臺北高等行政法院判決
98年度訴字第2715號99年4月1日辯論終結原 告 台松電器販賣股份有限公司代 表 人 甲○○（董事長）訴訟代理人 陳和貴律師
楊益昇律師複代理人 蘇芳儀律師被 告 財政部賦稅署代 表 人 乙○○（署長）訴訟代理人 丁○○
丙○○上列當事人間物價指數調整款事件，原告不服財政部中華民國98年7 月31日台財訴字第09800295250 號（案號：00000000）訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要：緣訴外人昭毅工程有限公司與隆豐營造股份有限公司（下稱隆豐公司）共同承攬新竹市政府所發包之「新竹市稅務大樓新建工程」，於民國（下同）91年7 月12日就系爭工程與新竹市政府簽訂工程契約，後原告承接昭毅工程有限公司之系爭工程契約權利義務，成為昭毅工程有限公司之替代廠商，負責系爭工程中之水電、空調工程；隆豐公司則負責建築工程。系爭工程於91年9 月2 日開工，96年10月22日辦理結算驗收。原告以工程施工期間營建物價變動，要求新竹市政府支付物價調整補貼（起算日為93年3 月26日至95年7 月26日止），並已就施工工程中之鋼筋材料漲價調整補貼新台幣（下同）2,511,047 元；其後復再依「中央機關已訂約工程因應國內營建物價變動之物價調整處理原則」（以下簡稱物調處理原則）向該府請求給付物價調整款未果，原告乃與訴外人隆豐公司共同向行政院公共工程委員會（以下簡稱工程會）申請調解，經調解成立，內容乃：新竹市政府同意報請被告編列物價指數調整款預算即38,993,460元，並於被告同意且實際撥款後再予給付原告與隆豐公司，倘被告不同意或未撥款，即無庸給付。嗣新竹市政府且以98年2 月24日府授稅行字第0980201203號函檢送該工程履約爭議調解案調解建議乙份，請被告參辦，經被告以98年3 月4 日台稅中三發字第0980471117號函復新竹市政府，略以該新建稅務大樓工程總經費已結案尚無節餘，無法再編列物價指數調整款預算；該府復以98年3 月24日府工土字第0980030550號函將被告上開函復以副本抄送原告。原告對被告上開函復內容不服，提起訴願，因遭財政部決定駁回，遂向本院提起行政訴訟。
二、本件原告主張：
㈠、本件被告98年3 月4 日台稅中三發字第0980471117號函雖屬機關間之函文，但已直接導致原告之工程款債權無法滿足，工程款債權性質雖屬私權，惟被告系爭拒絕編列預算、核定撥款之決定屬公法上之行為，為行政機關就公法上具體事件所為對外發生法律效果之行為，已符合行政程序法第92條關於「行政處分」規定之要件。又行政處分並不拘泥於形式，此有司法院釋字第423 號解釋、最高行政法院92年度判字第
359 號判決等見解可參照，因此，上開函文雖未直接對原告寄發，仍因直接對原告發生法律效果而無法逕認非行政處分。準此，原告既因被告該函之行政處分受有損害，則應得以該函為行政處分而請求撤銷之。依此，本件起訴之類型乃依行政訴訟法第8 條第2 項規定，應判如第1 項聲明及第2 項聲明，撤銷原行政處分後，命被告撥付物價指數調整款9,387,476 元。惟倘認該函文非行政處分，則退而求其次，依行政訴訟法第8 條第1 項規定，因公法上原因發生財產上之給付事件，得直接提起給付訴訟。依此，本件屬被告決定撥款與否之公法上原因發生財產上之給付事件，應判如第2 項聲明，命被告撥付物價指數調整款9,387,476 元。
㈡、依行政院93年5 月3 日院授工企字第09300172930 號函檢附之物調處理原則，機關對於遭逢物價變動之承包商，均予辦理物價指數補貼，被告基於相同事件應為相同處理，基於行政法上之平等原則，就本件應辦理物價調整，撥付物價指數調整款予新竹市政府：
１、依據物調處理原則第壹、一點規定，上開函文檢送物調原則予行政院各部會署及臺灣省政府等機關，請各所屬機關依物調處理原則辦理。另同時檢送各地方政府，請地方政府準用物調處理原則給予廠商物價調整。由是可知，物調處理原則乃行政院對其所屬機關所發布之行政命令，為行政機關行使公權力而單方面訂定，具有拘束力之規範，屬行政法法源之一，行政機關應予遵守，被告消極地不適用該物調處理原則所作成拒絕撥款之決定，屬違法之行政處分，應予撤銷。縱認為物調處理原則屬行政規則僅間接對外發生效力（假設語），但行政機關為行政行為時，對相同案件不得為不同處理，方符「行政自我拘束原則」，據悉，物調處理原則頒布之初，係因行政院意識物價上漲問題嚴重，欲以物調處理原則之適用，填補承包商因不可預見之物價上漲所受之損失，而頒布物調原則後，大多數承攬工程之承包商均依此原則順利取得物價調整款，被告作為中央機關，即應基於行政慣例及平等原則，本件亦應為相同處理，遵照物調處理原則同意補貼物價調整款。又基於「行政一體原則」（參司法院釋字第
613 號解釋），被告既屬行政院轄下之機關，自應遵守行政院所頒布之物調原則辦理採購，而民事法院（臺灣板橋地方法院95年度訴字第177 號民事判決參照）亦曾依物調處理原則判命行政機關給付廠商物價指數調整款。
２、又新竹市政府於府工土字第0930100610號函說明一載：「有關貴公司申請依行政院93年5 月3 日院授工企字第09300172
930 號函示中央機關已訂約工程因應國內營建物價變動之物價調整處理原則給予補助，得俟補助單位財政部賦稅署『財政部中部辦公室賦稅業務』（原補助單位）撥付物價指數調整款至本府，再依上開函示辦理。」由是可知，一旦被告撥款予新竹市政府，新竹市政府即願意辦理契約變更併撥付款項予原告。故被告是否同意撥款成為是否給予物價指數調整款之唯一決定因素，上述後段規定契約變更之要件將因被告同意撥款而新竹市政府立即辦理，被告既為上開物調原則之拘束對象，則原告依此請求被告先依物調原則辦理物價指數調整，應有理由。被告自承本件工程屬委辦性質，「委辦事項」於地方制度法定義為「地方自治團體依法律、上級法規或規章規定，在上級政府指揮監督下，執行上級政府交付辦理之非屬該團體事務，而負其行政執行責任之事項」，即下級機關僅負責執行；因此，縱然與原告簽訂本工程合約之業主為新竹市政府，但新竹市政府僅負責執行其委辦事項，依前述委辦之定義，本件政府採購之主體應為被告，經費來源亦為被告，新竹市政府僅執行被告交付辦理政府採購之委辦事項。
３、因此，在本件工程契約因營建物價飆漲，有情事變更之情形下，增加給付之義務人應為被告，新竹市政府僅為代將款項撥付原告之受委辦機關。據此，被告應將物價指數調整款撥付新竹市政府，再由其給付原告，依物調原則計算後，應由被告依委辦之法律關係，撥付9,387,476 元之物價指數調整款予執行機關新竹市政府後，再由新竹市政府給付原告。又按行政院95年5 月5 日頒布院授工企字第09500166031 號函闡釋各機關按物調原則辦理如有不足款項時，依工程會94年
9 月12日工程企字第09400321150 號函摘錄94年8 月19日「行政院財經會報」第13次會議紀錄之議案貳結論一，乃針對物調原則所為之解釋，效力同物調原則，有拘束行政院所屬機關（即被告）之效果。依該函釋，於中央機關全額補助之工程採購案件，補助機關應全額補助地方政府物價指數調整款，而本件屬中央機關委辦之工程採購，更應適用該函釋辦理之。
㈢、按改制前行政法院52年判字第345 號判例意旨，又「對特定事項，行政法內並無可資依據之規定，而又無法以公法規定填補其缺漏時，則可比照適用法律評價上相似之私法規定，亦即類推適用私法之規定。」亦有相關學說可資參照。據此，民法第242 條代位權之規定，於公法上債務人怠於行使權利之場合，仍有類推適用之餘地。按新竹市政府雖曾發函請求被告撥付物價指數調整款，但對被告回函拒絕編列預算、撥付款項之決定並未積極行使權利，按上開行政院95年5 月
5 日頒布院授工企字第09500166031 號函摘錄94年8 月19日「行政院財經會報」第13次會議紀錄，既為被告之上級機關行政院所頒布之函釋，基於「行政一體原則」，被告自應遵照辦理，對於其全額補助之工程，基於原意補助新竹市政府，惟被告拒絕撥款新竹市政府卻未積極請求，據此，原告即有代位新竹市政府向被告請求依上開函釋全額補助物價調整補助款之請求權基礎存在。
㈣、再者，被告前曾援引新竹市政府93年2 月27日召開的「研商最近國內金屬材料（鋼筋）砂石、水泥等建材上漲短缺影響工程進度及承包商要求補貼工程費等事宜會議記錄」七、會議結論㈠㈢，無法向中央機關爭取到經費時，由新竹市政府依會議結論，以「因應國內鋼筋價格變動之物價調整處理原則」之標準同意補貼，主張新竹市政府不得再請求原處分機關編列物價調整款之追加預算云云。惟該會議結論為93年2月27日作成，並僅針對金屬材料（鋼筋）砂石、水泥補貼所為之決定，至於原告據以主張之營建物價總指數補貼，係根據頒布在後的物調處理原則所請求，二者不可混為一談。況依物調處理原則第三點第㈢項規定，意謂金屬製品類指數調整之規定雖頒布在前，而經新竹市政府給予隆豐公司補貼2,511,047 元，但其後頒布的物調處理原則係針對物價總指數之調整而頒布，兩者補貼之範圍並不一致，僅於金屬類製品重疊，其他營建物價仍有適用物調處理原則調整之必要，故依物調處理原則上開規定，雖已辦理金屬類製品之營建物價調整，自92年10月1 日起即應重新以物價總指數核算營建物價調整款後，給付予承包廠商，非得謂金屬類製品（鋼筋）之營建物價調整已補貼而毋庸再予補貼。而前開核算，即指各類營建物價依物價總指數核算後，扣除已給付之金屬類製品物價指數調整款，再給付予廠商。新竹市政府曾發函確認核算後之應付營建物價總指數調整款金額，再經工程會以該核算結果扣除已給付之金屬類製品物價指數調整款，將原告及隆豐公司可請求之物價指數調整款列明於調解成立書中，足證新竹市政府業同意上述核算金額無誤，並無重複補貼之情。
㈤、被告一再辯稱本工程經費已無剩餘款而不願給付系爭物價指數調整款。惟系爭工程經費為前臺灣省稅務局核定支應，後該單位因精省之故，按「臺灣省政府功能業務與組織調整暫行條例」（以下簡稱精省暫行條例），原業務於88年7 月1日移轉由被告辦理。按該條例第9 條第2 項及第3 項規定，精省後，原則上原預算仍繼續執行，如實際預算執行結果無法因應時，可在中央或本省原列預算內調整支應，如調整後仍有困難，由行政院或各縣市政府依預算法規定辦理追加、追減預算。因此，被告所稱系爭工程已無節餘款之情形，依上開規定即應辦理追加預算，而非推諉辯稱原告之利益而逕予決定本預算執行已結束，無法再辦理物價指數調整。被告雖抗辯調解成立書中，原告曾同意被告若拒絕撥款，即無庸給付云云。惟該調解案件當事人為新竹市政府及原告，調解效力僅及於二者間，原告於該案件同意「毋庸給付」，係指新竹市政府之給付義務而言，調解效力範圍並不及於被告是否撥款之決定，原告就被告拒絕撥款是否合於行政法令規定，仍有循行政程序救濟，請求給付或代位請求給付之權利；且調解當時因工程已無節餘款，新竹市政府就物價指數調整款之給付並無經費，應向被告請求補助，原告請求委辦機關（即被告）依平等原則，適用物調原則，給付物價指數調整款後，由新竹市政府給付原告，應有理由等情。並聲明求為判決：⒈撤銷訴願決定及原處分。⒉被告應撥付物價指數調整款9,387,476 元予新竹市政府，由新竹市政府再撥款予原告。
三、被告則以：
㈠、按「新竹市稅務大樓新建工程」係前新竹市稅捐稽徵處（新竹市稅務局前身）函報興建計畫，由原精省前臺灣省稅務局簽奉精省前臺灣省主計處、財政廳及臺灣省政府同意，以87年2 月24日87稅三第0000000 號函核定，於「委託代徵省稅經徵費－委辦費」項下核撥支應，屬省預算支出，核定計畫總經費為4 億5,905 萬8,500 元，由承包商隆豐公司、昭毅公司（由原告承接），與新竹市政府訂定工程合約。91年9月2 日開工，96年10月22日結算。原告以工程施工期間營建物價變動，要求新竹市政府支付物價調整補貼，新竹市政府已就施工工程中之鋼筋材料漲價調整補貼2,511,047 元。又經原告再次要求物價調整補貼，新竹市政府已認其與物調補貼款不可重覆，未同意再補貼給付，故營建工程款之給付要求為私契約行為，應以契約雙方當事人所訂條款為依歸，以契約雙方當事人為權利義務之主體，原告以非契約當事人（被告）為訴訟主體，於法無據。
㈡、前新竹市稅捐稽徵處於93年8 月20日函請被告依行政院93年
5 月3 日頒布院授工企字第09300172930 號函附「物調處理原則」規定，要求增撥調整契約價金30,307,806元時，函復告知該處本案工程經費來源，係由前臺灣省稅務局核定支應按進度核撥，被告僅係賡續執行該局所核定之建築工程保留款，無法增撥物價調整工程款，是有關物價指數調整所需經費，僅能在原核定工程款之發包節餘經費額度內勻支，請該處自行審視尚未完成工程款部分，在原核定工程款之節餘經費額度內勻支，辦理審查及契約變更。是原告主張被告對前新竹市稅捐稽徵處有指揮監督之權，應依物調處理原則編列預算支付物價調整款，惟被告如有指揮監督之權，該處即應依上開函示辦理物價調整款勻支及契約變更，另新竹市政府已就施工工程中之鋼筋材料漲價調整補貼2,511,047 元，顯見該物價調整補貼之給付就以契約當事人為給付主體，且依上開物調原則第四點，機關依本處理原則辦理物價調整所需增加之經費，應優先自各該工程發包節餘款支應或各該計畫奉核定預算內勻支，本件工程款結算既無節餘。原告再次要求物價調整補貼，新竹市政府已認其與物調補貼款不可重覆，被告依當時經費來源、核定經費使用節餘情形、預算控管及新竹市政府已認其與物價調整補貼款不可重覆等，被告在預算執行中確實無法增撥物價調整工程款，且上開函示為原則釋示，並非法律之強制規定，並無拘束力，被告亦無違反。
㈢、本案預算計畫目的係建造前新竹市稅捐稽徵處新建辦公大樓，經費則係前臺灣省稅務局在「委託代徵省稅經徵費－委辦費」項下核撥，該處亦以透列預算方式支應而非補助地方政府工程，嗣建造完成後應登記為「國有財產」，以被告為管理機關，前新竹市稅捐稽徵處為代管機關。原告認該工程預算為全額補助地方政府款項，實為地方政府委辦費預算，故應再核定編列經費補助新竹市政府為物價指數調整款之給付，顯係對預算來源、編列、撥付等程序有所誤解。原告主張以「新竹市稅務大樓新建工程」建物的使用執照由被告取得，其僅繼承前臺灣省稅務局之財產，卻不負擔追加預算、撥付物價調整款之義務。惟該建物目前登記為中華民國「國有財產」以被告為管理機關，前新竹市稅捐稽徵處為代管機關。且在代管使用中，被告雖為該大樓管理機關，但財政部於95年10月30日台財稅字第09504755390 號函送「國家資產經營管理委員會」第30次委員會決議以：「為符合管用合一及兼顧使用現況，請由現使用機關依實際使用面積辦理撥用，以取得管理權…」及該函主旨：被告經管委由縣市稅捐稽徵機關代管之國有辦公廳及宿舍等不動產…以無償方式辦理撥用及管理機關變更登記，請即配合辦理在案。原告以建物使用執照由被告取得，僅繼承前臺灣省稅務局之財產，卻不負擔追加預算、撥付物價調整款之義務，亦與上述事實不符。
㈣、按物價調整款，依法應由政府負擔者，政府當然應予支付，依法該由廠商負擔部分，則不該由政府負擔。惟政府編列預算須有所本，依新竹市政府93年2 月27日召開「研商最近國內金屬材料（鋼筋）砂石、水泥等建材上漲短缺影響工程進度及承包商要求補貼工程費等事宜會議紀錄」七、會議結論㈠㈢內容，新竹市稅務大樓工程有關物價變動之物價調整，依新竹市政府上開決議以動支第2 預備金或提墊付款案方式辦理，該市政府既已就物價調整補貼2,511,047 元，且已認其與物調補貼款不可重覆，在被告與新竹市政府不同機關間就同一工程，一再要求支付物調補貼款，基於政府一體，似不合宜。又該工程經費係前臺灣省稅務局在「委託代徵省稅經徵費－委辦費」項下核撥支應，且已驗收結案使用並無節餘款，就預算執行過程已結束。至隆豐公司等與新竹市政府訂定工程合約兩造，因契約雙方就「新竹市稅務大樓新建工程」是否給付物價調整款，未能達成協議，向工程會申請調解，被告在未參與協調情形下，逕予決定調解成立，結論兩造同意報請被告編列物價指數調整款，惟倘被告不同意或未撥款，即無庸給付，該附條件之調解亦經契約雙方當事人同意。
㈤、原告於93年工程尚未結束當時，何以不辦理契約變更，並要求給付（或訴訟）該物調款？今俟該工程已結案且無結餘款，原預算相關經費不足支應後，始要求給付物價指數調整款，似逃避審計機關之審查，且與上開請求給付原則依據不合，原告對被告間並無請求權存在。原告以「新竹市稅務大樓新建工程」，究屬中央機關全額補助地方政府工程款，抑為「委託代徵省稅經徵費－委辦費」，做為被告應否編列經費補助新竹市政府為給付物價指數調整款之依據。惟該工程款項為行政機關間會計科目就預算之來源、編列、撥付等程序之分類，與物價指數調整款之給付請求權無涉。再該新建稅務大樓96年10月22日結算，工程總經費已結案尚無節餘，整個工程預算執行已完畢，被告突接獲調解成立書，被要求編列物價指數調整款，基於以上所述以98年3 月4 日台稅中三發字第0980471117號函復新竹市政府，無法再編列物價調整款預算。新竹市政府則以上開函檢送工程會，副本抄送原告與隆豐公司，上揭被告復新竹市政府函係機關間之往來公文書，而非行政處分，原告對該函逕認屬行政處分，提起行政訴訟，即有未合，況該調解成立書結論認為倘被告不同意或未撥款，即無庸給付，故本案物調指數工程款預算編列，雖有行政裁量餘地，而被告依調解成立書函復無法編列，尚無違反上開調解成立書結論。又經函請該物調原則主管機關工程會於98年9 月23日工程企字第09800401090 號函釋，本案被告是否應編列該物價指數調整預算及撥款，應由被告本權責核處。顯該物調原則主管機關並未解釋拘束被告應負編列該物價指數調整預算及撥款之義務，故被告函復新竹市政府間之往來公文書及訴願決定並無違誤等語，資為抗辯。並聲明求為判決駁回原告之訴。
四、本件如事實概要欄所載之事實，有工程合約書、新竹市稅務大樓新建工程水電空調工程更換第2 成員廠商事宜會議紀錄、工程會98年3 月5 日工程訴字第09800089040 號函暨檢附「新竹市稅務大樓新建工程」履約爭議調解成立書、被告98年3 月4 日台稅中三發字第0980471117號函、財政部台財訴字第09800295250 號（案號：00000000）訴願決定書、新竹市政府98年3 月24日府工土字第0980030550號函、新竹市稅捐稽徵處93年11月1 日新市稅行字第0930200119號函（請被告同意系爭新建稅務大樓所有權登記為國有，管理機關為該處）、新竹市政府研商最近國內金屬材料（鋼筋）砂石、水泥等建材上漲短缺影響工程進度及承包商要求補貼工程費等事宜會議紀錄、被告93年9 月14日台稅中三發字第0930477078號函、新竹市稅捐稽徵處93年8 月20日新市稅行字第093024067 號函、財政部95年10月30日台財稅字第09504755390號函、行政院95年6 月19日院臺財字第0950027182號函；新竹市政府93年9 月20日府工土字第0930100610號函等件影本附卷可稽（見原處分卷第1-13、21、28-39 頁；本院卷第95頁），且為兩造所不爭，洵堪認定。
五、關於撤銷訴訟（訴之聲明第1 項）部分：
㈠、按「人民因中央或地方機關之違法行政處分，認為損害其權利或法律上之利益，經依訴願法提起訴願而不服其決定者，得向高等行政法院提起撤銷訴訟。」行政訴訟法第4 條第1項固著有規定；惟所謂行政處分，依訴願法第3 條第1 項及行政程序法第92條第1 項規定，係指中央或地方行政機關就公法上具體事件所為之決定或其他公權力措施而對外直接發生法律效果之單方行政行為而言；而對於非行政處分提起訴願者，受理訴願機關應為不受理之決定，且為訴願法第77條第8 款所明定。再按「被告官署該項通知，純屬事實之說明，與發生具體的法律上效果，直接影響人民權利或利益之單方行政行為，截然不同，不得視為行政處分。原告對之提起訴願，自非法之所許。」改制前行政法院50年度判字第46號著有判例。是行政機關所為單純事實之敘述（或事實通知）或理由之說明，既不因該項敘述或說明而生何法律上之效果者，自非行政處分，人民即不得對之提起訴願，此觀改制前行政法院44年度判字第18號、62年度裁字第41號判例甚明。
㈡、次按原告起訴不合程式或不備其他要件者，行政法院應以裁定駁回之，此觀行政訴訟法第107 條第1 項第10款規定甚明。查新竹市政府前以98年2 月24日府授稅行字第0980201203號函，請求被告同意就「新竹市稅務大樓新建工程」編列物價指數調整款預算，經被告98年3 月4 日台稅中三發字第0980471117號函復：「…本案經費係由前臺灣省稅務局所核定支應，本署僅賡續執行該局所核定之建築工程保留款，無法增撥調整工程款，有關物價指數調整所需經費，僅能在原核定之剩餘經費下勻支；查該新建稅務大樓工程總經費已結案尚無節餘，本署無法再編列物價指數調整款預算。」在案。該函內容旨在告知新竹市政府關於新建稅務大樓工程總經費已結算尚無節餘，無法再編列物價指數調整款預算之情形；僅係機關間之行文及就該稅務大樓工程無法再編列物價指數調整款預算原因暨理由之說明，並未直接對原告之權利或法律上之利益產生新的規制作用，則其並非就公法上具體事件所為之決定或其他公權力措施，而對外發生法律效果之行政行為甚明，核其性質應屬就事實所為之觀念通知，並非行政處分，揆諸首揭規定，原告自不得對之提起行政爭訟。從而，訴願決定機關，以非行政處分為由，從程序上駁回原告所請，亦無違誤。原告復提起此撤銷訴訟，顯非合法，爰以程序較裁定更為慎重之判決予以駁回。
六、關於一般給付訴訟（訴之聲明第2項）部分：
㈠、按行政訴訟法第8 條第1 項規定：「人民與中央或地方機關間，因公法上原因發生財產上之給付或請求作成行政處分以外之其他非財產上之給付，得提起給付訴訟。因公法上契約發生之給付，亦同。」依此規定提起一般公法上給付訴訟，須因公法上原因發生財產上之給付或請求作成行政處分以外之其他非財產上之給付，自以原告有該給付之請求權為要件。
㈡、原告主張：被告基於平等原則，應就本件工程依物調處理原則，辦理物價調整並撥付上述物價指數調整款予新竹市政府云云。惟查：
１、觀諸原告援引之物調原則第壹、一點規定：「壹、處理措施：一、機關辦理工程採購，實際完工日期在92 年10 月1 日以後者，因近期國內營建物價劇烈變動，廠商要求依本處理原則協議調整工程款且機關原預算相關經費足敷支應者，無論原契約是否訂有物價調整規定，機關應同意以行政院主計處公布之台灣地區營造工程物價指數表內之總指數（以下簡稱總指數），就漲跌幅超過2.5%部分，辦理工程款調整（含增加或扣減應給付之契約價金），惟應先辦理契約變更，加列物價指數調整相關規定。」乃在規範已訂約工程，採購機關與廠商間如何就工程物價總指數漲跌幅超過2.5%部分，辦理工程款調整。本件被告既非系爭工程實際執行之採購機關，與原告間無何工程契約關係，原告自不得據該原則逕向非契約當事人之被告為系爭工程款之給付；而與其他廠商係直接向採購機關請求之案件有別，此且無涉行政一體之問題。原告上開主張，洵無可採。至原告與新竹市政府所成立之調解，不能拘束未參與該調解之被告；又新竹市政府93年9 月20日府工土字第0930100610號函復訴外人隆豐公司，以獲被告撥付物價指數調整款為依物調處理原則辦理之前提，尚不足為被告受該物調處理原則拘束之論據；原告據此推論被告為物調處理原則之拘束對象，亦無可取。
２、次按行政院工程會94年9 月12日工程企第00000000000 號函：「主旨：中央機關補助地方政府辦理之工程採購，如地方政府依行政院93年5 月3 日院授工企字第09300172931 號函附『中央機關已訂約工程因應國內營建物價變動之物價調整處理原則』辦理而有不足款項者，請依說明二辦理…說明：
一、依據行政院經濟建設委員會94年9 月2 日研字第0940003475號函附94年8 月19日『行政院財經會報』第13次會議紀錄之議案貳結論辦理。二、上開會議結論一：『為協助承攬地方政府公共工程廠商因應近年來鋼筋、砂石等營建材料物價劇烈變動之情形，屬中央機關全額補助地方政府之工程，其辦理物價調整不足之款項，請原補助機關基於補助之原意全額補助地方政府，如補助機關原預算相關經費無節餘款或節餘款已繳回者，則由原補助機關於次一年度編列預算處理…」僅云「請原補助機關基於補助之原意全額補助地方政府」顯在協調營建工程經費之支應，並未強制原補助機關當然負有撥付物價調整款之義務，是原告亦無從執該函為向被告請求撥付系爭物價調整款項之論據；遑論本件「新竹市稅務大樓新建工程」工程前於93年間已經新竹市政府依物調處理原則，報經被告同意以節餘款支付2,511,047 元在案（見原處分卷第33-36 頁被告93年9 月14日函及新竹市稅捐稽徵處93年8 月20日函），已無節餘款可供支應，縱依該函亦只得請求被告於次一年度編列預算，而非逕為撥付系爭工程經費之請求。
３、況原告承包之「新竹市稅務大樓新建工程」係新竹市稅務局前身新竹市稅捐稽徵處函報興建計畫，由原精省前臺灣省稅務局簽奉精省前臺灣省主計處、財政廳及臺灣省政府同意，以87年2 月24日87稅三第0000000 號函核定，於「委託代徵省稅經徵費－委辦費」項下核撥支應，核定計畫總經費為4億5,905 萬8,500 元，屬省預算支出之委辦事項等事實，乃兩造所不爭，並有新竹市稅捐稽徵處86年9 月10日86新市稅秘字第86037872號函、臺灣省稅務局86年10月22日86稅3 字第8647599 號函、86年9 月24日86稅計三字第8644094 號函、86年12月26日86稅三字第8652767 號函、新竹市稅捐稽徵處96年4 月11日新市稅行字第0960200048號函、行政院主計處94年12月22日處忠三字第0940009306號函等件影本附卷可稽（見本院卷第36-52 、56-57 頁），堪信為真實；核系爭工程經費既屬省預算支出，而非補助支出，亦難認屬上述工程會94年9 月12日函所稱「由中央機關全額補助之工程」之範疇。至地方制度法係有關直轄市、縣（市）、鄉（鎮、市）等地方自治團體之規範，依其第2 條第3 款就委辦事項之規定：「委辦事項：指地方自治團體依法律、上級法規或規章規定，在上級政府指揮監督下，執行上級政府交付辦理之非屬該團體事務，而負其行政執行責任之事項。」僅足明執行本件工程採購者為受託之新竹市政府，而非如原告所稱由被告擔任採購主體，原告對被告要無何契約上之請求權。原告主張本件屬中央機關委辦之工程採購，更應適用行政院工程會94年9 月12日函辦理；暨被告為本件政府採購之主體，應依委辦之法律關係撥付系爭款項予新竹市給付予其云云，俱係其個人之主觀見解，要無可取。
㈢、另原告主張：縱認原告對被告並無直接請求權存在，新竹市政府怠於向被告請求物價調整款項，其亦得類推適用民法代位權之規定，代位新竹市政府向被告請求撥付系爭物價指數調整款云云。惟按「債務人怠於行使其權利時，債權人因保全債權，得以自己之名義，行使其權利。但專屬於債務人本身者，不在此限。」固為民法第242 條所明定；惟該代位權既係債權人代行債務人之權利，故代行者與被代行者之間，必須有債權債務關係之存在，否則即無行使代位權之可言，業有最高法院49年台上字第175 、1274號判例可資參照。如前所述，系爭物調處理原則係在規範已訂約工程，採購機關與廠商間如何就工程物價總指數漲跌幅超過2.5%部分，辦理工程款調整，並非規範採購機關與其他行政機關有關營建經費之撥付事宜，此參行政院分別以93年5 月3 日院授工企字第09300172930 、09300172931 號函檢送當時物調處理原則予中央機關、直轄市暨各縣市政府所為說明：「各機關辦理工程採購，其依旨揭處理原則辦理物價調整者，該工程採購決標後之剩餘款應考量優先用於支應物價調整所需經費。」、「一、貴府及所屬（轄）機關得準用旨揭處理原則，並請儘量依該處理原則給予廠商物價調整。二、依該處理原則辦理者，應自行籌措財源，且該工程採購決標後之剩餘款應考量優先用於支應物價調整所需經費。」益明。而前揭行政院工程會94年9 月12日工程企第00000000000 號函，亦僅在協調營建工程經費之支應，前已述及，是上開物調處理原則及工程會函，均未賦予新竹市政府得向被告請求撥付物價指數調整款之公法上權利，亦堪認定；更無庸論新竹市政府與原告成立如事實概要欄所述之調解內容後，即以98年2 月24日府授稅行字第0980201203號函檢送該工程履約爭議調解案調解建議乙份，請被告參辦，已如前述，該府亦無何被告指摘之怠於請求情事，要無須由原告行使代位權之情事。故原告上開主張，仍無可取。
㈣、綜上所述，原告未能舉證證明其對被告有何請求系爭物價指數調整款之公法上權利。從而，其請求被告應撥付物價指數調整款9,387,476 元予新竹市政府，由新竹市政府再撥款予原告，為無理由，應予駁回。
七、本件事證已臻明確，兩造其餘有關系爭物價指數補貼之請求是否重複等攻擊防禦方法經本院審酌後，核與本件判決結果均不生影響，故不再逐項論述，附敘明之。
八、據上論結，原告之訴為一部不合法、一部無理由，爰依行政訴訟法第107 條第1 項第10款、第98條第1 項前段，判決如
主文。中 華 民 國 99 年 4 月 22 日
臺北高等行政法院第三庭
審判長法 官 林樹埔
法 官 劉穎怡法 官 林玫君上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中 華 民 國 99 年 4 月 22 日
書記官 黃玉鈴