臺北高等行政法院判決
98年度訴字第272號98年11月19日辯論終結原 告 國立體育大學（原名：國立台灣體育大學）代 表 人 甲○○（校長）住同訴訟代理人 廖年盛 律師被 告 行政院代 表 人 辛○○（院長）住同訴訟代理人 乙○○
丁○○被 告 桃園縣政府代 表 人 壬○○（代理縣長）訴訟代理人 戊○○
參 加 人 丙○○訴訟代理人 周春櫻律師
參 加 人 庚○○
己○上列當事人間因土地徵收事件，提起行政訴訟。本院判決如下：
主 文確認被告行政院民國65年10月18日台內地字第705554號函核准徵收原為陳環所有桃園縣○○鄉○路○段大埔小段31-2 、31-3 、31-4、31-5、31-6、31-7地號6 筆土地之徵收法律關係存在。
原告其餘之訴駁回。
訴訟費用由被告行政院負擔二分之一，餘由原告負擔。
事實及理由
一、程序事項：㈠本件訴訟進行中，被告行政院代表人變更為辛○○，被告桃
園縣政府代表人變更為壬○○，分別經其新任代表人具狀承受訴訟，均核無不合，應予准許。而原告原名「國立台灣體育大學」訴訟進行中更名為「國立體育大學」附此敘明。
㈡按確認行政處分無效及確認公法上法律關係成立或不成立之
訴訟，非原告有即受確認判決之法律上利益者，不得提起之，行政訴訟法第6 條第1 項前段定有明文。所謂即受確認判決之法律上利益，須因法律關係之存否不明確，致原告在法律上之地位有受侵害之危險，而此項危險得以對於被告之確認判決除去之者，始為存在。查系爭土地經國家徵收登記為國有，並交付原告管理，原告為管理機關，現被告認為系爭土地徵收失效，則原告因本件徵收關係存否不明確，致危及其為系爭土地管理權人之地位，自有以本件確認之訴除去其法律上不安地位之必要。是原告起訴自具有確認利益。
二、事實概要：㈠訴外人教育部為辦理中正運動公園工程需用桃園縣○○鄉○
路○段大埔小段38地號及牛角坡段嶺頭小段127 地號等204筆土地及其土地改良物，報經被告行政院以65年10月18日台內地字第705554號函核准徵收，臺灣省政府依據該函以65年10月30日府民地丁字第104209號函通知被告桃園縣政府辦理公告，被告桃園縣政府遂以66年7 月13日66府地用字第7094
1 號公告徵收。系爭桃園縣○○鄉○路○段大埔小段31-2、31-3、31-4、31-5、31-6、31-7地號等6 筆土地（下稱系爭土地）為上開工程徵收範圍內用地，原為訴外人陳環（69年
5 月15日歿）所有，經被告桃園縣政府囑託桃園地政事務所於69年4 月16日辦理所有權移轉登記為國有，管理機關為教育部，於78年2 月20日管理機關變更為原告。
㈡嗣參加人己○、庚○○（即陳環之繼承人）於88年間陳情系
爭土地未於法定期間內發放徵收補償費，主張徵收失效（桃園縣政府98年3 月11日府地徵字第0980078501號函說明四），經內政部89年1 月13日台內地字第8816434 號函同意桃園縣政府88年12月24日88府地用字第267292號函所擬徵收失效意見，確認本案6 筆土地徵收核准案已失其效力，桃園縣政府遂以89年1 月19日89府地用字第010259號函通知桃園地政事務所辦理土地所有權回復登記。原告對上開桃園縣政府89年1 月19日89府地用字第010259號函不服，乃提起訴願，迭經內政部訴願決定駁回及本院裁定駁回。原告不服，提起上訴，案經最高行政法院94年1 月28日94年度裁字第143 號裁定將原裁定廢棄，發回更審，本院於95年1 月26日以94年度訴更一字第00052 號判決：「訴願決定撤銷。原告其餘之訴駁回。」並於判決理由指示由受理訴願機關另為適法之處理。內政部訴願會依據本院上該判決以95年6 月5 日台內訴字第0950048443號決定：「原處分（桃園縣政府府地用字第010259號函）撤銷」。理由略以：「…本案系爭土地徵收係由需用土地人教育部報請行政院以65年10月18日台內地字第705554號函核准，其原核准徵收機關為行政院，並非本部。本案桃園縣政府所擬意見，報經本部89年1 月13日台內地字第8816434 號函桃園縣政府所擬同意，…，其處理程序已有未合，則原處分機關據以89年1 月19日89府地用字第010259號函通知桃園地政事務所辦理土地所有權回復登記，自有未洽，…，原處分應予撤銷。又本案土地徵收是否失效，既應由行政院核定，本部將代擬代判行政院函，另案通知桃園縣政府，…」本件乃依上開訴願決定意旨，由內政部代擬代判被告行政院95年8 月10日院授內地字第0950128108號函，通知被告桃園縣政府「徵收失效」之情事及理由。原告不服行政院上開「徵收失效」函文，訴請求確認徵收之法律關係存在，並經本院裁定命陳環之繼承人己○、庚○○及系爭土地所有權人丙○○參加本件訴訟。
三、本件原告主張：㈠系爭土地經徵收登記達19年之後，被告桃園縣政府卻認系爭
土地徵收案已失效，並擬具意見報請行政院核定同意，原告為系爭土地之管理機關，因而權益受損，爰提起本件訴訟，並列行政院及桃園縣政府為本件訴訟之共同被告。
㈡本件中正運動公園係由台塑企業王永慶先生籌建捐贈教育部
，全部用地之補償費、工程費均由王先生提供支付，過去在土地徵收條例未公布實施前之土地徵收作業程序與現行土地徵收條例第11條規定相符，先由需地機關與土地所有權人協議價購，若未能達成協議，始採取公告徵收方式。系爭土地位於籌建中正運動公園之用地範圍內，在中正運動公園籌建階段，即由中正運動公園籌建工作小組( 以下簡稱籌建小組) 以成員林江漢名義於62年11月21日向土地所有權人陳環以每甲新台幣（下同）45萬元購買，價金並支付完畢，但陳環延遲不配合辦理移轉所有權，且因尚有其他大部分用地，未能與土地所有權人達成協議價購，遂由教育部報請行政院核准徵收預定之中正運動公園全部用地，系爭土地亦在徵收之列。
㈢系爭土地在公告徵收前，陳環已將之出售予籌建小組，並取
得價金，但尚未辦理所有權移轉登記，故於66年7 月間公告徵收時，籌建小組乃要求陳環以其已收之買賣價金充作徵收補償費，於公告徵收期滿15日內直接在發放補償費清冊上蓋章完成領取手續，但陳環卻拒絕辦理，因而影響徵收土地所有權移轉登記作業。嗣籌建小組與被告桃園縣政府及教育部、內政部等相關部會、單位，於68年5 月3 日就「中正運動公園徵收土地前已出賣者如何發價移轉」一事會商結果，決議「（一）徵收土地地價補償已發放完畢者，暨徵收前已有買賣事實者，嗣經原所有權人在發價清冊蓋章認領者（籌建工作執行小組送統計表第一部分之22人）可先辦理國有土地囑託登記，此項工作請桃縣政府地政科於一週內將囑託書送達桃園地政事務所，并請桃園地政事務所於一週內辦竣登記。（二）徵收土地中原地主已將土地出售，未在發價清冊蓋章認領者，（執行小組所送統計表第二部分之29人）請教育部、桃園縣政府地政科、會同籌建工作執行小組、及龜山鄉公所儘速再行洽請原所有權人（如原所有權人死亡則請其合法繼承人）補予蓋章認領，其補章完竣者即依前項決議辦理，如仍無法獲得補章者，即由桃園縣政府按下列方式辦理：徵收土地應補償之地價，依法固應發給土地登記簿所登載之土地所有權人，惟參照司法院28年院字第1919號解釋，暨最高法院35年京上字第1681號判例，均對土地登記之絕對效力，係為保護善意第三人起見，將登記事項，賦予絕對真實之公信力，並非於保護交易安全之必要限度以外，剝奪真正權利人之權利，準此，本案徵收土地中，已有買賣事實者，其應補償之地價，若承買人要求依其買賣契約主張領取補償地價時，應邀同買賣雙方協調，由其雙方議定一方領取地價，如協議不成則構成土地法第237 條第1 款後段之規定，應即將地價提存，以完成徵收效力，其買賣之糾紛可由當事人循司法途徑解決。」，有該會議紀錄可參。籌建小組又依此決議再要求陳環在發放補償清冊上蓋章以完成領取手續，然陳環仍不理會，遂由被告桃園縣政府於68年11月6 日自補償費專戶內提領補償金1,216,135 元，向臺灣桃園地方法院提存所辦理提存。籌建小組為取回已付之買賣價金，即由林江漢起訴請求陳環返還，雙方於68年12月11日達成訴訟上和解，陳環同意返還1,210,680 元。之後，林江漢執和解筆錄經強制執行程序於69年1 月15日自提存款中取回。而提存款中剩餘之5,455 元及利息4,729 元，則由陳環於69年1 月22日自行向法院領取完畢。此時，陳環領取補償費完成。
㈣按「徵收土地應補償之地價及其他補償費，應於公告期滿後
15日內發給之。為行為時土地法第233 條前段所規定。其未於公告期滿後15日內發給者，法律上之效果如何，法律未設規定，參照司法院釋字第110 號解釋，其徵收土地核准案固應從此失其效力。但於上開期間內，因對補償之估定有異議，而由該管市縣地政機關依法提交標準地價評議委員會評定，或經土地所有權人同意延期繳交有案者，不在此限。可知並非一有逾期發給補償之事實，即生徵收失效之法律上效果。依司法院釋字第110 號解釋，雖有未於法定期間內發給補償費完竣之事實，如有特定事由存在，得阻卻徵收失效之效果。細釋該解釋所示阻卻徵收失效之事由，實基於其非屬補償機關之遲延，不可歸責於補償機關，且從徵收乃為公共利益之需要著眼，亦不應輕易使之趨於失效之故。是應認為該解釋所示阻卻徵收失效之事由僅係例示，如有不可歸責於補償機關之事由，致未於法定期間發給補償費完竣者，仍應認有阻卻徵收失效之效果。補償機關於法定期間內通知應受補償人領取補償費，應受補償人不往領取，致補償費未於法定期間發給完竣者，係屬不可歸責於補償機關之事由，阻卻徵收失效之效果。依行為後制訂施行之土地徵收條例第20條第
3 項第3 款規定，補償費未於法定期間發給完竣而有應受補償人拒絕受領或不能受領之情形者，徵收並不失其效力，法理上實相一致，足供佐證。」有最高行政法院93年判字第71
8 號裁判要旨可參。本件土地徵收案，固然有未在公告期滿15日內將補償費發給陳環之情，但此係因陳環拒不配合籌建小組要求以已收之買賣價金充作補償費，於徵收公告期滿15日內在補償清冊蓋印，完成領取補償費手續，而發生爭議之故，並非補償機關不發給，乃不可歸責於補償機關，有阻卻徵收失效之效力。況且系爭土地亦在補償機關依法提存補償金及陳環完成領取手續之後，始辦理徵收登記移轉所有權為國有，又豈能謂之徵收失效。
㈤再「按權利失效原則為誠信原則之類型化，於公法上之適切
要件事實具備時，尚非不可適用。原判決以為理由之一，在認定補償費已發給而逾期之情形，被徵收土地所有權人既已受領補償費而享其利，非不知補償費之發給有逾期之缺失，長期間容許其存在，不主張其法律上效果，使需地機關依其需用計畫使用徵收土地，登記為徵收土地所有權人，實已致徵收機關相信被徵收土地所有權人不再主張徵收失效之法律上效果，適用權利失效原則，認為不得再為主張，實無不合。」為最高行政法院94年度判字第1419號判決要旨明示。系爭土地之徵收補償費係因陳環與籌建小組就領取方式發生爭議致未於徵收公告期滿15日內發給，但被告桃園縣政府亦於68年11月6 日將系爭土地徵收補償費1,216,135 元提存法院，嗣陳環與籌建小組達成訴訟和解，籌建小組從提存之徵收補償費中取回已支付給陳環之買賣價金1,210,680 元，陳環則於69年1 月22日向法院提存所領取剩餘之5,455 元及利息4,729 元，即屬領取補償費完畢。從而本件徵收案，縱有補償費逾期15日發給之情形，但陳環並非不知，嗣後又已受領補償費，且系爭土地自69年4 月16日起即徵收登記為國有，陳環之繼承人己○、庚○○於88年間始主張徵收失效，相隔已達19年之久，亦應有上揭權利失效原則之適用，不得再主張徵收失效。
㈥系爭土地徵收案之補償費，陳環早已領取完畢（如前述），
若仍認為徵收失效，則系爭土地上已完成並使用多年之綜合體育館即面臨無權占有可能遭訴請拆除之窘境，或者若由國家重新辦理徵收，所需補償費依目前行情估計也高達約2.2億元左右（尚不包括利息），則不論拆除體育館或另支付高額補償費，對於公共利益均有重大損害，故基於公共利益之著眼，實不應輕易使系爭土地徵收案遽失效力。
㈦綜上所述，系爭土地徵收案並無失其效力，其徵收法律關係
應屬存在。被告卻均認已失其效力，實屬違誤等情。並聲明求為判決「確認被告行政院民國65年10月18日台內地字第705554號函核准徵收及被告桃園縣政府66年7 月11日府地用字第70941 號公告徵收原為陳環所有（現登記為丙○○所有）之桃園縣○○鄉○路○段大埔小段31-2、31-3、31-4、31-5、31-6、31-7地號6 筆土地之土地徵收法律關係存在」。
四、被告行政院則以：㈠依內政部75年3 月3 日台內地字第387121號函示意旨「政府
機關價購之私有土地擬補辦徵收，仍應依法補償其地價」，可知，需用土地人如先行價購並發給補償，嗣因故未能辦理所有權移轉登記而須補辦徵收，尚且應依法定程序補償其地價，況本件中正運動公園籌建工作小組成員林江漢並非需用土地人，其與陳環間所簽契約純屬私人間私法買賣關係，與存在於國家與被徵收土地所權人間之徵收補償法律關係確有不同，買賣雙方間之買賣價金實不能與徵收補償費相互抵扣，原告訴稱籌建小組要求將已收之買賣價金充作補償費云云係於法無據，亦不生阻卻未於徵收公告期滿15日內發放補償費所致徵收失效之效力。
㈡據另一被告桃園縣政府98年3 月11日府地徵字第0980078501
號函說明二所載「陳環（即陳氏環已死亡）所有本縣○○鄉○路○段大埔小段31-2、31-3、31-4、31-5、31-6、31-7地號等6 筆土地…因其補償費未列入地價補償清冊無法發放…」等語，益證本件徵收補償費確未於徵收公告期滿15日內發價之事實，且並無司法院釋字第110 號解釋所指「因對補償之估定有異議，而由該管市縣地政機關依法提交標準地價評議委員會評定，或經土地所有人同意延期繳交有案」或其他拒絕受領、不能受領等阻卻徵收失效之情事，故本案依照行為時土地法第233 條規定及司法院釋字第110 號解釋，該徵收案確已失其效力。
㈢按「公法上之權利失效，乃公法上之權利人，於其權利成立
或清償期屆至後，長期不行使其權利，義務人依其狀況得推論其已放棄權利之行使者，該權利雖未消滅，亦不得再為行使之謂。而前述徵收失效之結果，乃法律規定所生，並非源於徵收標的物之原所有權人之實行其公法上權利，即不生義務人得推論權利人已放棄行使權利之問題，是於徵收失效之場合，徵收補償機關或需用土地人不得對徵收標的物原所有權人主張其權利失效，而不得再為徵收失效之主張，或主張原所有權人之行使權利違反誠實信用原則。」為最高行政法院94年度判字第1936號判決所明示。是以，原告雖舉出最高行政法院94年度判字第1419號判決與上開判決意旨採相反之主張，惟關於原土地所有權人主張徵收失效是否有權利失效理論之適用，實務上顯然尚無定論。
㈣又本案業經執行徵收補償費發放機關桃園縣政府查明需用土
地人教育部未於徵收公告期滿15日內撥交補償費予該府，致未能於法定期間內發給徵收補償費，原告亦於起訴狀第14頁第2 行自承「固然有未在公告期滿15日內將補償費發給陳環之情…」，本件徵收案就系爭土地未於徵收公告期滿15日內發放補償費之事實已至為明確，亦無阻卻徵收失效之情形，依司法院院字第2704號及釋字第110 號解釋及土地徵收條例第20條規定，本件徵收案就系爭土地確於公告期滿後之第16日起算已失其效力，本院95年8 月10日院授內地字第0950128108號函知桃園縣政府本案徵收失效情事，應無違誤。㈤有關原告稱內政部未將被告桃園縣政府所擬徵收失效意見轉
呈本院處理，仍予代擬代判，自非適法乙節，查被告業於90年4 月17日台90內字第019724號函示就有關徵收失效之個案授權內政部代擬代判院稿逕行核處，是以，無論何時發生或受理之徵收失效案件，倘未經處理終結，自被告上開函釋之後，均已授權由該部自行處理。至此，由內政部所為代擬代判本院95年8 月10日院授內地字第0950128108號函確認徵收失效情事，其程序上及實質上均無違誤，併予敘明。
㈥綜上所論，系爭土地確未於徵收公告期滿後15日內通知發放
徵收補償費，依司法院院字第2704號解釋、同院解釋第110號解釋及土地徵收條例第20條規定，本件徵收公告確已失其效力。被告95年8 月10日院授內地字第0950128108號函依法尚無不合，被告97年12月9 日院臺訴字第0970093022號訴願決定亦無違誤，原告之訴為無理由等語，資為抗辯。並聲明求為判決駁回原告之訴。
五、被告桃園縣政府則以：㈠依司法院釋字第110 號解釋：「需用土地人不於公告完畢後
15日內將應補償地價及其他補償費額繳交主管地政機關發給完竣者，依照司法院院字第2704號解釋，其徵收土地核准案固應從此失其效力。但於上開期間內，因對補償之估定有異議，而由該管市縣地政機關依法提交標準地價評議委員會評定，或經土地所有人同意延期繳交有案者，不在此限。」，蓋上揭解釋乃明文指出於特定之情形，始有阻卻徵收失效之效力，惟查系爭土地雖奉行政院65年10月18日台內字第705554號核准徵收，並經被告於66年7 月11日66府地用字第7094
1 號公告徵收，惟原告並未將徵收補償費於徵收公告期滿15日內繳交被告發放，被告亦未繕造地價補償清冊，更未通知該等土地所有權人領取徵收補償費，參照司法院字第2704號解釋徵收已失其效力。然尚非可籠統的如原告訴稱係因訴外人陳環拒不配合籌建小組要求以已收之買賣價金充作補償費，於徵收公告期滿15日內在補償清冊蓋印，完成領取補償費手續，而發生爭議之故，並非原告不發給，乃不可歸責於被告之事由，致未於法定期間內發給補償費完竣之故，即認有阻卻徵收失效之效果之適用，況且系爭土地所有權人從未有對補償費之估定有異議，或同意延期繳交，或拒絕受領補償費，或不能受領等情事，原告既然未能將徵收補償費於徵收公告期滿15日內繳交被告發放，即生徵收失效之法律上效果，原告過度擴張司法院釋字第110 號解釋及現行土地徵收條例第20條第3 項第3 款規定，顯於法無據。
㈡土地徵收屬公法行為，須完成法定程序通知當事人，被徵收
土地所有權人，對於其土地權利義務，於應受之補償發給完竣時終止（土地法第225 條、第227 條、第233 條、第235條、第236 條參照），復依內政部75年3 月3 日台內地字第387121號函略以「．．．．．．土地徵收屬公權力之行為，須完成法定之公告程序並依法發給土地所有權補償費後始發生公法上徵收之效力，是故補辦徵收，仍應依法補償其地價，而不能以原收購之地價代替之。」，原告以本案前經被告於68年5 月3 日依相關單位會商決議（二）辦理提存，且原告與訴外人陳環又於68年12月11日達成訟訴上和解，即認定陳環已領取補償費，惟查該提存款係自原徵收補償費（未收購土地）內借支先行辦理提存，並非原告於公告15日內撥交本府發放徵收補償款，自不能視為因補償費之提存而謂徵收已完成法定程序。
㈢揆諸現行土地徵收相關規定，係國家基於公權力，為使公共
建設得以依法順利執行，所單方制定之行政法規。在此情形下，人民與政府間係處於地位不對等之法律關係，是以，政府一切徵收法律制度之設計，應具備一定之法源基礎，以真正落實保障私人財產之精神。又土地徵收係國家公權力之強制行使，而使私人土地所有權歸於消滅，故行政機關於行使職權時亦應依完備之行政程序方得據以辦理。本案土地雖目前已作為原告之各項重要設施用地，為尊重土地所有權之社會機能及公平正義之精神，仍應以補償地價及其他補償費之支給完竣，為徵收完成發生效力之要件等語，資為抗辯。並聲明求為判決駁回原告之訴。
六、參加人方面：㈠參加人丙○○陳述：
1.本件無阻卻徵收失效事由：細繹原告引據之最高行政法院93年度判字718 及同院97年2月份庭長法官聯席會議見解均認：「補償機關於法定期間內通知應受補償人領取補償費，使受補償人處於隨時可領款之狀態，即可認定該當已發給之要件，應受補償人因自己之事由不往領取或無法前往領取，致補償費未於法定期間發給完竣者，係屬不可歸責於補償機關之事由，阻卻徵收失效效果」等語。質言之，阻卻徵收失效效果之適用，應以補償機關於法定期間內合法通知受補償人，使其處於隨時可領取款項之狀態為前提。本件被告桃園縣政府自承並未通知土地所有權人領取補償費，實無前揭見解所示「補償機關於法定期間內通知應受補償人領取補償費，使受補償人處於隨時可領款之狀態」情形至明，故無前揭見解之適用，原告引據主張本件有阻卻徵收失效效果，殊有未洽。雖原告另主張本件被告桃園縣政府於68年11月6 日將本件徵收補償費辦理提存…陳環領取補償費完成云云。惟查，本件徵收土地應補償之地價，未於公告期滿後15日內發給之，是徵收自66年8 月26日即失效，被告桃園縣政府於徵收確定失效後之68年11月6 日所為提存，亦不足使已確定失效之徵收關係回復。至於原告另以林江漢強制執行提存款、陳環領取剩餘提存款云云，此應為另案公法不當得利問題，據悉己○、庚○○已返還予被告桃園縣政府。原告又主張籌建小組要求將已收之買賣價金充作補償費，係類推適用民法225 條第2 項規定云云。姑不論此項類推適用民法主張是否有理由，縱認有理，此私法上法律關係與公法徵收關係無涉，不得以此要求抵扣徵收補償費，亦無從據此認定有阻卻徵收失效情形。
2.徵收失效之結果，乃法律規定所生，並非源於徵收標的物之原所有權人之實行其公法上權利，不生義務人得推論權利人已放棄行使權利之問題：
按「公法上之權利失效，乃公法上之權利人，於其權利成立或清償期屆至後，長期不行使其權利，義務人依其狀況得推論其已放棄權利之行使者，該權利雖未消滅，亦不得再為行使之謂。而前述徵收失效之結果，乃法律規定所生，並非源於徵收標的物之原所有權人之實行其公法上權利，即不生義務人得推論權利人已放棄行使權利之問題，是於徵收失效之場合，徵收補償機關或需用土地人不得對徵收標的物原所有權人主張其權利失效，而不得再為徵收失效之主張，或主張原所有權人之行使權利違反誠實信用原則。」有最高行政法院94年度判字1936判決可參。從而，本件徵收失效係因行政機關未依徵收程序通知發給補償費所生法律結果，並非原所有權人實行其公法上權利，自無權利失效原則之適用。再者，本件兩造均稱本件確實未在公告期滿15日內依法發給補償費，此與原告引用之最高行政法院94年度判字1419判決個案，業經認定徵收補償已依法發放情形迥不相同，實不得逕援用於本案資為抗辯。並聲明求為判決駁回原告之訴。
㈡參加人己○陳述：
有關本案中我母親陳環的土地徵收的事情，因為我已經嫁到鶯歌，所以我不清楚。記得我母親說過王永慶有要來收購系爭6 筆土地，說一甲給24萬，她覺得太便宜，不去領，後來就一直放著。系爭土地回復登記後係信託登記給陳新堯，而陳新堯買賣登記給丙○○。並聲明：原告之訴駁回。
㈢參加人庚○○陳述：
系爭土地原屬參加人之母陳環所有，陳環死亡後由參加人庚○○、己○共同繼承。經向有關單位陳情爭取，發現系爭土地徵收不當而回復登記為原所有權人陳環，再經一番波折，於96年7 月3 日完成繼承登記為參加人庚○○、己○共同持有（各二分之一）。然原告為延長其不法佔用之既得利益，一再以訴訟為手段及藉口，拖延返還系爭土地或補償事宜，造成參加人困擾。參加人日益衰老，無餘力與校方對抗，將持分土地出賣登記予第三人，在出售前接獲鈞院96年度訴字第1254號訴訟通知參加為參加人，為免落人口實，參加人於該案判決後始出賣之。參加人依法辦理出賣並登記完畢，參加人之後手已再行出售，參加人已非系爭土地所有權人，竟又接獲為本件參加人之裁定，實感莫明與無奈等語。並聲明：原告之訴駁回。
七、本件爭點在於系爭土地徵收之行政處分是否失效？經查：㈠關於被告桃園縣政府：按土地徵收係國家因公共事業之需要
，對人民受憲法保障之財產權，經由法定程序予以剝奪之謂，是土地徵收之法律關係，除法律另有規定外，僅屬國家與需用土地人間之申請土地徵收、以及國家與私有土地所有權人（即被徵收人）間之二面關係，補償機關與私有土地所有權人間在前者依據徵收處分辦理補償之前，不發生任何法律關係，要無疑義。查系爭土地之徵收係經被告行政院65年10月18日台內地字第705554號函核准徵收，是本件徵收處分為行政院核准函，而非被告桃園縣政府之徵收公告；徵收處分之核准機關為行政院而非被告桃園縣政府，即被告桃園縣政府僅為本件徵收處分之執行機關。則原告申請確認徵收法律關係存在，自應類推適用行政程序法113 條第2 項向徵收核准機關請求確認，而非對被告桃園縣政府請求確認。易言之，行政訴訟之確認訴訟，應以否認公法上法律關係之機關為被告外，且必需該否認之機關為原處分機關，始具有被告之適格，若非原處分機關即不具被告適格。本件被告桃園縣政府並非徵收之原處分機關，則原告以非徵收關係之原處分當事人之桃園縣政府為被告，欠缺當事人適格，應以判決駁回之（最高行政法院90年6 月份庭長法官聯席會議參照）。
㈡關於被告行政院：
1.按現行有效之土地徵收條例乃於89年2 月2 日公布施行，在此之前關於土地徵收之依據、程序、補償等，悉依土地法為主要之法源依據。本件徵收處分依行政院65年10月18日台內地字第705554號函所作成，故有關本件徵收處分之爭議應適用當時有效之土地法。而按當時有效之土地法第233 條前段規定：「徵收土地應補償之地價及其他補償費，應於公告期滿後15日內發給之」、第236 條規定：「徵收土地應給予之補償地價補償費及遷移費，由該管市縣地政機關規定之。前項補償地價補償費及遷移費，均由需用土地人負擔，並繳交該管市縣地政機關轉發之」第237 條規定：「市縣地政機關交付補償地價及補償費遇有左列情形之一時，得將款額提存待領：一、應受補償人拒絕受領或不能受領者。二、應受補償人所在地不明者」。再按「需用土地人，不依土地法第36
8 條第1 項（行為時土地法第233 條）規定於公告完畢後15日內，將應補償地價及其他補償費額，繳交主管地政機關發給完竣者，法律上既無強制需用土地人繳交之規定，實際上又未便使徵收土地核准案久懸不決，尋繹立法本旨，徵收土地核准案，自應解為從此失其效力，土地所有人如因此而受損害者，得向需用土地人請求賠償」，司法院33年7 月10日院字第2704號解釋可參。惟需用土地人不於前揭土地法第23
3 條前段規定之公告期滿後15日內，將應補償地價及其他補償費繳交主管地政機關發給被徵收人受領，是否即屬徵收失效之事由，法律未設規定，經參照司法院釋字第110 號解釋「其徵收土地核准案固應從此失其效力。但於上開期間內，因對補償之估定有異議，而由該管市縣地政機關依法提交標準地價評議委員會評定，或經土地所有人同意延期繳交有案者，不在此限」，足見並非一有逾期發給補償費之事實，即生徵收失效之法律上效果。易言之，若有特定事由存在，仍得發生阻卻徵收失效之效果。細繹該解釋所示阻卻徵收失效之事由，均係不可歸責於補償機關之事由，且從徵收乃為公共利益之需要著眼，亦不應輕易使之趨於失效，致完成多時之公共事業或公共建設，可能面臨無權占有之窘境。是應認為該解釋所示阻卻徵收失效之事由僅係例示，如有不可歸責於補償機關之事由，致未於法定期間發給補償費完竣者，仍應認有阻卻徵收失效之效果。則需地機關於公告期滿15日內將應補償地價及其他補償費額繳交直轄市或縣（市）補償機關，補償機關於法定期間內通知應受補償人領取補償費，使受補償人處於隨時可領款之狀態；或者需地機關縱未能於限期內繳交補償費於補償機關，苟補償機關能墊付而於限期內發給，即可認定該當已發給之要件，不生徵收核准案失其效力之效果。且應受補償人因自己之事由不往領取或無法前往領取，致補償費未於法定期間發給完竣者，係屬不可歸責於補償機關之事由，阻卻徵收失效之效果。此與本件行為後制訂施行之土地徵收條例第20條第3 項第3 款規定，補償費未於法定期間發給完竣而有應受補償人拒絕受領或不能受領之情形者，徵收並不失其效力，法理上實相一致，足供佐證（最高行政法院93年度判字第718 號裁判意旨、94年度判字第
372 號判決、98年度判字第378 號參照）。另改制前行政法院57年判字第476 號判例意旨，謂「司法院院字第2704號解釋，所稱徵收失效係指需用土地人未於公告完畢後15日內將應補償地價及其他補償費繳交主管地政機關發給受補償人之情形而言。本件並非需用土地人延不繳交補償地價及其它補償費，而係原告於發給補償地價及補償費時拒不受領，被告官署不得已而予依法提存，其情形迥不相侔，自不容援引上開解釋，而主張土地徵收案失效」，亦持相同見解。又徵收補償費之給與旨在使被徵收人得以回復其被徵收前之原有財產狀況，藉以落實憲法保障財產權之精神，故徵收補償費應於公告期滿後15日內為之，苟經被徵收人之同意，於徵收前提前發放，因無悖於憲法保障財產權之精神，亦非法之所許。
2.查教育部為籌建「中正運動公園」工程，其徵收計畫係由訴外人王永慶昆仲捐建綜合體育館及捐獻其他運動設施之場地需要，擬徵收包括系爭土地在內之237 筆土地，其中公有土地31筆，私有土地204 筆，經「中正運動公園」籌建工作輔導小組會議紀錄、用地徵購協商會議紀錄，報經被告行政院以65年10月18日台內地字第705554號函核准徵收包括系爭土地在內共204 筆土地，經被告桃園縣政府以66年7 月13日66府地用字第70941 號公告徵收，有徵收計畫、徵收清冊、籌建工作輔導小組會議紀錄、用地徵購協商會議紀錄，在卷可憑。依徵收計畫所載「興辦事業之法令根據或有關文件：1.依土地法第208 條第7 款規定辦理。2.依據中國國民黨中央委員會召開『王永慶同志捐獻綜合體育館策進小組會議』商定事項辦理。3.依據『介壽運動公園』籌建工作輔導小組第
2 次會議決議辦理。」需用地之補償費、工程費均由王永慶昆仲提供支付。因此，本件在徵收之前，並非由需地機關教育部自行協議價購而是由台灣省政府建設廳、地政局、教育廳、內政部、國民黨中央黨部社會工作會、桃園縣黨部、桃園縣政府等單位，派員張寶樹、費驊、黎玉璽、李煥、邱創煥、徐亨、林金生、秦孝儀、周宏濤、林洋港、謝東閔及當時教育部長蔣彥士等人，組成中正運動公園籌建工作輔導小組（以下簡稱籌建小組，見被告行政院答辯附件證1 ），依其63年2 月9 日會議記載所需土地由王永慶收購捐獻；再由台塑企業王永慶組成籌建工作執行小組，以王永慶為執行長，由執行小組協議收購，而協議收購部分「係由桃園縣政府地政科審核所有權資料及由桃園土地銀行付款，至於原地主所有權及過戶證件暫存桃園縣政府地政科保管，以備辦理過戶之用。」收購不足部分之土地則由台塑企業王永慶昆仲將款項捐獻給政府，由政府實施徵收，有關細節由當時台灣省建設廳地政局辦理，足見徵收前之協議價購授權籌建工作執行小組為之。此由公告徵收之後，於67年6 月15日在教育部商討土地過戶有關事宜，決議「……中正運動公園用地範圍內執行小組已自行洽購之土地面積計二０、六八一七公頃，仍以徵收方式取得土地辦理過戶，（原徵收令已包含是項土地），並訂桃園縣政府及「執行小組」會同派員與原地主洽商請原地主在徵收用地地價發給發放清冊上補蓋印章，以完成領取補償費之法定程序。（必要時其他價款可先提存法院）。教育部將『執行小組』前已送部之『自行洽購之土地』之土地所有權狀及有關附件送還『執行小組』以憑辦理……」，有會議紀錄附卷可稽（被告行政院答辯證5 ），可見籌建執行小組以其成員名義價購係供徵收用途即籌建中正公園之用，洽購後其權狀及有關證件均交付桃園縣政府，且由原地主在徵收用地地價發放清冊上用印，即完成領取補償費之法定程序，既非由用地機關協議價購亦非由徵收執行機關被告桃園縣政府發放補償費。綜觀此一過程，籌建執行小組係代理需地機關與原地主協議價購，要無疑義；已經價購土地之徵收方式係其商請原地主在徵收用地地價發給發放清冊上補蓋印章，足見先行給付之價購款之性質為地價補償費。
3.按內政部69年5 月1 日臺內地字第18725 號函釋意旨：「．．．未於公告期滿而先行發給地價補償費，原係基於便民之措施，．．．於徵收土地案之效力尚無影響，至土地所有權人認為提前發給地價有不妥之處仍可於公告30日期間內提出意見。．．．」（最高法院95年度判字第01734 號判決參照），是以69年前之行政慣例均依該函釋先行協議發給地價補償費。上開函釋雖經內政部75年3 月3 日台（75）內地字第38121 號函另以：「政府機關協議價購土地，如補辦徵收，仍應依法補償其地價，而不能以原協議收購之地價代替之」予以變更。惟按「行政主管機關就行政法規所為之釋示，係闡明法規之原意，固應自法規生效之日起有其適用。惟在後之釋示如與在前之釋示不一致時，在前之釋示並非當然錯誤，於後釋示發布前，依前釋示所為之行政處分已確定者，除前釋示確有違法之情形外，為維持法律秩序之安定，應不受後釋示之影響。」有司法院第287 號解釋可憑。本件核准徵收處分行為發生在65年間（即被告行政院以65年10月18日台內地字第705554號函核准徵收），本件協議價購更是在此之前，自應適用內政部69年5 月1 日臺內地字第18725 號函，且籌建小組已與本件徵收案之原土地所有權人先行協議發給地價款，自無該內政部75年3 月3 日台（75）內地字第3812
1 號函釋之適用。查系爭土地係由籌建執行小組成員林江漢，於63年11月21日與原所有權人陳環簽訂不動產買賣契約書，有契約書影本在卷可憑（見本院卷第43至48頁）；衡之陳環與林江漢嗣於68年12月11日在法院成立和解，由陳環給付籌建執行小組林江漢1,210,680 元，原告主張林江漢業已給付陳環應屬可信，是籌建執行小組基於籌建小組之決議及需地機關之實際授權，於徵收程序前先行洽購發價，本件徵收而言應視同需地機關發價，依上述該原協議收購之地價可資代替補償地價。又徵收補償費之給與旨在使被徵收人得以回復其被徵收前之原有財產狀況，藉以落實憲法保障財產權之精神，故徵收補償費應於公告期滿後15日內為之，苟經被徵收人之同意，於徵收前提前發放，因無悖於憲法保障財產權之精神，似非法之所不許。準此，系爭土地於徵收前經洽購即實際上已經先行支付補償費後，報請被告行政院核准徵收，依前揭函解釋應認系爭補償費已發放完竣，要無徵收失效可言。
4.本件徵收土地分兩種方式取得，其一係由台塑企業之籌建執行小組在本件徵收案核准前委任代理人先行收購，其徵收補償費於辦理徵收公告後不再移交徵收執行機關桃園縣政府轉發，而由桃園縣政府及「執行小組」會同派員與原地主洽商，請原地主在徵收用地地價發給發放清冊上補蓋印章，完成領取補償費之法定程序，而拒絕配合處理者，則補行撥款交被告桃園縣政府向法院提存，再辦理土地所有權移轉登記；其二即土地所有權人拒售土地，則由桃園縣政府辦理徵收補償或提存法院，完成用地取得。本件原所有權人陳環經徵收公告之土地除系爭6 筆之外，尚有牛角坡段嶺頭小段51地號等18筆土地（與陳阿本共有）亦屬徵收範圍。陳環在被告桃園縣政府通知領款期間內，要求將遭徵收土地（包括系爭陳環已經與籌建執行小組協議價購及未價購之其餘18筆土地）補償費全額發給，但籌建執行小組認為系爭6 筆土地已經協議價購，不能重覆付（撥）款，陳環因此拒領補償地價款，此一過程為兩造所不否認，並有桃園縣政府88年10月1 日府地用字第212985號函、參加人己○及庚○○向監察院陳情書可稽（見被告行政院答辯附件證8 ）；是本件中正運動公園之徵收已由被告桃園縣政府依照程序，辦理公告及通知發價，而被徵收土地所有權人陳環也有收到領取補償費通知，即如前述，本件中正運動公園所有用地補償費、工程費均由台塑企業王永慶昆仲支付，有關土地徵收作業程序先由執行小組基於需地機關地位與土地所有權人協議價購，系爭土地於籌建階段即由籌建工作小組以成員林江漢名義於62年11月21日向原土地所有權人陳環以每甲45萬元洽購，價金已支付完畢；但陳環遲延不配合辦理移轉，嗣由教育部報請被告行政院核准徵收土地，將預定之中正運動公園全部用地予以公告徵收（包括已經洽購及未經洽購土地），因此系爭土地亦在公告徵收之列，公告期間為66年7 月11日至同年8 月10日，補償費發放期間為66年8 月16日至同年8 月20日，依原告於本院90年度訴字第5481號事件之陳述內容，中正運動公園徵收案之補償費，經台塑企業王永慶昆仲提供後，由需地機關教育部在土地銀行桃園分行設專戶專款專用，發放補償費所需之款項，均逕自該專戶提領，於66年8 月16日（即公告發放補償費期間之始日），該專戶內有1,600 餘萬元，至同年8 月20日（即公告發放補償費期間之末日）該專戶內仍有1,152萬餘元，此為不爭執事項，而系爭土地之補償費僅1,216,135元，專戶金額明顯足夠發放，可見並無需地機關未於徵收公告期滿15日內將補償費繳交轉發之情形存在。綜上，本件與前揭司法院33年7 月10日院字第2704號解釋及司法院釋字第110 號解釋所指「需用土地人，不依土地法第368 條第1 項（行為時土地法第233 條）規定於公告完畢後15日內，將應補償地價及其他補償費額，繳交主管地政機關發給完竣者，法律上既無強制需用土地人繳交之規定，實際上又未便使徵收土地核准案久懸不決，尋繹立法本旨，徵收土地核准案，自應解為從此失其效力……」情形有間，自難解為徵收處分失其效力。
5.再者，本件徵收之補償費係由台塑企業之籌建執行小組繳交而非需用地人教育部，籌建執行小組認為系爭6 筆土地已經協議價購付費，不應重覆繳交補償費，乃陳環自己與籌建執行小組就部分徵收地價補償費發生爭執，係被徵收土地所有權人陳環對於補償費有異議，核與需用土地人未繳交補償費予補償機關發給，致徵收土地核准案久懸不決之情形顯有不同，況籌建執行小組仍於68年11月6 日撥交1,216,135 元供桃園縣政府提存；本件補償機關桃園縣政府業已通知陳環領款，其並無可歸責事由，故本件有阻卻徵收失效之效果。
6.按「土地法第233 條規定徵收土地應補償之地價及其他補償費，應於公告期滿後15日內發給之，係指需用土地人應於公告期滿15日內，將應補償地價及其他補償費額繳交直轄市或縣（市）地政機關，及該地政機關應於公告期滿15日內通知土地所有權人領款，使土地所有權人處於隨時可領取之狀態而言。至於同法第237 條規定之提存，目的在減輕直轄市或縣（市）地政機關之責任，非其義務。直轄市或縣（市）地政機關如已合法通知應受補償人領款，而因應受補償人拒絕受領、不能受領或所在地不明，致未能發給，雖未為提存，該徵收土地核准案並不因此失其效力。」有最高行政法院97年2 月份庭長法官聯席會議決議可參。本件徵收於陳環異議拒絕受領後，被告桃園縣政府於68年11月6 日就上述無爭議之18筆補償費376,236 元提存，復於68年11月6 日提存系爭
6 筆土地補償費1,216,135 元，有68年存字第293 號、735號提存書及在卷可憑，故本件提存時點不影響徵收效力。
7.按行政行為，應以誠實信用之方法為之，行政程序法第8 條定有明文；行使權利，履行義務，應依誠實及信用方法，另民法第148 條第2 項亦有明文。而公法與私法，雖各具特殊性質，但二者亦有其共通之原理，私法規定之表現一般法理者，應亦可適用於公法關係，有改制前行政法院52年判字第
345 號判例可稽，則上述關於誠信原則之規定自及於公法上之法律關係。又實體法或程序法上之權利人，於其權利成立或屆至清償期後，經過長時間而不行使，義務人依其狀況得推論其已放棄權利之行使者，該權利雖未消滅，亦不得再行使。故權利失效制度是於消滅時效及除斥期間外，另一限制權利行使之獨立制度；其除須有權利人相當期間不行使權利之事實外，尚須義務人根據此一事實及其他有關狀況，相信權利人不再行使其權利，致權利之再為行使有違誠信原則。至於權利人不行使權利之期間長短，視權利之種類、內容及重要性而有不同，並非一定（陳敏著行政法總論第2 版第25
7 至258 頁）。按公法上之權利人，於權利發生而得行使後，因長期間不行使，義務人依其狀況得推論其已放棄權利之行使者，該程序或實體法上之權利應不得再予行使，即其權利失效，如權利人再為行使，則構成權利濫用，始合於權利之行使應以誠實信用方法為之。按權利失效原則為誠信原則之類型化，公法法上之適切要件事實具備時，尚非不可適用。經查，中正運動公園徵收案依規定公告，並通知陳環領取補償費；陳環對於本件6 筆徵收土地有異議，致拒絕領取補償費，惟嗣後原所有權陳環確已領取補償費乃不爭之事實，且就補償費之提存及林江漢強制執行補償費截至其死亡前未有任何異議；又陳環之繼承人即參加人己○係00年0 月00日出生，庚○○係00年0 月00日出生，於本件65年10月18日核准徵收，66年7 月13日公告徵收，於69年4 月16日以徵收為原因移轉登記為國有，參加人己○、庚○○當時均為成年人，對徵收及登記為國有之事亦可知悉，其二人截至於88年間陳情亦無異詞，則系爭被徵收土地所有權人陳環既已受領補償費而享其利，非不知補償費之發給有逾期之缺失，於生前容許其存在，參加人即陳環之繼承人亦長時間不主張其法律上效果，使需地機關依其需用計畫使用徵收土地，登記為徵收土地之管理機關並變更管理人為原告，實已致徵收機關及原告相信被徵收土地所有權人不再主張徵收失效之法律上效果，又參加人丙○○係於97年5 月15日以買賣為登記原因，取得系爭土地，其買賣時必會前往系爭土地現場以瞭解該土地使用情形及徵購過程，從而，基於公平正義，原告主張本件適用權利失效原則，亦無不合。
六、綜上所述，本件原告提起確認就系爭土地徵收關係存在，就被告行政院部分為有理由，應予准許；就被告桃園縣政府部分則當事人不適格，應予判決駁回。本件事證已臻明確，兩造其餘之主張、陳述，核與本件判決結果不生影響，爰不予一一論述。
據上論結，本件原告之訴為一部有理由，一部無理由，爰依行政訴訟法第104 條、民事訴訟法第79條，判決如主文。
中 華 民 國 98 年 12 月 3 日
臺北高等行政法院第四庭
審判長法 官 黃 本 仁
法 官 李 玉 卿法 官 林 妙 黛上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中 華 民 國 98 年 12 月 3 日
書記官 蔡 逸 萱