臺北高等行政法院判決
98年度訴字第2757號99年 6月 3日辯論終結原 告 甲○○
乙○○丙○○丁○○戊○○共 同訴訟代理人 齊彥良 律師被 告 基隆市政府代 表 人 己○○○○○○住同上訴訟代理人 子○○
丑○○癸○○
參 加 人 交通部基隆港務局代 表 人 庚○○○○○○住同上訴訟代理人 壬○○
辛○○上列當事人間徵收補償事件，原告不服內政部中華民國98年10月27日台內訴字第0980086378號訴願決定（案號：0000000000），提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要：緣參加人交通部基隆港務局為辦理基隆港東岸聯外道路新建工程，需用基隆市○○區○○段46-18 、46-24、46-25 及46-26 地號（下稱系爭土地）等83筆土地，報經內政部以民國（下同）96年3 月20日台內地字第0960045607號函核准徵收，並一併徵收其土地改良物。被告據為96年4月9 日基府地用貳字第0000000000B 號公告（公告期間自96年4 月11日起至96年5 月11日止），並以96年4 月9 日基府地用貳字第0000000000C 號函通知原告。原告則對之提起訴願，經內政部97年7 月4 日台內訴字第0970066988號決定不受理在案；又因原告於公告期間內提起訴願，視為於法定期間內異議，由被告依規定查處，嗣本件經基隆市地價及標準地價評議委員會98年2 月19 日98 年第1 次會議復議，決議系爭土地96年公告土地現值維持每平方公尺新臺幣（下同）7, 500元，被告乃以98年2 月27日基府地價貳字第0980132249號函復原告復議結果（下稱原處分）。原告不服，以徵收補償地價偏低，應調高為每平方公尺新臺幣14,500 元 ，即88年間原告向財政部國有財產局購買系爭土地之價格方屬合理云云，提起訴願，遭決定駁回，遂提起本件行政訴訟。
二、本件原告起訴主張略以：
（一）按「行政行為應以誠實信用之方法為之，並應保護人民正當合理之信賴」為行政程序法第8 條著有明文，亦為憲法第15條：「人民之生存權、工作權及財產權應予保障」之具體表徵，茲以：
１、本件系爭土地四筆係原告等或原告甲○○等三人之親屬，遵奉財政部國有財產局台北北區辦事處基隆分處88年6 月29日售字第0012號繳款通知書，如數繳交公開購買總金額
291 萬3,000 元整，即系爭土地每平方公尺為1 萬4,500元。此為行政機關取款得利之作為，亦為原告等信賴之基準。而被告於辦理系爭土地徵收，竟然每平方公尺7,50 0元核計，縱令加成四成為補償核計，總金額亦僅有214 萬2,004 元，此有徵收補償清冊可佐，差價計達77萬996 元之鉅，乃行政機關就系爭土地以高價出售得利，復以低價徵收，致令原告等權益受損，則此行政作為已難謂為與誠實信用相符，尤有悖人民正當合理信賴之旨，被告之行政作為難謂允當，此其一。
２、復按原告等於88年價購系爭土地之際，被告所轄信義區地政事務所亦明悉價購金額，此有國有財產局產權移轉證明書記載內容可查，則被告明知原告等遵奉繳交行政機關出售價格已與本件徵收地價不相適應，仍置若罔聞，強行決定低價（7,500 元加四成）徵收，亦難謂已盡保護人民正當合理信賴無瑕，此其二。
３、再按系爭土地徵收固係公法上行政機關之權利，惟本件原告等於88年間遵依國有財產局核示處分291 萬3,000 元價款購入，就系爭土地徵收作業而言，已係立足於期待可能性之基礎上，則依上開「保護人民正當合理之信賴」意旨，被告亦應對於原告本於對行政機關之信任狀態，應予以保護被徵收之土地所有權人（即原告等）之固有利益。殊無將88年間出售土地價款入帳之事實與本件徵收事件割裂為二之餘地，甚者破壞原告等之固有利益，尤非誠信原則所得寬容，更棄保護信賴若無物，不服者三。
（二）又按「行政機關就該管行政程序，應於當事人有利及不利之情形一律注意」，而「行政機關行使裁量權……應符合法規授權之目的」分別為行政程序法第9 、10條著之有文。則以：
１、查本系爭土地徵收之補償係依據平均地權條例第10條衍生，其目的乃在補償公告現值地價之不足，從而亦係本於行政行為為有利當事人作為，固屬無異。嗣查系爭土地原係向行政機關本於公法上關係價購取得，行政機關取得291萬3,000 元之售地價款，相對於原告則係付出上列購地款為取得成本，就前揭平均地權條例第10條授權之意旨而言，亦在於彌補被徵收土地所有權人權利受損或不足，則被告參酌前列法文旨意，尤應以原告最初取得系爭土地成本：每平方公尺14,500元作為核計基礎再加四成補償為宜，此有說明計算表乙份可參，茲被告捨此不為，亦與行政程序法第9 條、第10條難相適應。
２、退而言之，縱令就原告等支付國有財產局291 萬3,000 元元（即取得成本）而言，亦較被告徵收系爭土地支付214萬2,000 元為多，則被告本諸前揭法文旨意，亦應為衡平之處分，究不得令信賴之人民蒙受不相當之損失，則其行政裁量權之行使亦與法規授權之目的不合，有裁量權濫用之疵。
（三）被告以98年2 月19日召開之基隆市地價及標準地價評議委員會復議結果，維持96年公告土地現值即每平方公尺7,50
0 元為核計基準核覆，而就原告等主張之自始遵依行政機關核定系爭土地每平方公尺14,500元出資購入之基礎事實置而不採，難謂不無有違法之疵，茲分述理由如下：
１、按土地徵收乃國家本於公共利益之需要，挾其強大之公權力，對於人民受憲法保障之財產權予以全部或一部之合法剝奪，故所徵收之土地若與原出售同一土地之價格有不相當情事，而原土地所有權人於土地被徵收當時，亦非出於本意移轉所有權，兩相權衡，行政機關應就此逾越利益之範圍內攷量其正當性、誠信性、比例性、平等性，分別為行政程序法第7 、8 、9 、10條著有明文，否則即有違法大疵。茲以本件系爭土地乃原告等於民國88年向財政部國有財產局台灣北區辦事處基隆分處購入，共計出資291 萬3,000 元；而今徵收機關同屬行政機關即被告，徵收價款則為214 萬2,000 元，金額落差明顯，則何以系爭土地出售與徵收同為行政機關，而徵收土地機關明知業已造成人民財產損害，自就本件徵收補償行政作為未依正當性、比例性、誠信性等原則處理，恣意行為明顯，已有違法之疵者一。
２、復按被告持以原告等原購買系爭土地，出售土地者（財政部國產局台灣北區辦事處基隆分處）係以合併使用為目的所作限定價格，與公告現值一般正常交易價格有別，藉此規避購入與徵收價格歧異過低之疵。惟就本件土地徵收目的而言，即在於基隆港東岸聯外道路新建，亦係以合併多宗土地為目的之徵收，使用目的既屬相同，而被告將系爭土地徵收核定價款計算方式與原告等自政府購入價款基礎事實隔裂為二，猶欠缺合理、充分實質理由，違法之疵者二。
３、又按「行政行為採取之方法所造成之損害不得與欲達成目的之利益顯失均衡」「行政行為，應以誠實信用之方法為之，並應保護人民正當合理之信賴」，皆為行政程序法第
7 條第3 款及第8 條明載。今以原告等信賴行政機關：財政部國產局台灣北區辦事處基隆分處所作行政處分，依核示金額繳交購得系爭土地，並為被告所屬基隆市信義地政事務所完成登記在案，且載明88年移轉現值或原規定地價為每平方公尺14,500元，皆為原告等所信賴，而被告亦非不知上情，參酌以觀，則縱令就被告為徵收作業造成原告等之損害與欲達成目的之利益失衡及人民信賴而言，顯非適當，亦與誠信原則難以相符，本件行政處分究有違法之疵者三。
（四）按信賴保護原則應具備：1.信賴基礎；2.信賴表現；3.信賴值得保護三要件，茲就本件具體情節相映以觀，應符合信賴保護原則之適用，理由分述如下：
１、信賴基礎乃出自於表示國家意思於外的「法的外觀存在」以為信賴基礎。茲以原告等買受系爭土地乃出自財政部國產局北區辦事處基隆分處行政決定核判，原告對於決定系爭土地之出售金額過程並未明瞭，僅因遵信公權力展示之行政處分而為繳交291 萬3,000 元買受，取得國有基地產權移轉證明書後，持往被告所轄基隆市信義地政事務完成登記，並載明每平方公尺為14,500元，是以姑不論就系爭土地公法上取得價購甚或被告所轄信義地政事務所為登記之行政作為，皆具備完整法的外觀存在，足讓人民投注信賴並具信賴期待，當屬無異。況且被告於辦理系爭土地徵收事件亦介入明瞭登記簿記載前次移轉現值或原規定地價，自亦應構成人民信賴該登記地價，是為信賴之基礎。
２、自信賴表現而言，原告等被徵收土地除系爭四筆土地外，另有同區段地號10-3，9 ，10等三筆，惟此三筆並非依公法買賣關係取得，故不列為本件爭訟標的，據此更足堪為原告等就系爭四筆土地本於公法買賣及登記處分充分信賴之具體表徵。
３、依信賴值得保護以觀：按本件系爭土地原出自公權力作為處分買受取得，而登記作業亦係出自被告所屬信義地政事務所公法上之作為處分，茲以原告對於行政機關早期出售系爭土地價金之行政決定過程並無所悉，僅遵依行政處分決定價金291 萬3,000 元如數繳交，而被告所轄信義地政事務所明悉價金收件為登記作為，茲今被告徵收作為竟以
214 萬2,000 元補償地價，致令原告等損失77萬1,000 元之多，若不予保護，豈屬事理之平？
（五）再按被告係本件土地徵收補償之作業承辦機關業於99年3月8 日當庭自認無爭，且本件系爭土地徵收全案具體情節亦明知且瞭解造成原告等損害則所不爭，縱令曾以救濟金專案方式移請參加人交通部基隆港務局，然亦為基隆港務局不予同意，原告等損害迄今未獲分枚填補，究不宜任由兩行政機關相互推諉之餘地。何況如上所陳，被告仍為系爭土地徵收補償作業承辦機關，對於本件特異之個案情節，實無卸責不予補償之理由。
（六）被告對於原告等所有土地徵收，除系爭地號四筆外，另有同區段地號10-3及9 、10等三筆，惟該三筆土地並非原告等88 年 向國有財產局價購取得，縱然該整體成型之地遭該東岸聯外道路從中貫穿，致令破裂為二，無從完整使用，惟基於信賴及誠信倫理規範，並未向被告徵收地價有何異議表示，尤足證原告等絕非無端空詞濫訴之輩。究其癥結，何以人民遵依政府要求高價格承買，而政府徵收反以低價收購，其理安在，尤不得理解。甚至被告亦自承本件土地辦理徵收確已造成原告財產損失，亦所不爭，則被告仍執意不為，亦有行政裁量權怠惰之疵，再予敘明。
（七）按本件系爭乃啟於階段性行政行為或行政處分落差造成人民權益之損害。雖就各階段性行政作為或行政處分，望之似無違誤，惟就整體事件作全面性觀察，實有可議，且有違反信賴、平等、比例等原則：
１、細酌本件被告乃系爭土地辦理徵收補償之承辦機關，業已不爭，而被告對於本件系爭個案情節，不論系爭土地原出賣人或價款核定，皆出自行政機關公權力之發動，甚者系爭土地價款每平方公尺14,500元亦為被告所轄信義區地政事務所登記，皆為辦理本件土地徵收之被告所知悉，凡此情節已異於一般市場經驗常情，而被告猶昧於明知之事實，執意仍予決議依每平方公尺7,500 元加計四成名為補償，核與原告等以每平方公尺14,500元向公權力機關購得價款落差造成損失相衡，此行政作為是否與行政程序法第7、8 、9 條之比例性、誠信性及當事人之利益性等原則相符，乃本件爭執之焦點。
２、次查被告固執著系爭土地徵收補償作業係依法令及法定作業程序辦理為抗辯之理由，惟本件系爭土地乃原告等本於公法人：財政部北區國產局基隆辦事處行政決定價款291萬3,000 元( 每平方公尺14,500元) 如數繳交價購取得，原告等且對於該核定價款之作業內容亦非得悉，茲今被告為行政處分每平方公尺7,500 元加計四成11,500元為徵收，形成兩階段行政處分非但價款兩歧，且就總金額相衡，造成原告等771,000 元之損失，顯係階段性行政作為落差，加以被告並未衡酌前述行政程序法第七、八、九條之比例性、誠信性及當事人之利益性所致，則行政機關之躊躇不前，或昧於法理認識，惟賴司法之闡釋判決甚者指引，尤有其必要，斯為依法行政之落實，否則人民權益之保障形成落空。
３、此外，本件被告就系爭土地為行政處分係按每平方公尺7,500 元加計四成為補償核徵收之價款，惟按「補償」乙詞無論就土地徵收條例抑或平均地權條例列載，其用旨在強大公權力對人民受憲法保障之財產權造成之合法剝奪，行政機關應就其正當性、誠信性、比例性及平等性攷量之填補作為，除前已論及外，亦為行政程序法第十條規定：行政裁量權應符合法規授權之目的，則被告就上列法規授權目的，認識誤解或為不足，亦有賴司法為法理或法規闡明導正之必要。況且行政程序法第4 條亦明定：「行政行為應受法律及一般法律原則之拘束」，凡此皆應引為本件被告依法行政之圭臬。
（八）綜上所述，原處分顯有不當，訴願決定未予撤銷亦有違誤，爰聲明求為判決：１、原處分及訴願決定關於後開第二項部分均撤銷。２、被告應就原告等所有坐落於基隆市○○區○○段46-18 、46 -24、46-25 及46-26 等地號土地之徵收補償費，作成由每平方公尺10,500元，提高為每平方公尺14,500元之行政處分。３、訴訟費用由被告負擔。
三、被告抗辯略以：
（一）查「政府於依法徵收時，按照徵收當期之公告土地現值補償其地價」，土地徵收條例第30條及平均地權條例第10條定有明文。又「平均地權條例第10條所稱徵收當期之公告土地現值，係指徵收公告期滿第15日當時之公告土地現值而言」，復為同條例施行細則第6 條所明定。本案光明段46-18 地號等4 筆土地，經內政部核准徵收後，被告於96年4 月9 日公告30日（自96年4 月11日至96年5 月11日止），而公告期滿第15日當時系爭土地之公告土地現值為每平方公尺7,500 元，被告依上述規定加計4 成補償原告地價，要無違誤。
（二）經查系爭土地坐落基隆市信義區，基隆市信義地政事務所依據地價調查估計規則第18條規定，斟酌地價之差異、當地土地使用管制、交通運輸、自然條件、土地改良、公共建設、特殊設施、工商活動、房屋建築現況、土地利用現況、發展趨勢及其他影響地價因素，於地籍圖上將地價相近、地段相連、情況相同或相近之土地劃為同一地價區段；次依同規則第21條規定，無買賣實例及收益實例之區段，於鄰近或適當地區選取二個以上使用分區或編定用地相同且有買賣實例或收益實例之區段，調整至估價基準日之土地正常單價並求其中位數○○○區段○區段地價，作為基準地價區段，按影響地價區域因素評價基準表及影響地價區域因素評價基準明細表，修正估計目○○○區段○區段地價。依據94年1 月19日基府都計壹字第0940007277號發布實施之基隆市港口商埠地區（深澳坑地區）細部計畫，系爭土地之○○○區○道路保留地（亦即東岸聯外道路），依地價調查估計規則第18條第4 項、第5 項規定：「公共設施保留地應單獨劃分地價區段。但其毗鄰之非公共設施保留地均○○○區段○○○○○區段時，得併入毗鄰之非公共設施保留地劃為同一地價區段。」、「帶狀保留地穿越數個地價不同之區段時，應視二側非保留○○○區段之不同，分段劃○○○區段○○○○○○道路保留地同時穿越數個不○○○區段0000000道路保留地分段劃設，而系爭土地因位於260 地價區段內，且其兩側均為
260 地價區段所包覆，故併入26○ ○○區段○○○○區段屬住宅○○○區段○○○○○路上方與培德高職右方沿培德路○○○區○○○○○區段範圍劃設合理，檢附基隆市港口商埠地區（深澳坑地區）細部計畫○○○區○○○○區段略圖、地價區段圖及現況情形供參。
（三）系爭土地○○○區段○○○○ ○○區段○區段○○○○○路上方與培德高職右方沿培德路○○○區○○○區段內大多為未開發土地，自88年以來該地區地價並無顯著波動。基隆市辦理96年公告土地現值作業，地價調查期間地價區段內並無買賣實例，經選取鄰近使用性質類似之區段進行推估○○○區○○○○ ○○區段○區段地價為每平方公尺9,51
3 元）及第25○ ○○區段○區段地價為每平方公尺10,249元）為基準地價區段，經評估後以第259 地價區段之影響地價區域因素較相近，取其調整價格為每平方公尺10,200元。並參酌歷年公告土地現值區段地價後，評議修正通過為每平方公尺7,500 元（地價區段勘查表、影響地價區域因素分析明細表、區段地價估價報告表、地價區域因素評價基準明細表及區段地價評議表）；原告因畸零地合併建築使用之需要，於88年以每平方公尺14,500元向財政部國有財產局購買系爭土地，其交易價格按不動產估價技術規則第2 條規定略以：「……限定價格：指具有市場性之不動產，在下列限定條件之一所形成之價值，並以貨幣金額表示者：……（二）以不動產合併為目的。」另地價調查估計規則第7 條第1 項第5 款規定：「買賣實例如有下列情形之一，致價格明顯偏高或偏低者，應先作適當之修正，記載於買賣實例調查估價表：……五、畸零地或有合併使用之交易。」綜上，原告與財政部國有財產局之該筆不動產交易價格，顯為特殊情況下之限定價格，自與政府機關依法辦理公告土地現值作業所調查之一般正常交易價格有所區別。
（四）本案依土地徵收條例第22條規定，經基隆市地價及標準地價評議委員會98年第1 次會議復議結果，維持96年公告土地現值每平方公尺7,500 元，其購買價格高於徵收補償價格乙節，另於98年3 月17日基隆市市港建設會議提案建議參加人交通部基隆港務局以救濟金方式處理在案，被告業已盡力維護原告權益。
（五）綜上所述，本案地價之查編及徵收補償處分均屬合理，並無不當之處，原告之訴為無理由，聲明求為判決：１、駁回原告之訴。２、訴訟費用由原告負擔。
四、參加人陳述略以：
（一）本案系爭土地，原告於88年向國有財產局按市價以每平方公尺14,500元價購畸零地合併建築使用，被告於96年辦理「東岸聯外道路新建工程計畫」之土地徵收作業，依土地徵收條例第30條、平均地權條例第10條及土地法第236 條規定參加人及被告按照徵收當期公告土地現值計算法定補償費，另加4 成發給之規定，依法計算補償地價金額：當年期公告土地現值（每平方公尺7,500 元）加4 成，合計每平方公尺10,500元補償原告地價，並無不妥。
（二）被告考量為利工程之順利推動及避免因民眾權益受損造成民怨，建請參加人依內政部77年2 月11日台內地字第572840號及88年12月22日台內地字第8886565 號解釋函意旨：
「徵收土地時，於地價補償外有關加發獎勵金、轉業輔導金……等應由各需地機關自行斟酌財力狀況及實際情形發給」，專案加發救濟金方式處理。
（三）98年3 月17日被告與參加人於「98年度第一次市港建設會議」中討論本案。被告基隆市政府原決議：本案請港務局出具同意函並請依法辦理（98年3 月20日基府研計壹字第0000000000B 號函）。參加人基隆港務局因該提案涉及土地徵收相關法令，尚需研究，故當場並未允諾；會後以98年4 月6 日基港秘研字第0981010491號函，正式函請被告更正該項會議紀錄之決議內容為：「本案請港務局正式行文函覆市政府。」
（四）參加人考量如下：
１、本案用地取得編列之法定預算，均依據土地徵收條例及土地法等相關法律辦理，故其經費來源及補償對象、項目均陳明於工程用地徵收計畫書內，並奉內政部核准辦理在案；該計畫財務來源並無法定補償外，另以『救濟金』名目發放給個人因購買土地而所損失之價差金額。
２、土地徵收之法定補償，包括地價補償及地上改良物補償（建物部分僅合法建物）2 種；其他加發之獎勵金及救濟金等均屬非法定補償範圍。其中救濟金之發給項目，向來係對未取得合法建造之建築改良物而言，諸如違建、占建，其與法定補償項目並不重複。又地價補償偏低，往年均以加四成方式通案處理，亦不見以救濟金方式變相提高補償。可見，已有補償之項目（即法定補償），並不適以救濟金方式提高補償。
３、查被告對於救濟金核給有立法者，僅「基隆市辦理公共工程拆遷補償救濟自治條例」規定；對地價補償不足，造成之損失，被告並未有立法救濟。在法源無據情況下，本案原告之地價損失，似不宜核給救濟金。
４、另原告購買國有財產局經管之國有土地屬私行為，嗣後被告辦理徵收私有土地，係屬公法上之強制行為，兩者各自獨立，並不相干。原告之購地費與被告發放之徵收補償費各依其規定辦理，兩者不應相提並論。如同私地買賣，亦屬私行為，嗣後因徵收造成損失，亦不得核給損失救濟；否則，認有損失者恐起而效尤，引發困擾。
（五）參加人爰復於98年4 月14日以基港工計字第0981610197號函，正式函覆被告：「本案已委託貴府辦理相關之用地徵收作業，請依法辦理相關之徵收補償作業。」後續被告亦依據參加人函修正98年度第一次市港建設會議本案決議為：本案請港務局正式行文函覆市政府（98年4 月21日基府研計貳字第0000000000B號函）。
（六）本案系爭土地地價補償之標準，均依「土地徵收條例」第30條規定辦理，又依交通部90年9 月25日交總字第090001
620 號函修正頒布之「交通部暨所屬各機關辦理交通建設工程用地徵收獎勵專案」『參、適用時機暨獎勵措施』：「……出具土地權使用同意書先行提供施工或出具配合施工切結書者，按每公頃120 萬元計算發給配合施工獎勵金辦理。」又依「土地徵收條例」第1 條規定：「……土地徵收，依本條例之規定，本條例未規定者，適用其他法律之規定。其他法律有關徵收程序、徵收補償標準與本條例牴觸者，優先適用本條例。」故本案系爭土地即依該相關法令規範辦理徵收及補償。
五、本件應適用之法律及本院見解：
（一）「（第1 項）被徵收之土地，應按照徵收當期之公告土地現值，補償其地價。在都市計畫區內之公共設施保留地，應按毗鄰非公共設施保留地之平均公告土地現值，補償其地價。（第2項）前項徵收補償地價，必要時得加成補償；其加成補償成數，由直轄市或縣（市）主管機關比照一般正常交易價格，提交地價評議委員會於評議當年期公告土地現值時評定之。」土地徵收條例第30條定有明文。
（二）次按依土地法施行法第40條規定訂定地價調查估計規則第第18條第1 項、第3 項、第4 項、第5 項及第21條第1 項分別規定：「劃分地價區段時，應攜帶地籍圖、地價分布圖及地價區段勘查表實地勘查，以鄉〈鎮、市、區〉為單位，斟酌地價之差異、當地土地使用管制、交通運輸、自然條件、土地改良、公共建設、特殊設施、工商活動、房屋建築現況、土地利用現況、發展趨勢及其他影響地價因素，於地籍圖上將地價相近、地段相連、情況相同或相近之土地劃為同一地價區段。」「公共設施保留地應單獨劃分地價區段。但其毗鄰之非公共設施保留地均○○○區段○○○○○區段時，得併入毗鄰之非公共設施保留地劃為同一地價區段。」「帶狀保留地穿越數個地價不同之區段時，應視二側非保留○○○區段○○○○○段劃○○○區段。」「估計區段地價之方法如下：一、有買賣實例或收益實例估計正常單價之區段，以調整至估價基準日之實例土地正常單價，求其中位數○○○區段○區段地價。二、無買賣實例及收益實例之區段，應於鄰近或適當地區選取二個以上使用分區或編定用地相同，且依前款○○○區段○○○區段，作為基準地價區段，按影響地價區域因素評價基準表及影響地價區域因素評價基準明細表，修正估計目○○○區段○區段地價。無法選取使用分區或編定用地相同之基準地價區段者，得以鄰近使用性質類似或其○○○區段○區段地價修正之。」上開規則所為之地價調查估計，就有關定地價區段技術性、細節性之規定，未逾越母法授權，並符合平均地權條例有關規定，亦未違反法律保律保留原則，被告據為評定地價區段行政，本院予以尊重。
（三）土地徵收條例第30條規定土地徵收補償地價之核定，原則上係以徵收當期之公告現值為準，惟於公告土地現值與市價有差距時，為避免土地所有權人無法以補償金額另購回同等性質之土地，在不損及土地所有權人權益及兼顧順利取得公共建設用地原則，並使政府徵收民地給予合理補償之目的下，乃另規定得由直轄市或縣（市）主管機關參考「一般正常交易價格」，提交地價評議委員會，視其實際價格差距，予以合理加成補償（土地徵收條例第30條立法理由參照）。上開土地徵收條例第30條第2 項規定所稱之所謂「一般正常交易價格」及「必要時」之要件，係屬「不確定法律概念」，而依地價及標準地價評議委員會組織規程第4 條之規定，地價及標準地價評議委員會之成員，包括議員代表、地方公正人士、對地價有專門知識之人士、建築師公會代表、銀行公會代表及地政、財政、工務或都市計畫、建設及農林機關主管等。顯見有關地價及徵收補償地價加成補償成數之判斷（含前述土地徵收條例第30條第2 項規定所稱之所謂「一般正常交易價格」及「必要時」之不定法律概念），係經由委員會所作成，而其特性在於經由不同屬性之代表，根據不同之見解，獨立行使職權，共同作成決定，應認享有判斷餘地。而在判斷餘地範圍內，行政法院祗能就行政機關判斷時，有無遵守法定秩序、有無基於錯誤之事實、有無遵守一般有效之價值判斷原則、有無夾雜與事件無關之考慮因素等事項審查，其餘有關行政機關之專業認定，行政法院應予尊重。
（四）另按「按土地徵收，係國家因公共事業之需要，對人民受憲法保障之財產權，經由法定程序予以剝奪之謂。規定此項徵收及其程序之法律必須符合必要性原則，並應於相當期間內給予合理之補償。」「人民之財產權應予保障，憲法第十五條設有明文。國家機關依法行使公權力致人民之財產遭受損失，若逾其社會責任所應忍受之範圍，形成個人之特別犧牲者，國家應予合理補償。」「國家因公用或其他公益目的之必要，雖得依法徵收人民之財產，但應給予合理之補償。」司法院業已著成釋字第425 號、第440號、第516 號解釋。再觀之土地徵收條例第30條第1 項規定：「被徵收之土地，應按照徵收當期之公告土地現值，補償其地價。在都市計畫區內之公共設施保留地，應按毗鄰非公共設施保留地之平均公告土地現值，補償其地價。」由此可知，徵收土地應給與之補償，應遵循之原則乃「合理補償」。至立法機關制定法律規定徵收土地應依公告土地現值為補償之前開規定，未經認定為違憲，即足應認已達「合理補償」之要求，再參照前開理由（三）之說明，依土地徵收條例第30條規定及上述程序，依公告現值或加成核定之徵收補償費，應推論無侵害人民財產權，或違反信賴保護原則問題，應先敘明。至公告土地現值，除得作為徵收土地補償地價之標準外，依平均地權條例第38條第1 項、第46條規定，又作為課徵土地增值稅時計算漲價數額之依據。公告土地現值較高，被徵收土地之所有權人可獲得較高之補償地價，固較有利；惟對移轉或設定典權土地之所有權人而言，則因而需繳納較高之土地增值稅，較為不利。故公告土地現值之評定，仍應依平均地權條例第46條、地價調查估計規則等相關法令規定作成。故公告現值之評定程序，未違反前開法令時，本院亦予尊重，亦應敘明。
六、兩造對事實概要欄記載及下開事實均不爭執，並有兩造及參加人提出之財政部國有財產局臺灣北區辦事處基隆分處88年
6 月29日售字第0012號讓售國有畸零空地繳款通知書、原告88年8 月4 日繳款收據、財政部國有財產局臺灣北區辦事處基隆分處88年8 月19日台財產北基第00000000號函、財政部國有財產局臺灣北區辦事處基隆分處88年國有基地產權移轉證明書、基隆市○○區○○段46-18 、46-24 、46-25 及46-26 地號土地登記第二類謄本、原處分書、訴願決定書、基隆港東岸聯外道路新建工程計畫用地徵收土地地價補償費清冊、東岸聯外道路工程用地徵收土地清冊、系爭土地補償費說明計算表、被告96年4 月9日 基府地用貳字第0000000000
B 號公告、被告95年9 月11 日 基府工土二字第0950104147號函、被告97年10月1 日基府工土壹字第0970145912號函、被告98年3 月11日基府地價二字第0980021907號函、內政部98年3 月9 日台內地字第0980042304號函、參加人98年4 月14日基港工計字第0981610197號函、被告98年3 月20日基府研計壹字第0000000000C 號函、參加人98年4 月7 日基港秘研字第0981010491號函、被告98年4 月21日基府研計貳字第0000000000C 號函、參加人98年4 月15日基港工計字第0980002502號函、基隆市港口商埠地區（深澳坑地區）細部計畫、基隆市信義區94、95、96年○○○區段○○○○○○ 區段○○區段地價圖、系爭土地96年地價區段圖、系爭土地現況照片、地價區段勘查表、影響地價區域因素分析明細表、區段地價估價報告表、地價區域因素評價基準明細表、基隆市信義區94年公告土地現值區段地價評議表、系爭土地地價公務用謄本、財政部國有財產局臺灣北區辦事處基隆分處95年12月12日台財產北基一字第0950010514號函、被告95年6 月27日基府都計壹字第0000000000B 號公告、被告95年8 月29日基府工土壹字第0950101086號函、基隆市議會95年9 月12日基會議願字第0950002468號函、參加人95年9 月28日基港工計字第0950018294號函、被告95年12月21日基府工土二字第0950142669號函、原告96年1 月3 日申請書、參加人95年1
2 月4 日基港工計字第0950022412號函、95年12月14日基港工計字第0950023344號函、96年1 月10日基港工計字第0960000194號函、內政部96年3 月20日台內地字第0960045607號函、被告96年4 月9 日基府地用貳字第0000000000C 號函、原告96年5 月1 日申覆書、被告96年5 月10日基府地用貳字第0960037754號函、內政部96年5 月25日台內地字第0960083892 號函、行政院96年9 月6 日院臺訴字第0960090318號訴願決定書、被告96年10月23日基府工土壹字第0960126653號函、內政部97年3 月25日台內訴字第0960189025號訴願決定書（案號：0000000000）、基隆市政府97年8 月13日基府服字第898號首長會見民眾紀錄表、被告97年8 月28日基府地價貳字第0970078461號函、原告97年9 月4 日申請書、被告97年9 月17日基府地價貳字第0970144676號函、被告97年10月1 日基府工土壹字第0970145912號函、參加人97年10月6日基港工既字第0970055025號函、被告98年2 月27日基府地價貳字第0980132249號函、被告98年2 月27日基府地價貳字第0980132380號函、行政院93年3 月25日院臺文交字第0930014368號函、行政院經濟建設委員會93年3 月19日總字第0930001336號函附原處分卷及本院卷可證，自足信為真實。
（一）原告因畸零地合併建築使用之需要，於88年間以每平方公尺14,500元向財政部國有財產局以市價價購。
（二）本件土地徵收補償費評定及公告及原告異議，被告依規定查處，嗣經基隆市地價及標準地價評議委員會98年2 月19日98年第1 次會議復議，決議系爭土地96年公告土地現值維持每平方公尺7,500 元，被告函復原告復議結果等事實經過，詳如事實概要欄及被告抗辯欄（一）（二）（三）所示，故被告依土地徵收條例第30條、平均地權條例第10條及土地法第236 條等規定，依照徵收當期公告土地現值另加4 成發給計算系爭土地補償金額，合計每平方公尺10,500元（公告土地現值每平方公尺7,500 元X1.4）。
（三）系爭土地原告向財政部國有財產局價購之及本件徵收之補償金額差異問題，被告考量為利工程之順利推動及避免因民眾權益受損造成民怨，及函請參加人依內政部77年2 月11日台內地字第572840號及88年12月22日台內地字第8886
565 號解釋函意旨：「徵收土地時，於地價補償外有關加發獎勵金、轉業輔導金……等應由各需地機關自行斟酌財力狀況及實際情形發給」，專案加發救濟金方式處理。嗣於97年9 月24日依據原告陳情召開之會議結論：建議參加人根據上開內政部函釋加發救濟金等方式，補足陳情人即原告因向國有財產局購置與徵收價格差異之損失。
（四）原告對系爭土地補償費金額異議，經被告依規定查處，並經基隆市地價及標準地價評議委員會98年2 月19日98年第
1 次會議復議，嗣為原處分後；被告再就系爭土地是否加發救濟金事宜於98年3 月17日召開「98年度第一次市港建設會議」中討論，並做成決議：照案通過，本案請港務局出具同意函並請依法辦理（98年3 月20日基府研計壹字第0000000000B 號函）。
（五）98年4 月7 日，參加人以基港秘研字第0981010491號函，正式函請被告更正該項會議紀錄之決議內容為：「本案請港務局正式行文函覆市政府。」參加人嗣再於98年4 月14日以基港工計字第098610197 號函被告略以，有關前述系爭土地之差價以「救濟金」方式補償，請被告依法辦理。
七、經查，原告所有系爭土地，位於被告94年1 月19日基府都計壹字第0940007277號發布實施之基隆市港口商埠地區（深○○○區0000000道路保留地（即東岸聯外道路），而該聯外道路保留地同時穿越數不同地價區段，基隆市信義地政事務所乃依地價調查估計規則等有關規定，將系爭土地劃入260 地價區段。參酌系爭土地當時附近情況、歷年公告土地現值區段地價後，依照法定程序評議修正通過為每平方公尺7,500 元。嗣再經基隆市地價及標準地價評議委員會98年
2 月19日98年第1 次會議復議，決議系爭土地徵收當期（96年）公告土地現值加4 成補償計，每平方公尺為10,500 元等事實詳如上述，是本件系爭土地徵收補償費之核定等程序，均依法定程序，參照上開法律說明，本件原處分並無何違法可言。
八、原告雖主張原處分違反信賴保護原則、行使裁量權違反法規授權之目的，原處分未採據原告前購入核定系爭土地每平方公尺14,500元之「基礎事實」有認定事實之違誤，違反平等原則及比例原則云云。然查：
（一）如前述本院認定之事實，有關系爭土地是否「專案加發『救濟金』」之救濟金，本非土地徵收之法定補償，而依照兩造提出之內政部函示，行政機關於徵收土地時，救濟金、獎勵金等，並非法定補償範圍，應由各需地機關自行斟酌財力狀況，及實際情形發給，核屬需地機關之行政裁量權限範圍；故是否在土地徵收補償費以外，另發給救濟金，需地機關或核發土地徵收補償費機關，同亦有前述「判斷餘地」之適用。查本件參加人即需地機關已詳細說明不另專案加發救濟金之理由（詳如參加人陳述（四）參加人考量如下之記載），敘事明白，說明可採，本院予以援用。從而原告未就參加人及被告對系爭土地是否加發救濟金享有判斷餘地之專業判斷予以爭執，亦未指出被告等為判斷時，未遵守法定秩序，或基於錯誤之事實為之，或未遵守一般有效之價值判斷原則，或夾雜與事件無關之考慮因素等情事，本院自應就該上開不予核發救濟金之判斷予以尊重。故本件被告不予核發系爭土地救濟金部分，核無違法可言，應先敘明。
（二）按有關本件被徵收之系爭土地之地價補償法律、程序，及應考量之事實，另土地徵收補償為「合理之補償」等，均詳如前述本件應適用之法律及本院認定事實，同時參照被告答辯說明及本件事實經過，本件原處分業已充分考量系爭土地原告於88年價購時之金額，是原告主張被告核定系爭土地補償費時，未採據原告主張之每平方公尺14,500元（即原告購入時價格），並推認原處分所據之「基礎事實」認定有誤云云，容有誤會。
１、再查本件原告因畸零地合併建築使用之需要，於88年以每平方公尺14,500元向財政部國有財產局購買系爭土地，而上開價格之核定，與不動產估價技術規則第2 條規定：「……限定價格：指具有市場性之不動產，在下列限定條件之一所形成之價值，並以貨幣金額表示者：……（二）以不動產合併為目的。」及地價調查估計規則第7 條第1項第5 款規定：「買賣實例如有下列情形之一，致價格明顯偏高或偏低者，應先作適當之修正，記載於買賣實例調查估價表：……五、畸零地或有合併使用之交易。」之「限定價格」相當，是原告88年間與財政部國有財產局就系爭土地之交易價格，顯為特殊情況下之「限定價格」，核與本件土地徵收條例第30條規定一般正常交易價格不同。從而原告以特殊狀態下之限定價格為本件系爭土地徵收之「合理補償」，並認定原處分「基礎事實」認定有誤云云，自不足採。
２、又本件如前述土地徵收之「合理之補償」考量因素眾多如上述，以本件系爭土地言，並非單以原告於88年價購之價格為唯一之依據，是原告此部分主張（原處分認定合理價格之事實，應以其88年間向財政部國有財產局購買價格即每平方公尺14,500元為據，否則認定事實有誤），顯不足採。
３、兼本件系爭土地因價購及徵數之差價，不適用「救濟金」方式補償如上述，綜上，更足證本件原告主張原處分所據之「基礎事實」認定有誤云云，並無依據。
（三）原告雖主張原處分行使裁量權違反法規授權之目的云云，然所謂「證據認定」係用於判斷事實關係之存否，此應與裁量權加以區分；至「以公告現值加四成與一般正常交易價格是否相當」，原係由立法者以法律上不確定概念方式授予行政機關作成價值判斷如上述，應與事實存否之認定予以區分。是被告主張原處分依公告現值加四成作為徵收補償費，而未依其88年間向財政部國有財產局購買價格（即一般交易價格）核發徵收補償費，即認原處分行使裁量權違反法規授權之目的云云，容有將判斷事實及法律授權行政機關所為價值判斷，混為一談之誤解；且原處分並未違法詳如上述，是原告此部分主張，並無依據。
（四）被告雖主張原處分有違信賴保護原則、比例原則及平等原則云云，然行政機關之行政行為固須符合下列原則：１、不逾越法規命令界限；即法規命令存在有種種界限，行政行為並未逾越前述界限，「創設性」限制人民權限或增課人民義務時。２、未違反公法上之平等原則；行政機關之行政行為，不得使相同情況下之相對人受到不當差別待遇者。３、保護人民之信賴；在有賴基礎，信賴表現及信賴值得保護之情形下，人民可主張因信賴既往行政行為而應受保護。４、遵循比例原則，行政行為所欲達成的目的採取的方法應合適，有多種同樣能達成目的之方法時，應選擇對人民權益損害最少者；採取之方法所造成之損害不得與欲達成目的之利益顯失均衡。５、行政自我拘束原則，即行政機若無正當理由，不應改變向來之慣行。
１、有關土地徵收，為國家機關依法行使公權力致人民之財產遭受損失，若逾其社會責任所應忍受之範圍，形成個人之特別犧牲者，國家應予合理補償；而依據立法機關制定之土地徵收條例第30條規定，即屬合理補償等詳如如前述法律說明及本院見解；次查本件被告即依據上開土地徵收條例第30條規定，及法定程序核定對系爭土地徵收之合理補償等事實亦詳如上述，從而原告主張本件核定系爭土地徵收補償費之原處分部分，違反主張原處分有違信賴保護原則、比例原則及平等原則，及侵害原告財產權云云，本難認有理由。
２、原告雖主張信賴保護原則云云，然查：⑴本件系爭土地之徵收補償費之發給，參照上開說明，其
信賴基礎，乃是土地徵收條例第30條規定及前述「合理之補償」等，並非原告所稱88年價購系爭土地之價格。
⑵次查原告以畸零地合併建築使用之需要，於88年間向財
政部國有財產局以市價價購系爭土地，乃屬私經濟行為，並非行政處分，是原告以之為信賴基礎，難認有理由。
⑶此外原處分亦查無被告有違反行政自我拘束之違法，是
參照前揭說明，本件原告主張原處分違反原告信賴保護云云，並不足採。
２、原告又主張原處分違反比例原則及平等原則云云，然查原告並未舉出相同事實，證明被告原處分為差別待遇，而系爭土地88年間交易時，本為畸零地合併，屬特殊情況下之「限定價格」，核與本件土地徵收時之「合理價格」不同，本難認違反平等原則；又本件系爭土地位於26○ ○○區段，同地價區段土地均為相同之公告地價，相鄰其他土地經徵收核定之補償費復亦相同，復為兩造所不爭，更足證原處分並未違反平等原則。另查原告亦未證明及指明原處分採取之方法與欲達成目的之利益顯失均衡等，況查原處分並未違法，詳如上述，參照上開說明，原告此部分主張並無理由。
３、原告本件所指實質上，乃就系爭土地被告未同意「專案加發『救濟金』」，其餘指述，無非係就被告所屬地價及標準地價評議委員會享有判斷餘地之專業判斷予以爭執，且原告僅泛稱原處分違法，並未具體指出被告為判斷時，未遵守法定秩序，或基於錯誤之事實為之，或未遵守一般有效之價值判斷原則，或夾雜與事件無關之考慮因素等情事；從而從本件事件整體觀之，原處分亦未違法；因此，原告主張整體言之，本件原處分有違法云云，亦不足採。
九、綜上，本件被告依土地徵收條例第30條等規定，核定系爭土地之徵收補償費部分之原處分並未違法，訴願決定予以維持，核無不合。原告執前詞訴請判決如聲明所示，為無理由，應予駁回。
據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1項前段、第104條、民事訴訟法第85條第1項前段判決如主文。
中 華 民 國 99 年 6 月 17 日
臺北高等行政法院第一庭
審 判 長 法 官 王立杰
法 官 楊得君法 官 洪遠亮上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中 華 民 國 99 年 6 月 17 日
書記官 陳德銘