訴之證明；經起訴後在判決確定前，仍依前項裁定之內容及數額行使其權利。但依重整計劃受清償時，應予提存。」公司法第299 條第1 項至第3 項分別定有明文，由此可知，有關公司重整所涉之債權爭議，就實體上有爭執之利害關係人，應向民事法院提起確認之訴，至為明確。
②經查，本件被告係因原告公司進行重整，乃依公司法第29
7 條規定，以重整債權人身分於98年5 月27日就系爭本金及利息向重整監督人申報重整債權，倘若原告對被告所申報之重整債權有爭執者，即應依公司法第299 條第1 、2項規定，由民事法院就有異議之債權予以審查及裁定，此外，若對債權仍有實體上爭執時，則應依同條第3 項規定向民事法院提起確認之訴，是本件系爭本金及利息重整債權既經臺北地院於98年12月7 日以98年整字第1 號裁定駁回原告之聲明異議，原告若對此債權仍有爭執，即應依上開規定向臺北地院民事庭提起確認之訴，迺原告竟誤向鈞院提起本件行政訴訟，於程序上顯不合法。
⑶本件原告對於被告申報之系爭利息債權之合法性若有爭執，
應對於先前被告命原告解繳機場服務費與遲延利息所作成之行政處分，分別依訴願法及行政訴訟法提起訴願及撤銷訴訟，迺原告怠於行使上開行政救濟途徑之權利，遽提起本件確認債權不存在之訴，並非合法：
①原告主張被告通知原告解繳機場服務之函令，未經用印，
並非行政處分云云。惟查，本件被告命原告解繳機場服務費與遲延利息之函文，確屬行政程序法第92條之行政處分：
⒈按「本法所稱行政處分，係指行政機關就公法上具體事
件所為之決定或其他公權力措施而對外直接發生法律效果之單方行政行為。」行政程序法第92條第1 項定有明文。據此，陳敏教授對行政處分進一步定義為：行政機關在行政法上，為規制具體事件，以直接對外發生法律效果為目的，所為之單方公權力措施。其中所謂之「規制」，不僅在於設定、變更或廢棄權利義務，即如對權利義務有拘束力之確認亦涵蓋其中。
⒉查被告自97年2 月19日至97年9 月1 日間分別以7 份函
文，命原告繳納自96年11月至97年5 月間尚未解繳之機場服務費及遲延利息，系爭函文係被告在法令授權範圍內，就機場服務費與遲延利息等公法上具體事所為之決定，並對原告產生規制效力之單方行政行為，是上開函文應屬行政程序法第92條第1 項行政處分之性質，至為明確。
⒊次查，系爭函文之形式乃符合行政程序法第96條第1 項
第1 項第1 至5 款之應記載事項之要求，且被告所為之函稿皆有註記「已用印信」之印文，原告之主張顯屬誤會，殊無可取。
⒋再查，就原告所稱系爭函文未記載教示條款乙事，對於
系爭函文具有行政處分之性質與效力並無任何影響，蓋依行政程序法第98條第3 項規定：「處分機關未告知救濟期間或告知錯誤未為更正，致相對人或利害關係人遲誤者，如自處分書送達後1 年內聲明不服時，視為於法定期間內所為。」據此，縱被告疏未告知教示條款，該等處分並非無效，原告仍得於上開函文送達後1 年內聲明不服。
②原告就前揭具行政處分性質之函文如有不服，應依訴願法
及行政訴訟法提起訴願及撤銷訴訟以資救濟，迺原告怠於行使上開行政救濟途徑之權利，遽提起本件確認債權不存在之訴，並非合法：
⒈按「確認公法上法律關係成立或不成立之訴訟，於原告
得提起撤銷訴訟者，不得提起之」行政訴訟法第6 條第
3 項定有明文；且「法律關係因行政處分而發生者，當事人如有爭執，本應提起撤銷訴訟請求撤銷行政處分，不得因當事人怠於提起訴願或撤銷訴訟，聽任行政處分確定後，再以無期間限制之確認訴訟請求救濟，否則撤銷訴訟與訴願前置主義勢將形同虛設。又觀諸本條規定之立法理由，其於公法上法律關係『成立或不成立』文字下又特別註明包括『存在或不存在』，可知，本條關於『確認公法上法律關係成立或不成立訴訟』之規範，應包含『確認公法上法律關係存在或不存在之訴訟』。
故而，提起確認公法上法律關係存在或不存在之訴，即有前揭行政訴訟法第6 條第3 項關於確認訴訟補充性規定之適用。」最高行政法院95年度裁字第2153號裁定可供卓參。
⒉經查，系爭重整債權所由之機場服務費用及利息乃基於
發展觀光條例第38條及機場服務費收費辦法所發生，於原告逾期未繳時，被告皆依法作成行政處分命原告就本金及衍生之遲延利息一併繳納，是若對上開行政處分所示之機場服務費數額有所爭執，即應依訴願法第1 條第
1 項及第14條第1 項規定，於處分到達之次日起30 日內提起訴願，若對訴願決定仍有不服，則再依行政訴訟法第4 條規定提起撤銷訴訟以資救濟，始為正確之行政救濟途徑。
⒊次查，原告對於被告通知其解繳機場服務費之本金及利
息數額，於被告依法申報為重整債權前，並無爭執，亦未依法提起訴願及行政訴訟，迨行政處分逾法定救濟期間經過而確定後，再以無期間限制之確認訴訟請求救濟，顯有怠於行使權利及濫行起訴之實，且無視確認公法上關係存在不存在之訴僅於原告不得提起撤銷訴訟始可提起之補充性原則，故依行政訴訟法第6 條第3 項規定，原告提起本件確認部分重整債權不存在之訴，顯係違法。
⑷機場服務費收費辦法並無違反法律保留原則與授權明確性原
則之虞，且依該辦法收取遲延利息額度亦無過高而不符合比例原則之情形：
①機場服務費收費辦法並無違反法律保留原則及授權明確性原則：
⒈依發展觀光條例第38條明文規定，中央主管機關自得於
該條例之授權範圍內，就機場服務費之「收費」及「作業方式」訂定收費標準，是交通部民用航空局（下稱民航局）乃依該條例第38條之授權訂定機場服務費收費辦法。
⒉經查，被告對原告收取旅客機場服務費，乃依據發展觀
光條例第38條及機場服務費收費辦法第6 條之規定而來，於法有據。再依發展觀光條例第38條規定，係將機場服務費收費辦法授權予中央主管機關訂定，至於該條所稱之「收費」，其內容應包括「本金」及逾期未繳而自本金衍生之「遲延利息」在內。又，發展觀光條例並未就遲延利息之利率設有最高額度之限制，因此中央主管機關依發展觀光條例之授權，訂定日息千分之五之遲延利息，並無逾越母法之授權範圍。
⒊再者，原告一再指稱立法者制定本條例時，並無授權予
行政機關得收取超過法定利率之遲延利息云云。惟查，所謂法定利率乃民法第203 條之規定，原告既主張本件係屬公法關係，竟以民法規定作為認定系爭公法關係違法之依據，已屬矛盾。且民法第203 條就法定利率之規定，亦僅係針對利率未經約定，亦無法律可據之情形而言，然收取機場服務費所依據之機場服務費收費辦法，係依發展觀光條例授權而訂定，是被告向原告收取機場服務費，並就原告逾期解繳時加收遲延利息，自屬於法有據。
⒋此外，原告所稱被告收取之遲延利息，逾越構成重利罪
標準之年息約20﹪左右云云，亦有誤會。蓋以，民法第
205 條有關週年百分之二十最高利率限制之規定，僅係針對約定利率而言。經查，被告收取機場服務費所依據之發展觀光條例，係屬民法之特別規定，且本件亦非約定利息利率之情形，自無前述民法利率規定適用之餘地，是中央主管機關依發展觀光條例授權，自行訂定遲延利息之利率並無不合。
②本件被告向原告收取機場服務費及逾期未繳納之遲延利息
，所採取方法造成之不利益，並未與其為達成之公益目的間顯失平衡，並無違反比例原則：
⒈按行政程序法第7 條所定比例原則之內涵，其主要在要
求國家採取方法之不利益時，須與其為達成之公益目的間取得平衡。
⒉經查，收取機場服務費之目的，主要在於達成加強機場
服務及設施、維護飛航安全以及發展觀光產業等重大公益目的，故為促使航空公司按時繳納其向旅客收取之機場服務費，以利於上開飛航安全等重要公益目的之達成，並避免因飛安事故造成重大傷害，乃訂定日息千分之五為遲延利息之利率，其方法與目的間並未顯失均衡。
⒊再者，被告就機場服務費並非直接向航空公司收取，而
僅係委由航空公司隨機票代收，換言之，原告所積欠之機場服務費早已向旅客收取，原告之權利既未受侵害，反強占此等向旅客收取之機場服務費遲不依法繳納，前經被告多次通知解繳，原告未曾對該等費用金額有所爭執，待被告持相關單據申報重整債權時，反指稱被告對其申報之高額債權利息違反比例原則云云，原告之主張顯無可取。
⑸臺北地院97年度重整聲字第1 號及第3 號裁定雖皆禁止原告
之債權人於緊急處分期間行使債權，原告對其所負債務亦不得履行，惟上開裁定內容並未禁止被告對原告所負債務加計遲延利息，僅係給予原告有清償債權之緩衝期間；且原告於法院裁定前，即有可歸責於己之給付遲延情事，並非於法院緊急處分期間，始因不得履行債務而負遲延責任，故縱於法院裁定之緊急處分期間，原告所負債務之遲延利息責任仍不得免除：
①按「法院為公司重整之裁定前，得因公司或利害關係人之
聲請或依職權，以裁定為左列各款處分：……三、公司履行債務及對公司行使債權。」公司法第287 條第1 項第3款定有明文。是臺北地院前即據此分別以97年度重整聲字第1 號及第3 號裁定准予緊急處分，並裁定自97年2 月22日起至98年2 月17日止，除97年8 月20、21日外，皆屬緊急處分期間。
②經查，原告自96年11月後即未解繳機場服務費，是依機場
服務費收費辦法第5 條第1 項第2 款規定，即應自次月17日起即負遲延責任，並依同法第6 條規定按日加收千分之五之遲延利息，故原告無法解繳前揭債務，實非因臺北地院作出不得清償債務亦不得行使債權之緊急處分裁定所致；況且，臺北地院作出上開緊急處分，並非免除原告負擔遲延利息之責任，僅是給予原告一段無庸即刻清償債務之緩衝期間，如是，縱該法院裁定禁止原告清償債務，原告仍應就上開緊急處分期間加計遲延利息，始屬合理。
③再查，上開臺北地院所為緊急處分固然係賦與原告清償債
務緩衝期間，惟同時亦屬對於被告債權之限制，亦即使被告不得請求原告清償債務，是被告之債權於緊急處分期間暫時無法獲致實現，倘若再因法院裁定之緊急處分而免除原告給付遲延利息之責任，將使被告蒙受原告不清償債務更大之不利益，對於被告之權利限制實屬過當，有失衡平，亦非緊急處分之本旨。準此，本件系爭機場服務費，於臺北地院裁定緊急處分期間，仍可言應加計遲延利息，並無違反行政程序法第9 條之規定，其理至明。
⑹綜上，被告以基於行政訴訟法第6 條第3 項所揭示之確認訴
訟補充性之原則，原告未循訴願及撤銷訴訟程序對重整債權數額謀求救濟，顯有怠於行使權利之實，原告逕自提起本件行政訴訟，求為確認其與被告間之部分重整債權不存在，程序上並非合法；又機場服務費收費辦法並無違反法律保留原則與授權明確性原則之虞，且依該辦法收取遲延利息額度亦無過高而不符合比例原則之情形，且臺北地院裁定緊急處分期間，原告所負債務之遲延利息責任仍不得免除，其實體上亦無理由等情。而聲明：「原告之訴駁回，訴訟費用由原告負擔」。
四、得心證之理由：⑴本件爭執起因於發展觀光條例第38條規定「為加強機場服務
及設施，發展觀光產業，得收取出境航空旅客之機場服務費；其收費及相關作業方式之辦法，由中央主管機關擬訂，報請行政院核定之。」，而機場服務費收費辦法第1 條亦明文「本辦法依發展觀光條例第38條規定訂定之。」，足見有關機場服務費之收取，除收費標準外，其相關作業規範，涉及人民權利義務事項，故由發展觀光條例第38條授權中央主管機關擬訂機場服務費收費辦法實行之。
①原告98年4 月30日經臺北地院准予重整，並定98年5 月1
日起至同年月28日下午5 時止為債權申報期間。被告於同年月27日申報重整債權，申報債權總金額為100,549,131元，其中本金債權為34,004,160元，遲延利息為66,544,971元，其發生之原因為代收出境航空旅客機場服務費未依限繳入指定帳戶。
②原告對被告所申報之本金債權部分並無爭執，惟遲延利息
部分，原告認為被告依機場服務費收費辦法按日加計千分之五之遲延利息有違法違憲之情形，而提起本件確認之訴（確認遲延利息部分之債權均不存在）。
③兩造爭執之重心有四，1.本件是否為公法事件；2.本件原
告提起確認之訴程序上是否合法；3.本件利息之收取是否違法；4.核准重整前，台北地院所給予之緊急處分期間，是否仍應負遲延責任？⑵本件是否為公法事件？
①本案被告係行政機關，且被告向原告請求之系爭利息債權
，係依據交通部民用航空局所訂定之法規命令即機場服務費收費辦法第6 條；該機場服務費收費辦法，係依據發展觀光條例第38條授權中央主管機關擬訂、實行，本金部分為機場服務費，而其遲延利息部分為機場服務費之從屬債權，故兩造間爭執之機場服務費遲延利息，仍屬於依據交通部民用航空局所訂定之機場服務費收費辦法，所衍生之權利義務關係，為公法上法律關係，就此爭議應屬公法事件。
②至於本件涉及重整債權之申報，參照公司法第299 條第3
項「就債權或股東權有實體上之爭執者，應由爭執之利害關係人，於前項裁定送達後20日內提起確認之訴，並應向法院為起訴之證明；經起訴後在判決確定前，仍依前項裁定之內容及數額行使其權利。但依重整計劃受清償時，應予提存。」，及同法第314 條「關於本節之管轄及聲請通知送達公告裁定或抗告等，應履行之程序，準用民事訴訟法之規定。」，是指申報程序準用民事訴訟法之規定，並非所申報之債權如屬公法事件，其爭議之處理仍準用民事訴訟法；就如同沒有人會誤解，重整稅捐債權之申報應參照公司法第299 條第3 項及第314 條，準用民事訴訟法之規定，但稅捐債權之有無或多寡所衍生之爭議，還是應循行政訴訟程序以資釐清。
1.此乃我國公法訴訟、私法訴訟審判權採二元進行之規劃，這是訴訟專業分工之設計，申報重整債權，與重整債權之確認，僅存有權利存在與權利申報之關係，只是透過申報來呈現就重整債權有無爭執，如有爭執則循訴訟程序以資釐清，此與學者沈冠伶教授所稱民事法院就涉及公法關係之爭點與先決問題，得於一定範圍內加強併加職權主義色彩，藉以兼顧該類事件之公法關係成分，以達到促成紛爭一次解決之目標，並無關聯，也不足以因此認定一旦進入重整債權之申報，就遷就紛爭一次解決之目標，而認為公法法律關係也應循重整程序之民事訴訟程序釐清爭議，足見被告所稱不足採信。
2.在公法訴訟、私法訴訟審判權之劃分，斟酌訴訟專業分工之設計，確實也可以因應紛爭之特殊性，合併由專業之法院審理之（如智慧財產法院），但此為專業法院之立法模式，我國並無重整專業法院之設計，當然不能因此認為公法事件之爭議，由重整法院審理之。
⑶本件原告提起確認之訴程序上是否合法？
①被告抗辯，被告命原告解繳機場服務費與遲延利息之函文
，屬行政程序法第92條之行政處分（如被告所提附件1-2、1-3 、2-2 、2-3 、3-2 、3-3 、4-2 、4-3 、5-2 、5-3 、6-2 、6-3 、7-2 、7-3 均是行政處分），這些是被告自97年2 月19日至97年9 月1 日間分別以7 份函文，命原告繳納自96年11月至97年5 月間尚未解繳之機場服務費及遲延利息，系爭函文係被告在法令授權範圍內，就機場服務費與遲延利息等公法上具體事件所為之決定，並對原告產生規制效力之單方行政行為（對權利義務有拘束力之確認）；即使系爭函文未記載教示條款乙事，參照行政程序法第98條第3 項之規定，對於系爭函文具有行政處分之性質與效力並無任何影響。而原告則稱，被告命原告解繳機場服務費與遲延利息之通知函均應屬觀念通知，僅係告知原告已逾期繳納系爭服務費及應付遲延利息，而非行政處分。
②按「本法所稱行政處分，係指行政機關就公法上具體事件
所為之決定或其他公權力措施而對外直接發生法律效果之單方行政行為。」行政程序法第92條第1 項定有明文，故有無對外直接發生法律效果是關鍵所在。本件被告命原告解繳機場服務費與遲延利息之函文，是針對已經發生之機場服務費告知機場服務費之統計表，並檢附觀光發展基金會專戶收款書通知繳款，如未按期繳款，則加收遲延費用，而另就逾期繳款部分通知盡速繳納，並也部分告知本金及違約之計算方式（逾期繳款通知，如被告所提附件1-3、2-3 、3-3 、4-3 、5-3 、6-3 、7-3 ，前兩件並未告知詳細數額），足見此僅為以發生之金額數據為通知，雖對權利義務有拘束力之確認也應屬對外直接發生法律效果之範疇，但以當事人間對數額發生爭議而要求行政機關確認其數額者，才會發生對權利義務有拘束力之確認，而非指一般性通知書（告知數額者）及認為屬於數額之確認，而歸類於對權利義務有拘束力之確認。被告稱上揭通知為行政處分者，應無可採。
③既然經由被告之申報重整債權，而原告認為被告依機場服
務費收費辦法按日加計千分之五之遲延利息有違法違憲之情形，自屬對公法法律關係之存在與否有爭執，提起本件確認之訴（確認遲延利息部分之債權均不存在），程序上應無違誤。
⑷本件利息之收取是否違法？
①按發展觀光條例第38條之規定「為加強機場服務及設施，
發展觀光產業，得收取出境航空旅客之機場服務費；其收費及相關作業方式之辦法，由中央主管機關擬訂，報請行政院核定之。」，而機場服務費收費辦法第1 條亦明文「本辦法依發展觀光條例第38條規定訂定之。」足見，機場服務費之徵收對象為「出境航空旅客」，而如何對出境航空旅客收取機場服務費，是技術性、細節性規定，其相關作業規範，涉及人民權利義務事項，應循行政程序法所規範之授權方式處理之，因而有機場服務費收費辦法之訂立。
②就機場服務費收費辦法第3 條「搭乘民用航空器出境旅客
之機場服務費，每人新臺幣三百元，由航空公司隨機票代收。持用未含機場服務費機票之旅客，應於辦理出境報到手續時，向航空公司櫃檯補繳該項費用。」，而第5 條「航空公司應依下列作業規定，解繳代收之機場服務費：1.將當日乘客名單及日報表於次一工作日送航空站審核。2.依航空站於每月最後一日前所送達前一個月之機場服務費收費資料，連同繳款書於次月16日前，分向交通部觀光局（及被告）及民航局指定銀行繳納。航空公司依前項規定所解繳之機場服務費，應以其金額之2.5%作為該公司代收之手續費。」，顯然航空公司（原告）與被告間所存在的法律關係為原告代收機場服務費，原告解繳之機場服務費，以及被告給付原告代收手續費等；而代收機場服務費，是來自發展觀光條例第38條之授權，而原告所應解繳之機場服務費，是來自原告之代收，而被告給付原告代收手續費卻是因原告提供勞務協助代收機場服務費而來，這些都應該是如何對出境航空旅客收取機場服務費之規範目的所為技術性、細節性之規定。
③但就機場服務費收費辦法第6 條「航空公司逾期解繳機場
服務費時，應由觀光局及民航局分別催繳，並按日加收千分之五之遲延利息。」而言，衡諸法理，代收他人款項，自當如期交還他人，如有積欠當屬遲延給付，但問題在於應承擔到如何之遲延責任。按發展觀光條例第38條之規定機場服務費之徵收對象為「出境航空旅客」，機場服務費收費辦法所為技術性、細節性之規定，也是針對出境航空旅客收取機場服務費而來，顯見發展觀光條例第38條及機場服務費收費辦法之規範目的，是對出境航空旅客徵收機場服務費，而非對代收機場服務費之航空公司，規範其逾期解繳機場服務費之遲延責任為目的。因此，機場服務費收費辦法第6 條所規範之遲延責任，並非發展觀光條例第38條之授權目的，這只是機場服務費收費辦法設計代收制度，而為貫徹代收制度之落實，才設計機場服務費收費辦法第6 條高額之遲延責任，設若主管機關所設計之機場服務費收費辦法不是代收制度，而是旅客自行繳費方式（或購票方式），則根本不發生逾期解繳機場服務費之遲延責任。
④按發展觀光條例第38條之規定機場服務費之徵收對象為「
出境航空旅客」，母法僅授權對出境航空旅客收取機場服務費，子法是機場服務費收費辦法，如何收取之技術規定，在於主管機關之設計，控制設計如何落實，還是要在母法授權的範圍內，對人民權利義務有影響者應屬法律保留之範疇，機場服務費收費辦法為了控制航空公司代收制度之落實，而將「航空公司」納入機場服務費收費辦法之範疇，課以逾期解繳機場服務費之高額遲延責任，當然是逾越發展觀光條例第38條授權之範圍。所以機場服務費收費辦法第6 條「航空公司逾期解繳機場服務費時，應由觀光局及民航局分別催繳，並按日加收千分之五之遲延利息。
」，應屬無效。
⑤然而遲延責任是否因之而免除，當然不是，衡諸法理，代
收他人款項，自當如期交還他人，如有積欠當屬遲延給付，當然應承擔遲延責任。此時就應有民法遲延責任規範之類推適用，誠如公法上不當得利之概念，並無獨立於民法之外的不當得利概念，而是將法律概念本身加以援用，如何構成遲延責任，一旦構成遲延責任後，應承擔如何之責任，假如公法領域內，並無進一步之規範，則應類推適用民法之規定，本件屬於金錢債權，有其給付之期限，當自期限之翌日負擔債務不履行之遲延責任，金錢債權未經約定者按年利率5%計算，當屬公允。
⑸核准重整前之緊急處分期間，是否仍應負遲延責任？
原告認為此部分是法院裁定禁止清償之期間，所以不應承擔遲延責任，按照債務不履行期間應負遲延責任是屬常態，而核准重整前之緊急處分期間是給予債務人緩衝的時間，讓債權人不要積極行使債權，而迫使債務人之財產未經完整規劃之下，而局部、分割、支解經變價而被債權人分配，這樣對已經不足受償之債權人而言，受害程度更是加深，而債務人財產的整體規劃之清償計畫也將無法實現，所以限制債務人清償債務之目的，實際上是限制債權人積極主張權利之實現，立法之目的絕非免除債務人之遲延責任，原告稱法院裁定禁止清償期間不應承擔遲延責任者，是誤認緊急處分為遲延責任之免除，自無可憑。
⑹故爭執之債權範圍，應以遲延責任按年利率5%計算為恰當。
①本金：$5,706,720元，計息97.1.17-98.4.30共470日：
470/365*5%*5,706,720=367,418.9（利息$367,418元）。
②本金：$5,914,620元，計息97.2.17-98.4.30共439日：
439/365*5%*5,914,620=355,687.4（利息$355,687元）。
③本金：$4,669,740元，計息97.3.17-98.4.30共410日：
410/365*5%*4,669,740=262,273.0（利息$262,273元）。
④本金：$6,589,260元，計息97.4.17-98.4.30共379日：
379/365*5%*6,589,260=342,099.9（利息$342,100元）。
⑤本金：$4,321,620元，計息97.5.17-98.4.30共349日：
349/365*5%*4,321,620=206,608.9（利息$206,608元）。
⑥本金：$5,036,400元，計息97.6.17-98.4.30共318日：
318/365*5%*5,036,400=219,393.8（利息$219,393元）。
⑦本金：$1,756,800元，計息97.7.17-98.4.30共288日：
288/365*5%*1,756,800=069,664.4（利息$069,664元）。
合計本利和為35,827,306元（本金：34,004,160元，利息：
1,823,146 元）。在此範圍內原告之訴，確認原告與被告間之重整債權於超過35,827,306元範圍之債權不存在，為有理由。超過部分即0000000 元部分（35,827,306-34,004,160=1,823,146）為無理由，應予駁回。
⑺又本件被告原申報之遲延利息為66,544,971元，而經准許之
遲延利息為1,823,146 元，被告主張之利息債權有理由之部分僅佔2%，就此部分勝訴、部分敗訴之判決，本院審酌訴訟費用仍由被告全額負擔。本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法均與本件判決結果不生影響，故不逐一論述，併此敘明。
五、據上論結，本件原告之訴為一部有理由、一部無理由，依行政訴訟法第104 條、民事訴訟法79條，判決如主文。
中 華 民 國 99 年 6 月 17 日
臺北高等行政法院第七庭
審判長法 官 吳慧娟
法 官 畢乃俊法 官 陳心弘上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中 華 民 國 99 年 6 月 17 日
書記官 鄭聚恩