臺北高等行政法院判決
98年度訴字第306號原 告 甲○○被 告 臺北縣政府違章建築拆除大隊代 表 人 馮兆麟（代理大隊長）訴訟代理人 乙○○
丙○○上列當事人間因建築法事件，原告不服台北縣政府中華民國97年12月12日北府訴決字第0970494168號訴願決定，提起行政訴訟。
本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要：原告所有位於臺北縣新店市○○路○ 段○○○ 巷○號地下樓之建築物（下稱本件建物），經被告於民國97年5月19日派員現場勘查後，認定該址建物之前、後及左側之建築物，未經申請許可並發給執照，屬擅自增建之建築物，依違章建築處理辦法第2 條認定屬實質違章，被告依建築法第86條第1 款及違章建築處理辦法第5 條規定，以97年5 月23日北縣拆認字第0970021818號函通知原告，系爭違章建物經認定屬實質違建，依法不得補辦建造執照手續，並命其於3日內自行拆除，原告不服，向臺北縣政府提起訴願遭駁回，遂提起本件行政訴訟。
二、原告主張之理由：㈠原告所有本件建物（實為山坡地一樓），於96年12月下旬實
施室內裝修時遭人檢舉，經臺北縣政府工務局以97年1月31日北縣拆認字第0970002087號通知略以「上列違章建築經勘察，係屬程序違建，應立即停工，30日內至台北縣政府申請建築執照」，惟被告將上述重要違章認定通知地址誤值為1樓（事隔半年餘才由鄰居告知），致原告當時並未被告知不法；直至房屋整修完畢，被告才於97年5月23日北縣拆認字第0970021818號函（原處分），告知「請於3日內自行拆除、恢復原狀，逾期未履行，本大隊將強制拆除」，原告不服被告未依「違章建築處理辦法第4條第1項及第5條」、「台北縣政府違章建築處理標準作業流程」及「行政程序法」等相關法規辦理，為此提起本件行政訴訟。
㈡被告於訴願決定書答辯謂「…本府工務局97年1 月9 日會勘
發現系爭擅自增建之構造物為施工中之違章建築…」，然台北縣政府工務局會勘後97年3 月4 日北工字第0970009992號函公文實為「副本抄送本府違章建築拆除大隊，關於旨揭地址建物後側增建構造物乙節，有無涉及違章建築仍請貴管逕行依權責查處」，被告枉顧事實，明顯逃避本身職責，且多項職責內法規應執行而未執行，間接擴大被告違法事實及時間、金錢損失，嚴重破壞被告對政府之基本信賴原則；摘列被告應執行而未執行之法規如次：
⒈按違章建築處理辦法第4 條第1 項規定「…主管建築機關因
查報、檢舉或其他情事知有違章建築情事而在施工中者，應立即勒令停工。」、第5 條規定「直轄市、縣（市）主管建築機關，應於接到違章建築查報人員報告之日起五日內實施勘查，認定必須拆除者，應即拆除之。認定尚未構成拆除要件者，通知違建人於收到通知後30日內，依建築法第30條之規定補行申請執照。…」，被告並未依上開規定實施勘查、勒令停工，通知原告補行申請執照等，而是待原告完工始為本件處分，造成原告損失。
⒉依台北縣政府違章建築處理標準作業流程所示，違章建築應
於「15天內完成勘查認定」，惟本件原告並未於15天內完成勘查認定，遲至97年5月直接通知原告於3日內自行拆除、恢復原狀，被告未依標準作業流程辦理。
⒊按「為使行政行為遵循公正、公開與民主之程序，確保依法
行政之原則，以保障人民權益，提高行政效能，增進人民對行政之信賴，特制定本法。」、「行政行為，非有正當理由，不得為差別待遇。」、「有多種同樣能達成目的之方法時，應選擇對人民權益損害最少者。」、「行政行為，應以誠實信用之方法為之，並應保護人民正當合理之信賴。」、「行政機關就該管行政程序，應於當事人有利及不利之情形，一律注意。」、「處分機關告知之救濟期間有錯誤時，應由該機關以通知更正之…」、「書面之行政處分，應送達相對人及已知之利害關係人…」、「行政處分如有誤寫、誤算或其他類此之顯然錯誤者，處分機關得隨時或依申請更正之。」，行政訴訟法第1 、3 、8 、9 、98第1 項、100 條第1項、101 條第1 項定有明文，但本件未依上開各該規定作成處分。
⒋本件處分違反行政執行法第3 條「行政執行，應依公平合理
之原則，兼顧公共利益與人民權益之維護，以適當之方法為之，不得逾達成執行目的之必要限度。」、同法施行細則第
3 條第2 項「有多種同樣能達成執行目的之執行方法時，應選擇對義務人、應受執行人及公眾損害最少之方法為之。」之規定。
㈢另被告於訴願決定書答辯理由三謂「…台北縣政府違章建築
處理標準作業流程乃本府之行政規則，原處分機關礙於人力、物力狀況，無法依照本府違章建築處理標準作業流程處理本案…」，上述被告陳述心態，根本就是「只准州官放火，不准百姓點燈」等情。並聲明求為判決：訴願決定及被告97年5 月23日北縣拆認字第0970021818號原處分均撤銷。
三、被告則以：㈠依「建築法」第25條第1 項前段規定：「建築物非經申請直
轄市、縣（市）（局）主管建築機關之審查許可並發給執照，不得擅自建造或使用或拆除。」、同法第86條第1 款規定：「違反第25條之規定者，依左例規定，分別處罰：擅自建造者，處以建築物造價千分之50以下罰鍰，並勒令停工補辦手續；必要時得強制拆除其建築物。」，又「違章建築處理辦法」第6 條規定：「依規定應拆除之違章建築，不得准許緩拆或免拆。」。為確實嚇阻新違建產生、根除違建拆後重建、減少違建總量，達到違建負成長之目標，被告之違建管理政策自97年1 月1 日起，對於本縣轄內施工中之新違章建築，採行隨報隨拆、即刻強制拆除之處理方式，不予寬容。㈡台北縣政府工務局97年1 月9 日會勘時發現系爭擅自增建之
構造物為施工中違章建築，且原告亦自陳該址增建部分於97年2 月至3 月間完工，原告之違建行為曾經台北縣政府工務局以97年2 月25日北工建字第0970117288號函及97年3 月4日北工使字第0970009992號函告之。則被告派員實地勘查上開之違建構造物，經現場勘查係屬違章建築無誤，原告業已違反建築法第25條規定，被告依同法第86條規定及違章建築處理辦法第5 條規定，以97年5 月23日北縣拆認字第0970021818號函通知原告並無違誤等語，資為抗辯。並聲明求為判決駁回原告之訴。
四、經查原告未經申請許可並發給執照，就其所有本件建物逾合法登記面積以外之增建部分，經被告依違章建築處理辦法第2條認定增建物屬實質違章，遂以97年5月23日北縣拆認字第0970021818號函通知原告，實質違建依法不得補辦建造執照手續，並命其於3日內自行拆除之事實，有該處分函附卷可稽。原告不服處分，主張被告等到原告之增建物完工後始通知屬實質違建並將拆除，而拆除將導致原告權益受到重大損害。且被告之多項職責內法規應執行而未執行，間接擴大被告違法事實及時間、金錢損失，嚴重破壞被告對政府之基本信賴原則云云，乃循序提起本件行政訴訟，被告則以前詞置辯。茲就本件處分是否適法，判斷如下：
㈠按「本法所稱建築物，為定著於土地上或地面下具有頂蓋、
樑柱或牆壁，供個人或公眾使用之構造物或雜項工作物。」、「本法所稱建造，係指左列行為：一、新建：為新建造之建築物或將原建築物全部拆除而重行建築者。二、增建：於原建築物增加其面積或高度者。但以過廊與原建築物連接者，應視為新建。三、改建：將建築物之一部分拆除，於原建築基地範圍內改造，而不增高或擴大面積者。四、修建建築物之基礎、樑柱、承重牆壁、樓地板、屋架或屋頂，其中任何一種有過半之修理或變更者。」、「建築物非經申請直轄市、縣（市）（局）主管建築機關之審查許可並發給執照，不得擅自建造或使用或拆除。」、「違反第25條之規定者，依左列規定，分別處罰：1 、擅自建造者，處以建築物造價千分之50以下罰鍰，並勒令停工補辦手續；必要時得強制拆除其建築物。」建築法第4條 、第9 條、第25條第1 項、第86條第1 款定有明文。次按「本辦法所稱之違章建築，為建築法適用地區內，依法應申請當地主管建築機關之審查許可並發給執照方能建築，而擅自建築之建築物。」、「違章建築查報人員遇有違反建築法規之新建、增建、改建、修建情事時，應立即報告主管建築機關處理，並執行主管建築機關指定辦理之事項。主管建築機關因查報、檢舉或其他情事知有違章建築情事而在施工中者，應立即勒令停工。」、「直轄市、縣（市）主管建築機關，應於接到違章建築查報人員報告之日起5 日內實施勘查，認定必須拆除者，應即拆除之。認定尚未構成拆除要件者，通知違建人於收到通知後30日內，依建築法第30條之規定補行申請執照。違建人之申請執照不合規定或逾期未補辦申領執照手續者，直轄市、縣（市）主管建築機關應拆除之。」、「依規定應拆除之違章建築，不得准許緩拆或免拆。」違章建築處理辦法第2 條、第4條第1 項、第5 條、第6 條亦分別定有明文。
㈡次按行政程序法第159條第1款規定：「本法所稱行政規則，
係指上級機關對下級機關，或長官對屬官，依其權限或職權為規範機關內部秩序及運作，所為非直接對外發生法規範效力之一般、抽象之規定。行政規則包括下列各款之規定︰一、關於機關內部之組織、事務之分配、業務處理方式、人事管理等一般性規定。」，即行政規則基本僅具有內部效力，除非解釋性行政規則始可能有外部效力，而行政規則拘束之對象為公務員，若有違背構成懲戒原因但不發生違法問題。是行政機關有關「業務處理方式」核屬行政規則，拘束對象為公務員，若人民認為行政機關未依照內部處理業務方式之行政流程處理業務，並無違法問題。
㈢經查，原告所有本件建物之前、後及左側已完成增建，增建
部分未經申請審查許可取得執照而建造等情，經台北縣政府工務局97年1 月9 日會勘，並以97年2 月25日北工建字第0970117288號函及97年3 月4 日北工使字第0970009992號函通知原告，而被告依台北縣政府工務局通知，經派員於97 年5月19日實地勘查結果，發現系爭違章建物為金屬造、1 層、高約3 公尺、面積約40平方公尺，此有違章建築勘察紀錄表及現場照片影本，附卷可稽，被告所為認定系爭增建物屬實質違建，於法並無違誤。
㈣原告雖主張被告未能於其完成違章增建前通知，直接以本件
行政處分命其拆除，違反台北縣政府違章建築處理標準流程之規定，且致原告權益受到重大損害云云。惟本件原告違章建造中曾經訴外機關台北縣政府工務局於97年1 月19日勘查，以97年2 月25日北工建字第09700117288 號函、97年3 月
4 日北工使字第0970009992號函知原告（見答辯卷宗證6 ），「…違建行為，斷不能藉由申辦室內裝修審查程序予以合法化。」、「台端所有座落（略）建築物，未經申請擅自室內裝修乙案，請於97年4 月15日前依建築法相關規定補辦手續或回復原狀，逾期未補辦手續或回復原狀者，本局將依建築法相關規定論處。」，有各號函附卷可稽，是原告在建物未完成時即已知悉系爭違章增建物若未申請建築執照，將違反建築法之規定而成為違章建築，但原告並未申辦手續或回復原狀。綜觀此一過程，可見原告早於本件處分前即已知悉增建行為必須申請建築執照，否則將成為違章建築，應補辦手續或回復原狀。再者原告買受其所有建物時依建物權狀等文件，足以知悉其建築物合法之權利範圍，而未經登載於權狀及圖簿之增建部分即屬違章建築部分，是本件未經申請審查許可並發給執照即擅自增建之系爭建物即屬違章建築處理辦法第2 條所稱之違章建築，不論被告何時認定，何時通知，均無從變更原告原已構成違法增建系爭違章建築之事實。㈤又上開台北縣工務局97年3 月4 日北工使字第0970009992號
函載「副本抄送本府違章建築拆除大隊，關於旨揭地址建物後側增建構造物乙節（詳附件照片），有無涉及違章建築，仍請貴管逕依權責查處。」，本件被告於98年5 月19日勘查，原告主張違反台北縣政府違章建築處理標準流程規定於15日內完成勘查之規定，惟按屬於行政機關作業流程之行政規則，該處理標準流程基本上並不對外發生效力；認定之時點及通知拆除時間，不影響本件增建物屬實質違章建築之認定，均如前述。且依前揭違章建築處理辦法等相關法令並無規定被告機關必須先行認定建物為違建後始得拆除之，況本件原告早被通知增建行為非申請建照或回復原狀，亦如前述。故原告此部分主張委不足取。本件逾合法建物部分乃屬實質違建而無法補辦手續，必須立即拆除，原告主張其應受信賴利益保障，殊無可取。又本件被告是依97年5 月19日現場勘查後，認定本件建物之前、後及左側之建築物，屬擅自增建之建築物，以本件處分即97年5 月23日北縣拆認字第0970021818號函通知原告，核與被告97年1 月31日北縣拆認字第0970002087號違章建築認定通知書無涉，因此該通知書是否送達原告無涉，併予敘明。
㈥原告另主張系爭部分違建非其所為，且被告應給予原告改善
補正之機會云云，經按建築法中對於命拆除建物等類排除危險、回復安全之義務，僅能由對建物具有事實上管領力及處分權之人來負擔，方能達成建築法之規範目的，原告為系爭違建之現住人及處分權人，不因該違建非其建造，則可不負拆除違建之責。
五、從而，原告起訴論旨，均非可採；被告機關認定系爭違建屬實質違建，不得補辦建造執照手續，以97年5 月23日北縣拆認字第0970021818號函通知原告，應依法拆除恢復原狀，並無違誤，訴願決定遞予維持，亦無不合，原告訴請撤銷原處分及訴願決定，為無理由，應予駁回。
六、本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法及聲明陳述，核與本件判決結果不生影響，爰不逐一論述，併此敘明。
據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 98 年 7 月 16 日
臺北高等行政法院第四庭
審判長法 官 陳 秀 媖
法 官 李 玉 卿法 官 林 妙 黛上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中 華 民 國 98 年 7 月 16 日
書記官 蔡 逸 萱