臺北高等行政法院判決
98年度訴字第2754號99年4月8日辯論終結原 告 台榮興業股份有限公司代 表 人 甲○○原 告 鏞吉實業股份有限公司代 表 人 乙○○原 告 茂基興業股份有限公司代 表 人 丙○○原 告 漢嵩實業股份有限公司代 表 人 丁○○共 同訴訟代理人 陳鄭權律師被 告 桃園縣政府代 表 人 戊○○（縣長）住同訴訟代理人 鄭華合律師上列當事人間有關營建事務事件，原告不服內政部中華民國98年10月28日台內訴字第0980158788號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要：原告於民國98年2 月20日，以桃聯砂字第980220號申請書向被告申請設置營建剩餘土石方收容處理場所。惟因原告等前合法登記之砂石碎解洗選場場址（即申請設置地點），係位於大漢溪沿岸水質水量保護區內，被告乃依據桃園縣營建剩餘土石方管理自治條例（下稱管理自治條例）第
5 條第3 款規定，以位於水源水質水量保護區、自來水水源取水體水平距離1 千公尺範圍內，不得申請設置土資場為由，否准原告申請，並以98年3 月3 日府工建字第0980076516號函復（下稱原處分）。原告不服，提起訴願經決定駁回，遂提起本件行政訴訟。
二、本件原告主張：
（一）原告等於60年間，即已合法設立砂石公司，亦依法向被告申請設置砂石碎解洗選場，且經被告同意設置後，嗣於98年2 月20日，原告聯名多家砂石碎解洗選場業者，依管理自治條例第7 條：「轄內合法登記之砂石碎解洗選場、磚瓦窯場（廠）、輕質軟骨廠、水泥廠、瀝青拌合場及預拌混凝土廠等目的事業處理場所，欲收容營建剩餘土石方為原料者，應向本府申請核准作為收容場所。」，向被告於原本自身之砂石碎解洗選場處，另申請設置營建剩餘土石方收容處理場所，未料被告及內政部皆以管理自治條例第
5 條第3 款為由，否准申請。且對原告有利之事實及證據，被告均未詳盡調查之責，被告雖指稱原告欲設置之系爭處理場所位於水源水質水量保護區、自來水水源取水體水平距離1 千公尺範圍內，然被告未明示本件所謂水源水質保護區或自來水水源取水體水平距離1 千公尺之實際範圍為何？被告如何認定原告所欲設置之系爭處理場所位於水源水質水量保護區、自來水水源取水體水平距離1 千公尺範圍內甚且系爭收容處理場所並非等同管理自治條例第5條之土資場，故原處分與訴願決定不但皆有內容不明確之情形重大而為無效外，更顯有適用法律錯誤之情。
（二）本件地方之管理自治條例，依地方制度法第30條第1 項規定，本不得牴觸中央之自來水法，而依自來水法第11條第
1 項第6 款及第2 項：「自來水事業對其水源之保護，除依水利法之規定向水利主管機關申請辦理外，得視事實需要，申請主管機關會商有關機關，劃定公布水質水量保護區，依本法或相關法律規定，禁止或限制左列貽害水質與水量之行為：（第1 項）……. 六、設置垃圾掩埋場或焚化爐、傾倒、施放或棄置垃圾、灰渣、土石、污泥、糞尿、廢油、廢化學品、動物屍骸或其他足以污染水源水質物品。（第2 項）前項各款之行為，為居民生活或地方公共建設所必要，且經主管機關核准者，不在此限。」之規定可知，劃定水源水質保護區範圍及多少範圍內可設置相關場所，應係屬自來水公司之中央主管機關即經濟部水利署之權責，而本件自來水法並未明文於水源區多少範圍內不能設置系爭收容場所，甚且權責機關經濟部水利署亦未明示，是依所謂中央法規對人民基本權之限制，本質上應解為係「最大限度之限制」，地方組織於不牴觸中央法律之前提下，本不應於制定自制條例時，為因地制宜之「更高限制」，甚且由該自來水法第11條第2 項可知，並非毫無例外即一律不許於水源區內設置系爭收容處理場所，然管理自治條例卻如此規定，其規範強度明顯高於自來水法規定，對人民權利加諸更大限制，故管理自治條例於此部分應非合法，故依此所為之原處分與訴願決定應屬無效。又砂石碎解洗選場之屬性與垃圾掩埋場或焚化爐根本不相同，被告依自來水法第11條第1 項第6 款規定之禁止事項，所為不利原告之處分，顯然違法。
（三）原處分及訴願決定之作成，亦有違憲法第15條所保障人民之營業自由：本件原告並非新申請系爭收容處理所，乃係既有營業砂石碎解洗選場，配合政府新定管制辦法申請之該場於被告所稱板新給水廠自來水水質水量保護區劃定之前（即60年間），即已合法登記有案，是在符合既有工商登記事項，且無擴充設備及增加處理量之情形下，被告本就應對既有合法登記砂石碎解洗選場之所屬公司予以尊重，然被告竟以水源保護為重要議題之由，剝奪原告之營運權利而否准原告之申請，明顯侵害原告憲法所保障之工作權、營業權及自由權。
（四）經濟部水利署既為自來水法第2 條第1 項之中央主管機關，則經濟部水利署對原告是否符合自來水法第11條第2 項之例外規定而得設置系爭收容處理場所，自亦有核准認定權，且基於行政一體與專業裁量，屬下級之被告對經濟部水利署所為之行政判斷自應尊重並加以依循，是經濟部水利署曾應被告之請求於97年4 月18日邀集各方專家，召開「研商桃園縣政府受理申請『合法登記砂石碎解洗選場收容營建剩餘土石方作為原料申請核准做為收容處理場所』之自來水法適法性問題」之會議，該會議紀錄之97年4 月30日經水事字第09731002970 號函結論為：「……㈡惟本案如依桃園縣政府說明，該合法登記砂石碎解洗選場確屬於91年修正自來水法之前之既有（非新設，亦無擴充）合法登記砂石場，即在不會增加『貽害水質水量』之風險前提下，且日後將嚴格管制其土石，確屬不會造成二次汙染之土石，及依水汙染防治法管制其廢水排放者，本屬尊重桃園縣政府依該府所頒『桃園縣營建剩餘土石方管理自治條例第7 條』規定所為處分之主管權責。」，被告即應審究系爭處理場所之設置是否貽害水質水量？原告所欲收容堆置土石是否會造成二次汙染之土石？原告是否皆有違反水污染防治法排放廢水之情，被告未釐清上揭問題即否准原告之申請，顯然違背行政一體及專業判斷之精神，且亦為裁量濫用。
（五）原告並聲明：
1、訴願決定及原處分均撤銷。
2、請求判命被告對原告台榮興業股份有限公司（法定代理人：甲○○）於原有之砂石碎解洗選場處（地址：桃園縣○○鎮○○里○○路○○○ 巷○○號，地號○○○鎮○○段缺仔小段200 地號），另申請設置「營建剩餘土石方收容處理場所」案，應作成予以同意設置之行政處分。
3、請求判命被告對原告鏞吉實業股份有限公司（法定代理人：乙○○）於原有之砂石碎解洗選場處（地址：桃園縣○○鎮○○里○○路○○○ 號，地號○○○鎮○○段上石屯小段4 之1 、5 、5 之3 、8 之3 、6 、6 之2 、6 之3 地號），另申請設置「營建剩餘土石方收容處理場所」案，應作成予以同意設置之行政處分。
4、請求判命被告對原告茂基興業股份有限公司（法定代理人：丙○○）於原有之砂石碎解洗選場處（地址：桃園縣大溪鎮瑞興里栗子園35之1 號，地號○○○鎮○○段栗子園小段94之40、94之43、94之44、94之45、94之46地號），另申請設置「營建剩餘土石方收容處理場所」案，應作成予以同意設置之行政處分。
5、請求判命被告對原告漢嵩實業股份有限公司（法定代理人：丁○○）於原有之砂石碎解洗選場處（地址：桃園縣○○鎮○○里○○路○ 段○○巷○○號，地號○○○鎮○○段下崁小段147 之1 、148 、157 地號），另申請設置「營建剩餘土石方收容處理場所」案，應作成予以同意設置之行政處分。
6、訴訟費用由被告負擔。
三、被告則以：
（一）被告96年12月20日「大漢溪流域及大溪鎮轄內合法登記砂石碎解洗選場收容營建剩餘土石方做為原料申請核准作為收容處理場所」會議，臺灣自來水股份有限公司（下稱自來水公司）第12區管理處意見二、有關本案適屬自來水法第11條第1 項第6 款規定之禁止事項，惟鑒於水源開發日益困難而水源污染卻日趨嚴重之情況，既有水源之保護乃當前重要課題，故為確保桃園縣及臺北縣公共給水之主要水源及水質安全，建請另覓他處設置營建剩餘土石方收容處理場所為宜。
（二）經濟部水利署97年4 月18日「研商桃園縣政府受理申請『合法登記砂石碎解洗選場收容營建剩餘土石方做為原料申請核准作為收容處理場所』之自來水法適法性問題」會議紀錄結論（二）：「……；即在不會增加『貽害水質水量』之風險前提下，且日後將嚴格管制其土石，確屬不會造成二次污染之土石，及依水污染防制法管制其廢水排放者，本署尊重桃園縣政府依該府所頒『桃園縣營建剩餘土石方管理自治條例』第7 條規定所為處分之主管權責」。被告於97年6 月2 日府工建字第0970174129號函，函請自來水公司第12區管理處協助確定原告等4 家公司是否位於板新給水廠水質水量保護區或其他保護區，自來水公司第12區管理處於97年6 月10日台水十二工字第09700051670 號函回覆被告，說明原告等4 家公司位屬該處板新給水廠自來水水質水量保護區範圍，應依公告之管制事項及目的事業主管機關等相關規定辦理，禁止或限制區域內貽害水質水量之行為。
（三）管理自治條例係本於地方制度法第19條第1 項第6 款第（
6 ）目規定：「縣（市）營建廢棄土之處理」為縣（市）自治事項之自治權限而定，並非以自來水法第11條為母法，兩者立法目的本不相同。就水源水質水量保護區設置土石方堆置之行為而言，自來水法第11條固為「原則不准，例外允許」，但此為中央自來水法單純就水源保護之立法政策，乃有關「准不准『來』水源水質水量保護區堆置土石方」之限制，地方政府本於地方自治權限，有關營建廢棄土如何處理本有權另作限制，並非以自來水法第11條為標準，而可由地方本於自治權限自訂規範。且本件縱就自來水法第11條觀之，原告亦無符合該條但書「為居民生活或地方公共建設所必要，且經主管機關核准」等實質及形式要件。
（四）綜上可知，原告申設營建剩餘土石方收容處理場所，屬於土資場之營業內容及性質，原告等本可買賣合法砂石原料，並無所稱未經本件許可即無法營業之事實，原告之申請係為擴大營業項目，而營建剩餘土石方收容處理場之設置為特許性質，被告依法予以管制，並無所稱違反營業自由之問題。故被告本於權責，依管理自治條例第5 條第3 款規定，原告等4 家合法登記砂石碎解洗選場場址處大漢溪沿岸位屬水質水量保護區，被告依法暫不予開放兼作營建剩餘土石方收容處理場所，並無違誤。
（五）被告並聲明：
1、駁回原告之訴。
2、訴訟費用由原告負擔。
四、按「本自治條例用詞定義如下：…… 四、收容處理場所：指包括土資場、目的事業處理場所及其他經政府機關依法核准之場所。」「下列地區不得申請設置土資場：……三、水源水質水量保護區、自來水水源取水體水平距離1 千公尺範圍內。……」「轄內合法登記之砂石碎解洗選場……等目的事業處理場所，欲收容營建剩餘土石方為原料者，應向本府申請核准作為收容場所。」桃園縣營建剩餘土石方管理自治條例第3 條、第5 條、第7 條定有明文。
五、經查，原告於被告轄內經核准設置之砂石碎解洗選場，產業類別為非金屬礦物製品製造業等情，有公司基本資料查詢及工廠資料附卷可稽（本院卷第83-90 頁）且為兩造所不爭執。而「板新給水廠水源水質水量保護區域」之保護區域範圍、管制事項等，前經臺灣省政府以六九府建四字第107715號公告在案，有該公告暨保護區域平面圖可據，嗣經濟部公告修正其禁止或限制事項，依自來水法第11條第1 項各款辦理；保護區域範圍（未修正）：板新給水廠位於大漢溪下游之台北縣三峽鎮三鶯橋畔，水源取自大漢溪。其保護區自石門水庫後池堰沿大漢溪兩畔：包括桃園縣大溪鎮、龍潭鄉、八德市（以上部分）及臺北縣三峽鎮、鶯歌鎮、樹林市（以上部分），至樹林市之後村圳堰為保護區範圍，保護區面積計88平方公里等情，亦有經濟部93年9 月14日經授水字第09320222290 號公告暨板新給水廠自來水水質水量保護區域範圍圖附卷可參（訴願卷第18-19 頁），是此部分之事實，應堪認定。
六、本件被告否准原告於其等砂石碎解洗選場址，另設置營建剩餘土石方收容處理場所之申請，原告不服，循序提起行政訴訟，並以前開情詞據為主張，故本件應審酌者乃為：被告依管理自治條例第5 條第3 款規定，否准原告申請設置營建剩餘土石方收容處理場所，是否適法？經查：
（一）按「本法依中華民國憲法第一百十八條及中華民國憲法增修條文第九條第一項制定之。」「下列各款為縣( 市) 自治事項：一、……六、關於都市計畫及營建事項如下：(一) ……( 六) 縣（市）營建廢棄土之處理。……九、關於衛生及環境保護事項如下：(一) 縣( 市) 衛生管理。
(二) 縣( 市)環境保護。」「直轄市、縣( 市) 、鄉(鎮、市) 得就其自治事項或依法律及上級法規之授權，制定自治法規。自治法規經地方立法機關通過，並由各該行政機關公布者，稱自治條例；自治法規由地方行政機關訂定，並發布或下達者，稱自治規則。」地方制度法第1 條第1 項、第19條第6 款、第9 款、第25條定有明文。依桃園縣營建剩餘土石方管理自治條例第1 條規定：「為有效管理桃園縣（以下簡稱本縣）轄區內營建剩餘土石方，避免施工過程造成環境污染、破壞與災害，以維護公共交通、環境衛生、市容觀瞻、水利及安全，特制定本自治條例。」是以系爭管理條例之制定，既屬前述地方制度法第19條第6 款、第9 款規定之縣（市）自治事項，揆諸前述說明，桃園縣自得依法制訂自治法規。
（二）查原告申請設立營建剩餘土石方收容場所，其申設地點為其等原登記之砂石碎解洗選場場址，因位處大漢溪沿岸，被告為查明原告申設地點，是否屬管理條例第5 條所列禁止申請設置土資場之地區，即將原告場址位置函請台灣自來水股份有限公司第十二區管理處協助確定，據該處函覆原告申設地點，均屬板新給水廠自來水水質水量保護區內等情，有被告97年6 月2 日府工建字第0970174129號函及台灣自來水股份有限公司第十二區管理處97年6 月10日台水12工字第09700051670 號函附卷可稽（被告答辯狀附卷第39-59 頁），是以被告以原告申請場址屬水質水量保護區，依據桃園縣營建剩餘土石方管理自治條例第5 條第3款規定，以原處分駁回原告申請，揆諸首揭法條規定，並無不合，且被告就本件申請是否屬自來水水質水量保護區範圍，除有前開公告為據，亦先經發函向自來水事業確認，顯無原告所指行政行為有不明確或未予調查之處，是原告此部分之主張，尚難憑採。
（三）至於原告主張原處分侵害其營業自由一節，經查，原告系爭工廠前經核准設置為砂石碎解洗選場，其許可並不因本件申請之准駁受有影響，是其工廠既得依法繼續營業，自無涉營業自由之侵害。且查，原告前設置之工廠，其產業類別為「非金屬礦物製品製造業」；與土石方資源堆置處理場（即土資場），係指供營建剩餘土石方資源暫屯、堆置、破碎、碎解、篩選、分類、拌合、加工、回收、處理、再生利用之場所，其營業項目及範圍顯有不同，原告欲另行申設土石方收容處理場（包括土資場），自應依系爭管理條例取得許可始得為之，非可謂其原為合法登記之砂石碎解洗選場，即當然可取得是項許可，此觀諸管理條例第7 條自明。且土石方收容處理場，既涉及營建廢棄土之處理及環境保護等縣（市）自治事項，為公共利益所必要，自非不得以自治條例規範其設立要件，原告既因不符該等設立土資場要件而未獲許可，自難認係原處分違法而侵害其營業自由。
（四）另原告主張系爭管理條例牴觸自來水法第11條第1 項第6款、第2 項之規定云云，經查，「自來水事業對其水源之保護，除依水利法之規定向水利主管機關申請辦理外，得視事實需要，申請主管機關會商有關機關，劃定公布水質水量保護區，依本法或相關法律規定，禁止或限制左列貽害水質與水量之行為：（第1 項）……. 六、設置垃圾掩埋場或焚化爐、傾倒、施放或棄置垃圾、灰渣、土石、污泥、糞尿、廢油、廢化學品、動物屍骸或其他足以污染水源水質物品。（第2 項）前項各款之行為，為居民生活或地方公共建設所必要，且經主管機關核准者，不在此限。」自來水法第11條第1 項第6 款、第2 項定有明文，又營建剩餘土石方指建築工程及公共工程所產生之剩餘泥、土、砂、石、磚、瓦、混凝土塊等（參管理條例第3 條第1款），故該等收容處理場所之設置，即與自來水法第11條第1 項第6 款所稱之棄置土石、污泥或其他足以污染水源水質物品之行為相同，亦屬自來水法禁止或限制之貽害水質與水量之行為，系爭管理條例基於營建環保事項之考量，於第5 條第3 款將「水源水質水量保護區、自來水水源取水體水平距離一千公尺範圍內」列為不得申請設置土資場之地區，核與自來水法之立法意旨亦無牴觸，雖自來水法第11條第2 項設有例外規定，然系爭行為除須為居民生活或地方公共建設所必要者外，尚須經主管機關核准，原告既未曾受主管之中央或地方機關核准，則此部分之主張，亦非可採。
七、綜上所述，原告申請設立營建剩餘土石方收容場所，被告依桃園縣營建剩餘土石方管理自治條例第5 條第3 款規定，認原告申請之場址，位於水源水質水量保護區、自來水水源取水體水平距離1 千公尺範圍內，為不得申請設置土資場之地區，而否准原告申請，認事用法並無違誤，訴願決定遞予維持，亦無不合。從而原告訴請判決如聲明所示，為無理由，應予駁回。
八、本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法及聲明陳述，於判決結果無影響，爰不逐一論列，附此敘明。
據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 99 年 4 月 22 日
臺北高等行政法院第三庭
審判長法 官 林樹埔
法 官 蕭忠仁法 官 劉穎怡上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中 華 民 國 99 年 4 月 22 日
書記官 林苑珍