臺北高等行政法院判決
98年度訴字第2778號99年 5月19日辯論終結原 告 中華電信股份有限公司代 表 人 甲0000000訴訟代理人 夏安安 律師被 告 國家通訊傳播委員會代 表 人 乙0000000訴訟代理人 戊000000000
丁○○丙○○上列當事人間電信法事件，原告不服行政院中華民國98年10月27日院臺訴字第0980096384號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要：原告於民國（下同）97年9 月間向被告陳報新增「專用用戶迴路ADSL」服務資費，被告以所陳報費率不合理，且有損害消費者權益之虞，以98年1 月6 日通傳營字第09741084170 號函復原告，依電信法第26條第3 項授權訂定之第一類電信事業資費管理辦法第12條及第9 條第1 項但書規定，不予核定，且原告應於1 個月內，取消申租ADSL服務必須同時租用市內電話服務之搭售規定；原告既有之ADSL服務用戶，並得隨時取消與該服務搭售之市內電話服務，原告不得拒絕（下稱原處分）。原告不服，以被告認為其「專用用戶迴路ADSL」服務係屬新增，未經被告核定資費，其無法提供該項服務，惟被告未予核定該項服務資費，卻要求其提供該項服務，是原處分內容自相矛盾；又其ADSL服務係附掛於市○○○○○○路上，即在市內電話線加裝設備及中繼線路使用，以提供寬頻數據傳送服務，係經主管機關同意，用戶迴路成本係計算於用戶租用之市內電話費用，其ADSL服務資費並未計入用戶迴路成本，為最經濟且能達成資源共享之作法，是其提供ADSL服務附掛於市○○○○○○路上，是有正當理由，且只要用戶有市內電話，其並不強制用戶需再行申租市內電話，與搭售之要件尚屬有別，況其ADSL服務附掛於市內電話用戶線之服務模式前經主管機關交通部電信總局同意，並無違反搭售之規定，被告認其將市內電話與ADSL一併提供係屬搭售，顯已違反信賴保護原則；如ADSL服務不附掛於既有市內電話上，則從用戶端到機房端需另調訂一對用戶迴路供裝，再銜接後端ADSL網路，用戶需負擔新增一路用戶線成本之資費，縱不租用市內電話服務，因ADSL服務之月租費並未將用戶迴路之成本包含在內，ADSL用戶使用該路用戶線，依使用者付費原則，亦應負擔該段用戶線之成本，是其新增「專用用戶迴路ADSL」服務不附掛於市內電話上，需額外加收用戶線之費用，其服務資費較現行ADSL附掛於市內電話之服務資費高，應屬合理；其陳報新增「專用用戶迴路ADSL」服務區分住宅或非住宅收取不同之資費，係基於配合電信寬頻普及政策之考量，減輕用戶負擔，使住宅用戶能以低於成本價格享受服務，並無不合理之情形；被告認台灣固網、新世紀資通及亞太電信等公司之ADSL電路服務資費已包含用戶線成本，並未提出依據，經其查證恐非事實；其現行ADSL服務係附掛於市○○○○路，於主管機關未核定其新增「專用用戶迴路ADSL」服務資費前，無從提供用戶申租無使用市內電話之ADSL服務云云，提起訴願，亦遭訴願決定駁回，遂提起本件行政訴訟。
二、原告起訴主張略以：
（一）原處分及訴願決定違法之處：
１、原處分內容自相矛盾，顯有違法，訴願決定卻未予撤銷，顯然違法：按原告前依據第一類電信事業資費管理辦法第12條及第9 條第1 項規定，就新增「專用用戶迴路ADSL服務」向被告陳報服務資費，然被告不予核定，並要求原告應於原處分到後一個月內，取消申租ADSL服務必須同時申租市內電話服務之規定；既有ADSL用戶並得隨時取消與該服務搭售之市內電話服務，原告不得拒絕。然查，現行原告ADSL服務係從用戶端到MDF 機房端之線路，使用原市0000000路，MDF 機房端到ISP 端，則另○○於區○○○○路上，其資費不包含用戶迴路成本；而「專用用戶迴路ADSL」服務指用戶端到機房端需提供一對專用用戶迴路，於兩端加裝設備，透○○○區○○○○路，提供用戶上網的傳輸服務，該資費包含用戶迴路之成本。二者屬不同之成本、服務模式。然如原處分所稱，此項「專用用戶迴路ADSL服務」乃屬新增服務，被告不予核定新增服務資費，原告無法提供服務。而被告卻同時要求原告取消申租ADSL服務同時辦理申租市話電話服務之規定，ADSL用戶並得隨時取消與該服務一併提供服務之市內電話服務云云，此不啻要求原告應以一對專用用戶線提供服務，亦即提供「專用用戶迴路ADSL服務」。職是之故，被告一方面針對原告陳報新增「專用用戶迴路ADSL服務」之資費不予核定，致使原告無法提供該服務，另一方面又命原告應提供「專用用戶迴路ADSL服務」，原處分之內容顯然自相矛盾，當然違法。
２、原處分違反第一類電信事業資費管理辦法第12條及第9 條第1 項之規定：依據第一類電信事業資費管理辦法第12條及第9 條第1 項之規定，第一類電信事業市場主導者（即原告）之資費需經被告核定後，原告始得提供服務。然如同原處分所稱，此項「專用用戶迴路ADSL」乃屬新增服務，且原處分機關並未核定資費。而被告要求原告於未經核定資費前，即提供「專用用戶迴路ADSL」服務，被告之行為顯已違反第一類電信事業資費管理辦法第12條及第9 條第1項之規定。
３、被告依據第一類電信事業資費管理辦法第9 條第5 項規定，要求原告應於原處分到後一個月內，取消申租ADSL服務必須同時申租市內電話服務之搭售規定；原告既有ADSL用戶並得隨時取消與該服務搭售之市內電話服務，原告不得拒絕云云，被告法律適用顯有違誤，訴願決定未予撤銷原處分，亦有違法：
⑴按第一類電信事業資費管理辦法第9 條第5 項規定：「
第一類電信事業陳報或實施之資費及其促銷方案，若有損害消費者權益或不公平競爭之情事，本會得限期命其停止或改正其行為。」被告據此處罰其所指稱之原告搭售行為，並要求原告取消申租ADSL服務必須同時申租市內電話服務之搭售規定；原告既有ADSL用戶並得隨時取消與該服務搭售之市內電話服務，原告不得拒絕云云。
然第一類電信事業資費管理辦法第9 條第5 項係針對第一類電信事業之「資費」及「促銷方案」，進行規範，與公平交易法第19條第6 款「搭售」規範之二種獨立可分之產品，一併出售，造成市場競爭之不良影響之行為，顯屬二事，被告依據第一類電信事業資費管理辦法第9 條第5 項規範第一類電信事業「資費」及「促銷方案」之規定，命原告改正其所指稱之搭售行為，原處分法律適用顯有違誤，並與依法行政原則相背，原處分及訴願決定均未查及此，顯有違誤，應予撤銷。
⑵又原告本次陳報「專用用戶迴路ADSL服務」資費，請求
被告依據第一類電信事業資費管理辦法第12條及第9 條第1 項但書核定「專用用戶迴路ADSL服務」資費，被告不予核定該項服務資費。而既已如此，原告依法即不得實施該項服務，亦不可能發生「專用用戶迴路ADSL服務」資費或促銷方案損害消費者權益之可能。被告援引第一類電信事業資費管理辦法第9 條第5 項規定，要求原告應取消申租ADSL服務必須同時申租市內電話服務之搭售規定，既有ADSL用戶並得隨時取消與該服務搭售之市內電話服務，顯無理由。職此，原處分之內容於法無據，訴願決定並未撤銷，均有違誤。
４、又被告於原處分中載稱倘原告未依規定辦理，亦將依電信法第62條之1 第1 項第4 款之規定，對原告連續處罰、停止業務，甚或廢止原告特許。然倘原告提供「專用用戶迴路ADSL」服務，亦將違反第一類電信事業資費管理辦法第12條及第9 條第1 項之規定，被告得依電信法第62條之1第1 項第4 款之規定，對原告連續處罰、停止業務，甚或廢止原告特許。故原告遵循被告之命令將導致原告違法，並可能因此遭受處罰，嚴重影響原告權益，此亦違反行政機關保障人民權益之原則。被告自相矛盾，顯屬違法之處分卻使原告陷於無論如何都將承擔連續處罰、停止業務，甚或廢止特許之處罰，與行政程序法第1 條規定行政行為需保障人民權益，增進人民對行政行為之信賴之規定不符，原處分顯然違法。
（二）原處分及訴願決定均認定現行ADSL服務資費即已包含用戶迴路成本，且現行ADSL服務即為可獨立提供ADSL之服務，原告並無無法提供服務之情，原處分並無違誤云云。惟查：
１、從提供服務方式觀之，現行ADSL與「專用用戶迴路ADSL服務」係不同服務模式：
⑴現行ADSL服務模式：原告87年12月21日以信運三字第87
C0000000號函陳報ADSL服務資費時，該網路架構圖已顯示係在電話線上加裝設備，同時提供上網及電話服務（參原證10）。且於ADSL服務價目表已有載明：「本業務係利用現有之電話線加裝設備及中繼電路使用，ADSL使用中同時可以接聽電話，相關市內電話之各項費用仍需繳付。」而該價目表並於88年1 月30日經前交通部電信總局電信公八八字第0011480 號函核定。基此，從主管機關核定之資費表及網路架構圖可稽，現行ADSL服務係從用戶端到MDF機房端之線路，使用原市0000000路（參原證3-上圖），透過加裝分歧器（Splitter），使一路用戶迴路除進行語音通話外，可另外傳送數據資料，用戶可在使用電話同時享受高速寬頻上網或進行資料傳送。
⑵「專用用戶迴路ADSL服務」模式：原告係從用戶端到MD
F 機房端另提供一對專用之用戶迴路，於兩端加裝設備，專門提供ADSL上網服務（參原證3 下圖），無法使用市內電話服務。
２、從成本觀之：⑴現行ADSL服務資費不包含用戶迴路成本：按交通部於85
年5 月31日公告：「市內基本電話服務不符成本之部分，由接續使用市○○路完成通信服務之業者負擔。」（參原證5 ）亦即市話用戶線之虧損包含於接續費中（按：接續費是網路互連時使用到對方網路所應支付之費用）。例如行動與市話互連時，行動撥打市話經過了POI交換機、傳輸、中繼線、用戶線等細分化網路元件，才接到市話用戶，前述所有網路元件均依法規納入接續費計算中，依據使用者付費原則，將市內電話用戶線之成本及虧損計算於接續費中。因市內電話成本高、收入低，故當時有使用用戶迴路或與之接續的各項業務，如長途、國際、行動電話等，皆依據交通部公告之概念分攤用戶迴路成本及虧損，並陳報交通部電信總局核定。ADSL也有使用到用戶迴路。故於87年中美電信諮商會議前，用戶迴路成本係以使用者付費、分段計價之原則辦理，ADSL服務與長途、國際、行動電話等，共同分攤用戶迴路之成本及虧損。
⑵其後，我國為與美國協商WTO 入會案，召開了中美雙邊
電信諮商會議，雙方代表達成協議：「中華台北同意將修改接續費結構，刪除用戶線成本及用戶虧損項目，並採國際會計帳計算成本導向之交換傳輸成本」（詳原證
6 ）。交通部88年7 月20日交郵八十八字第06485 號公告中註明：「（三）關於第一類電信事業網路互連管理辦法及接續費率：2 、接續費為電信業者之重要營運成本項目，為配合固定通信業務之開放，並利新業者進入市場參與競爭，中華電信股份有限公司（以下稱中華電信公司）應於八十九年底前完成資費合理化，消除交叉補貼，九十年起接續費依交換及傳輸成本計算，不含市話虧損及用戶線成本。」，電信總局於88年7 月28日電信規八八字第000000-0號函中，再次要求原告於九十年起接續費依交換及傳輸成本計算，不含市話虧損及用戶線成本。原告依據此政策指導，行動支付固網之接續費在90年之前包含之細分化元件有用戶迴路、交換、傳輸、中繼設備，90年之後依WTO 入會案之協議，接續費成本即不再納入用戶迴路之項目，僅含交換、傳輸、中繼設備。此後，不只有接續費的部份，所有使用到用戶迴路之業務項目，均依此政策不再分攤用戶線成本以符合市場競爭的公平性。
⑶原告自民國90年起ADSL成本及資費亦已不含用戶迴路成
本：原告ADSL成本作業，民國90年以前係設置市內專線成本池庫蒐集成本，尚未將ADSL設立單獨之成本池庫，因當時相關電信法規（分離會計部分）尚未發布，故民國90年以前並未製作業務別損益等分離會計資料。嗣後交通部於民國89年8 月發布「第一類電信事業會計制度及會計處理準則」及「第一類電信事業經營者財務報告編製要點」，原告據此修正分離會計作業，全面修正成本池庫，並著手訂定「會計作業程序手冊」，經電信總局90年11月19日電信公九十字第000000-0號函核准，並溯及自90年1 月1 日起適用。而該90年版「會計作業程序手冊」之內容，即有參酌中美雙邊電信諮商會議精神，將用戶迴路及ADSL服務分設不同之成本池庫，蒐集各自發生之成本，未將用戶迴路成本分攤至ADSL，故而自90年起ADSL成本亦已不含用戶迴路成本。90年已就ADSL設立單獨之網路元件成本池庫，其成本項目陸續增加，分別是：
電信線路作業成本152D ADSL 中繼線成本-
電路維護ADSL電路中繼線端設備部門，動支之人事費用、使用設備與房屋之折舊費用及其他相關費用。
1590 ADSL 用戶設備成本-
電路ADSL用戶設備裝設及維護作業部門，動支之人事費用、使用設備與房屋之折舊費用及其他相關費用。
電信機械作業成本251D ADSL交換設備成本-
市內ATM 交換設備成本依使用比例分攤至ADSL業務之相關費用。
252D DSLAM設備成本-
市內市內傳輸設備成本依財產比例分攤至AD
SL 業務使用DSLAM傳輸設備之相關費用。基此，原告自民國90年起ADSL服務並不包含用戶迴路成本，故其資費亦未計入用戶迴路成本。
⑷「專用用戶迴路ADSL服務」包含用戶迴路成本：專用用
戶迴路ADSL服務需因用戶端到MDF 機房端另提供一對專用之用戶迴路，專門提供ADSL上網服務，故「專用用戶迴路ADSL服務」之資費需加計該用戶迴路之成本。
３、此外，原告自始認為「專用用戶迴路ADSL服務」係屬新增服務，故依第一類電信事業資費管理辦法第12條及第9 條第1 項規定，將各項業務資費之首次訂定者，陳報被告核定。而原告數次公文往返陳報修正資費，被告亦僅對原告成本及陳報之資費表示意見，卻均未表示現行ADSL服務即為專用用戶迴路ADSL服務，原告無庸另行陳報「專用用戶迴路ADSL服務」資費，且被告亦基於第一類電信事業資費管理辦法第12條及第9 條第1 項但書規定（亦即首次訂定資費之規範）不予核定被告陳報之資費。復參美國Verizon 網站資料顯示，該公司亦區分with Verizonhome phone service和without Verizon home phoneservice ；而日本NTT 網站資料，該公司ADSL服務亦區分為Joint Telephone/Internet與ADSL-Exclusive兩種服務模式，因而現行ADSL服務本即與「專用用戶迴路ADSL服務」為二項不同之服務，被告主張現行一併提供市話與ADSL服務，取消市話即為「專用用戶迴路ADSL服務」，卻未考量現行ADSL服務資費不含用戶迴路成本，倘取消市0000000路線可提供ADSL服務，被告認定事實即有違誤，無可採信。
４、被告復抗辯應將長途、國際、行動電話、ADSL等使用到用戶迴路之服務，均應分攤用戶迴路成本，始屬公平云云。然查，原告原依據交通部前於85年5 月31日公告，將長途、國際、行動電話等服務分攤用戶迴路成本及虧損。而其後，因WTO 入會案，中美雙邊電信諮商會議決議，各項使用用戶迴路之服務不得分攤用戶迴路成本及虧損，交通部並據此要求原告。因而原告之長途、國際、行動電話及ADSL等服務並未分攤用戶迴路成本及用戶虧損項目，係應主管機關之要求。現被告又抗辯此種成本分攤方式有違反公平合理原則，然此將違反主管機關所訂定之「第一類電信事業會計制度及會計處理準則」及「第一類電信事業經營者財務報告編製要點」等規定。被告實應自行確認其究係如何要求原告分攤成本，並據實於訴訟中陳述，而非刻意誤導本院，致使本院做出錯誤判斷。基此，被告認定ADSL業務資費已分攤用戶迴路成本，故而進一步認定原告現行ADSL服務資費即應為「專用用戶迴路ADSL服務」資費，原告新增「專用用戶迴路ADSL服務」資費不得再加計用戶迴路成本。被告作出原處分所認定之事實基礎即有違誤，則顯然原處分亦有違誤，原處分應予撤銷，應無疑義。
（三）被告主張接續費應已含用戶迴路成本，原告不得攀附援引而主張現有ADSL服務不包含用戶迴路成本云云。然查：
１、按接續費是網路互連時使用到對方網路所應支付之費用。電信事業網路互連管理辦法第14條第3 項規定：「第一類電信事業市場主導者之接續費，應按使用之中繼、傳輸及交換設備依下列原則計算，並每年定期檢討之：一、接續費應按實際使用之各項細分化網路元件成本訂定。二、前款成本應按全元件長期增支成本法為基礎計算之。」故而自電信事業網路互連管理辦法第14條第3 項已明文規定，第一類電信事業市場主導者之接續費僅包含中繼、傳輸、交換設備，不包含用戶迴路成本（此即為中美雙邊電信諮商會議之結論）。
２、而被告援引之電信事業網路互連管理辦法第17條，主張接續費應包含用戶迴路成本云云。然觀諸電信事業網路互連管理辦法第17條規定：「第一類電信事業市場主導者應將其網路元件細分化。前項細分化網路元件應包含下列項目：一、市○○○○路。二、市內交換傳輸設備。三、市內中繼線。四、長途交換傳輸設備。五、長途中繼線。六、國際交換傳輸設備。七、網路介面設備。八、查號設備及服務。九、信號網路設備。」故而本條係指網路元件細分化之項目，並非指接續費所包含之項目，與接續費所包含之項目不同。被告援引本條認定接續費應包括市○○○○路成本，並指摘原告攀附援引。然被告提出抗辯實應善盡電信主管機關查察真實之義務，而不應以有誤之資訊誤導本院，至屬灼然。
（四）原告新增「專用用戶迴路ADSL」服務資費較現行ADSL服務資費高，且區分為住宅或非住宅用戶而為差別訂價，乃有所依據，並無不合理之情：
１、按電信服務已經被認為是民生必需品，既然要讓「全體國民」都享有一定品質的電信服務，就必須讓全體國民都付得起電信服務才可能達成這個目標。所以「付得起」就間接的成為讓全體國民使用電信業務的必要條件。原告為配合政府普及服務之政策，使全國人民不分地域均可得到相同的服務品質與費率，故壓低市內電話住宅電話費率，現行ADSL服務係利用市○○○○○○路，故並未計入用戶迴路成本。而因「專用用戶迴路ADSL服務」需調訂一對用戶迴路線供使用，訂定資費需加計一路用戶迴路之成本，則原告提供「專用用戶迴路ADSL」服務，自應加計用戶迴路成本，並以實際成本計算資費。而倘依原告實際市○○○○○○路成本，加計特許費1 ％及營業稅5 ％計算資費，95年度每路市○○○○路月租費為新臺幣（下同）219 元（2481/12*1.06＝219 ），96年度每路市○○○○路月租費為213 元（2408/12*1.06＝213 ）（參原證12），故而原告曾以略低於成本訂價，且採取無差別訂價，一律以現有ADSL費率加計200 元，向被告陳報資費（參原證13），然被告亦不予核定，因而縱採取無差別訂價，且以成本計價，被告仍拒絕核定。
２、其後，原告於陳報以現有ADSL費率加計200 元未經被告核定，於不得已之下，為減輕客戶負擔，考量客戶接受度，未能採取成本訂價，而採取較被告前曾核定96年度之「銅絞線市○○○○路」月租費140 元更低之資費（依據電信事業網路互連管理辦法第18條第3 項規定，「銅絞線市○○○○路」月租費係按歷史成本法計價，並經被告核准，而因被告規定以芯線數計算，故較原告實際用戶迴路成本低- 原證14），陳報之資費比照市內電話業務，區分住宅用戶及非住宅用戶，減輕80% 之住宅用戶之負擔，並採取與現行ADSL附掛市內電話之資費差距不大之訂價策略。因之，原告乃係基於配合電信寬頻普及政策之考量，對非商業用途，需求彈性較大之住宅用戶，訂定較低之費率，對於商業用途，需求彈性較小之非住宅用戶，收取較高之資費，因之原告區分住宅及非住宅收取不同資費，減輕用戶負擔，使住宅及非住宅用戶均能以低於成本價格享受服務，應可認為係因不得已且屬於具有合理事由所做不同訂價，並無違反電信法第21條公平提供服務之規定。
３、另，訴願決定認定「專用用戶迴路ADSL服務」資費係合計「市內電話服務月租費」及「ADSL服務電路月租費」，且隨上揭服務費率牽連變動，有引人錯誤之可能云云。然查，原告所陳報「專用用戶迴路ADSL服務」資費固與現行ADSL附掛於市內電話線上之資費差距不大，然並非合計「市內電話服務月租費」及「ADSL服務電路月租費」訂定資費。且原告區分住宅用戶及非住宅用戶係比照市內電話加以區分，用戶已可從原使用市內電話得知屬住宅用戶或非住宅用戶，應不致發生使消費者無法瞭解實際服務費率之情形。抑且原告係於資費表中直接載明「專用用戶迴路ADSL服務」之電路費，亦不會造成消費者錯誤或誤解之可能，或影響消費者知的權利或發生消費爭議。訴願決定認定「專用用戶迴路ADSL服務」資費隨「市內電話服務月租費」及「ADSL服務電路月租費」等費率牽連變動，有引人錯誤之可能，並非事實，應予澄清。
４、又光世代費率較「專用用戶迴路ADSL服務」資費低之緣由：有關原告光世代服務推出，係配合交通部「先進寬頻e化服務網路推動計畫」，而頻寬發展將由2M ADSL 提升至50M 到100M政策；另行政院科技顧問組（NICI）亦數次拜訪原告，要求積極建設光纖網路；為加速建設提升國家寬頻競爭力、加速實現數位生活、帶動高品質的數位內容產業發展，原告全力配合政府政策，規劃光世代投資計畫。而為使一般用戶有意願及有經濟能力申裝，資費勢必不能太過高昂，且由於光世代投資金額龐大，勢需有合理的規模，才能因應競爭。故原告以較低的費率鼓勵客戶租用，致光世代資費偏低。
５、職此，原告專用用戶迴路ADSL服務資費之訂定乃為維護絕大多數消費者權益，且無引人錯誤之情，被告不予核定，並無理由。
（五）被告主張其他業者並無強制用戶申租ADSL服務需同時申租市內電話服務之規定，原告顯屬對所提供電信服務之價格，為不當決定、維持或變更行為。然經原告查證：亞太電信公司之網頁（http://www.aptg.com.tw/aptg2/index_customer2.html?opicN/227/）表明：「本業務係利用現有之電話線加裝設備及中繼電路使用，上網使用中同時可以接聽電話，相關市內電話之各項費用仍需繳付。」；台灣固網公司於其ADSL產品特色指出：ADSL是指利用現有的電話線路加裝ADSL數據機，利用同一條電話線路傳輸語音及數據信號用戶可同時撥接電話並高速上網，不會互相干擾（http://www.tfn.net.tw/residential/adsl/intro01.aro01.asp）。因而亞太電信與台灣固網與原告現行提供之ADSL服務模式相同，均係利用現有電話線提供ASDL服務，亦即於電話線上附掛ADSL服務。被告援引亞太電信之回覆意見主張亞太電信亦可能不收市內電話月租費云云。然姑不論該回函僅為該公司片面之詞，亞太電信既已於網站明確規定用戶需支付市內電話月租費，原則上該公司應會依據規定收費。抑且是否收取市內電話月租費亦與是否屬搭售之認定無關，被告以該公司之片面之詞認定該公司不收取市內電話月租費，而認定並無搭售，其認定顯有疑義。
（六）被告不予核定「專用用戶迴路ADSL服務」資費，係屬裁量濫用，事屬違法：
１、本件被告不予核定原告「專用用戶迴路ADSL服務」資費，其理由除被告於原處分上所述：系統上無須將ADSL附掛市內電話系統、無正當理由將用戶區分住宅及非住宅用戶、及「專用用戶迴路ADSL服務」與現行服務相較，費率較現行ADSL服務費率貴云云外。然事實上，被告不予核定原告「專用用戶迴路ADSL服務」資費，係認定原告現行ADSL服務已加計用戶迴路成本，已無需再次提報「專用用戶迴路ADSL服務」資費之必要。此可從被告營運管理處科長鄭明宗前向記者表示：「按中華電信提報的ADSL迴路費成本資料來看，事實上早在民國87年提報時，中華電信便已將市○○路成本含括在ADSL用戶迴路費率中，如今中華電信以市○○路未納入ADSL迴路成本為由，再向ADSL用戶額外收取搭售的市○○路成本作法，明顯收費不合理，雖然去年與NCC 七次公文往來提報ADSL專用費率，但中華電信最後提報費率依然不合理，……」（參原證20）。且被告函覆原告之99年2 月12日通傳營字第0990001710號函亦謂：「有關貴公司現行ADSL服務即屬可提供用戶不使用『市內電話服務』之ADSL服務，因此，貴公司應無○○○區0000000路ADSL服務』之必要，……，是以，貴公司應無訂定旨揭服務資費之必要，……」因而被告不予核定原告所陳報之「專用用戶迴路ADSL服務」資費，最主要係認定原告於87年已將市○○○○路成本含括於ADSL用戶迴路費率中，現行ADSL服務即屬可提供用戶不使用「市內電話」之ADSL服務，原告無須另行陳報「專用用戶迴路ADSL 服務」資費，原告所陳報「專用用戶迴路ADSL服務」資費仍需加計市○○路成本之作法，並不合理，而不予核定「專用用戶迴路ADSL服務」資費。
２、然查，現行ADSL服務之成本並未計算用戶迴路成本，「專用用戶迴路ADSL服務」需另行提供用戶迴路線，理應加計用戶迴路成本：
⑴市話及ADSL等電信服務之演進示意圖（參原證22）：
①最早僅有市內電話服務（參原證22圖A）。
②現行ADSL服務係附掛於市內電話服務，使用同一用戶迴路線（參原證22圖B ）。
③倘現行ADSL服務未提供市話服務，則因未支付用戶迴
路線成本，而無用戶迴路線可供使用，無法從MDF 機房端連接到用戶家中（參原證22圖C ）。
④專用用戶迴路ADSL服務因無租用市話，無法使用市○
○○○○○路線，故需另行提供用戶迴路線，而需加計用戶迴路成本（參原證22圖D ）。
⑵原告於87年12月21日陳報之ADSL資費當中，固曾加計用
戶迴路成本（然該次資費並未實施，ADSL服務亦未開放，詳如後述），原告當時係遵照交通部於85年5 月31日公告：「市內基本電話服務不符成本之部分，由接續使用市○○路完成通信服務之業者負擔。」（詳原證5 ），亦即市○○路用戶迴路成本與虧損，由接續使用之長途、國際、行動電話與ADSL服務等共同分攤，因而於ADSL服務資費中加計用戶迴路之成本。
⑶但其後因我國與美國87年達成協議（詳前述），交通部於88年7 月20日交郵八十八字第06485 號公告中註明：
「……中華電信股份有限公司（以下稱中華電信公司）……九十年起接續費依交換及傳輸成本計算，不含市話虧損及用戶線成本。」，及電信總局於88年7 月28 日電信規八八字第000000-0號函，均要求原告於90年起接續費依交換及傳輸成本計算，不含市話虧損及用戶線成本，因此任何接續費均不含用戶迴路成本。而此即代表不管任何服務連接到市內電話用戶而使用市○○○○○○路，不論長途、國際、行動電話、ADSL服務等，其接續皆無庸負擔用戶迴路成本，亦即各項服務皆無須負擔用戶迴路成本，因而ADSL服務成本即未負擔用戶迴路成本。
⑷交通部電信總局於88年7 月28日電信規八八字第000000
-0號來函之附件：「未來三年行動通信接續費參考費率表」可稽，已明確訂定接續費將市○○○○路及市話虧損費用自87年10月1 日起，分3 年逐步移除，迄90年1月1 日應完全不含市內電話用戶線及市話虧損費用（參原證7 ），益可證行動通信業務交通部電信總局已發文明確表示不負擔用戶線成本。則綜觀88年7 月20日交郵八十八字第06485 號公告、交通部電信總局88年7 月28日電信規八八字第000000-0號來函，足證交通部業已要求所有服務使用到用戶迴路線者，均無須負擔用戶迴路成本。
⑸基此，原告ADSL成本作業，民國90年以前係設置市內專
線成本池庫蒐集成本，尚未將ADSL設立單獨之成本池庫，因當時相關電信法規（分離會計部分）尚未發布，故90年以前並未製作業務別損益等分離會計資料。嗣後交通部於民國89年8 月發布「第一類電信事業會計制度及會計處理準則」及「第一類電信事業經營者財務報告編製要點」，修正分離會計作業，原告全面修正成本池庫，並著手訂定「會計作業程序手冊」，經電信總局90年11月19日電信公九十字第000000-0號函核准，並溯及自90年1 月1日起適用。而依據「第一類電信事業會計制度及會計處理準則」第21條規定：「網路元件項目應先按功能細分為市○○○○路、交換設備、傳輸設備、中繼線、網路介面設備、查號設備及服務、信號網路設備、基地臺等項目。網路元件按功能分類後，應再按業務種類予以細分。」故而原告90年版「會計作業程序手冊」之內容，即將用戶迴路及ADSL服務分設不同之成本池庫，蒐集各自發生之成本，未將用戶迴路成本分攤至ADSL，故而自90年起ADSL成本亦已不含用戶迴路成本。
⑹因此之故，原告於89年12月16日運密發（89）字第218
號函文陳報交通部電信總局核定ADSL服務資費並經交通部90年3 月6 日交郵密90字第A00152號函核定時，即已不包含用戶迴路成本，其後原告91年3 月1 日行密發（91）字第17號函文陳報ADSL服務時亦未包含用戶迴路成本，亦足證原告90年以後實施之ADSL服務資費不包含用戶迴路成本。
３、被告主張原告87年12月21日陳報之ADSL資費當中，已包含用戶迴路成本，並主張長途、國際、行動電話、ADSL等使用到用戶迴路之服務，均應分攤用戶迴路成本，始屬公平云云。然事實上原告87年12月21日所陳報之資費固於88年
1 月30日經交通部電信總局核定，然因該次資費訂定過高，原告根本未實施該次資費，而未開放ADSL服務，此需特予說明。而被告於本件訴訟中主張長途、國際、行動電話、ADSL等使用到用戶迴路之服務，均應分攤用戶迴路成本，然主管機關已要求接續費不包含用戶線成本，亦即長途、國際、行動電話、ADSL等服務接續使用用戶迴路者，接續費不包含用戶迴路之成本，亦即均無須負擔用戶迴路之成本。倘本院採信被告所辯現行ADSL服務應包含用戶迴路成本，則即表示長途、國際、行動電話均應負擔用戶迴路成本，不僅與我國加入WTO 中美雙邊電信諮商會議協議之內容相背，更與交通部88年7 月20日交郵八十八字第0648
5 號公告及電信總局於88年7 月28日電信規八八字第000000-0號函文內容有違。被告以何種證據足憑與WTO 中美雙邊電信諮商會議協議之內容、交通部88年7 月20日交郵八十八字第06485 號公告及電信總局於88年7 月28日電信規八八字第000000-0號函文之要求相違背。如此嚴重的變更成本負擔，實難單憑被告於訴訟中之抗辯即遽以採信。
４、職是之故，原告現行ADSL服務並未包含用戶迴路成本，而「專用用戶迴路ADSL服務」需另行提供用戶端到機房端一對專用用戶迴路，而陳報資費時即需加計用戶迴路成本。現被告不予核定原告陳報之「專用用戶迴路ADSL服務」資費，其最主要理由係以現行ADSL服務資費已包含用戶迴路成本，「專用用戶迴路ADSL服務」資費已不能再加計用戶迴路成本，而不予核定原告「專用用戶迴路ADSL服務」資費，則被告據以作成處分之基礎事實顯有錯誤，其裁量決定即有瑕疵，而屬違法，被告濫用其裁量權限，本院實應據以撤銷其處分。
（七）被告認定原告ADSL附掛於市內電話上，係屬搭售，並依據第一類電信事業資費管理辦法第9 條第5 項規定要求原告於原處分到後一個月內，取消申租ADSL服務必須同時申租市內電話服務之搭售規定；原告既有ADSL用戶並得隨時取消與該服務搭售之市內電話服務，原告不得拒絕云云。然查，本案並無違反搭售之規定，且被告以第一類電信事業資費管理辦法第9 條第5 項要求改正搭售行為，乃屬涵攝錯誤，原處分顯有違法，應予撤銷：
１、本件並無違反搭售規定：⑴行政院公平交易委員會對於電信事業之規範說明對搭售
之要件如下：「所謂搭售，係指事業要求其交易相對人，就兩項以上獨立可分之商品或服務一併交易之行為。
……電信事業倘強制交易相對人就其所供給之多項電信服務一併交易，或以套裝服務、贈品折扣之方式，不合理剝奪交易相對人單獨選擇交易標的之機會，……涉及違反公平交易法第19條第6 款規定。」基於原告現行提供之ADSL服務係共用市○○○○○○路，透過加裝分歧器等設備後，使一路用戶迴路除進行語音通話外，可另外傳送數據資料，而基於我國市內電話普及率極高，絕大多數國民家中已有市內電話，故用戶申租ADSL服務時，得附掛於現有之市○○○○○○路○路，原告並未強制用戶需一併申租市內電話服務與ADSL服務，因用戶家中絕大多數已有市內電話服務，原告根本無須作如此要求。職是之故，原告並未強制要求用戶市內電話服務與ADSL服務一併交易。
⑵退萬步言之，由於搭售行為之實施（原告仍否認屬搭售
），未必均會對市場競爭產生不良影響，因此公平交易法並未全然禁止事業的搭售行為。而在判斷搭售是否違法之標準，需考慮主要產品有一定程度之市場力、有無妨礙搭售產品市場競爭之虞及是否具有正當理由等因素。而原告固然在主要產品ADSL市場有一定程度的市場力，然並未妨礙搭售之產品市場競爭之虞，因原告在市話的市場佔有率約達97％，而原告將ADSL附掛於市話線上，並未使其他固網業者之市內電話市場受到排除競爭。
抑且自主管機關核定原告ADSL服務費率表可稽，原告將ADSL附掛於市內電話用戶線上提供服務係經主管機關同意，且倘原告未規劃附掛於市○○○○路上，用戶如於使用市內電話外尚有使用ADSL服務之需求，即需另外調訂一路用戶迴路線以供使用，而基於減輕客戶負擔，以客戶最有利、資源最充分使用，而規劃將ADSL利用市○○○○○○路，故一併提供服務乃有正當理由。
⑶職是之故，原告並無違反公平交易法第19條第6 款搭售
而為限制競爭或妨礙公平競爭之規定，被告所為原處分認定原告有搭售之情，並要求原告改正，已屬違法。
２、另以，被告援引第一類電信事業資費管理辦法第9 條第5項規定要求改正搭售行為，適用法規錯誤，亦屬違法範圍：按規範適用（解釋）錯誤，此為涵攝錯誤，亦為實體瑕疵違法，得為撤銷。經查，第一類電信事業資費管理辦法第9 條第5 項規定：「第一類電信事業陳報或實施之資費及其促銷方案，若有損害消費者權益或不公平競爭之情事，本會得限期命其停止或改正其行為。」被告據此處罰其所指稱之原告搭售行為，並要求原告取消申租ADSL服務必須同時申租市內電話服務之搭售規定；原告既有ADSL用戶並得隨時取消與該服務搭售之市內電話服務，原告不得拒絕云云。然第一類電信事業資費管理辦法第9 條第5 項係針對第一類電信事業之「資費」及「促銷方案」，進行規範，與公平交易法第19條第6 款「搭售」規範之二種獨立可分之產品，一併出售，造成市場競爭之不良影響之行為，顯屬二事，被告依據第一類電信事業資費管理辦法第9條第5 項規範第一類電信事業「資費」及「促銷方案」之規定，命原告改正其所指稱之搭售行為，原處分法律適用顯有違誤，屬涵攝錯誤，為實體瑕疵違法，原處分及訴願決定均未查及此，顯有違誤，應予撤銷。
３、此外，原告於96年8 月21日通傳營字第09605115170 號函，要求原告改正搭售行為後，原告隨即陳報「專用用戶迴路ADSL服務」資費，經多次陳報後，被告於實質審查原告所陳報之「專用用戶迴路ADSL服務」資費，不予核定。並明確要求原告取消申租ADSL服務必須同時申租市內電話服務之搭售規定；原告既有ADSL用戶並得隨時取消與該服務搭售之市內電話服務，不得拒絕云云。因而本件被告並非對於重複提出之聲請再次重申前次裁決，而是於原告陳報「專用用戶迴路ADSL服務」資費，被告經考量後為不予核定之處分，並要求取消搭售規定等，從而為實體新的裁決，並非重複處分。
４、綜上所述，原告提供ADSL服務附掛於現有之市○○○○○○路○路，係經主管機關同意，且屬資源共用，提供用戶更低資費，復未強制用戶一併交易，不合理剝奪用戶選擇之機會，並不涉及違反公平交易法第19條第6 款之規定。
原處分認定原告有搭售行為，且被告以第一類電信事業資費管理辦法第9 條第5 項要求改正搭售行為，乃屬涵攝錯誤，原處分顯有違法，應予撤銷。
（八）原處分內容自相矛盾，顯有違法，訴願決定卻未予撤銷，顯然違法：按「行政機關對證據之取捨與認定事實均不得違反經驗法則或論理法則，否則其行政處分即屬違法，……」台中高等行政法院95年訴更一字第28號判決可供參酌。經查，現行ADSL服務與「專用用戶迴路ADSL服務」二者屬不同之成本、服務模式。且如原處分所稱，此項「專用用戶迴路ADSL服務」乃屬新增服務，被告不予核定新增服務資費，原告無法提供服務。而被告卻同時要求原告取消申租ADSL服務同時辦理申租市話電話服務之規定，ADSL用戶並得隨時取消與該服務一併提供服務之市內電話服務云云，此不啻要求原告應以一對專用用戶線提供服務，亦即提供「專用用戶迴路ADSL服務」。職是之故，被告一方面針對原告陳報新增「專用用戶迴路ADSL服務」之資費不予核定，致使原告無法提供該服務，另一方面又命原告應提供「專用用戶迴路ADSL服務」，原處分認定事實顯然違反論理法則，當然違法，應予撤銷。
（九）綜上所述，被告拒絕核定原告新增「專用用戶迴路ADSL」服務資費，且要求原告應取消申租ADSL服務必須同時申租市內電話服務之搭售規定，原告不得拒絕既有ADSL用戶得隨時取消與該服務搭售之市內電話服務，適用法令顯有違誤，並自相矛盾，原告依法提起本件課予義務訴訟，並聲明：１、訴願決定及原處分撤銷。２、被告應依原告97年
9 月4 日信行三字第0970000983號函文所陳報之資費內容為核定之行政處分。３、訴訟費用由被告負擔。
三、被告抗辯略以：
（一）被告不予核定原告陳報新增「專用用戶迴路服務」資費，係因原告現行ADSL服務資費之訂定，有費率不明確、不合理之差別訂價、費率偏高等涉有違反電信事業應公平提供服務規定、及有損害消費者權益之虞，爰予以不予核定處分，茲分述如下：
１、電信法第26條授權訂定之第一類電信事業資費管理辦法第
9 條第項規定：「第一類電信事業資費之調整及其促銷方案，至少應於實施日前7 日，在媒體、電子網站及各營業場所公告，並報請本會備查。但第一類電信事業市場主導者之各項業務主要資費之調整及其促銷方案，應於預定實施日前14日報請本會核定，於核定文到次日在前述所定場所公告，並於公告日起7 日後實施。」同辦法同條第5 項規定：「第一類電信事業陳報或實施之資費及其促銷方案，若有損害消費者權益或不公平競爭之情事，本會得限期命其停止或改正其行為。」
２、經查原告所陳報擬新增「專用用戶迴路ADSL服務」服務資費資料顯示，其「住宅用戶」電路月租費為「按ADSL 各速率月租費+ 市內電話第一級收費區住宅客戶上網型月租費-5元」；「非住宅用戶」電路月租費為「按ADSL各速率月租費+ 市內電話第一級收費區非住宅非營業客戶上網型月租費-10 元」，合先敘明。
３、原告前揭資費之訂定方式，該服務資費並非如同一般服務資費之訂定，明定服務費率數額「例如光世代網路服務（非固定制10M/2M）電路月租費每月新臺幣550 元」，而係以數種不同服務（包括市內電話、現行ADSL服務等）之服務費率加總與減除一定數額計算之結果以為決定，查上揭「專用用戶迴路ADSL服務」資費係區分用戶身分為「住宅用戶」或「非住宅用戶」而為差別訂價，其「住宅用戶」電路月租費為「按ADSL各速率月租費+ 市內電話第一級收費區住宅客戶上網型月租費-5元」；「非住宅用戶」電路月租費為「按ADSL各速率月租費+ 市內電話第一級收費區非住宅非營業客戶上網型月租費-10 元」。
４、原告前揭ADSL服務資費之訂定方式，有下列數項缺失，茲分述如下：
⑴服務資費與他種服務資費相依，並不合理：按原告既然
認為「專用用戶迴路ADSL服務」係有別於現行「ADSL服務」之一項新服務，原告所陳報擬資費，惟經查原告所陳報新增上揭「專用用戶迴路ADSL服務」服務資費顯示，該服務資費卻相依於他種服務資費，包括「市內電話服務」及現行之「ADSL服務」等，然而各項服務其提供服務之成本結構、服務內涵等均不相同，原告上揭服務資費將各種不同服務費率納入加總計算訂為服務費率，與服務費率應依各服務實際所需之提供成本、及合理報酬率以為訂定原則不符，即上揭服務費率之訂定，顯然不合理。
⑵因與數項服務資費相依，造成服務費率不明確之結果，
有損害消費者「知之權利」之虞：對消費者而言，實在無法立即並清楚地得知上揭服務費率數值為何？無法正確判斷該服務費率之合理性與預測未來可能升降趨勢？因為本費率相依於其他不同服務之費率，包括繫於「市內電話第一級收費區住宅或非住宅非營業客戶上網型月租費」，及現行之「ADSL月租費」等費率變動情形而定，顯有消費資訊不明確之情形，自與消費者保護法第5條，政府、企業經營者及消費者均應致力充實消費資訊，提供消費者運用，俾能採取正確合理之消費行為，以維護其安全與權益之規定有違。
⑶前揭服務資費因用戶身分別而採差別訂價，有違公平原則，分述如下：
①原告現行服務資費除早期由國家獨占經營時之市內電
話服務，係肇因於當時電話線路舖設密度不高，而基於普及服務及市內電話具有生命線（life line ）特性之考量，原電信主管機關要求經營電信事業之交通部電信總局應針對非商業用途、需求彈性較大之住宅用戶，訂定較低之費率，對於商業用途、需求彈性較小之非住宅用戶則收取較高之費率，而有依用戶身分別為差別訂價情形之外，電信事業自不得無正當理由而以用戶身分別為差別訂價，以符合公平原則，乃屬當然。
②前揭「市內電話服務」月租費採差別訂價係基於當時
電信政策之考量，因此，行政院公平交易委員會於該會對於電信事業之規範說明，認為上揭差別訂價應屬於具有合理事由之差別訂價。然原告所陳報新增「專用用戶迴路服務」資費，不論是否為原告所區分之住宅用戶或非住宅用戶，上揭服務所提供之服務品質與條件均完全相同，原告在無合理事由情形下，卻依用戶身分別而採差別訂價之方式，自不符合公平原則。
③查，原告其他諸如光世代網路服務、行動電話服務、
多媒體內容傳輸平臺服務（MOD ）……，均無因用戶身分別而採差別訂價之情形，其他諸如與電信業務較類似之有線電視收視費，亦無區分用戶身分而為差別訂價情形，上揭各項服務均無區分用戶身分而為差別訂價之情形，即可指明原告上揭服務依用戶身分別而採差別訂價並不公平而有違反電信法第21條有關電信事業應公平提供服務，除本法另有規定外，不得為差別處理規定之虞。
⑷非住宅用戶以現行之ADSL服務費率加收185 元，並不合理：
①原告主張現行之「ADSL服務」係與市內電話服務共用
「用戶迴路」，爰對「專用用戶迴路ADSL服務」之非住宅用戶，採比照「市內電話服務」第一級收費區非住宅非營業用戶月租費（195 元）減10元方式，較現行之「ADSL服務」加收185 元。
②原告依第一類電信事業會計制度及會計處理準則規定
所編製之網路元件單位成本計算表，其中市○○路業務「市○○路用戶迴路單位成本」（請參閱原告起訴書原證12），係以該公司「市內電話」年度平均用戶數為基礎計算之結果，以96年為例，該年度用戶數為12,818,721戶，成本全年合計為30,875,541,000 元，其（年）單位成本為2,048.63元（30,875,541,000/12,818,721=2,048.63元），相當於（月）單位成本為200.72元（20,48.63/12=200.72元）。
③原告逕參照上揭用戶迴路單位成本數值，作為「專用
用戶迴路ADSL服務」使用「用戶迴路」之成本，其錯誤之處甚為顯明。以下先就原告之主張為說明，即現行之「ADSL服務」係與「市內電話服務」共用「用戶迴路」者，則前揭用戶迴路全年成本即應由上述兩項服務共同分攤，即共同成本應與使用比例或貢獻度，分別攤分該項成本，是以，以原告96年度ADSL服務平均用戶數為3,827,877 戶，如逕依用戶數平均攤分計算，則該「用戶迴路」（年）單位成本應為（30,875,541,000/ （12,818,721+3,827,877）= 1,854.77元），相當於（月）單位成本為154.64元（1,854.77/12=154.64元）。上述計算結果即顯示原告逕加計
185 元，並不合理。④又，前揭「用戶迴路」並非僅供「市內電話」或「
ADSL」使用，尚可包括諸如「光世代網路」、「新世代」、「市○○○○○○路出租服務使用，當然亦包括提供諸如長途電話、國際電話、行動電話、多媒體內容傳輸平臺（MOD ）、市話來電答鈴、市話來電過濾……加值或其他服務等。故上揭各項服務均應攤分其共同成本「用戶迴路」，並據為服務費率之訂價基礎。
⑤以行動電話用戶撥打市內電話為例，該通通話費費歸
屬行動電話經營者，但行動電話經營者則需支付「接續費用」予市內電話經營者，其中原因即該通通話已使用到市○○○○路資源，包括自市內電話經營者機房至市內電話用戶端之「用戶迴路」在內。是以，上揭接續費用係屬市內電話經營者之收入，依「收入與成本」配合之會計原則，於認列該項收入時，亦應同時認列該項費用。是以，前揭「用戶迴路」成本應由各項服務依其貢獻度比例合理攤分，而非僅由「市內電話」用戶單獨負擔，否則即會形成市內電話用戶負擔經營者非使用於該「市內電話服務」之成本，對市內電話用戶而言，顯然不公平，亦不合理，自為法所不許者。
⑥綜上所述，原告並未依「誠實信用原則」，合理地「
用戶迴路」成本，由各項服務依其貢獻度合理分攤，是以，原告前揭「專用用戶迴路ADSL服務」資費之訂定所據之基礎，並不合理，已至為顯然。
⑸上揭服務訂價基礎並不合理，已如前述，而其費率數值
相較相類似之服務，亦屬偏高，整體而言，有損害消費者權益之虞，茲再補充說明如下：
①依原告之主張，原告擬「新增」之「專用用戶迴路
ADSL服務」與現行之「ADSL服務」之差異僅在於「用戶迴路」一是「專用」一是與市內電話服務「共用」，而現行之「ADSL服務」尚可同時使用「市內電話服務」。
②現假定一個目前已租用原告之「市內電話」申請人（
屬原告區分之第二級收費區非住宅營業用戶，市內電話月租費為295 元），向原告申請租用2M/256K 「ADSL服務」時，則依原告費率，用戶每月應繳納「ADSL服務」費用為393 元，則該用戶每月應繳納費用共為688 元（393+295=688 元）。
③再舉另外一例，如目前未租用原告「市內電話」之申
請人（同屬原告區分之第二級收費區非住宅營業用戶），向原告申請租用2M/256K 「ADSL服務」時，則依原告之主張，該申請人應適用「專用用戶迴路ADSL服務」之費率，即用戶每月應繳納ADSL服務費用為628元，若經過1 個月以後，該用戶有使用「市內電話服務」之需要時，用戶每月是否應繳納費用為923 元（628+295=923 元），因為現行「市內電話服務」並未區分是否有共用「用戶迴路」之情形，而採不同之收費方式，即用戶僅有使用「市內電話服務」之需要，而無使用「ADSL服務」，其「市內電話月租費」仍然與有使用「ADSL服務」者相同，並未因使用「專用用戶迴路」而需支付更高之「市內電話月租費」或因使用「專用用戶迴路」而可少付「市內電話月租費」。
是以，上揭答案若是肯定，則與上一例每月僅需繳納
688 元相較，提供相同之服務內容，卻有兩種不同收費之情形，豈不怪哉。
④前揭不合理情形，原告或許會主張該「專用用戶迴路
ADSL服務」用戶，爾後若有使用「市內電話服務」之需要時，可將該「專用用戶迴路ADSL服務」改為現行之「ADSL服務」，則其應繳納之服務費用即與現行之「ADSL服務」用戶相同。惟上述作為似是而非，經詳細分析後並不正確，因為依規定現在已是「專用用戶迴路ADSL服務」之用戶，其若有使用「市內電話服務」之需要時，應再與原告簽訂另一份市內電話服務租用契約，並繳納市內電話服務費率，而不是向原告辦理「專用用戶迴路ADSL服務」租用契約之終止，再與原告同時分別簽訂「市內電話服務」租用契約與「ADSL服務」租用契約。又，已與原告簽訂「市內電話服務」租用契約之用戶，爾後有使用「ADSL服務」之需要時，依規定亦僅需要與原告簽訂「ADSL服務」租用契約。又，已與原告簽訂「市內電話服務」租用契約即可，而無須先向原告終止「市內電話服務」租用契約，再行與原告簽訂「ADSL服務」租用契約，其理由是因為上揭兩項服務係屬獨立提供之服務，因此，原告若採上述之主張，顯然與事實不符，即原告主張並不可採。
⑤由上舉兩例即可說明，不論是「市內電話服務」或現
行之「ADSL服務」均屬獨立訂價模式，並無原告所稱相依訂價情形，更無所謂是否有共同「用戶迴路」而有不同，否則包括其他有使用到市○○路「用戶迴路」之各種服務，其費率均需相依於其他服務費率，豈不亂哉，原告卻教消費者如何適從乎。由此可見，原告主張現行「ADSL服務」資費係屬附掛於「市○○○○○○路」之服務資費，並不可取，詳細說明，容後再述。
⑥按「光世代網路服務」與「ADSL服務」皆係提供自原
告交換機房至用戶端之上網服務接取電路，二者之差異僅於原告機房至光化交接○○○區0000000段，「光世代網路服務」係以光纖為傳輸媒介，而「ADSL服務」則係以銅鉸線為傳輸媒介，至於其後至用戶端者則同為使用銅鉸線為傳輸媒介。因「光世代網路服務」有一段係使用光纖為傳輸媒介，較之「ADSL服務」而言，其電磁干擾防護能力強、傳輸品質更有保障、可傳輸距離更長、頻寬更寬、傳輸速率更高等，即其電磁特性較佳，合先敘明。
⑦又，原告擬「新增」之「專用用戶迴路ADSL服務」與
現行之「ADSL服務」之差異僅在是否與「市內電話服務」共用「用戶迴路」而已，故「專用用戶迴路ADSL服務」與「光世代網路服務」之差異，仍與前述現行之「ADSL服務」與「光世代網路服務」之差異相同，即僅在於傳輸電路媒介係採用傳統之銅絞線或光纖而已。
⑧經比較原告「專用用戶迴路ADSL服務」與「光世代網
路服務」（上揭兩項服務均同屬「專用用戶迴路」者）之服務費率，可明顯發現服務品質水準較差之「專用用戶迴路ADSL服務」，其費率竟然較高，以「光世代網路服務（未區分住宅或非住宅）」3M/768K 為例，其電路月租費為430 元，「專用用戶迴路ADSL 服務」2M/256K 非住宅用戶電路月租費為628 元，較貴
235 元（000-000=198 ），服務水準較差，費率卻更高，顯然不合理。
⑨再與原告現行之「ADSL服務」為比較，未提供「市內
電話服務」之「專用用戶迴路ADSL服務」，其費率竟比同時可提供用戶「市內電話服務」之「ADSL服務」費率高出甚多，以2M/256K 非住宅用戶為例，其費率為每月628 元，較貴235 元（000-000=235 ），亦不合理。
５、綜上所述，原告陳報前揭服務資費有不公平及損害消費者權益之虞，被告依電信法及其授權訂定之第一類電信事業資費管理辦法等規定，不予核定，並無不法。
（二）接續費率之訂定與用戶迴路成本之計算，兩者所據之計算基礎及法規範並不相同：
１、又，接續費率之訂定與用戶迴路成本之計算，兩者所據之計算基礎及法規範並不相同，實無得以攀附援引之理由。前電信主管機關固曾對於接續費率計算應依交換及傳輸成本，不得納入市0000000路成本之見解，然接續費係同屬電信事業經營者之間，彼此利用其網路提供服務所須支付之對價，自應與接續直接相關之成本做為計算基礎，電信業者自不應將與網路接續無關之經營無效率之費用，強行轉嫁而附加於與之互連業者負擔，方符市場競爭之公平。
２、依電信法第16條第9 項授權訂定之「電信事業網路互連管理辦法」第14條第3 項規定，第一類電信事業市場主導者之接續費，應按使用之中繼、傳輸及交換設備依下列原則計算，並每年定期檢討之：一、接續費應按實際使用之各項細分化網路元件成本訂定。二、前款成本應按全元件長期增支成本法為基礎計算之。同辦法第17條規定，第一類電信事業市場主導者應將其網路元件細分化。前項細分化網路元件應包含下列項目：一、市○○○○路。二、市內交換傳輸設備。三、市內中繼線。四、長途交換傳輸設備。五、長途中繼線。六、國際交換傳輸設備。七、網路介面設備。八、查號設備及服務。九、信號網路設備。
３、依前揭辦法規定，有關接續費成本之計算，已明文納入市○○○○路。又，接續費係屬電信業者使用彼此網路之對價，其成本係按全元件長期增支成本法為基礎計算，其適用對象係電信經營者；與原告提供「ADSL服務」、「市內電話服務」等等，其服務費率除考量成本、費用外，有時尚包含投資報酬率之預定等因素，其適用之對象為一般使用者亦有不同。是以，接續費率之訂定與各項服務費率之訂定，其計算基礎及適用之法規範皆不相同，原告引以為據，實不足取。
４、綜上所述，「接續費」係指電信事業網路互連時依使用網路通信時間計算之費用，其依據之法規乃係依電信法第16條第9 項授權定之「電信事業網路互連管理辦法」，上揭「接續費」費率係適用於電信事業經營者間；原告陳報之服務資費，其依據之法規乃係依電信法第26條第3 項授權訂定之「第一類電信事業資費管理辦法」，上揭服務費率係適用於一般消費者。是以，「接續費」與原告所陳報之服務資費，在適用法規、立法目的、及適用對象範圍等皆不相同，原告引「接續費」為據，並無理由。
（三）「ADSL服務」與「市內電話服務」係屬可分別獨立提供之服務項目，自無用戶僅需要「ADSL服務」而無使用「市內電話服務」時，卻被原告強制規定用戶需屬原已租用原告之「市內電話服務」或需同時租用原告之「市內電話服務」，被告此一強制行為已該當「強制搭售」要件，違法事實明確，茲分述如下：
１、按ADSL服務係屬提供用戶上網連線使用之電路，而「ADSL服務」與「市內電話服務」乃屬兩項可獨立提供之服務，上揭服務包括系統架構、客戶申租、帳務、查詢、客戶服務等都是可以分開獨立，故無須將「ADSL」附掛於「市內電話」系統始能提供服務之情形，對於服務品質亦無影響。此由原告現行提供同為「上網服務」電路之「光世代網路服務」，並無要求用戶於申租該「光世代網路服務」時，必須為已申租原告之「市內電話服務」或必須同時申租原告之「市內電話服務」始得提供情形，可資證明。
２、依行政院公平交易委員會對於電信事業之規範說明（94年
8 月26日修正），所謂搭售，係指事業要求其交易相對人，就兩項以上獨立可分之商品或服務一併交易之行為，或以贈品、不當折扣或免費勞務形式所為之實質合併銷售行為，前開強制搭售行為，除剝奪交易相對人之選擇空間，亦妨礙相關市場的公平競爭。電信事業倘強制交易相對人就其所供給之多項電信服務一併交易，或以套裝服務、贈品折扣之方式，不合理剝奪交易相對人單獨選擇交易標的之機會，而有限制競爭或妨礙公平競爭之虞者，涉及違反公平交易法第19條第6 款規定。
３、綜上所述，原告將原屬可獨立提供之「ADSL服務」與「市內電話服務」為一併交易之行為，不合理地剝奪無使用原告「市內電話服務」之用戶單獨選擇申租「ADSL服務」之機會，原告上揭顯已構成違法搭售之要件，違法事實明確。
（四）被告原處分中命原告「應於文到1 個月內，取消申租ADSL服務必須同時申租市內電話服務之搭售規定；原告既有之ADSL服務用戶，並得隨時取消與該服務搭售之市內電話服務，原告不得拒絕」乙節，並無新增原告額外之負擔，茲分述如下：
１、原告未依被告之命令，於期限內改正有損害消費者權益之用戶申租「ADSL服務」時須同時租用「市內電話服務」並支付「市內電話」月租費之搭售行為，經被告以96年8 月21日通傳營字第09605115170 號裁處書（詳被證附件7 ）核處30萬元罰鍰，並命原告應於上揭裁處書送達翌日起2個月內完成改正有損害消費者權益之用戶申租ADSL服務時，須同時租用市內電話服務並支付市內電話月租費之搭售行為。被告未對上揭處分表示異議（即未提起行政爭訟），並於96年10月1 日完成上揭罰鍰之繳納，爰上揭處分遂告確定，合先敘明。
２、被告於審查原告陳報新增「專用用戶迴路ADSL服務」資費時，發覺原告仍有前揭強制搭售行為存在，爰於原處分重申被告96年8 月21日通傳營字第09605115170 號裁處書命原告改正有損害消費者權益之搭售行為意旨。
３、綜上所述，被告於查覺原告違規行為仍然存在，自應喻知並命其限期改正，以維持法秩序，並無不法。
（五）原告現行之「ADSL服務」係屬可獨立提供服務之服務，主管機關當時所核定原告現行之「ADSL服務」資費，即為「無使用市內電話服務」之ADSL服務資費，因此，原告應無「新增」「專用用戶迴路ADSL服務」資費，方得提供不使用「市內電話」之「ADSL服務」情形，茲分述如下：
１、查前電信主管機關交通部以88年1 月22日交郵88字第88012045號函核定原告陳報ADSL服務資費之首次訂定，原告該次陳報ADSL服務資費所檢附之資料，即已將「用戶迴路成本」納入ADSL服務成本中。又，原告所設置之「市00000000路）」並非僅供市內電話服務使用，尚可包括提供諸如長途電話、國際電話、ADSL（上網）、市內數據專線、多媒體內容傳輸平臺（MOD ）、行動電話、市話來電答鈴、市話來電過濾……加值或其他服務等。上揭各項服務之提供，均有使用到「用戶迴路」，是以，上揭「用戶迴路」均具有一定程度之貢獻，原告自應依第一類電信事業會計制度及會計處理準則之規定，將該用戶迴路成攤分至各該服務項目內，方符公平合理。亦即原告將「用戶迴路」成本全數由使用原告之市內電話服務用戶負擔，並不公平合理，其理由詳如前述，原告此一行為亦有違反電信法第21條電信事業應公平提供服務，除本法另有規定外，不得為差別待遇規定之虞。
２、經查市○○○○路係就實體線路而言，其非必須附屬於「市內電話服務」之上，如因使用者未使用「市內電話服務」，自不應以收取「市內電話月租費」為前提，始能提供ADSL服務；次查「ADSL費用」既已含電路租費（另有上網費），就其所需電路而言，既已收取用戶電路租費，提供服務之業者自應保證其ADSL電路之服務品質。原告上揭「市○○○○路」既可提供諸如長途電話、國際電話、ADSL（上網）、市內數據專線、多媒體內容傳輸平臺（MOD ）、行動電話、加值或其他服務等，然查原告並未要求使用該市○○○○路提供諸如長途電話、國際電話、ADSL（上網）、市內數據專線、多媒體內容傳輸平臺（MOD ）、行動電話、加值或其他服務者，亦需支付市內電話服務月租費。因此，用戶僅申租ADSL 服 務而未使用市內電話服務者，自無需另行負擔該市內電話月租費，方符合電信法第21條電信事業應公平提供服務，除本法另有規定外，不得為差別待遇之規定。
３、再者，觀之其他同為綜合網路業務並提供ADSL服務之台灣固網、新世紀資通及亞太電信等經營者，其ADSL服務之費率與原告幾無不同，且皆無強制用戶於申租ADSL服務須同時申租市內電話服務之規定，亞太電信公司雖原則上一併提供市內電話，惟用戶如不需要使用市內電話服務者，該公司基於服務用戶立場，仍會提供該用戶市內電話，但不收取市內電話月租費，顯與原告要求用戶於申租ADSL 服務時必須同時申租市內電話服務並收取市內電話月租費之強制搭售情形有別。又，原告為市○○路業務市場主導者，其ADSL服務之市場占有率高達90% 以上，並具有規模經濟，其提供服務之成本顯較上揭3 家業者為低，原告卻擬另行訂定一較原告或上揭業者現行ADSL服務高出甚多之服務費率，顯有損害消費者權益之虞，亦有違反電信法第26條之1 第1 項第3 款規定，第一類電信事業市場主導者，不得有對所提供電信服務之價格或方式，為不當決定、維持或變更行為之虞。
４、至於原告主張於該核定服務資費之註5 記載：「本業務係利用現有之電話線加裝設備及中繼電路使用，ADSL使用中同時可以接聽電話，相關市內電話之各項費用仍需繳付」，即主管機關已核定該公司得於收取ADSL服務之同時，另外收取市內電話服務月租費乙節，經查該等註5之 記載，其用途僅做為提醒用戶若另有使用市內電話或其他服務者，應依使用該等服務之服務資費繳納服務費用而已，原告將該註5 曲解為主管機關已核定原告得於用戶未使用市內電話服務者，得額外加收市內電話服務月租費之依據，顯然有誤，亦不足採。
５、綜上所述，原告濫用其市場優勢地位，以似是而非之理由，強制用戶於申租「ADSL服務」時，必須同時申租原告之「市內電話服務」或具有原告之「市內電話服務」，始同意用戶申租，上揭行為已構成不公平競爭行為，被告依法自得命其改正，乃屬當然。
（六）ADSL服務與專用用戶迴路ADSL服務在本質上並無不同，茲分述如下：
１、ADSL服務係利用非對稱式數位用戶迴路（ADSL）技術作為固網IP網路之接取電路，透過彙集網路提供用戶連接網際網路或可管理式IP服務(Managed IP services) 。專用用戶迴路ADSL服務亦同。兩者之主要差異在於專用用戶迴路服務之未同時提供市內電話服務，故於用戶端無需加裝「分歧器」（Splitter）設備。
２、又，市內電話服務或ADSL服務均屬可分別獨立提供之服務項目，亦可同時提供服務，如單獨提供ADSL服務而未提供市內電話服務者，即成為原告所稱之「專用用戶迴路ADSL服務」。同理，用戶如僅需MOD 服務，亦可僅於用戶端加裝MOD 機上盒，即可於電視上欣賞MOD 節目內容。
３、「用戶迴路」係指連接電信業者機房端至用戶端間之電信線路，如用戶僅須使用市內電話服務，電信業者或用戶僅需於用戶迴路之用戶端點上連接電話機即可；如用戶僅需使用ADSL服務，則於用戶迴路之用戶端點上連接分歧器及電腦即可（此即原告所主張之專用用戶迴路服務型態）；如用戶僅需使用MOD 服務，則於用戶迴路之用戶端點上連接MOD 機上盒及電視機即可。然上揭服務可分別獨立提供，亦可併行提供，即用戶亦可同時申請使用市內電話服務及ADSL服務，或同時申請使用市內電話服務、ADSL服務及
MOD 服務等，惟用戶須依各服務項目之收費標準繳納服務費用，乃理之當然。
４、綜上所述，並無原告所稱之「專用用戶迴路」之情形，因為「用戶迴路」僅作為電信業者機房端與用戶端間之訊號傳輸電路，即該「用戶迴路」並專屬服務之限制，上述「用戶迴路」可提供之服務類型尚不僅僅是前揭所列舉之服務項目而已，其實凡事屬一端須與固定之用戶端連接之服務類型，利用長途電話、國際電話、行動電話（包括行動撥打市話或市話撥打行動……），均須利用到該「用戶迴路」。因此，應無原告所主張之「專用用戶迴路」ADSL服務類型，即其本質上仍與現行之「ADSL」服務並無不同，只不過用戶無同時使用市內電話或MOD 服務之情形而已。
當用戶完成ADSL服務申租之後，如另有市內電話服務或
MOD 服務，仍可再依規定申租市內電話服務或MOD 服務，並依該等服務收費標準繳納服務費用。
（七）原告首次訂定ADSL服務資費時，已將用戶迴路納入成本計算，茲分述如下：
１、原告以87年12月21日信運三字第87C0000000號函陳報擬新增「ADSL服務」資費時，已將用戶迴路納入成本計算（參被證一，第71頁）。
２、原告前揭新增資費一案，並經前電信主管機關交通部以88年1 月22日交郵八十八字第88012045號函核定在案（參被證一，第66頁）。
（八）有關接續費費率之訂定與服務資費之訂定，兩者所據之計算基礎及法規範並不相同，茲分述如下：
１、接續費係同屬電信事業經營者之間，彼此利用其網路提供服務所須支付之對價，自應與接續直接相關之成本做為計算基礎，互連一方業者自不應將與網路接續無關之經營無效率之費用，強行轉嫁而附加於與其互連之他方業者負擔，方符合市場之公平競爭。此乃前電信主管機關要求電信業者於接續費費率之計算，應依交換及傳輸成本，不得納入市0000000路成本之理由所在。
２、前揭「接續費」係指電信事業網路互連時依使用網路通信時間計算之費用，其依據之法規係依電信法第16條第9項授權定之「電信事業網路互連管理辦法」。又，「接續費」係屬電信業者間使用彼此網路之對價，其成本係按「全元件長期增支成本法」為基礎計算，其適用對象係彼此有網路互連之電信業者。
３、原告所陳報之專用用戶迴路ADSL服務資費，其依據之法規係依電信法第26條第3 項授權訂定之「第一類電信事業資費管理辦法」。又，服務資費之訂定，經營者通常除考量成本、費用外，有時尚包含投資報酬率之預定等因素，且上揭服務資費係適用於一般消費大眾。
４、綜上，「接續費率」之訂定與「服務資費」之訂定，其適用法規範及考量（或計算）之基礎皆不相同，原告引中美雙邊電信諮商會議協議之修改接續費結構，據以主張自民國90年起ADSL服務成本及資費已不含用戶迴路成本，實屬無據，亦非事實。
（九）綜上所述，原告指摘系爭原處分及系爭決定違法，而訴請本院撤銷云云，顯無理由，並答辯聲明：１、駁回原告之訴。２、訴訟費用由原告負擔。
四、本件應適用之法律本院見解：
（一）按「電信事業應公平提供服務，除本法另有規定外，不得為差別處理。」「（第3 項）第一類電信事業資費之審核管理、各項資費之首次訂定、價格調整上限制之適用對象、適用業務、資費項目與調整係數之訂定及其他應遵行事項之管理辦法，由交通部訂定之。」「（第1 項）第一類電信事業市場主導者，不得有下列行為：……（第3 款）
三、對所提供電信服務之價格或方式，為不當決定、維持或變更。……（第8 款）八、無正當理由，對其他電信事業或用戶給予差別待遇。……」電信法第21條、第26條第
3 項、第26條之1 第1 項第3 款及第8 款定有明文。
（二）次按「（第2 項）第一類電信事業各項業務資費之訂定或調整，不得違反電信法或公平交易法等相關法令規定者。」「（第1 項）第一類電信事業資費之調整及其促銷方案，至少應於實施日前7 日，在媒體、電子網站及各營業場所公告，並報請本會備查。但第一類電信事業市場主導者之各項業務主要資費之調整及其促銷方案，應於預定實施日前14日報請本會核定，於核定文到次日在前述所定場所公告，並於公告日起7 日後實施。……（第5 項）第一類電信事業陳報或實施之資費及其促銷方案，若有損害消費者權益或不公平競爭之情事，本會得限期命其停止或改正其行為。」「第一類電信事業各項業務資費之首次訂定者，其核定、備查或公告，依第8 條至第11條之規定。」第一類電信事業資費管理辦法第8 條第2 項、第9 條第1 項及第5 項、第12條定有明文。上開第一類電信事業資費管理辦法，乃電信法主管機關即被告依據電信法第26條第3項規定訂定之法規，同時上開規定並未逾越法律授權及違反法律保留原則，被告資為行政，本院予以尊重。
（三）再按政府為健全電信發展，增進公共福利，保障通信安全及維護使用者權益，乃特別於電信法第1 條、第12條第7項規定，有關第一類電信事業各項業務之「特許」，被告（業務移轉前之交通部）得考量開放政策之目標、電信市場之情況、消費者之權益及其他公共利益之需要，採評審制、公開招標制或其他適當方式為之。又因第一類電信事業乃採特許經營，是被告自得依電信法第19條以下規定，要求經營第一類電信事業之原告，提供公平等電信普及服務，不得為差別待遇，並有權依電信法第26條規定為電信資費之管制。又行政法院對行政機關依裁量權所為行政處分之司法審查範圍限於裁量之合法性，而不及於裁量行使之妥當性。至於不確定法律概念，行政法院以審查為原則，但對於具有高度屬人性之評定、高度科技性之判斷（如與環保、醫藥、電機有關之風險效率預估或價值取捨）、計畫性政策之決定及獨立專家委員會之判斷，則基於尊重其不可替代性、專業性及法律授權之專屬性，而承認行政機關就此等事項之決定，有判斷餘地，對其判斷採取較低之審查密度，僅於行政機關之判斷有恣意濫用及其他違法情事時，得予撤銷或變更，其可資審查之情形包括：1.行政機關所為之判斷，是否出於錯誤之事實認定或不完全之資訊。2.法律概念涉及事實關係時，其涵攝有無明顯錯誤。3.對法律概念之解釋有無明顯違背解釋法則或牴觸既存之上位規範。4.行政機關之判斷，是否有違一般公認之價值判斷標準。5.行政機關之判斷，是否出於與事物無關之考量，亦即違反不當連結之禁止。6.行政機關之判斷，是否違反法定之正當程序。7.作成判斷之行政機關，其組織是否合法且有判斷之權限。8.行政機關之判斷，是否違反相關法治國家應遵守之原理原則，如平等原則、公益原則等（司法院釋字第382 號、第462 號、第553 號解釋理由書參照）。本件被告為第一類電信事業之主管機關，對於原告經特許經營之第一類電信業務，相關業務資費之訂定及調整等涉及經營成本、公共利益、消費者權益及會計財務之專業判斷，依上揭說明，被告對於系爭費率之計算及審核，自擁有專業上判斷餘地。
五、兩造對事實概要欄記載及下開事實並不爭執，並有原處分書、訴願決定書、原告ADSL與市○○○○路架構圖及ADSL專用迴路網路架構圖、交通部電信總局88年9 月14日電信公八八字第0128780 號函、交通部88年8 月30日交郵八十八字第88045116號函、交通部85年5 月31日公告、交通部電信總局87年6 月6 日電信綜八七字第00564 號函、交通部電信總局88年7 月28日電信規八八字第000000-0號函、原告89年12月16日運密發（89）字第218 號函、原告91年3 月1 日行密發（91）字第17號函、交通部電信總局90年11月19日電信公九十字第000000-0號函暨會計作業程序手冊節本、原告87年12月21日信運三字第87C0 000000 號函文暨附件節本、日本NTT及美國Verizon 專用迴路租費表、原告之會計報表、原告97年1 月9 日行密發（97）字第001 號函文暨附件節本、被告96年11月1 日通傳營字第09605169640 號函、交通部88 年7月20日交郵八十八字第06485 號公告、被告99年12月12日通傳營字第0990001710號函、原告市話及ADSL等電信服務之演進示意圖、交通部90年3 月6 日交郵密90字第A00152號函、原告91年3 月1 日行密發(91)字第17號函、原告88年8月25日信運三字第887702348 號函、及被告提出國家通訊傳播委員會第273 次委員會議紀錄、原告97年9 月4 日信行三字第0970000983號函、原告97年10月16日信行三字第0970001110號函、原告（非固定式）上網費用一覽表、ADSL服務電路月租費比較表、被告96年8 月21日通傳營字第09605115170 號函暨裁處書、交通部88年1 月22日交郵八十八字第88012045號函、交通部電信總局88年1 月18日電信公八七字第05686號函、原告87年12月21日信運三字第87C0000000號函文暨附件節本、固網業者ADSL/ 光纖費率一覽表、綜合網路業務經營者辦理用戶申裝ADSL電路相關規定整理表、台灣固網股份有限公司96年4 月13日台固產(96)字第0137號函、新世紀資通股份有限公司96年4 月16日(96)新規字第00313 號函、亞太固網寬頻股份有限公司96年4 月16日亞太固網總管96字第00184 號函、固定通信業務經營者ADSL服務電路費率一覽表、原告專用與共用用戶迴路電路費率比較表乙份、96年度市○○路業務服務別損益表、原告ADSL電路費率表、台灣固網（股）公司ADSL業務資費一覽表、速博ADSL上網服務網內資費表、亞太電信ADSL寬頻上網電路費用表、原告市內電話費率表、原告96年10月25日信行三字第0960000948號函、原告97年1 月9 日行密發（97）字第001 號函、原告97年4 月3日信行三字第0970000318號函、97年5 月1 日信行三字第0970000431號函、原告97年7 月1 日信行三字第0970000675號函、原告97年9 月4 日信行三字第0970000983號函、交通部電信總局88年1 月30日電信公八八字第000000-0號函（均為影本）附本院卷及原處分卷可查；自足認為真實。
（一）原告於87年12月21日依當時法令陳報「新增非對稱式數位迴路線（ADSL）業務資費案」中，曾加計用戶迴路成本，即市○○路用戶迴路成本與虧損，與長途、國際、行動電話與ADSL服務等用戶迴路成本共同分攤。而前電信主管機關交通部則以88年1 月22日交郵88字第88012045號函，核定原告陳報「ADSL服務資費」之首次訂定；原告該次陳報ADSL服務資費所檢附之資料，即已將「用戶迴路成本」納入ADSL服務成本計算中（參見外放原處分卷被證1 ，66頁至73頁）。上開經核定之ADSL服務資費表註5 載明：「本業務係利用現有之電話線加裝設備及中繼電路使用，ADSL使用中同時可以接聽電話，相關市內電話之各項費用仍需繳付；上述費率不包括ISP 網際網路費率。」
（二）上開原告所設置之「市00000000路）」並非僅供市內電話服務使用，尚包括諸如長途電話、國際電話、ADSL（上網）、市內數據專線、多媒體內容傳輸平臺（MOD）、行動電話、市話來電答鈴、市話來電過濾……加值或其他服務等，即上開加值服務，均使用同一用戶迴路。
（三）原告前因對其用戶申租「ADSL服務」時，須同時租用「市內電話服務」並支付「市內電話」月租費之搭售行為（即同時需租用「ADSL服務」、「市內電話服務」並繳納二項服務之月租費），經被告以96年8 月21日通傳營字第09605115170 號裁處書，認為原告未依被告命令，於期限內改正有損消費者權益之用戶申租ADSL時須同時租用市並支付市話月租費之搭售行為，違反電信法第26條第3 項授權訂定之第一類電信事業資費管理辦法第9 條第5 項規定，依電信法第62條之1 第1 項第4 款規定，核新臺幣30 萬 元罰鍰，並命原告應於上揭裁處書送達翌日起2 個月內完成改善，並將修正之ADSL業務租用契約報請被告核定，屆期仍未改善，得連續處罰至改善時止，並得停止受處分人營業之一部或全部或之廢止其特許。原告告未對上揭處分表示異議（即未提起行政爭訟），並於96年10月1 日繳納罰鍰畢，即上揭處分已經確定。
（四）前開被告96年8 月21日通傳營字第09605115170 號函，要求原告改正搭售行為後，嗣原告以「專用用戶迴路ADSL服務」係屬新增服務，故依第一類電信事業資費管理辦法第
12 條 及第9 條第1 項規定，各項業務資費之首次訂定者，陳報被告核定；而被告對原告陳報之資費表表示意見，經數次公文往返後，原告以97年9 月4 日信行三字第0970000983號函、97年10 月16日信行三字第0000000000函再將新增「專用用戶迴路ADSL服務」資費送請被告核定，被告經第273 次委員會審議後，始為原處分。
（五）本件原告向被告陳報擬新增「專用用戶迴路ADSL服務」服務資費，有關「住宅用戶」電路月租費為「按ADSL各速率月租費+ 市內電話第一級收費區住宅客戶上網型月租費-5元」；「非住宅用戶」電路月租費為「按ADSL各速率月租費+ 市內電話第一級收費區非住宅非營業客戶上網型月租費-10 元」。
六、經查兩造主張之事實詳如上述，而被告為第一類電信事業之主管機關，對於原告獲特許經營之第一類電信業務，相關業務資費之訂定及核定，有專業上判斷餘地如前述，是本件兩造爭點乃被告原處分有無恣意濫用及其他違法情形。
（一）原處分不予核定原告陳報之「專用用戶迴路ADSL服務」資費，並未濫用裁量，原告主張原處分違法云云，並無理由。
１、查有關第一類電信特許事業營運之資費核定，主管機關即被告有其專業上判斷餘地，本件如兩造所陳，自被告96年
8 月21日通傳營字第09605115170 號函裁罰等處分後，原告先後七次陳報本件「專用用戶迴路ADSL服務」資費等資料，被告亦陸續要求原告補正營運成本、使用資產等相關資料供審查，嗣資料齊全後，被告於97年12月10日召開國家通訊傳播委員會第273 次委員會議後，始依會議決議為原處分。參照前開揭專業判斷之說明，本件原處分並未違反正當程序，原處分之基本事實之認定亦未錯誤，同時與一般之行政法原理原則並不相背，是本院予以尊重，應先敘明。
２、次查原告既認「專用用戶迴路ADSL服務」資費，與原告現行「ADSL服務」不同，為一項新服務，但服務資費卻相依於他種服務資費（包括「市內電話服務」及現行之「ADSL服務」等），然原告將上開各種不同之服務費率納入加總計算訂為服務費率，與服務費率應依各服務實際所需之提供成本、及合理報酬率以為訂定原則不符；且因與數項服務資費相依，造成服務費率不明確之結果，損害消費者「知之權利」，與消費者保護法第5 條規定有違。同時「專用用戶迴路ADSL服務」資費，因用戶身分別而採差別訂價，有違公平原則；另外非住宅用戶以現行之ADSL服務費率加收185 元，並不合理；此外費率數值相較相類似之服務，亦屬偏高，整體而言，有損害消費者權益之虞等事實，亦據被告詳陳如上述說明，是被告指原告前揭服務資費有不公平及損害消費者權益之虞，被告依電信法及其授權訂定之第一類電信事業資費管理辦法等規定，不予核定，說理均於法有據，具說服力，併予敘明。
３、原告雖陳稱原處分對原告有利之事實未予注意，有利證據未予調查云云，然查原處分被告先後六次以上命原告補具相關資料如上述，是被告在做成原處分前，業已對相關事實調查清楚，同時亦予原告充分陳述意見，並調查應調查之證據，從而原告陳稱被告不予原告敘明90年後ADSL服務資費即不含用戶迴路成本，原處分未予調查，違反行政程序法第9條、第36條云云，並無理由。
４、又被告87年12月21日核定原告陳報「新增非對稱式數位迴路線（ADSL）業務資費案」中，其中戶迴路成本，即由長途、國際、行動電話與ADSL服務等共同分攤如前述本院認定事實，從而被告未提出ADSL服務資費調整經被告核定之證據，空言陳稱原告於90年後ADSL服務資費即不含用戶迴路成本云云，亦不足採。
５、原告「市內電話服務」與「ADSL服務」搭售問題，早經被告96年8 月21日通傳營字第09605115170 號函行政處分認定並裁罰確定，而被告迄未依該行政處分改善如前述本院認定之事實，是原告主張並無搭售行為云云，亦不足採。據此原處分再重申命原告取消搭售行為等，認定事實適用法律並無違誤，原告主張適用法律有誤云云，並不足採。
（二）原處分就原告新增「專用用戶迴路ADSL服務」資費不予核定，並命被告取消申租ADSL服務必須同時申租市話服務之之搭售行為，內容並無自相矛盾及違法情事。
１、如本院前開認定之事實記載，被告96年8 月21日通傳營字第09605115170 號函行政處分，業已確定。而原告97年9月4 日信行三字第0970000983號函、97年10月16日信行三字第0000000000函，均依據上開確定行政處分，而主張擬定新增「專用用戶迴路ADSL服務」資費，請被告核定，並於理由欄內載明，原告ADSL業務系附掛於市0000000路上，用戶必須市內電話用戶始能租用ADSL服務。惟為因應用戶需求，擬新附掛於專用用戶迴路之ADSL服務，用戶毋庸另申請市內電話即可單租租用ADSL服務。綜合上開事實經過可知，本件被告審核後對原告新增「專用用戶迴路ADSL服務」資費不予核定，並重申前確定行政處分，命被告取消申租ADSL服務必須同時申租市話服務之之搭售行為，內容並無自相矛盾及違法情事，是原告主張原處分自相矛盾、違法云云，並不足採。
２、原告之原有ADSL服務與本件提出專用用戶迴路ADSL服務，在本質上並無不同。依兩造提出之網路架構圖可知：①ADSL服務係利用非對稱式數位用戶迴路（ADSL）技術作為固網IP網路之接取電路，透過彙集網路提供用戶連接網際網路或可管理式IP服務(Managed IP services) ；而本件專用用戶ADSL服務之電路迴路亦同。②專用用戶迴路ADSL服務與ADSL服務與之主要差異，在於專用用戶迴路服務之未同時提供市內電話服務，故於用戶端無需加裝「分歧器」（Splitter）設備。③市內電話服務或ADSL服務均屬可分別獨立提供之服務項目，亦可同時提供服務，如單獨提供ADSL服務而未提供市內電話服務者，即成為原告所稱之「專用用戶迴路ADSL服務」。同理，用戶如僅需MOD 服務，亦可僅於用戶端加裝MOD 機上盒，即可於電視上欣賞MOD節目內容，不論電話、MOD 、「專用用戶迴路ADSL」、ADSL等網路架構，及原告提供之服務，基本上並無不同。④至「用戶迴路」係指連接電信業者機房端至用戶端間之電信線路，如用戶僅須使用市內電話服務，電信業者或用戶僅需於用戶迴路之用戶端點上連接電話機即可；如用戶僅需使用ADSL服務，則於用戶迴路之用戶端點上連接分歧器及電腦即可（此即原告所主張之專用用戶迴路服務型態）；如用戶僅需使用MOD 服務，則於用戶迴路之用戶端點上連接MOD 機上盒及電視機即可。然上揭服務可分別獨立提供，亦可併行提供，即用戶亦可同時申請使用市內電話服務及ADSL服務，或同時申請使用市內電話服務、ADSL服務及MOD 服務等。⑤又「用戶迴路」僅係作為電信業者機房端與用戶端間之訊號傳輸電路，即該「用戶迴路」可提供之服務類型尚不僅僅是前揭所列舉之服務項目而已，其實凡是屬一端須與固定之用戶端連接之服務類型，利用長途電話、國際電話、行動電話（包括行動撥打市話或市話撥打行動）……，均須利用到該「用戶迴路」。從而本件原告主張新增「專用用戶迴路」ADSL服務類型，其本質上仍與現行之「ADSL」服務，均使用相同之「用戶迴路」，只有用戶是否無同時在同一用戶迴路上，另有使用市內電話或MOD 服務之情形之差別而已。
３、而被告96年8 月21日通傳營字第09605115170 號函針對原告市話與ADSL服務搭售行為為處罰，並限期命改善，原告繳納罰鍰後，提出本件新增「專用用戶迴路ADSL服務」資為改善，經被告以原處分不予核定等，由上開原告原有ADSL服務與本件提出專用用戶迴路ADSL服務，本質上並無不同之說明可知，本件原處分所持之理由，於前開96年間裁罰理由始終一致，原告未按被告即主管機關指示，迅即改善搭售行為，另以新增「專用用戶迴路ADSL服務」名目混淆事實，並藉推論原處分理由矛盾云云，殊不足採。
４、據上，本件原處分重申被告96年8 月21日通傳營字第09605115170 號函裁罰處分，命原告應於1 個月內，取消申租ADSL服務必須同時租用市內電話服務之搭售規定，並參酌原處分理由可知，原處分內容十分明確，並無原告所稱違反行政程序法第5條規定問題。
（三）原告雖引用中美雙邊電信諮商會議協議之修改接續費結構，主張自90年起ADSL服務成本及資費已不含用戶迴路成本云云，亦因接續費費率之訂定與服務資費之訂定，兩者所據之計算基礎及法規範並不相同，而無理由。
１、有關接續費費率之訂定與ADSL服務資費之訂定，兩者所據之計算基礎及法規範並不相同，業經被告答辯詳細說明，不但於法有據，且具說服力，予以引用，先予敘明。
２、從而接續費，不得納入市0000000路成本應十分明確，而應屬電信業者間使用彼此網路之對價，其成本係按「全元件長期增支成本法」為基礎計算，其適用對象係彼此有網路互連之電信業者，與本件原告與用戶間之服務資費自不相同。故原告據引中美雙邊電信諮商會議協議之修改接續費結構，據以主張自民國90年起ADSL服務成本及資費已不含用戶迴路成本，實屬無據，亦非事實。
（四）本件原處分乃依據上揭電信法、第一類電信事業資費管理辦法所為，並未違法，至原告其餘攻擊防禦方法，或基本事實有誤，或邏輯跳躍，均不足採，且被告答辯理由亦併予說明，爰不另敘明。
七、綜上，原處分以原告陳報新增「專用用戶迴路ADSL」服務資費率不合理，且有損害消費者權益之虞，依電信法第26條第
3 項授權訂定之第一類電信事業資費管理辦法第12條及第9條第1 項但書規定，不予核定，並命原告應於1 個月內，取消申租ADSL服務必須同時租用市內電話服務之搭售規定等，並未違法，訴願決定遞予維持，核無不合。原告訴請撤銷，並請求判命被告應依原告97年9 月4 日信行三字第0970000
983 號函文所陳報之資費內容作成核定之行政處分，為無理由，應予駁回。
據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1 項前段，判決如主文。
中 華 民 國 99 年 6 月 2 日
臺北高等行政法院第一庭
審 判 長 法 官 王立杰
法 官 楊得君法 官 洪遠亮上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中 華 民 國 99 年 6 月 2 日
書記官 陳德銘