臺北高等行政法院判決
98年度訴字第339號99年5 月27日辯論終結原 告 台灣電力股份有限公司代 表 人 甲0000000訴訟代理人 吳雨學律師被 告 臺北縣政府環境保護局
27樓代 表 人 乙○○○○○○訴訟代理人 林慶苗律師
李克強律師曾憲忠律師上列當事人間環境影響評估法事件，原告不服臺北縣政府如附表所示訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文附表所示原處分及訴願決定均撤銷。
被告應給付原告新臺幣貳億壹仟萬元及自民國九十八年二月二十日起至清償日止，按年息百分之五計算之利息。
原告其餘之訴駁回。
訴訟費用由被告負擔。
事實及理由
一、事實概要：㈠關於附表編號1 、2 所示訴願決定及原處分（即核能一廠違反環境影響評估法第17條）部分：
被告以原告前經行政院環境保護署（下稱環保署）民國（下同）84年6 月28日（84）環署綜字第33713 號公告通過「核能一廠用過核燃料中期貯存計畫環境影響說明書審查結論」，原告承諾中期貯存場將於89年4 月完成並開始運轉，及「核能四廠第一、二號發電計畫」環境影響調查報告書所載「核一及核二廠用過核燃料中期貯存設施應分別於95年及98年完成建造」等承諾事項及審查結論。然目前原告就「核能一廠用過核燃料中期貯存計畫環境影響說明書」之用過核燃料中期貯存場仍未興建，而用過核燃料棒持續產生，且持續貯存於水池中，已與原環境影響說明書所載「……用過燃料池原設計容量約10年……已先引高密度格架，將容量擴充1 倍，使池滿日期延至88年。在用過燃料池貯滿以前，必須先行建造完成用過核燃料中期貯存設施……」之內容相違，今核能發電廠仍然運作，用過核燃料棒持續產生，其高度放射性廢料屬嚴重鄰避性物質，有違上開說明書審查結論之承諾執行，原告並未依說明書及審查結論切實執行，對環境造成不良影響，有違環境影響評估法第17條規定，自95年起即依環境影響評估法第17條、第23條第1 項第1 款規定持續監督、裁處原告，並令原告限期改善，原告迄未改善，顯有違環境影響評估法第17條規定，乃依同法第23條第1 項第1 款規定，以96年10月1 日北環規字第0960069135號函檢附96年10月1 日北環規字第00-000-000000 號裁處書（下稱首次裁處書1 ），裁處原告新臺幣（下同）30萬元罰鍰，並限期於96年10月
31 日 前完成改善。惟原告未於前開期限內完成改善，經被告再次催告限期原告於96年11月26日前完成改善，原告仍未提出改善完成之報告或證明文件報請查驗，被告前曾依同法第23條第1 項第1 款規定，執行按日連續處罰，分別裁處原告30萬元、60萬元、90萬元、120 萬元、150 萬元罰鍰。原告仍未改善，被告爰依同法第23條第1 項第1款規定，繼續執行按日連續處罰，以97年4 月28日北環規字第0970029358號函附如附表編號1 所示原處分35件、97年5 月27日北環規字第0970038699號函附如附表編號2 所示原處分44件，各處原告罰鍰150 萬元，共計1 億1,850萬元。
㈡關於附表編號3 、4 所示訴願決定及原處分（即核能二廠違反環境影響評估法第17條）部分：
被告以原告前經環保署85年2 月1 日（85）環署綜字第01
585 號公告通過「核能二廠用過核燃料中期貯存計畫環境影響說明書審查結論」，原告承諾中期貯存場將於90年完成並開始運轉，及「核能四廠第一、二號發電計畫」環境影響調查報告書所載「核一及核二廠用過核燃料中期貯存設施應分別於95年及98年完成建造」等承諾事項及審查結論。然目前原告就「核能二廠用過核燃料中期貯存計畫環境影響說明書」之用過核燃料中期貯存場仍未興建，而用過核燃料棒持續產生，且持續貯存於水池中，已與原環境影響說明書所載「……核能二廠一、二號機分別於70年5月及71年6 月開始運轉發電，預計於94年、95年一、二號機的用過燃料池將分別貯滿，若不另闢建用過燃料池貯存設施，則一、二號機將面臨停止運轉的命運。……」之內容相違，如今核能發電廠仍然運作，用過核燃料棒持續產生，其高度放射性廢料屬嚴重鄰避性物質，有違上開說明書審查結論之承諾執行，原告並未依說明書及審查結論切實執行，被告乃認對環境造成不良影響，違反環境影響評估法第17條規定，自95年起即依環境影響評估法第17條、第23條第1 項第1 款規定持續監督、裁處原告，並令原告限期改善，原告迄未改善，顯有違環境影響評估法第17條規定，爰依同法第23條第1 項第1 款規定，以96年10月1日北環規字第0960069150號函檢附96年10月1 日北環規字第00-000-000000 號裁處書（下稱首次裁處書2 ），裁處原告30萬元罰鍰，並限期於96年10月31日前完成改善。惟原告未於前開期限內提出因應對策，經被告再次以96年11月12日北環規字第0960080779號限期原告於96年11月26日前完成改善，原告仍未提出改善完成之報告或證明文件報請查驗，被告前曾依同法第23條第1 項第1 款規定，執行按日連續處罰，分別裁處原告30萬元、60萬元、90萬元、
120 萬元、150 萬元罰鍰。原告仍未改善，被告爰依同法第23條第1 項第1 款規定，繼續執行按日連續處罰，以97年4 月28日北環規字第0970029360號函附如附表編號3 所示原處分35件、97年5 月27日北環規字第0970038701號函附如附表編號4 所示原處分44件，各處原告罰鍰150 萬元，共計1 億1,850 萬元。
㈢關於附表編號5 、6 所示訴願決定及原處分（即核能一廠違反環境影響評估法第18條第3 項）部分：
被告以原告「核能一廠用過核燃料中期貯存計畫環境影響說明書」之用過核燃料中期貯存場未興建，原環境影響說明書亦載明用過燃料池於88年池滿，如今發電廠仍然運作，用過核燃料持續產生，高放射性廢料屬嚴重鄰避性物質，對環境造成不良影響，自95年起即依環境影響評估法第18條第3 項規定，命原告提出因應對策，原告一直未提出，被告復於96年9 月7 日以北環一字第0960065877號函再命原告於96年9 月20日向被告提出因應對策，惟原告於96年9 月20日函復表示「『核能一廠用過核燃料中期貯存計畫』案前經環保署84年6 月28日（84）環署綜字第33713號公告『核能一廠用過核燃料中期貯存計畫環境影響說明書審查結論』在案，本開發案之審查機關為環保署，而有無權限命開發單位提出因應對策，因涉事實比對與判斷之問題，自屬原審查機關即環保署之權責，此由環保署多次訴願決定書之決定可證，本公司為國營事業，必須遵照主管機關之決定依法行事，故不擬提出因應對策。」被告遂認原告有違環境影響評估法第18條第3 項規定，依同法第
23 條 第1 項第2 款規定，以96年10月1 日北環規字第096006 9134 號函檢附96年10月1 日北環規字第00-000-000000 號裁處書（下稱首次裁處書3 ），裁處原告罰鍰30萬元，並限原告於96年10月31日前完成改善。惟原告未於前開期限內提出因應對策，經被告再次催告限期原告於96年11月26 日 前完成改善，原告仍未提出改善完成之報告或證明文件報請查驗，被告前曾依同法第23條第
1 項第2 款規定，執行按日連續處罰，分別裁處原告30萬元、60萬元、90萬元、120 萬元、150 萬元罰鍰。原告仍未改善，被告爰依同法第23條第1 項第2 款規定，繼續執行按日連續處罰，以97年4 月28日北環規字第0970029359號函附如附表編號5所 示原處分35件、97年5 月27日北環規字第0970038700號函附如附表編號6 所示原處分44件，各處原告罰鍰150 萬元，共計1 億1,850 萬元。
㈣關於附表編號7 、8 所示訴願決定及原處分（即核能二廠違反環境影響評估法第18條第3 項）部分：
被告以原告「核能二廠用過核燃料中期貯存計畫環境影響說明書」之用過核燃料中期貯存場未興建，原環境影響說明書亦載明一、二號機用過燃料池分別於94、95年池滿，如今發電廠仍然運作，用過核燃料持續產生，高放射性廢料屬嚴重鄰避性物質，對環境造成不良影響，自95年起即依環境影響評估法第18條第3 項規定，命原告提出因應對策，原告一直未提出，被告復於96年9 月7 日以北環一字第0960065879號函再命原告於96年9 月20日前向被告提出因應對策，惟原告於96年9 月20日函復表示「『核能二廠用過核燃料中期貯存計畫』案前經環保署85年2 月1 日（85）環署綜字第01585 號公告『核能二廠用過核燃料中期貯存計畫環境影響說明書審查結論』在案，本開發案之審查機關為環保署，而有無權限命開發單位提出因應對策，因涉事實比對與判斷之問題，自屬原審查機關即環保署之權責，此由環保署多次訴願決定書之決定可證，本公司為國營事業，必須遵照主管機關之決定依法行事，故不擬提出因應對策。」被告遂認原告有違環境影響評估法第18條第3 項規定，依同法第23條第1 項第2 款規定，以96年10月1 日北環規字第0960069136號函檢附96年10月1 日北環規字第00-000-000000 號裁處書（下稱首次裁處書4 ），裁處原告30萬元罰鍰，並限原告於96年10月31日前完成改善。惟原告未於前開期限內提出因應對策，經被告再次以
96 年11 月12日北環規字第0960080780號限期原告於96年11月26日前完成改善，原告仍未提出改善完成之報告或證明文件報請查驗，爰依環境影響評估法第23條第1 項第2款規定，執行按日連續處罰，分別裁處原告30萬元、60萬元、90萬元、120 萬元、150 萬元罰鍰。原告仍未改善，被告依環境影響評估法第23條第1 項第2 款規定，繼續執行按日連續處罰，以97年4 月28日北環規字第0970029361號函附如附表編號7 所示原處分35件、97年5 月27日北環規字第0970038703號函附如附表編號8 所示原處分44件，各處原告罰鍰150 萬元，共計1 億1,850 萬元。
㈤原告不服，提起訴願，遭決定駁回後，遂提起本件撤銷訴
訟，並就被告已執行罰鍰2 億1,000 萬元部分，依行政訴訟法第8 條規定及公法上不當得利法律關係，合併請求加計法定遲延利息返還之。
二、本件原告主張：㈠在程序事項方面：
被告以原處分執行按日連續處罰裁處之依據，均已失所附依，且違一事不再理原則，亦無管轄之權限，原處分及訴願決定之認事用法洵有違誤：
⒈原告因不服前揭被告所為首次裁處書1 、2 、3 、4 及
其訴願決定，前於97年6 月間向鈞院提起行政訴訟，經鈞院以97年8 月28日97年度訴字第1418號判決「訴願決定及原處分均撤銷」，雖經被告提起上訴，亦經最高行政法院以98年度判字第117 號判決上訴駁回。申言之，被告以原告「核能一廠用過核燃料中期貯存計畫環境影響說明書」及「核能二廠用過核燃料中期貯存計畫環境影響說明書」，違反環境影響評估法第17條及同法第18條第3 項規定，據以裁處罰鍰之處分及訴願決定，業經撤銷確定在案。據此，本件被告以原告違反環境影響評估法第17條及同法第18條第3 項規定，並限期檢具完成改善之報告或證明文件，惟原告仍未依規定辦理，進而依環境影響評估法第23條規定執行按日連續處罰裁處，即失所附依，自有撤銷之理由。
⒉再者，本件被告係以原告違反環境影響評估法第17條及
同法第18條第3 項規定處分，同時要求限期完成改善，然原告仍未依規定辦理，是被告再依環境影響評估法第23條規定執行本件按日連續處罰之裁處。惟依環境影響評估法第23條規定，可知被告得依環境影響評估法第23條規定執行按日連續處罰，係必須以原告確有違反該法第17條或第18條之事由為前提要件，惟被告遽認原告有違反環境影響評估法第17條及同法第18條第3 項規定之處分，既前經鈞院撤銷在案，已如上述，則被告自無再依環境影響評估法第23條規定執行按日連續處罰之餘地，至為灼然。
⒊何況，本件被告之上級機關，即臺北縣政府前於95年7
月28日即曾分別以北府環一字第0950046835號處分書認定原告未依「核能一廠用過核燃料中期貯存計畫」環境影響說明書定稿本「4.2.4 計畫時程」所載之內容及「核能四廠第一、二號機發電計畫」環境影響調查報告書定稿本之審查結論，切實執行……，暨以北府環一字第0950046937號處分書認定原告未依「核能二廠用過核燃料中期貯存計畫」環境影響說明書定稿本「5.3.4 計畫時程」所載之內容及「核能四廠第一、二號機發電計畫」環境影響調查報告書定稿本之審查結論，切實執行，認原告有違反環境影評估法第17條規定，並據以裁處罰鍰之處分。另又於95年11月2 日分別以北府環一字第0950073475號處分書認定原告未配合辦理提出「核能一廠用過核燃料中期貯存計畫」環境影響調查報告書及因應對策辦理後續審查事宜，暨以北府環一字第0950073479號處分書認定原告未配合辦理提出「核能二廠用過核燃料中期貯存計畫」環境影響調查報告書及因應對策辦理後續審查事宜，認原告有違反環境影響評估法第18條第
1 項、第3 項規定，並據以裁處罰鍰之處分。此外，臺北縣政府並另以屆期未改善為由，自95年11月27日起按日連續開處原告鉅額罰鍰，至96年10月止，罰鍰金額加計原告所屬龍門施工處被以相類似之理由，開罰金額累計逾20餘億元。惟該上揭臺北縣政府所開罰有關基礎罰之部分，因均係於法無據；有關連續罰之部分，均因失所附麗，嗣已均由原告逐次分批依法向其上級機關環保署提起訴願後，業已撤銷臺北縣政府之全部處分（包括基礎罰及連續罰）在案。
⒋承上，依訴願法第95條規定，及行政法院45年判字第60
號判決意旨，可知環保署所為之確定訴願決定，具有形式上及實質上之確定力，臺北縣政府及其所屬之被告自應受上開訴願決定之拘束，不得再對同一事項復予變更其內容。然查，本件被告竟違背上開所示環保署之訴願決定內容，另為本件與上開臺北縣政府所為實質相同內容之裁罰，嗣亦經鈞院97年度訴字第1418號判決撤銷在案，被告猶仍執行連續按日開處原告鉅額罰鍰，以每月罰單金額1 億8,000 萬元之速度累計中，足證系爭執行按日連續之處罰，違反訴願法第95條之規定。
⒌本件被告所為系爭316 件原處分，其中第4 批之裁罰金
額合計為2 億1,000 萬元，已於97年9 月3 日經法務部行政執行署板橋行政執行處（下稱板橋行政執行處）執行完畢，造成原告之嚴重損害，參諸司法院釋字第515號解釋之原因事實乃公法上不當得利之適例，據此，本件系爭316 件執行按日連續處罰之處分，倘蒙鈞院判決訴願決定及原處分均撤銷後，則被告所為上述執行系爭
316 件處分之前提要件及目的均已消失，且板橋行政執行處執行系爭罰鍰款項合計2 億1,000 萬元之法律上原因亦不復存在，而成為公法上之不當得利，被告自應將該項金額附加利息，一併賠償予原告。至於上開返還不當得利之途徑，依學者吳庚見解，原告就系爭316 件原處分除提起本件撤銷訴訟外，自得依行政訴訟法第7 條規定，合併請求損害賠償，或依行政訴訟法第8 條規定合併提起一般給付訴訟請求被告返還不當得利。
⒍被告抗辯「地方制度法第19條第9 款規定環境保護事項
屬於縣自治事項範疇，而自治事項管轄機關應以地方自治條例或自治規則為據，始符尊重地方自治團體自主組織權之要求」及「臺北縣政府組織自治條例第2 條第2項之授權法規，所涉係屬行政機關內部業務分工之授與權限問題，核與人民權利之限制或剝奪無關」云云，然查：
⑴依環評法第2 條規定，環評法之主管機關在縣（市）
應為縣（市）政府，臺北縣政府竟於96年8 月27日以北府環一字第0960057950號公告，委任其所屬環境保護局執行……環境影響評估法所規定之權限事項，並自00年0 月00日生效，其後，被告乃基於上開臺北縣政府之公告，旋於96年10月1 日為本件之裁罰。惟查臺北縣政府就上開委任事項之公告部分，既未經行政院備查，且臺北縣政府就上開委任事項，係以概括規定為之，而非就委任或委託事項有具體且明確之規定，有違行政程序法第15條及第16條第1 、2 項規定及法務部96年11月2 日法律字第0960040581號函、96年12月14日法令字第0960700882號令、行政院96年11月14日院台秘字第0960050437號函示意旨，就此請參照鈞院97年度訴字第1418號判決理由即明，且最高行政法院確定判決認定本件被告既係在臺北縣政府以概括規定為之，並以權限全部委任之方式為不適法之公告，即擅對原告為本件之處分，自有未合，其認事用法洵屬允當。
⑵再依環境影響評估法施行細則第12條規定，可知本件
原告之中央目的事業主管機關為經濟部，則原告就環境影響評估法所定「主管機關」之層級，自應係環保署，而非臺北縣政府。此可由環保署前以95年11月29日環署綜字第0950095186號函、96年1 月24日以環署綜字第0960007004號函多次函覆臺北縣政府略以：「為利審查之一致性及事權統一，本案環境影響調查報告書仍由本署進行審查為宜」之意旨，均可認定有關原告就環境保護事項之主管機關係為環保署，至為灼然。
⑶被告所引用之環境影響評估法施行細則第5 條第4 款
之規定，僅包括轄區內各開發行為環境影響說明書、評估書及審查結論；或環境影響調查報告書及其因應對策執行之監督事項而已，尚不包括命原告提出環境影響調查報告書或因應對策，以及其審查權在內，此有環保署96年11月7 日環署綜字第0960085227號函說明欄第3 點之說明可資遵循。從而，被告一再主張臺北縣之環境保護及環境評估本即屬臺北縣政府之職權事項云云，即非可採，亦屬無據。
⑷此外，有關原告之環境保護及評估之主管機關究為何
人乙節，迭經環保署以96年4 月14日環署訴字第0960010424號、環署訴字第0960010426號訴願決定認定：
「……本開發案之審查機關為本署，而有無權限命開發單位提出環境影響調查報告書及『因應對策』，因涉及事實與比對判斷之問題，自屬原審查機關即本署之權責，故原處分機關（即指臺北縣政府）無權命開發單位提出環境影響調查報告書及『因應對策』進行審查，乃屬當然…」等事實及理由可稽。據此，被告主張臺北縣政府始為系爭事實中臺北縣境內環境保護及評估之主管機關云云，即屬無稽。是臺北縣政府並無權命原告提出有關「核能一（二）廠用過核燃料中期貯存計畫」之因應對策進行審查，已如上述，則臺北縣政府所屬之被告更亦無此項權限。
⒎復查，臺北縣政府並無權命原告提出有關「核能一（二
）廠用過核燃料中期貯存計畫」之因應對策進行審查，（詳細理由如後所述），是臺北縣政府所屬之被告更無此項權限，此項部分，業經環保署96年4 月14日環署訴字第0960010424號訴願決定暨環署訴字第0960010426號訴願決定認定，可知縱設臺北縣政府日前以自行公告之方式（況該公告仍有上揭第5 點所述之違法），委任被告執行本件事項，惟按拉丁法諺：「任何人不得將自身所無之法權授與他人」所示法理，以及按行政訴訟法第
4 條第2 項之規定，被告已有逾越權限及濫用權力之情事。
⒏詎本件系爭連續罰之訴願決定竟罔顧鈞院97年度訴字第
1418號判決理由之意旨，足證被告之原處分及訴願決定均有逾越權限及認事用法之違誤。
㈡有關按日連續處罰之性質說明如下：
⒈行政罰係對於過去違反行政法上義務行為所為之裁罰性
不利處分。行政機關就分別查獲行為人有違反環境影響評估法所規定之義務，所為之按次處罰，性質上即屬行政罰。據此，環保主管機關可隨時前往稽查採樣，倘經發現行為人有違反環境影響評估法所規定之行為義務者，始可依法告發處分，且一行為僅能處罰一次；反之，按行政執行罰其中有關按日連續處罰之目的旨在督促行為人排除因其違規行為所造成污染環境之現狀，以便將來實現履行義務之合法狀態，係促使行為人完成改善之手段。再者，立法者為免處罰過於嚴苛，故對於因違反環境影響評估法之相關規定者，經通知限期改善或補正之期限後，仍未完成改善者，明定按日連續處罰之執行準則，賦予督促其將來履行義務，所加予之處置效果。⒉經查，依環境影響評估法第23條規定，行政機關為按日
連續處罰之前提，必須有以違反同法第17條、第18條……等規定，且須先命行為人限期改善，屆期仍未完成改善時，方可採此措施。由此可知，有關環境影響評估法第23條所定按日連續處罰之目的，係在督促行為人排除因其違規行為所造成污染環境之現狀，以便將來實現履行義務之合法狀態，係促使行為人完成改善之手段，且亦有須先命行為人限期改善，屆期仍未完成改善時，方可採此措施之相關規定，足見本件環境影響評估法第23條按日連續處罰之規定，係屬行政執行罰之性質。
㈢在實體事項中有關環評法第17條規定方面：
⒈原告尚未進行核能一、二廠用過核燃料中期貯存場之開
發行為，被告認原告有違反環評法第17條規定情事遽以裁罰，係違法處分：
查環評法第17條規定之適用，應以開發行為「進行中及完成後使用時」為前提，而開發行為之規劃是否如本件訴願決定所言即屬開發行為進行中，實應綜觀「環境影響評估法」內容作體系解釋始足瞭解。
⑴環境影響評估法第4 條第1 款雖明定，開發行為之範
圍包括開發行為之規劃、進行及完成後之使用，然其規範意義則係指開發行為應區別為規劃、進行及完成後之使用3 個階段，分受本法規範而言，個別階段，則各有其應遵循之規範；開發行為恆須經「規劃」、「進行」及「完成後之使用」3 個階段逐步為之；「規劃」者，將「思維」具體化為「實際執行方案」之歷程，此階段中，由於須為可行性研究、先期作業、準備申請許可等等有關規劃之階段行為（環評法施行細則第8 條），故環評法第6 條明定「開發單位於規劃時，應依環境影響評估作業準則，實施第1 階段環境影響評估，並作成環境影響說明書。」申言之，「規劃」階段所應遵循之規範，乃「環境影響評估作業準則」，至於「環境影響說明書」之作成，則為該規劃階段所要完成之任務，理論上言，階段性任務完成，則該階段即告終結；該階段終結後，一但開發行為進入「進行及完成後之使用」階段，則「環境影響說明書」方成為此階段所應遵循並切實執行之規範（環評法第17條）；另由於在「規劃」階段中，「環境影響說明書」尚未作成，故環評法條文中所稱「開發行為」，凡有以「環境影響說明書」為前提者，該「開發行為」均係指「環境影響說明書」作成、規劃階段終結後，屬於「進行及完成後之使用」階段之開發行為而言，亦即，該等條文中所稱「開發行為」，本質上並不能將「規劃」階段包括進去，例如，環評法第
7 條條文中所稱之「開發行為」即不含屬於「規劃」階段之開發行為，蓋法律斷不可能要求開發單位在為「規劃」階段行為前就須先提出出一個事實上尚不存在的「環境影響說明書」來申請許可也，其他例如環評法第14條、第16條之1 之「開發行為」亦應本條文之規範目的為相同之解釋。
⑵依環評法第17條之規定，係以「環境影響說明書」為
前提，則依上述說明，該條文之適用自應以開發行為已進入「開發行為進行中及完成後使用時」之階段，而不包括「規劃」階段，方能符合條文規範意義。否則，若照本件訴願決定之解釋，環評法第17條之適用包括開發行為之規劃，條文可被解釋為「（開發行為規劃中）開發單位應依環境影響說明書、評估書所載之內容及審查結論切實執行。」此等解釋無異命開發單位須切實執行一個尚不存在的「環境影響說明書、評估書及審查結論（為環境影響說明書之修正事項）」規範，豈不荒謬。尤有甚者，訴願決定為圓其錯誤，更不惜將申請建照、拜訪民眾或舉辦地方宣導活動等無涉環境影響之事項，曲解為即屬開發行為之實施，試問，倘若該等事項已屬開發行為之實施，則環保署依據環評法第16條之1 規定受理審查本開發案之環境現況差異分析及對策檢討報告豈不成為違法（因該規定係以「逾3 年始實施開發行為」為前提要件），且環評法第16條之1 規定豈不形同具文而永無適用之可能。是被告及訴願決定均以「開發行為之規劃即屬開發行為進行中」，實已紊亂法律體系，進而依環評法第17條及第23條第1 項第1 款規定，執行本件按日連續之裁罰，係屬無據，顯為處罰原告而濫用主管機關權限執行法規，實不足取。
⑶再者，依環保署97年3 月6 日環署綜字第0970017438
號函釋意旨，主管機關於監督開發單位有無依環境影響評估法第17條規定切實執行之適用時機，亦應與同法第18條所定之監督機制相互配合，從而，本件原告就系爭「核能一廠用過核燃料中期貯存計畫」開發行為迄今既尚未開始進行，自無適用環境影響評估法第17條規定之餘地，至為灼然。
⒉又查，原告就系爭「核能一廠用過核燃料中期貯存計畫
」環境影響說明書，於82年10月經主管機關審查，另於84年4 月29日奉環保署之環境影響評估審查委員會第16次會議審查決議不須進入第2 階段環境影響評估工作，復於84年10月11日經環保署准予備查本件環境影響說明書定稿本；而原告就系爭「核能二廠用過核燃料中期貯存計畫」環境影響說明書，則係於82年2 月經主管機關審查，另於84年12月間奉環保署之環境影響評估審查委員會第23次會議審查決議不須進入第2 階段環境影響評估工作，復於85年9 月間經環保署准予備查本件環境影響說明書定稿本。其中有關時程差異部分，原告已依環境影響評估法之相關規定，提報「核能四廠第一、二號機發電計畫環境影響調查報告書」，環保署已於90年5月7 日以（90）環署綜字第0028074 號函同意原告之「核能一廠用過核燃料中期貯存設施」於95年完成建造、「核能二廠用過核燃料中期貯存設施」於98年完成建造。其後，原告又於94年9 月間完成「核能一廠用過核燃料中期貯存計畫環境現況差異分析及對策檢討報告暨變更內容對照表」後，提出於環保署審查。由此可知，原告就「核能一廠用過核燃料中期貯存計畫環境影響說明書」之貯存場迄今固未興建，惟原告均已依相關規定向環保署提出「環境現況差異分析」及「對策檢討報告暨變更內容對照表」等資料送審，並未因此與原環境影響說明書之內容相違，更未違反環境影響評估法第17條之規定。至於原告就「核能二廠用過核燃料中期貯存設施」之開發期程（即98年底），截至被告為本件處分之時既尚未到期，被告自不得以期限尚未屆至之不確定事實，遽論原告已無法於期程內依照環評結論建造完成，並進而指述原告業已違反環境影響評估法第17條之規定，適亦足證被告遽認原告有違反環境影響評估法第17條規定之情事云云，亦屬無據。
⒊本件訴願決定另認定：「按諸本法第17條之法條文義解
釋，登載於環境影響說明書之文字，均視承諾之事項且要切實執行，承諾事項未辦理，未依審查結論切實執行即違反本法第17條規定」云云，而為不利於原告之主要論據，惟事實上：
⑴被告於系爭裁處書中所列之違反事實：「與原環境說
明書所載88年池滿之內容相違」、「與原環境影響說明書所載預計於94、95年一、二號機的用過燃料池將分別貯滿池滿，若不另闢建用過燃料池貯存設施，則
一、二號機將面臨停止運轉的命運之內容相違」，均非環境影響評估內容所應執行之事項，核與環境影響評估法第17條之規定無涉。蓋上開「於88年池滿」、「預計於94、95年一、二號機的用過燃料池將分別貯滿池滿」乃預期發生狀態之背景說明文字，亦即原告係預估將於○○年發生「池滿」狀態，為解決該等背景狀態，故原告將採「興建貯存場」之措施以資因應，背景狀態性質上本即屬非環境影響評估內容所應執行之事項，而「因應措施」始為當面臨該背景狀態時需執行之事項，此乃當然之理，亦無待於法律之明文。
⑵再者，本件原告就系爭「核能一（二）廠用過核燃料
中期貯存計畫」環境影響說明書，係針對中期貯存設施之開發行為對環境影響之評估書件，該環境影響說明書其中所載用過燃料池於○○年池滿，係屬環境現況之事實，要非法律上所稱之「行為」，此亦經環保署97年3 月6 日以環署綜字第0970017438號函：「依環境影響評估法第17條規定：『開發單位應依環境影響說明書、評估書所載之內容及審查結論，切實執行。』該規定所稱之『環境影響說明書所載之內容及審查結論』通常包含環境現況等事實之記載及開發行為具體內容、開發單位承諾事項等開發單位應履行之行為義務。準此環境現況等事實既無涉行為義務，應非屬開發單位應切實執行之義務範疇。」在案。
⑶此外，原告所屬「核能一㈡廠之用過燃料池」與「核
能一㈡廠用過核燃料中期貯存設施」2 者各為獨立且不同之主體。易言之，該「用過燃料池」係屬核能一㈡廠既有設施之一部分，建廠時即已存在，其安全性係經行政院原子能委員會審查通過，並由行政院原子能委員會每日監控該「用過燃料池」之安全性，對環境並無造成任何不良影響；反觀本件系爭「核能一㈡廠用過核燃料中期貯存設施」計畫，洵係原告係當時預估「池滿」之狀態，為解決該等背景狀態，故擬採取「興建貯存場」之措施以資因應，性質上絕非環境影響說明書內容所應執行之事項。
⑷由上可知，原告就「核能一㈡廠用過核燃料中期貯存
計畫」環境影響說明書所載有關用過燃料池於○○年池滿乙節，僅為環境現況之事實記載而已，既無涉行為義務，自非屬開發單位即原告所應切實執行之義務範疇，據此，原告就系爭「核能一㈡廠用過核燃料中期貯存計畫」，自無與原環境影響說明書之內容相違，更未違反環境影響評估法第17條應切實執行之規定，彰彰明甚。
⒋原告「核能一廠用過核燃料中期貯存計畫」因已逾目的
事業主管機關所核定開發3 年時間，且原告就「核能一廠用過核燃料中期貯存計畫」之計畫內容因涉及降低規模、調整基地設施位置及變更啟用時程等內容，已依環境影響評估法施行細則第37條規定向環保署提出變更，並於94年9 月間完成「核能一廠用過核燃料中期貯存計畫環境現況差異分析及對策檢討報告暨變更內容對照表」後，提出於環保署審查，是原告於上揭變更之差異分析在未通過審查前，依環境影響評估法第16條之1 規定，自不得實施該開發行為，據此，原告係依法不得作為，何來違反環境影響評估法第17條「未切實執行」環評事項之可言。何況，本件原告就「核能一廠用過核燃料中期貯存計畫」尚未施工，要屬「依法令之行為」，依行政罰法第11條之規定，應不予處罰。準此，被告自無要求原告應興建完成系爭貯存場之理，至為顯然。同時，系爭核能二廠用過核燃料中期貯存設施之開發期程（即98年底）迄今既尚未到期前，原告猶可依前揭環境影響評估法施行細則第37條之規定，提出並通過該期程變更之申請案。詎被告之原處分及訴願決定均不查，竟於系爭中期貯存設施之開發期程（即98年底）尚未屆至前，即遽認原告之過核燃料中期貯存場仍未興建，並逕予開單罰款，是原處分及訴願決定就此實有不適用環境影響評估法施行細則第37條規定之違誤。
⒌復查，本件被告之上級機關，即臺北縣政府前於95年7
月28 日 即曾以北府環一字第0950046835號處分書認定原告未依「核能一廠用過核燃料中期貯存計畫」環境影響說明書所載之內容切實執行，認有違反環境影響評估法第17條規定，並據以裁處罰鍰之處分；暨以北府環一字第0950046937號處分書認定原告未依「核能二廠用過核燃料中期貯存計畫」環境影響說明書所載之內容切實執行，認有違反環境影響評估法第17條規定，並據以裁處罰鍰之處分已如前述。惟該2 處分嗣經環保署95年11月14日環署訴字第0950083976號訴願決定、環署訴字第0950 083975 號訴願決定，分別將該臺北縣政府之處分撤銷。是以，臺北縣政府因不服該訴願決定，不僅變相利用其下級機關再次為本件實質內容相同之處分，更持續分批執行本件按日連續之裁罰，足見臺北縣政府係一手掌控本件處分之訴願程序，進而達到規避環保署訴願審查之目的，是祈請鈞院明查，賜准將本件被告機關之原處分及訴願決定均撤銷，以維原告之合法權益。
㈣在實體事項中有關環評法第18條規定方面：
⒈原告尚未進行核能一、二廠用過核燃料中期貯存場之開
發行為，被告認原告有違反環評法第18條第3 項規定情事遽以裁罰，係違法處分：
⑴依環境影響評估法第18條第1 、3 項規定，開發單位
必須係在該開發行為「進行中」或「完成後使用」之階段或狀態，以及主管機關發現有對環境造成不良影響時，始有構成提出因應對策之要件。
⑵惟本件關於「核能一廠用過核燃料中期貯存計畫」因
逾目的事業主管機關所核定開發之三年時間，依環境影響評估法第16條之1 規定，原告就「核能一廠用過核燃料中期貯存計畫」之計畫內容因涉及降低規模、調整基地設施位置及變更啟用時程等內容，已依環境影響評估法施行細則第37條規定向環保署提出變更，並於94年9 月間完成「核能一廠用過核燃料中期貯存計畫環境現況差異分析及對策檢討報告暨變更內容對照表」，是原告於上揭變更之差異分析在未通過審查前，係不得實施該開發行為，就此適足證原告目前就系爭「核能一廠用過核燃料中期貯存計畫」尚未處於開發行為「進行中」或「完成後使用」之狀態或階段，未對環境造成不良影響，被告自無從依環境影響評估法第18條第3 項之規定，命原告應提出因應對策。
⑶至於本件原告所屬「核能二廠用過核燃料中期貯存計
畫」預計於98年始到期，原告就該計畫迄今亦尚未動工，顯見原告目前就系爭「核能二廠用過核燃料中期貯存計畫」亦尚未處於開發行為「進行中」或「完成後使用」之狀態或階段，並未對環境造成不良影響，被告自亦無從依環境影響評估法第18條第3 項之規定，命原告應提出因應對策。
⒉詎訴願決定為不利於原告之論據，惟查：
環保署97年3 月6 日以環署綜字第0970017438號函旨趣即同原告上述說明。再環保署96年4 月14日環署訴字第0960010424號、環署訴字第0000000000訴願決定，將臺北縣政府之處分撤銷，所執理由亦明揭前旨。由上可知，按諸環境影響評估法第18條規定之文義，以及上開環保署之函示及環保署訴願決定書之意旨，既已將「開發行為」區分為「進行中」及「完成後使用」時之不同階段，足證該環境影響評估法第18條即已特別排除「規劃」之階段，本件訴願決定錯誤引用環境影響評估法第5條第1 項第10款規定，進而遽認：「本件之開發行為，包括系爭開發行為之規劃、進行及完成後之使用」云云，顯有違誤，至為灼然。
⒊又查，本件訴願決定另認「原處分機關僅執行本法第18
條第3 項之監督事項，係命訴願人限期提出因應對策，並無礙於本法施行細則第3 條第3 款之規定……」，而為不利於原告之主要論據，然查：
⑴原告之中央目的事業主管機關為經濟部，依環境影響
評估法施行細則第3 條第3 款之規定，有關中央目的事業主管機關轉送「環境影響調查報告書及因應對策」之審查權限為行政院環保署，並非被告機關，是被告對原告之「因應對策」既無審查之權限，自當亦無叩命提出之權限，據此，被告自無命原告提出及審查因應對策之餘地。就此亦有環保署96年11月7 日環署綜字第0960085227號函說明欄第3點可稽。
⑵由上可知，被告之上級機關，即臺北縣政府就環保署
之前已完成審查之系爭環境影響說明書或評估書，固有權進行監督，惟命原告提出環境影響調查報告書或因應對策，以及其審查之權限，仍係屬中央主管機關及環保署之權限。從而，本件上揭訴願決定所認定：
「本件原處分機關僅執行本法第18條第3 項之監督事項，係命訴願人限期提出『因應對策』……」乙節，自亦顯有違誤。
⑶基此，環保署96年4 月14日環署訴字第0960010424號
訴願決定，以及環保署96年4 月14日環署訴字第0960010426號訴願決定，將臺北縣政府之處分撤銷，並認定「…本開發案之審查機關為本署，而有無權限命開發單位提出環境影響調查報告書及因應對策，因涉及事實與比對判斷之問題，自屬原審查機關即本署之權責，故原處分機關無權命開發單位提出環境影響調查報告書及因應對策進行審查，乃屬當然……」。是以，臺北縣政府因不服該訴願決定，實係利用其下級機關再次為本件實質內容相同之處分，同時執行本件按日連續之處罰，規避環保署之訴願審查。
㈤再就環境影響評估法之立法目的言，旨在預防及減輕積極
之開發行為對環境造成不良影響，藉以達成環境保護為目的，非在規範尚未開發之行為，更非以促使開發單位完成開發行為為目的：
本件原告所屬「核能一廠用過核燃料中期貯存設施」及「核能二廠用過核燃料中期貯存設施」目前既尚未開始施工，對環境並不會造成不良之影響，自非環境影響評估法係為對環境會造成影響所必須管制之對象。至於本件訴願決定所指稱對環境造成不良影響云云，係被告誤將原告所屬「核能一㈡廠之用過燃料池」與「核能一㈡廠用過核燃料中期貯存設施」二者不同之主體混為一談。蓋「用過燃料池」係屬核能一㈡廠既有設施之一部分，建廠時即已存在，其安全性業經行政院原子能委員會審查通過，且「用過燃料池」之營運與「核能一㈡廠用過核燃料中期貯存計畫」各為獨立之主體，是有關「用過燃料池」之營運，係由行政院原子能委員會監督管制，自電廠開始啟用迄今營運良好，對環境並無造成任何不良之影響。從而，本件訴願決定之認定，純屬推測之詞，並與事實不符，洵不足採。
㈥關於原告請求被告應依公法上不當得利之法律關係，返還
2 億1,000 萬元並附加利息之理由及依據，補充申敘如下：
⒈依行政程序法第118 條前段規定意旨，及按公法上不當
得利，係行政法規中，如行政程序法第127 條關於授益處分之受益人返還所受領之給付，或稅捐稽徵法第28條關於納稅義務人申請退還溢繳稅款等規定屬之，然此係就不同之態樣而為規定，尚無統一之不當得利明文，故適用之際，仍應類推適用民法關於不當得利之規定。據此，民法第182 條第2 項亦有明文。
⒉查被告之上級機關即臺北縣政府自95年7 月28日及95年
11月2 日起，分別以與本案基礎事實相同、裁罰理由與法令依據相同之事由，就原告所屬第一核能發電廠、第二核能發電廠為基礎罰及按日連續之裁罰，嗣於各裁罰處分被環保署訴願決定撤銷時，竟不顧既有法令與訴願決定，續為後續之連續處罰，其後，更在環保署將其按日連續處罰一一撤銷後，轉以「委任」所屬被告機關具名裁罰之方式，違法賡續先前對原告之裁罰行為，規避行政院環保署之訴願審查權限，從而衍生本件訴訟。詎本件被告就第1 批至第3 批按日連續處罰之處分，裁罰金額合計為5 億4,000 萬元，於原告所提訴願程序尚未審結前，遽於97年5 月28日以最速件將上開罰鍰移送板橋行政執行處強制執行，移送函中並註明「本案屬本縣之重大案件，具有高度之急迫性，惠請貴處優先處理」「臺灣電力股份有限公司若嗣後提出暫緩執行之申請，本府將不予同意」，迺97年6 月5 日，板橋行政執行處在原告未及因應之情形下（板橋行政執行處係在未事先知會原告之情形下，97年6 月5 日當天一早，即由執行人員親持執行命令，於命原告存款銀行臺銀公館分行將此巨額款項開立支票後，隨即將支票取走，終結執行程序），將該筆巨額款項執行完畢，致原告一時間即陷入資金調度之困境以及受有利息損失。嗣後板橋行政執行處雖發覺其執行程序有越區管轄之違失而撤銷執行程序，並命被告辦理退款，然被告卻仍堅拒退款，全然無視法令之存在。
⒊尤有進者，被告於獲悉鈞院前於97年8 月28日就本件基
礎罰作成97年度訴字第1418號判決之結果後，不僅不予置理，未將其所為之系爭按日連續罰依法撤銷原處分外，反竟仍於數日後（即97年9 月3 日），立即以上揭相同之手法執行關於本件系爭第4 批按日連續罰之金額高達2 億1,000 萬元，足證被告拼命地開處原告按每日計算高達600 萬元鉅額連續罰之罰鍰，其考量點，究竟是真正為了保護環境，抑或只係為取得執行罰鍰之金額而開罰，不言可喻矣。
⒋由上可知，被告就系爭316 件原處分，強制執行裁罰金
額合計為2 億1,000 萬元者，顯係在明知無法律上原因之情形下濫行製作執行名義（罰鍰處分），並假藉無權就執行名義為實質審查之執行機關之手所為之強制執行，依上開民法第182 條第2 項之規定，被告自應自受領或取得（即97年9 月3 日）系爭執行之金額時起，附加利息，一併償還予原告，方為適法。
㈦另有關被告98年7 月3 日具狀聲請裁定停止本件訴訟乙事
，無非係主張伊已聲請大法官釋憲，爰依司法院大法官審理案件法第5 條第2 項及按行政訴訟法第177 條第2 項規定，聲請鈞院裁定停止訴訟程序云云，惟查，本件訴訟並無民事、刑事或其他行政爭訟事件尚未終結，顯不符合上揭行政訴訟法第177 條第2 項之規定；再者，適用司法院大法官審理案件法第5 條第2 項規定之情形，必須係由最高法院或行政法院就其受理之案件，對所適用之法律或命令，確信有牴觸憲法之疑義時，聲請大法官解釋時，始有裁定停止訴訟程序之必要，反觀本件聲請釋憲之主體，係由被告之上級機關即臺北縣政府自行向司法院聲請，並非由最高法院或行政法院向司法院聲請者，自不符合上揭司法院大法官審理案件法第5 條第2 項規定之適用情形。據此，被告聲請裁定停止本件訴訟程序，顯無理由，應予駁回，併此敘明。
㈧綜上所述，原處分及訴願決定罔顧環保署業已撤銷臺北縣
政府前所開立裁罰之訴願決定內容，竟於96年10月後，臺北縣政府改採委由其所屬被告名義開立罰單之方式，就相同之基礎事實（中期貯存設施未如期建造完成，未將因應對策送該府環境保護局審查），持續以原告有違反環境影響評估法第17條、第18條規定之事由外，另自96年11月27日起，依同法第23條規定連續按日開處原告鉅額罰鍰，以每月罰單金額1 億8,000 萬元之速度累計中，須臾未曾間斷，截至原告向鈞院起訴時為止，被告所開立裁罰之金額已高達計19億2,270 萬元，完全置原告之財產權益於不顧。再者，如原告之「未實施開發行為」倘果已構成所謂「情節重大」之影響環境行為以論，則被告自可依環評法第23條第2 項及第4 項之規定命原告停止實施開發行為。準此，被告就本件系爭處分，未命原告「停止實施開發行為」，反卻執行高額之按日連續處罰，早已超過上揭所述按日連續處罰之30日上限，迄今猶不停止，足證被告就系爭處分係屬權力濫用，且為明顯違法之處分。尤有進者，臺北縣政府於獲悉鈞院就本件基礎罰之判決結果（即鈞院97年度訴字第1418號判決）後，不僅不予置理，未將被告所為之系爭按日連續罰依法撤銷原處分外，猶仍一一將原告訴願駁回，進而放任被告持續執行按日連續之處罰，臺北縣政府及被告均有逾越權限及濫用權力之情事。準此，本件系爭按日連續之處罰既已失所附依，且系爭處分之認事用法亦有如上所述諸多違誤之處，自不足維持，當有撤銷之理由。為此，原告提起本件訴訟，並聲明求為判決：
⒈附表所示訴願決定及原處分均撤銷。
⒉被告應給付原告2 億1,000 萬元，及自97年9 月3 日起至清償日止，按年息百分之5 計算之利息。
三、被告則以：㈠鈞院97年度訴字第1418號之撤銷判決，現已繫屬於最高行
政法院再審中，且被告並非以該判決所撤銷之行政處分為據，故本案系爭罰鍰處分並非有欠缺裁罰依據之瑕疵：
⒈按本案原告乃係以被告違反鈞院97年度訴字第1418號判
決中，所謂「再依環評法第23條規定執行按日連續處罰裁罰之理由，即失所附依。」，故系爭裁罰處分乃有欠缺裁罰依據之瑕疵，自有撤銷之理由云云等語，作為起訴之依據者。然該判決因尚繫屬於最高行政法院中再審中，該等內容本即為雙方上訴最高行政法院之重要論點者，今既仍生有爭執，原告所為系爭連續裁罰處分失所附依之主張，顯無理由。
⒉再者，本案系爭連續裁罰處分乃係因原告拒不履行依環
境影響說明書、評估書所載之內容及審查結論，及因已對環境造成不良影響時，未依開發單位限期提出因應對策經主管機關核准（第18條第3 項）等違法情事，故被告乃依據環評法第23條執行按日連續處罰之裁處處分，非以前開遭鈞院撤銷之處分為裁罰依據。是以，被告所為系爭連續裁罰處分欠缺依據之主張，顯非事實。
㈡本案係因被告就原告有無違反環評法而為事實認定，而做
出系爭連續裁罰處分，與前臺北縣政府所為裁罰處分，乃分別根據不同事實情狀而為認定，自無訴願法第95條之適用者，分述如下：
⒈原告主張臺北縣政府95年間所為4 裁罰處分，業已經環
保署訴願決定撤銷確定之，故被告再為本案系爭裁罰之處分決定者，即有訴願法第95條之違反。惟依訴願法第95條規定意旨，訴願決定之確定，需就同一事件方有拘束效力。
⒉按先前原告陳謂臺北縣政府95年間所為4 裁罰處分與本
案被告所為相同，然系爭裁罰處分乃係分別由臺北縣政府及本案被告北縣環保局，針對不同事實所為，故非屬同一事件性質，自無訴願法第95條之適用。
㈢再者，本案系爭處罰事項，因環評法第2 條及臺北縣政府
依行政程序法第15條為合法授權者，自屬被告合法職權事項者：
依環評法第2 條規定意旨，臺北縣政府依據行政程序法第15條，於96年8 月27日以北府環一字第0960057950號公告，授權被告執行臺北縣境內環評法所規定之權限事項，且該授權公告亦經函送行政院備查，再參酌地方制度法第19條第9 款第2 目規定意旨，有關臺北縣內之環境保護事項，乃屬臺北縣政府之權限，今臺北縣政府已合法授權予被告，本案系爭裁罰決定即屬被告權限內處分，原告主張系爭裁罰處分非屬被告之職權事項者，顯無理由。
㈣次就本案系爭316 件罰緩處分之實體理由部分而論，因系
爭處分事實符合環評法之規定者，故無原告所稱之實體上瑕疵：
⒈就有關環評法第17條、第23條第1 項第1 款之實體處罰要件而言：
依環評法第17條及第23條第1項第1款規定意旨，並無僅適用於開發行為之明文限制，且就本案事實以觀，原告已於96年3月2日依法檢附本計畫之安全分析報告向原能會申請建造執照，即包括於本件開發案之開發行為範疇，應受環評法之管制；而系爭用過核燃料乃係於原告核
一、二廠運作過程中不斷產生者，亦必須針對該等用過核燃料妥為貯存。今原告就系爭「核能一廠用過核燃料中期貯存計畫」、「核能二廠用過核燃料中期貯存計畫」，迄未開始著手進行者，除已明顯違反環評法第17條之規定外，更顯然造成核廢料無法為安全、妥適貯存之結果，對於臺北縣周遭安全之危害甚大，則被告本於環評法及臺北縣政府合法授予之之權限，對其依環評法處以罰鍰者，自屬有理。
⒉就有關環評法第18條、第23條第1 項第2 款之實體處罰要件而言：
⑴依環評法第18條第2 項規定，文義中並未如原告所指
摘，明文限定於開發行為進行中或完成後使用狀態或階段時對環境造成不良影響者。且所謂開發行為應包括開發行為之規劃、進行及完成後之使用，並無排除規劃階段之狀態。是以，原告所謂被告對於非開發行為進行中或完成後使用之狀態或階段，並無權限要求原告提出因應對策之指摘，即與前開法條不符，主張自非有據。
⑵況本案系爭「核能一廠用過核燃料中期貯存計畫」、
「核能二廠用過核燃料中期貯存計畫」並非為獨立單純之開發案，其乃事涉原告核能一、二廠用過核燃料之處理，與整體運作有關，如未妥善計畫書執行，顯將造成對臺北縣周遭甚或全臺環境之嚴重危害，今「核能一廠用過核燃料中期貯存計畫」、「核能二廠用過核燃料中期貯存計畫」既已審核通過，原告本應據以切實執行，遽迄今仍未執行者，顯然該當於開發行為對環境造成不良影響之要件，被告依據環評法第18條職責要求被告提出因應對策，顯屬適法。原告拒不提出，則被告則依環評法第23條第1 項第2 款限期改善未獲執行，而按日連續處以原告系爭罰鍰者，係本於環評法及臺北縣政府合法授予之權限，自屬合法。
㈤再者，就系爭環評法第17條、第18條第3 項文義解釋及本
案處罰事實以觀，顯已該當系爭條文之處罰要件，亦已對環境生有不利影響，故被告針對原告不為改善之行為課予罰鍰者，顯屬適法且正當：
⒈原告一再指摘系爭環評法第17條、第18條第3 項不適用
於尚未開發之行為，然就系爭條文字面以觀，乃係皆未有限制適用於進行中及完成後使用時之明文，故應不僅限於開發行為進行中及完成後使用時，被告方得為權限內監督。
⒉況就本案事實以觀，臺北縣周遭環境因原告未依據業經
核定之「核能一廠用過核燃料中期貯存計畫」、「核能二廠用過核燃料中期貯存計畫」確實執行，顯將造成核
一、二廠用過核廢料無法妥善貯存之結果，致而對該環境產生無法回復之重大危害。參諸環評法第1 條，顯需有依據環評法為「預防及減輕開發行為對環境造成不良影響，藉以達成環境保護之目的」之必要。而因原告因不履行系爭行政上義務者，已該當系爭環評法第17條、第18條第3 項及第23條第1 項第1 、2 款之要件者，故被告系爭316 件罰鍰處分乃係合法且適當。
㈥對於環保署98年10月29日函覆內容，具陳意見如下:
⒈依環評法第16條規定意旨，如欲變更環境影響說明書原
申請內容者，則依同法施行細則第37條規定，開發單位應提出環境影響差異分析報告或得檢附變更內容對照表，由目的事業主管機關轉送主管機關審核。與其依環評法第16條之1 規定，開發單位取得開發許可後，逾3 年始實施開發行為時，應提出環境現況差異分析及對策檢討報告，送主管機關審查。足認環評法第16條及第16條之1 二者規範目的、要件及行為態樣，並不相同，不宜混為一談。尚難僅以環保署於97年8 月27日依環評法第16條之1 審核通過原告於94年9 月15日提出環境現況差異分析及對策檢討報告暨變更內容對照表，遽謂已完成變更環境影響說明書原申請內容之程序。況且，本件被告為系爭行政處分時，該環境現況差異分析及對策檢討報告，尚未審核通過，並不影響被告依既有之環境影響說明書所載內容及審查結論，執行法定監督之權限。
⒉至於環保署於90年4月27日審核「核四廠第一、二號機
發電計畫環境影響調查報告書」同意「核能一廠用過核燃料中期貯存設施於95年完成建造……」、「核能二廠用過核燃料中期貯存設施於98年完成建造……」等語，顯係以審核「核四廠」案時以夾帶方式附帶決議同意變更「核一廠」、「核二廠」中期貯存設施完成建造期程，足見上開變更原核定內容之審查結論，尤屬違法，自不生變更效力。
㈦公法上之金錢債權，應有法律明文規定，始得請求返還利息：
⒈公法上不當得利旨在使無法律上原因之財產變動回復原
來之「客觀合法狀態」，以符依法行政原則；與民法不當得利制度因著重於調和私人間之利益衝突，故將導致不當得利之主觀歸責事由列入考慮不同。準此，公法上不當得利返還範圍不因受領人主觀上是否知悉無法律上原因而有異。尤其行政機關行使職權，係以維繫公益為依歸。因懲罰目的而附加利息返還，除法律有明文規定外，原則上業已超出回復客觀合法狀態之外的額外請求，與公法上不當得利返還請求權之目的顯有扞格，故公法上不當得利並無準用民法第182 條第2 項規定。
⒉又德國通說普遍認為，在一般公法上不當得利部分，由
於公法上原有所謂「信賴保護」、「誠實信用」與「衡平法理」等原則的適用，足以克服法正義與法安定性的緊張關係，所以民法中有關善意受領人及惡意受領人返還不當得利的範圍（我國民法第182 條參照），並不適用。且我國公法學者之通說認為，所謂一般公法上不當得利即無請求返還利息之餘地，除非法律有明文規定，應加計利息。蓋國家公法上之收入，原則上並非在於獲利，而是在於公益之運用。
⒊復觀最高行政法院94年判字第1420號、鈞院97年度簡字
第745 號判決意旨亦採同一見解。足證我國司法實務見解與學者之通說，均一致認為公法上之金錢債權，應有法律明文規定，始得請求返還利息。至於，原告引用鈞院94年訴更一字第160 號判決（即林毅夫案），係由行政機關即國防部後備司令部向人民請求返還不當得利，核與本件原告即台電公司向被告請求返還不當得利，二者為不同請求案例基礎事實類型，原告比附援引本案，顯屬失據，自無可採。可見，本件原告起訴請求被告應給付原告2 億1,000 萬元，及自97年9 月3 日起至清償日止，按年息百分之5 計算之利息，並無法律上之依據，為無理由，應予駁回。
㈧為環境影響評估事件，具陳行政聲請停止訴訟狀事：
⒈依司法院大法官審理案件法第5 條第2 項、行政訴訟法
第177 條第2 項規定，可謂為受理個別具體案件之行政法院於裁判時之自制要求，亦即，本項係要求行政法院內部不同審級或不同案件繫屬法院間、或不同系統法院外部相互間，宜互相尊重其彼此權限，並防止發生行政法院內部或不同系統法院外部裁判之歧異或矛盾情形。⒉查本件系爭臺北縣境內之環境保護事項乃係臺北縣依據
憲法第110 條第1 項第1 款、第11款以及地方制度法第19條第1 項第9款 第2 目之自治事項者，環保署雖為環境保護事項之中央主管機關，然在未尊重地方機關臺北縣政府之前提下，就本案系爭位於臺北縣境內之臺灣電力股份有限公司所屬核能一、二廠之用過核燃料處理問題，逕認定為中央管轄權限，除有違反憲法保障地方自治之制度性保障，並致地方政府在適用行使職權上乃有適用憲法與法律之爭議。被告為維憲政法治，業已聲請司法院大法官會議解釋之。惟為避免防止發生鈞院與司法院大法官會議解釋之歧異或矛盾情形，爰依行政訴訟法第177條第2項規定及類推適用司法院大法官審理案件法第5條第2項規定，聲請鈞院裁定停止訴訟程序。
⒊另行政法院審理行政訴訟案件時，對所應適用之法律發
生有無牴觸憲法之疑義時，亦屬一種特殊之先決問題。依司法院大法官會議釋字第371 號解釋意旨，本案究係中央或地方機關有管轄權，乃係憲法第108 條、第110條中央與地方權限劃分與紛爭解決機制之釐清與確立，及涉及憲法層次之民主政治運作基本原則與地方自治權限之交錯，應有牴觸憲法之疑義，此項疑義為本件裁判之先決問題，被告依司法院大法官釋字第371 號解釋意旨，懇請鈞院聲請大法官釋憲，並裁定停止本件訴訟程序，以釐清爭議。
㈨綜上論述，原處分及訴願決定並無違誤等語，資為抗辯。
並聲明求為判決駁回原告之訴。
四、歸納兩造上述之主張，可知本件兩造之主要爭執在於：㈠被告以原告違反環境影響評估法第17條、第18條第3 項規
定，經命限期改善，仍未改善，而依同法第23條第1 項第
1 款、第3 款規定，裁處原告自97年2 月27日至同年5 月15日止，按日連續處罰各150 萬元罰鍰之處分共計316 件，有無違法？㈡原告依公法上不當得利法律關係，訴請被告返還已執行罰
鍰2 億1,000 萬元，及自97年9 月3 日起至清償日止，按年息百分之5 計算之利息，有無理由？
五、經查：㈠按「本法所稱主管機關︰在中央為行政院環境保護署；在
直轄市為直轄市政府；在縣（市）為縣（市）政府。」、「開發單位應依環境影響說明書、評估書所載之內容及審查結論，切實執行。」、「開發行為進行中及完成後使用時，應由目的事業主管機關追蹤，並由主管機關監督環境影響說明書、評估書及審查結論之執行情形；必要時，得命開發單位定期提出環境影響調查報告書。」、「主管機關發現對環境造成不良影響時，應命開發單位限期提出因應對策，於經主管機關核准後，切實執行。」、「有下列情形之一者，處30萬元以上150 萬元以下罰鍰，並限期改善；屆期仍未改善者，得按日連續處罰：一、違反……第
17 條 之規定者。二、違反……第18條第3 項者。」為環境影響評估法第2 條、第17條、第18條第1 項、第3 項及第23 條 第1 項第1 款、第2 款所明定。又「本法所定中央主管機關之權限如下：……三、有關中央目的事業主管機關轉送環境影響說明書、環境影響評估報告書( 以下簡稱評估書) 及環境影響調查報告書之審查事項。四、有關各開發行為環境影響說明書、評估書及審查結論或環境影響調查報告書及其因應對策執行之監督事項。……」、「本法所定直轄市主管機關之權限如下：……三、有關直轄市目的事業主管機關轉送環境影響說明書、評估書及環境影響調查報告書之審查事項。四、有關轄區內各開發行為環境影響說明書、評估書及審查結論或環境影響調查報告書及其因應對策執行之監督事項。……」、「本法所稱主管機關，依目的事業主管機關核定或審議開發行為之層級定之。必要時，上級主管機關得委託下級主管機關辦理。
」同法施行細則第3 條第3 款、第4 款、第4 條第3 款、第4 款及第12條亦分別定有明文。
㈡查本件被告以：⑴原告「核能一廠用過核燃料中期貯存計
畫環境影響說明書」之貯存場未興建而用過核燃料棒持續產生，且繼續貯存於水池中，與原環境影響說明書所載「……用過燃料池原設計容量約10年……已先引高密度格架，將容量擴充1 倍，使池滿日期延至88年。……在用過燃料池貯滿以前，必須先行建造完成使用過核燃料中期貯存設施……」之內容相違，經依法裁處並限期改善在案，仍未檢齊改善完成證明文件報請查驗；⑵原告「核能二廠用過核燃料中期貯存計畫環境影響說明書」之貯存場未興建而用過核燃料棒持續產生，且繼續貯存於水池中，與原環境影響說明書所載「……核能二廠一、二號機分別於70年
5 月及71年6 月開始運轉發電，預計於94年、95年一、二號機的用過燃料池將分別貯滿，若不另闢建用過燃料池貯存設施，則一、二號機將面臨停止運轉的命運。……」之內容相違，經依法裁處並限期改善在案，仍未檢齊改善完成證明文件報請查驗；⑶原告「核能一廠用過核燃料中期貯存計畫環境影響說明書」之用過核燃料中期貯存場未興建，原環境影響說明書亦載明用過燃料池於88年池滿，如今發電廠仍然運作，用過核燃料持續產生，高放射性廢料屬嚴重鄰避性物質，對環境造成不良影響，經限期原告於96年9 月20日前提出因應對策，已據原告表明不提出；⑷原告「核能二廠用過核燃料中期貯存計畫環境影響說明書」之用過核燃料中期貯存場未興建，原環境影響說明書亦載明一、二號機用過燃料池分別於94、95年池滿，如今發電廠仍然運作，用過核燃料持續產生，高放射性廢料屬嚴重鄰避性物質，對環境造成不良影響，經限期原告於96年
9 月20日前提出因應對策，已據原告表明不提出；審認原告違反環境影響評估法第17條、第18條第3 項規定，經限期改善，仍未改善，乃依同法第23條第1 項第1 款、第3款規定，自97年2 月27日至同年5 月15日止，按日連續處罰各150 萬元罰鍰共計316 件等情，為兩造所不爭執，並有原處分共計316 件在卷可稽，堪認屬實。
㈢依前引環境影響評估法第23條第1 項規定，可知主管機關
裁處按日連續處罰，其要件有二，一為行為人有違反該條各款所定環境影響評估法相關規定之違章行為，二為經主管機關限期命改善而未改善。本件系爭316 件原處分既係被告依環境影響評估法第23條第1 項第1 款、第3 款規定所為之按日連續處罰，自須符合上開要件，始為適法。惟被告據以執行本件按日連續處罰之基礎裁罰，亦即被告前以：⑴原告未依「核能一廠用過核燃料中期貯存計畫」環境影響說明書及審查結論切實執行，違反環境影響評估法第17條規定，依同法第23條第1 項第1 款規定，裁處原告30萬元罰鍰，並限期於96年10月31日前完成改善（即首次裁處書1 ）；⑵原告未依「核能二廠用過核燃料中期貯存計畫」環境影響說明書及審查結論切實執行，違反環境影響評估法第17條規定，依同法第23條第1 項第1 款規定，裁處原告30萬元罰鍰，並限期於96年10月31日前完成改善（即首次裁處書2 ）；⑶原告未依限期於96年9 月20日前提出「核能一廠用過核燃料中期貯存計畫」因應對策，違反環境影響評估法第18條第3 項規定，依同法第23條第1項第1 款規定，裁處原告30萬元罰鍰，並限原告於96年10月31日前完成改善（即首次裁處書3 ）；⑷原告未依限期於96年9 月20日前提出「核能二廠用過核燃料中期貯存計畫」因應對策，違反環境影響評估法第18條第3 項規定，依同法第23條第1 項第1 款規定，裁處原告30萬元罰鍰，並限原告於96年10月31日前完成改善（即首次裁處書4 ）；上開4 件處分（即首次裁處書1 、2 、3 、4 ）及其訴願決定，業經本院97年度訴字第1418號判決撤銷，並經最高行政法院以98年度判字第117 號判決駁回被告之上訴而確定在案，有本院及最高行政法院上開判決附卷可憑。準此，被告以原告違反環境影響評估法第17條及第18條第3項規定，所處罰鍰處分及限期改善通知既經撤銷確定，原告即無被告所指之違反環境影響評估法第17條及第18條第
3 項違章行為可言，亦無經主管機關命限期改善而未改善之情事，故被告以原告有前揭違章行為，經限期改善而未完成，進而依據環境影響評估法第23條第1 項規定執行按日連續處罰，顯失所據，與同法第23條第1 項得按日連續處罰之規定有違，於法自有未合。被告以秩序罰與執行罰二者之間並無存有依附關係，本院及最高行政法院前開確定判決所撤銷者，乃係秩序罰之處分，與本件按日連續處罰之執行罰無涉為由，辯稱原處分不因其基礎裁罰遭撤銷而有欠缺裁罰依據之瑕疵云云，尚無足取。
㈣又環境影響評估法第23條第1 項有關按日連續處罰之規定
，其立法目的，在課行為人應於期限內改善之義務，對不遵行期限改善者，按日連續處罰至遵行改善為止，係作為督促行為人完成改善之手段，形式上雖為處罰，實質上乃行政執行罰之性質，非屬秩序罰，其非難重點非在過去違反義務行為之制裁，並無一事不二罰原則之適用。原告雖主張被告之上級機關臺北縣政府將其關於環境影響評估法之裁罰權限委任被告執行前，即曾以原告違反環境影響評估法第17條、第18條第3 項規定，經命屆期未改善為由，自95年11月27日起至96年10月止按日連續裁罰原告鉅額罰鍰，經原告向環保署提起訴願後，由環保署予以撤銷，被告再為本件按日連續裁罰，違反訴願法第95條：「訴願之決定確定後，就其事件，有拘束各關係機關之效力」之規定，有違一事不再理原則云云，惟本件系爭316 件原處分，係被告依環境影響評估法第23條第1 項第1 款、第3 款規定，執行自97年2 月27日至同年5 月15日止之按日連續處罰，屬行政執行罰之性質，無一事不二罰原則之適用，已如前述，且本件按日連續處罰期間與原告所指前揭經環保署訴願決定撤銷之按日連續裁罰期間亦不相同，應無原告指摘之違反訴願法第95條規定及一事不再理原則可言。至最高行政法院98年度判字第117 號判決所指違反訴願法第95條規定，應係指首次裁處書1 、2 、3 、4 處分（即各處30萬元罰鍰及命限期改善之處分），乃係就環保署前所撤銷臺北縣政府以實質上同一事項所為罰鍰及命限期改善處分之訴願決定（原證12、13）再行爭執，而有違反訴願法第95條規定之情事，與本件原處分係執行自97年2 月27日至同年5 月15日止之按日連續處罰，尚屬有間，併此敘明。
㈤另原告「核能一廠用過核燃料中期貯存計畫環境影響說明
書」及「核能二廠用過核燃料中期貯存計畫環境影響說明書」係經環保署公告審查通過，其開發行為之主管機關為環保署，中央目的事業主管機關為經濟部，有關經濟部轉送本件環境影響說明書、環境影響評估報告書及環境影響調查報告書之審查事項、暨本件各開發行為環境影響說明書、環境影響評估報告書及審查結論或環境影響調查報告書及其因應對策執行之監督事項，依環境影響評估法第2條、同法施行細則第3 條第3 款、第4 款及第12條規定，係屬環保署之權限，而非屬臺北縣政府之權限，臺北縣政府無權將上開屬於環保署之權限事項，公告委任其所屬即被告執行，被告自無權基於上開公告，而為首次裁處書1、2 、3 、4 之處分（即各處30萬元罰鍰及命限期改善之處分），命原告提出環境影響調查報告書及因應對策進行審查，已據最高行政法院98年度判字第117 號判決揭示明確。從而，被告自亦無權以原告未遵其命提出環境影響調查報告書及因應對策以供審查，經限期改善而未改善，依環境影響評估法第23條第1 項第1 款及第2 款規定按日連續處罰，應屬至明。
㈥承上，本件關於「核能一廠用過核燃料中期貯存計畫」及
「核能二廠用過核燃料中期貯存計畫」之各開發行為環境影響說明書、環境影響評估報告書及審查結論或環境影響調查報告書及其因應對策執行之監督事項，係屬環保署之權限，被告無權限命原告提出環境影響調查報告書及因應對策進行審查並依法裁處，且被告以原告違反環境影響評估法第17條、第18條第3 項規定，所為首次裁處書1 、2、3 、4 之處分，亦經本院及最高行政法院判決撤銷確定，故被告以原告經限期改善而未改善，依環境影響評估法第23條第1 項第1 款及第2 款規定按日連續處罰，作成系爭316 件處分，自有違誤，應予撤銷。
㈦次按，公法上不當得利，行政法規中，如行政程序法第12
7 條關於授益處分之受益人返還所受領之給付，或稅捐稽徵法第28條關於納稅義務人申請退還溢繳稅款等規定屬之，無非就不同之態樣而為規定，就公法上不當得利之要件及其返還範圍尚無明文規範，因其性質類似民法上之不當得利，尚非不得類推適用民法關於不當得利之規定。是以，公法上不當得利返還請求權須具備以下要件：⒈須為公法關係之爭議。⒉須有一方受利益，他方受損害。⒊受利益與受損害之間須有直接因果關係。⒋受利益係無法律上原因。查本件被告已執行取得原處分中罰鍰2 億1,000 萬元乙節，為被告所不爭執，並有原告提出之繳納收據在卷為證；惟原處分經撤銷後，依行政程序法第118 條規定，溯及既往失其效力，被告基於原處分執行取得之上開罰鍰，即失其法律上之原因，被告無法律上原因而受利益，致原告受有損害，原告自得依公法上不當得利法律關係，請求被告返還已執行取得之罰鍰2 億1,000 萬元。另被告係於98年2 月20日收受最高行政法院98年度判字第117 號判決，有最高行政法院送達證書在卷可稽，被告於收受該判決後，應即知悉做為本件原處分前提之基礎裁罰即首次裁處書1 、2 、3 、4 處分業經撤銷確定，原處分已失所依附，其基於原處分而執行取得之罰鍰2 億1,000 萬元即無法律上之原因，此時被告本應速將已失所據之執行所得返還原告，詎被告於知無法律上原因後仍繼續持有，拒絕返還，已非屬善意受領人，參酌民法第182 條第2 項規定之同一法理，被告自應將其知無法律上原因時所現存之利益，附加利息，一併返還，亦即被告除返還2 億1,000 萬元外，尚應附加自98年2 月20日起至清償日止之利息一併返還，故原告請求被告給付2 億1,000 萬元，並加計98年2月20日起至清償日止之法定利息，為有理由，應予准許，逾此範圍之請求，則無理由，不應准許。又公法上不當得利得加計利息請求返還，為實務所採（最高行政法院96年度判字第15 50 號、96年度判字第1823號、99年度判字第
112 號判決意旨參照），被告稱公法上不當得利無請求利息之餘地云云，尚無足取。
六、綜上所述，原處分於法有違，訴願決定予以維持，自有不合，原告訴請撤銷，為有理由，應予准許。另原告依行政訴訟法第8 條規定及公法上不當得利法律關係，訴請被告返還公法上不當得利2 億1,000 萬元，及自98年2 月20日起至清償日之利息，按年息百分之5 計算之利息，為有理由，應予准許，逾上開範圍之請求，則無理由，應予駁回。
七、本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法均與本件判決結果不生影響，故不逐一論述；又本件被告有無裁處權限之爭執，已據最高行政法院98年度判字第117 號判決揭示明確，並無牴觸憲法之義，且被告以其有無裁處權限事涉中央與地方權限爭議而向司法院所提釋憲聲請，亦經司法院大法官第1353次會議決議不受理（本院卷第406 頁），原告主張有牴觸憲法疑義云云，無非其主觀之見解，洵非可採，被告執上開主張，進而請求本院停止本件訴訟程序，聲請釋憲，核無必要，均併此敘明。
八、據上論結，本件原告之訴為一部有理由，一部無理由，依行政訴訟法第98條第1 項前段、第104 條，民事訴訟法第79條，判決如主文。
中 華 民 國 99 年 6 月 17 日
臺北高等行政法院第五庭
審判長法 官 黃清光
法 官 周玫芳法 官 程怡怡上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中 華 民 國 99 年 6 月 18 日
書記官 張正清