臺北高等行政法院判決
98年度訴字第2800號99年3月17日辯論終結原 告 甲○○被 告 內政部代 表 人 乙○○（部長）訴訟代理人 丙○○
丁○○戊○○上列當事人間臺灣地區與大陸地區人民關係條例事件，原告不服行政院中華民國98年11月4 日院臺訴字第0980096309號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文原處分及訴願決定均撤銷。
訴訟費用由被告負擔。
事實及理由
一、事實概要：原告自民國（下同）96年6 月19日起至同年12月5 日止，接續在中國時報、自由時報及聯合報刊登大陸地區婚姻媒合廣告，前經被告認違反臺灣地區與大陸地區人民關係條例（下稱兩岸人民關係條例）第34條，依同條例第89條規定，以97年5 月9 日內授移移規高第0000000000號處分書（下稱前處分，所裁處之廣告日期、版面見附表1 ）處原告罰鍰新台幣（下同）20萬元，於97年5 月17日寄存送達，原告不服提起訴願，因逾期經訴願決定不受理而確定。嗣被告就原告上開刊登大陸地區婚姻媒合廣告行為，仍依兩岸人民關係條例第89條規定，先以97年11月24日內授移移規林字第0971028500號處分書（下稱原處分㈠，所裁處之廣告日期、版面見附表
2 ）處20萬元，又以97年11月27日內授移移規高字第0971028482號處分書（下稱原處分㈡，所裁處之廣告日期、版面見附表3 ）處罰鍰20萬元，再以97年12月10日內授移移規高字第0971028623號處分書（下稱原處分㈢，所裁處之廣告日期、版面見附表4 ）處罰鍰10萬元。原告不服原處分㈠㈡㈢（以上三處分合稱原處分），提起訴願，遭駁回後，遂提起本件行政訴訟。
二、原告聲明求為判決撤銷訴願決定及原處分，並主張如下：㈠電話號碼0000000000及0000000000確係原告租用，原告於訴
願時即已告知，該電話號碼雖係原告租人使用，然卻遭不明人士盜用刊登廣告，原告之電話號碼是否租予他人使用、帳單地址寄至何處，皆是原告權利，被告卻以此為證據，實欠缺證據能力，又被告以98年8 月6 日內授移字第0980960344
6 號函請廣告商說明，該代理商亦以書面告知被告，廣告無法證實原告為刊登人，被告於欠缺證據之狀況下，率爾處分原告，實有違誤。
㈡被告以連續方式處分原告，理由顯有矛盾，原刊登時間均不
同，所生廣告效果亦不同，各自發生獨立之危害性，違規事實自非同一，不生重複處罰事項，然被告早於96年6 月19日知道原告遭人冒用刊登廣告，卻於97年5 月始開立第一次處分書給原告，實有誘導原告犯罪之嫌，若被告於第一時間寄發處分書，原告即得立即辦理電話停話手續，被告之作法實欠妥適。
三、被告聲明求為判決駁回原告之訴，並主張如下：㈠按兩岸人民關係條例第34條、第89條及大陸地區物品勞務服
務在臺灣地區從事廣告活動管理辦法第6 條規定，大陸地區婚姻媒合，不得在臺灣地區從事廣告之播映、刊登或其他促銷推廣活動；違反者，處委託人、受委託人或自行刊播人10萬元以上50萬元以下罰鍰，合先敘明。
㈡原告分別於中國時報文化事業股份有限公司發行之「中國時
報」、自由時報企業股份有限公司發行之「自由時報」、聯合報股份有限公司發行之「聯合報」刊登「內陸新娘純樸乖巧未婚二春自備旅費湖南結婚結婚包辦超低價專業負責」、「純樸乖巧未婚二春自備旅費湖南結婚結婚包辦超低價專業負責」等廣告，案經行政院新聞局96年10月19日新版二字第0960421193號函、96年10月19日新版二字第0960421194號函、96年12月13日新版二字第0960421413號函及97年1 月22日新版二字第0970420082號函舉發，經查其廣告內容明顯係以結婚媒合、婚姻介紹為主，屬大陸地區婚姻媒合廣告無誤，爰依法裁罰，被告處分並無違法或不當之處。
㈢原告指摘被告僅以電話登記者資料及依論理及經驗法則予以
處罰1 節，為確認本案系爭廣告究為何人所委刊，被告曾函詢中國時報、自由時報及聯合報有關委刊人資料，前揭報社（廣告代理商）皆函復委刊人係原告無誤，特予陳明。
㈣另查本案系爭廣告中所刊載之行動電話0000000000（自91年
1 月2 日起租用）、0000000000（自92年11月13日起租用）及0000000000（自92年7 月10日起租用），其登記名義人均為原告，且其帳單寄送地址均為原告之戶籍地址「台中市西屯區美滿東三巷59號」，足徵前揭電話並無遭冒名申請之可能，且刊登廣告並非須本人親自為之不可，另衡諸常情及社會通念以觀，系爭廣告必為原告或原告授權使用電話之人所委刊，否則刊登系爭廣告之目的即失所附麗，抑且原告自承因生活窘困，藉由手機門號換現金方式而將上開行動電話號碼提供他人使用，惟該等電話帳單寄送之地址均為原告之戶籍地址，且原告果真係以手機門號換現金使用，然卻須為他人繳付通話費，產生額外費用，顯與經驗成本之計算有違不划算，依論理及經驗法則予以審酌，實與社會通念有所未合，故原告從事在臺灣地區刊登大陸地區婚姻媒合廣告之行為，足堪認定。
㈤末查原處分㈠係裁罰96年9 月3 日至同年10月22日之間違法
廣告、原處分㈡係裁罰96年10月18日至同年11月29日之間違法廣告，而原處分㈢係裁罰96年12月5 日之違法廣告，其刊登日期、版面不同，讀者不同，各自發生獨立之違法性，違規事實非屬同一。按行政罰法第25條規定意旨，被告就系爭事件不同之違法事實分別論處，洵屬有據。另依行政罰法第27條規定，本案裁處並未逾法定除斥期間，併予陳明等語。
四、按「（第1 項）依本條例許可之大陸地區物品、勞務、服務或其他事項，得在臺灣地區從事廣告之播映、刊登或其他促銷推廣活動。……（第4 項）第一項廣告活動之管理，除依其他廣告相關法令規定辦理外，得由行政院大陸委員會會商有關機關擬訂管理辦法，報請行政院核定之。」「……或違反第三十四條第二項、或依第四項所定管理辦法之強制或禁止規定者，處新臺幣十萬元以上五十萬元以下罰鍰。」為裁處時兩岸人民關係條例第34條第1項、第4項及第89條第1 項所明定。而本諸兩岸人民關係條例第34條第4 項之授權，行政院大陸委員會制定「大陸地區物品勞務服務在臺灣地區從事廣告活動管理辦法」，其中第6 條第3 項規定：「下列事項，不得在臺灣地區從事廣告活動：……三、婚姻媒合。……」該規定未逾越母法授權範圍，自應援用。是以，行為人如有兩岸人民關係條例第34條第4 項所定管理辦法所禁止之持續從事婚姻媒合廣告一定時間者，即有因遭查緝時間先後不同，而有依同條例第89條第1 項規定接獲多次罰鍰處分可能，發生所謂「按次連續處罰」之結果。然所謂廣告者，以傳遞、散發大量訊息，促使可能消費族群為一定行為為其構成要件，訊息遞送之反覆及時間持續為其廣告之本質，在停止廣告活動以前，其違規事實一直存在，原本屬於自然一行為之繼續犯，是否得以「查獲次數」作為行為個數之評價基準，實有疑慮。誠然，立法者對於違規事實一直存在之行為，如考量該違規事實之存在對公益或公共秩序確有影響，除使主管機關得以強制執行之方法及時除去該違規事實外，並得藉裁處罰鍰之次數，作為認定其違規行為之次數，即每裁處罰鍰一次，即認定有一次違反行政法上義務之行為發生而有一次違規行為，因而對於違規事實持續之行為，為按次連續處罰者，即認定有多次違反行政法上義務之行為發生而有多次違規行為，從而對此多次違規行為得予以多次處罰，並不生一行為二罰之問題，與法治國家一行為不二罰之原則，並無牴觸。惟以按次連續處罰之方式，對違規事實持續之違規行為，評價及計算其法律上之違規次數，並予以多次處罰，其每次處罰既然各別構成一次違規行為，則按次連續處罰之間隔期間是否過密，以致多次處罰是否過當，仍須審酌是否符合憲法上之比例原則，司法院釋字第604 號解釋足資參照。又如本案此種雖未規定「按次連續處罰」，但實際發生「按次連續處罰」效果之法規，乃以違規事實持續存在為前提，而使行政機關每處罰一次即各別構成一次違規行為，顯以合理且必要之行政管制行為，作為區隔違規行為次數之標準，除法律將按次連續處罰之條件及前後處罰之間隔及期間為明確之特別規定，或違規事實改變而非持續存在之情形者外，則前次處罰後之持續違規行為，即為下次處罰之違規事實，始能將持續違法行為之單一性予以切斷。行政機關如適用按次連續處罰之規定，而於罰鍰處分書僅記載裁處前任意部分時段之違規行為，使「時段」在行政機關具體實施之管制行為外，構成另一種任意區隔連續違規行為次數之標準，致行政機關「按次連續」裁處罰鍰之處分書未記載部分時段之裁處前違規行為，可能成為另一次罰鍰處分之違規事實，而行為人則在法律以行政機關之具體裁處行為所區隔之一次違規行為之範圍內，有受重複處罰之虞，即於法有違。
五、查原告於96年6 月間至96年12月5 日間在中國時報、自由時報及聯合報等報紙，刊登大陸地區婚姻媒合廣告，刊登內陸新娘純樸乖巧未婚二春自備旅費相親結婚、或大陸新娘純樸乖巧未婚二春自備旅費湖南結婚（結婚包辦超低價）專業負責等字樣，載具電話號碼，有被告卷附剪報資料影本可稽，電話係原告自92年7 月10日起租用，正常使用中，有電訊公司查詢資料影本附卷可按，可認原告於前揭時段確實持續從事大陸地區婚姻媒合廣告，有違依據兩岸人民關係條例第34條第4 項之授權而制定「大陸地區物品勞務服務在臺灣地區從事廣告活動管理辦法」第6 條第3 項規定。原告雖一再執詞主張僅將電話轉借予他人使用，並未從事刊登媒合廣告之行為云云。然徵之原告，其亦自承上開電話之繳費通知始終由其收受等語，是以，該電話之使用情況為其所明知，而原告為具有正常人智慮之成年男子，將電話轉借予他人使用，而稱不知所借者何人，不知電話作何用處，與常情顯然有違，其將所有權管領下之電話轉交與他人使用，縱使並非親自前往辦理廣告刊登，亦應認與廣告刊登人共同故意實施刊登廣告行為，就此違反行政法上義務行為應予負責。
六、然被告業以前處分就原告上開持續之廣告行為，依兩岸人民關係條例第89條第1 項為裁罰，並於97年5 月17日寄存送達，原告不服提起訴願，因逾期經訴願決定不受理而確定等情，有前處分、行政院院臺訴字第0970092022號訴願決定書等件影本為憑。揆諸前開說明，前處分雖載明僅就原告96年6月19日至96年7 月27日之廣告行為為裁罰，然原告前揭持續之廣告違規事實既經行政機關介入區隔為一次違規行為，被告應不得再就原告於接獲前處分前所為之廣告行為予以處罰。是以，被告嗣又先後以原處分㈠㈡㈢分就附表2 、3 、4所示之廣告行為，依兩岸人民關係條例第89條第1 項規定分別裁罰，雖各處分所裁罰之廣告刊登時間、刊登報紙版面與前處分有所不同，然上開廣告行為，均係原告接獲前處分前之廣告行為，應認係前處分所裁處之違規事實持續之情形，不得再為處罰。原處分有違於此，核與首開法律規定意旨不符，應認原處分係屬違法。
七、綜上，原告雖有原處分所載違法刊登大陸地區媒合廣告之行為（即附表2 、3 ，4 所示之行為），然上開廣告行為均係原告接獲前處分前之持續廣告行為，應認係前處分所裁處之違規事實持續之情形，於法理上，前處分之效力及於附表2、3 ，4 所示之行為，基於一事不二罰原則，原處分就此為重複處罰，自非法之所許，訴願決定未查，遞與維持，亦有可議。原告訴請撤銷，為有理由，應予准許。
據上論結，本件原告之訴為有理由，依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 99 年 3 月 31 日
臺北高等行政法院第一庭
審判長法 官 王立杰
法 官 許麗華法 官 楊得君上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中 華 民 國 99 年 3 月 31 日
書記官 徐子嵐