臺北高等行政法院判決
98年度訴字第375號98年10月1日辯論終結原 告 甲○○被 告 教育部代 表 人 乙○○（部長）住同訴訟代理人 許進德 律師
蘇夏曦 律師林妍汝 律師被 告 丙○○
丁○○戊○○己○○庚○○辛○○○壬○○癸○○子○○丑○○共 同訴訟代理人 鄭凱鴻律師上列當事人間因私立學校法事件，原告提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、程序事項：本件原告起訴時，被告之代表人為鄭瑞城，嗣於訴訟中變更為乙○○，業據新任代表人聲明承受訴訟，經核無不合，應予准許，先予敘明。
二、事實概要：原告為中臺科技大學（原為私立中台醫事技術專科學校，民國94年8 月1 日改制為中臺科技大學，以下簡稱中臺大學）第13屆董事會董事長。中臺大學於97年6 月30日召開董事會議改選第14屆董事，原告及訴外人陳天機均未當選董事，惟其2 人係該校創辦人，是否得不經選舉而連任董事，尚有疑義，乃向被告教育部陳請釋疑。被告教育部以97年9 月17日台技（二）字第0970151140號函復依該部55年6月24日台（55）高字依部分字第9537號函附該校捐助章程並無創辦人姓名，另中臺大學前原擬增列原告為第二創辦人，經被告以55年7 月23日台（55）高字第11882 號函否決，故原告不具創辦人資格，應無置疑；而陳天機「於61年請辭董事長、董事職務，自61年9 月27日起至73年8 月1 日止擔任代理校長，前後歷經約12年，均未擔任董事職務，依規定已不復再論當然董事資格。」通知中臺大學迅將第14屆董事名冊及相關資料報部核定等語。嗣被告教育部以97年10月27日台技（二）字第0970 2000971號函，核定被告丙○○等10人為中臺大學第14屆董事，原告不服遂提起本件確認訴訟。
三、原告主張：㈠原告為中臺大學之創辦人、董事長，有連任董事長選舉與被
選舉權利，教育部97年10月27日台技（0）00000000000 號函，違法核定丑○○等10人為中臺科技大學「第14屆董事」，其內容是否無效，原告有即受確認判決之法律上利益。
㈡原告已於97年12月2 日、97年12月8 日以中臺校董字第0970
000047號、中臺校董字第0970000048號，二度向被告教育部呈報，請求確認「第14屆董事」違法無效，應從新選舉，惟被告教育部未為確答，已超過法定期間30日，因此原告依行政訴訟法第6 條第1 項、第2 項提起確認之訴。
㈢中臺大學董事會97年6 月30日第13屆第19次會議紀錄，決議
選舉丑○○等11人「第14屆董事」，其中己○○、戊○○兩人為親兄弟係2 等血親；丙○○為丁○○親姊夫，係2 等姻親，違反私立學校法第16條之規定：「董事相互間有配偶及三親等以內血親、姻親之關係者，不得超過董事總額三分之一。」其立法原意係為杜絕家族在同一董事會人數過多容易茲生家族把持私立學校董事會之弊端，因此教育部93年5 月
5 日台高（三）字第0930022411號函：「…董事相互間有配偶及三親等以內血親、姻親之關係者，不得超過『總名額』
3 分之1 之規定，該『總名額』3 分之1 應以數家族人數合併計算…」可見被告教育部規定與原告主張相同。
㈣私立學校法第33條第1 項明文規定：「董事會決議內容違反
法令或捐助章程者，無效。」因此97年6 月30日中臺科技大學董事會第19次會議內容，明顯違反私立學校法第16條，內容無效；被告教育部97年10月27日台技（0）00000000000號內容依據上述會議紀錄，核定「第14屆董事」違法，從而「第14屆董事」所有會議、決議、法律行為，均屬無效。並聲明求為判決：確認中臺大學董事會97年6 月30日第13屆第19次會議關於第14屆董事選舉無效；被告教育部97年10月27日台技（二）字第0970200971號函內容違法無效；教育部97年10月27日核定之中臺科技大學第14屆董事，其所有會議、法律行為全部無效。
四、被告則以：㈠原告訴之聲明第1 項請求確認97年6 月30日中臺大學董事會
第13屆19次會議第「14屆董事選舉無效」，核屬原告與中臺大學間因董事會決議是否無效而生之私權爭執，該董事會決議是否無效與被告機關並無關連，原告自不得依照行政訴訟程序提起確認訴訟，應依行政訴訟法第107 條規定，以裁定駁回原告之訴。
㈡行政訴訟上之確認訴訟，只需以對特定法律關係有權為規制
性決定之機關為訴訟相對人即可，且教育部核備行政處分之對象為中臺科技大學董事會，並非被告丙○○等10人，是本件原告對被告丙○○等非行政機關之10人提起確認之訴，顯有當事人不適格之情事。
㈢被告教育部核定中臺大學第14屆董事之97年10月27日台技（
二）字第0970200971號函，並無行政程序法第111 條之無效事由，原告主張原處分無效為無理由甚明。
㈣被告教育部核定中臺大學第14屆董事，並未違反其對於私立學校法第16條所發布之最新解釋令：
⒈按「行政主管機關就行政法規所為之釋示，係闡明法規之原
意，固應自法規生效之日起有其適用。惟在後之釋示如與在前之釋示不一致時，在前之釋示並非當然錯誤，於後釋示發布前，依前釋示所為之行政處分已確定者，除前釋示確有違法之情形外，為維持法律秩序之安定，應不受後釋示之影響」，司法院釋字第287 號解釋意旨著有明文。
⒉亦即，解釋函令性質上為解釋性行政規則，用以闡釋已存在
法令之意涵，當主管機關頒布新解釋函令變更以往見解時，並非法令變更，為主管機關將既已存在法令之意涵加以釐清、確定或更正之情形，僅在凸顯法令原意，是主管機關頒布新解釋函令變更以往見解時，此新解釋函令之適用應溯及至被解釋之法令制訂時，無法規不溯既往或實體從舊，程序從新等原則之適用【詳行政法院87年度判字第1064號、96年度判字第121 號判決】，除新解釋函令發布生效前，已確定案件外，應依新解釋函令辦理【詳最高行政法院98年度判字第
738 號判決】。⒊關於私立學校法第16條，被告教育部已於98年2 月10日公布
最新的解釋令，並同時廢止93年5 月5 日台高（三）字第0930022411號令：「核釋「私立學校法第16條所定董事相互間有配偶及三親等以內血親、姻親之關係者，不得超過董事『總額』3 分之1 之規定，其『總額』3 分之1 應以單一家族人數分別計算」，並自即日生效」（台技（二）字第0000000000C 號）、「廢止本部93年5 月5 日台高（三）字第0930022411號令：「『私立學校法』第18條，董事相互間有配偶及三親等以內血親、姻親之關係者，不得超過『總名額』3分之1 之規定，該『總名額』3 分之1 應以數家族人數合併計算，本令發布前已核定之董事會案件，仍維持至當屆董事會屆滿為止」，並自即日生效」（台技（二）字第0000000000D 號）。依照前揭台技（二）字第0000000000C 號解釋令，私立學校法第16條所定董事相互間有配偶及三親等以內血親、姻親之關係者，不得超過董事『總額』3 分之1 之規定，其『總額』3 分之1 應以單一家族人數分別計算，且該解釋令應自私立學校法生效之日起有其適用。
⒋被告教育部以原處分核定中臺大學第14屆董事，原處分未記
載救濟期間，依照行政程序法第98條第3 項，原處分應於97年10月27日送達後1 年始確定。而被告於98年2 月10日公布台技（二）字第0000000000C 號解釋令時，原處分既尚未確定，自應適用新解釋令；倘若被告機關當初係依93年5 月5日台高（三）字第0930022411號解釋令為處分，亦應適用新解釋令，改為准予核定中臺大學第14屆董事。是以，被告教育部以原處分准予核定中臺大學第14屆董事，並未違反被告機關98年2 月10日台技（二）字第0000000000C 號令對於私立學校法第16條之解釋，原處分自非無效或違法。
5.又私立學校法於63年制訂公布，其第17條：「董事相互間有配偶及三親等以內血親、姻親之關係者，不得超過總名額3分之1 」之立法理由為：「私立學校為社會公益事業，為避免董事會家族化學校為家族把持，故須有此限制」。而被告教育部98年2 月10日台技（二）字第0000000000C 號解釋令，並未違反前開立法理由；蓋立法理由係預設單一家族就董事會決議事項，會有相同之立場，但無理由認定「不同」家族就董事會決議會有「相同」之立場，或「各」家族必然會「共同」把持董事會。因此，只要單一家族的人數不超過董事總額3 分之1 ，則不論是董事會普通決議（董事總額過半數之出席，以出席董事過半數之同意行之）抑或重要決議（董事總額3 分之2 以上董事之出席，以董事總額過半數之同意行之），都不會受制於單一家族之意思。
6.原告對被告教育部93年5 月5 日台高（三）字第0930022411號令，客觀上並無任何具體表現信賴之行為，僅係單純期待被告機關本於93年5 月5 日台高（三）字第0930022411號令而為處分，自不得主張信賴保護。
㈤行政院院臺訴字第0980082562號訴願決定書已認定：依教育
部55年6 月24日台（55）高字第9537號函附私立中台醫事技術專科學校（即中台大學前身）捐助章程第5 條：「本財團之基金新臺幣伍佰萬元由本會董事等捐贈已全數動用為建校經費」，並無記載創辦人姓名，無法認定原告為中臺大學之當然董事。另私立中台醫事技術專科學校前原擬增列原告為第二創辦人，經該部55年7 月23日台（55）高字第11882 號函否決。退萬步言，縱原告為私立中台醫事技術專科學校之創辦人（僅假設語氣，被告否認），然原告已於第2 屆董事期間請辭董事職務，亦已喪失其當然董事之資格。顯見原告並非中臺大學之當然董事，無即受確認判決之法律上利益，原告提起確認之訴，於法不合。
㈥原告並非中臺大學第14屆董事之當然候選人，無即受確認判決之法律上利益：
按92年2 月6 日修正公布之私立學校法第23條第2 項雖規定：「現任董事均得為下屆董事之候選人，董事會應加推董事會組織章程所定董事名額五分之一以上適當人士為候選人」，但97年1 月16日修正公布之私立學校法第17條第2 項已刪除「現任董事均得為下屆董事之候選人」等文字，修正規定為：「每屆董事會應依捐助章程規定之董事總額加推3 分之
1 以上適當人員為下屆董事候選人，並從候選人中選出足額之下屆董事」。是以，原告並非中臺大學第14屆董事之當然候選人，原處分是否違法無效，自不影響原告之權利或公法上之地位，欠缺權利保護之必要。原告主張其為中臺大學第14屆董事之當然候選人，而有即受確認原處分違法無效之法律上利益，顯屬無理由。
㈦原處分並無侵害原告選舉中臺大學第14屆董事職權之虞：原
告已於97年6 月30日中臺大學第13屆董事會第19次會議，行使其改選第14屆董事之職權，該職權並未遭侵害或剝奪。因此，被告事後是否核定中臺大學第14屆董事，原處分是否違法無效，當然不會侵害原告選舉中臺大學第14屆董事之職權。原告主張其有選舉中臺大學第14屆董事之職權，而有即受確認原處分違法無效之法律上利益，顯屬無理由。
㈧原告訴之聲明第3 項係請求確認中臺科技大學第14屆董事其
所有會議、法律行為全部無效，核屬原告與中臺大學間因董事會決議、法律行為是否無效而生之私權爭執，該董事會決議、法律行為是否無效與被告並無關連，不屬行政訴訟審判之權限，原告自不得依行政訴訟程序提起確認訴訟。
㈨綜上，本件原告提起確認之訴，洵屬無據，於法不合，被告
教育部之處分並無違法或不當之處等語，資為抗辯。並均聲明求為判決駁回原告之訴。
五、本件如首揭事實概要之事實為兩造所不爭執，並有原告97年12月2 日中臺校董字第0970000047號函、97年12月8 日、中臺校董字第0970000048號函、中臺科技大學董事會97年6 月30日第13屆第19次會議紀錄、被告93年5 月5 日台高（三）字第0930022411號令、台技（二）字第0000000000C 、97年
9 月17日台技（二）字第0970151140號函、97年10月27日台技（二）字第0970200971號函、行政院院臺訴字第0980082562號訴願決定書等件在卷可憑，均堪信為真實。茲就原告訴之聲明有無理由判斷如後。
六、關於訴之聲明第一項（確認97年6 月30日中臺大學董事會第13屆第19次會議關於第14屆董事選舉無效。」）：
㈠按行政訴訟法第6 條第1 項規定：「確認行政處分無效及確
認公法上法律關係成立或不成立之訴訟，非原告有即受確認判決之法律上利益者，不得提起之。其確認已執行完畢或因其他事由而消滅之行政處分為違法之訴訟，亦同。」同法第
107 條第1 項第1 款、10款規定：「原告之訴，有下列各款情形之一者，行政法院應以裁定駁回之。但其情形可以補正者，審判長應定期間先命補正：一、訴訟事件不屬行政訴訟審判之權限者。但本法別有規定者，從其規定。…十、起訴不合程式或不備其他要件者。」即行政訴訟法所規定之確認訴訟，係人民就特定之公法上法律關係之存在與否以及其內容請求行政法院予以確認之訴訟，苟提起行政訴訟之確認訴訟，並非請求確認特定之行政處分無效、特定之公法上法律關係成立或不成立或特定之已消滅行政處分為違法，即與確認訴訟之要件不合，並非法之所許；且得提起行政訴訟救濟者，限於公法上爭議，至私法上爭議，則非屬行政法院權限之事件。
㈡查原告訴之聲明第1 項係主張中臺大學董事會97年6 月30日
第13屆19次會議決議之第14屆董事選舉因違反私立學校法第16條「董事相互間有配偶及三親等以內血親、姻親之關係者，不得超過董事總額三分之一。」之規定而無效。惟按私立學校為財團法人，其董事會決議乃董事會成員之董事所為，顯非行政處分，有關決議是否無效自屬私法紛爭；況被告丑○○等10人非屬行政機關，無從為行政處分；被告教育部就該次決議並未基於職權對原告為何發生公法效果之單方行為。因是項聲明核屬原告與中臺大學間因董事會決議是否無效而生之私權爭執，並非屬於公法爭議，該董事會決議是否無效與被告機關並無關連，核與前揭提起行政訴訟法上確認訴訟之要件不符，爰依行政訴訟法第107 條第1 項第10款之規定駁回之。又確認財團董事會決議無效之訴，應以財團為被告始具當事人適格，若以董事個人為被告，因各董事並非執行董事會決議者，就董事會決議並無處分權能，自無從為實施應訴之訴訟權能，應認該董事並無當事人之適格。則原告聲明係提起民事確認董事會決議無效之訴，自應以中臺大學為訴訟之被告，始為適格之訴訟當事人，然原告聲明以中臺大學第14屆董事10人為被告，顯未具當事人適格，自無移送民事庭之實益，併予敘明。
七、關於訴之聲明第2 項（確認教育部97年10月27日台技（二）字第09702000971 號函核定被告丑○○等10人為中臺大學第14屆董事違法無效）：
㈠按私立學校法第21條第1 項規：「董事會應於當屆董事任期
屆滿二個月前開會選舉下屆董事，並應於選舉後30日內，檢具全體董事當選人名冊，報請法人主管機關核定；董事應經法人主管機關核定後，始得行使職權。」同法施行細則第17條第2 項規定：「改選、補選之董事長、董事，應報經主管教育行政機關核備後，方得行使職權」，而是否准予核備足以影響私立學校諸多相關公法上之權利或義務，如私立學校法第48條規定之補助、同法第38條規定之核轉該管法院辦理變更登記程序。故主管教育行政機關對新董事名冊之准否核備，性質上為一行政處分（最高法院本院95年7 月份庭長法官聯席會議決議參照）。次按行政程序法第111 條規定：「行政處分有下列各款情形之一者，無效︰一、不能由書面處分中得知處分機關者。二、應以證書方式作成而未給予證書者。三、內容對任何人均屬不能實現者。四、所要求或許可之行為構成犯罪者。五、內容違背公共秩序、善良風俗者。
六、未經授權而違背法規有關專屬管轄之規定或缺乏事務權限者。七、其他具有重大明顯之瑕疵者。」再按「依該法條之規定，行政處分無效之原因，除該法條第1 款至第6 款之例示規定外，尚有該條第7 款『其他具有重大明顯之瑕疵者』」之概括規定，用以補充前6 款所未盡涵蓋之無效情形，而該款所謂『具有重大明顯之瑕疵』，應指行政處分一望而知，顯屬重大瑕疵者而言。……因之該處分縱有違法情事，上訴人亦應對之提起撤銷訴訟而不得提起確認行政處分無效之訴，…。」（最高行政法院94年度判字第1373號判決意旨參照) 。
㈡查被告教育部系爭准予核備之處分內容略以「主旨：貴會函
報第14屆董事名冊乙案，復如說明……說明：復貴會97年10月3 日中臺校董和字第0970000041號函。所報第14屆董事名冊乙節，本部准予核定部分董事為丑○○……等10人。
任期自本部核定日起至4 年止。」並無行政程序法第111 條規定，有一望而知之重大瑕疵之無效事由。因此，原告主張原處分無效，洵屬無據。
㈢原告並無訴訟利益，說明如下：
1.原告以其為中臺大學第13屆董事且為創辦人，應不經選舉而連任第14屆董事，中臺大學申請被告教育部核定之第14屆董事名冊未列原告為董事，故被告所為准予報備之行政處分違法無效。經查被告教育部未認定原告為當然董事，業據被告教育部以55年6 月24日台（55）高字第9537號函復，有被告教育部97年9 月17日台技（二）字第0970151140號函說明記載「依本部55年6 月24日台（55）高字第9537號函附有關私立中台醫事技術專科學校董事會（貴會改名前身）財團法人登記名冊，准予驗印乙案，財團法人登記冊所附捐助章程第5 條：『本財團之基金新臺幣伍佰萬元由本會董事等捐贈已全數動用為建校經費』；經查貴會創辦人列為『本會董事等』，並無記載創辦人姓名。再依本部55年7 月23日台（55）高字第11882 號函擬增列甲○○（即原告）為第二創辦人，已被本部否決在案，甲○○不具創辦人資格，應無置疑。」原告無法證明其為學校創辦人，且原告於61年3 月30日第2 屆第3 次董事會議，請辭董事職務，經被告教育部61年
5 月30日台（61）專字第12939 號函同意在案，則原告已喪失其當然董事之資格。原告並非中臺大學之當然董事，無即受確認判決之法律上利益，原告提起確認之訴，於法不合。
2.系爭會議於97年6 月30日召開，依行為時即97年1 月16日修正公布之私立學校法第17條第2 項已刪除原規定「現任董事均得為下屆董事之候選人」等文字，修正規定為：「每屆董事會應依捐助章程規定之董事總額加推3 分之1 以上適當人員為下屆董事候選人，並從候選人中選出足額之下屆董事」。準此，原告自無從基於中臺大學第13屆董事身分而為第14屆董事之當然候選人，原處分是否違法無效，均不影響原告之權利或公法上之地位，原告並非中臺大學第14屆董事之當然候選人，無即受確認判決之法律上利益，原告提起確認之訴，於法無據。
3.查原告已於97年6 月30日中臺大學第13屆董事會第19次會議，行使其改選第14屆董事之職權。因此，被告教育部是否核定中臺大學第14屆董事，並未侵害原告選舉中臺大學第14屆董事之職權。原告主張其有選舉中臺大學第14屆董事之職權，而有提起確認原處分違法無效之法律上利益，亦無理由。
4.本件被告教育部97年10月27日台技（二）字第09702000971號函系爭核備行政處分，係核備中臺大學董事會第14屆丑○○等10人董事名冊，核屬私立學校法第21條第1 項等規定所賦予之權限，該核備行政處分之對象，為學校第14屆董事會，而非原告，且原告並非第14屆董事或董事候選人，又參與該次選舉，其權利未受侵害，系爭核備行政處分是否違法，與原告無關，此外原告並未證明其有提起行政訴訟之訴訟利益，復經本院審酌原告其餘事證，認為不論原告提起確認系爭核備行政處分違法或者其他類型行政訴訟，均不具行政訴訟之訴訟利益，故此部分請求應判決駁回。
㈣本件並無違反信賴保護原則：
按司法院解釋第525 號意旨：「信賴保護原則攸關憲法上人民權利之保障，公權力行使涉及人民信賴利益而有保護之必要者，不限於授益行政處分之撤銷或廢止（行政程序法第11
9 條、第120 條及第126 條參照），即行政法規之廢止或變更亦有其適用…純屬願望、期待而未有表現其已生信賴之事實者，則欠缺信賴要件，不在保護範圍。」解釋理由書揭示：「任何行政法規皆不能預期其永久實施，受規範對象須已在因法規施行而產生信賴基礎之存續期間，對構成信賴要件之事實，有客觀上具體表現之行為，始受信賴之保護。」所謂信賴保護原則，應具備信賴基礎、信賴表現及信賴值得保護之要件。原告主張其對被告93年5 月5 日台高（三）字第0930022411號函：「…董事相互間有配偶及三親等以內血親、姻親之關係者，不得超過『總名額』3 分之1 之規定，該『總名額』3 分之1 應以數家族人數合併計算…」有信賴原則之適用。惟該函並非行政處分，原告復並未陳明其為何行政處分對象，有何無信賴基礎、客觀上亦無任何具體表現信賴之行為，並無信賴表現，亦無任何信賴值得保護之情形，故原告主張被告教育部違反信賴保護原則，並不足取。
㈤被告教育部以外其餘被告部分：查行政訴訟上之確認訴訟，
必須以對特定法律關係有權為規制性決定之機關為訴訟相對人始可，且本件被告教育部核備行政處分之對象為中臺科技大學董事會，並非被告丙○○等10人，系爭行政處分亦非渠等10人所作成，則原告以被告教育部核准備為第14屆董事之丙○○等10人為被告，為當事人不適格，應以判決駁回。
八、關於訴之聲明第3 項（確認被告教育部97年10月27日核定之中臺大學第14屆董事所有會議、法律行為全部無效）：
按得提起行政訴訟救濟者，限於公法上爭議，至私法上爭議，則非屬行政法院權限之事件；提起確認行政處分無效之訴訟，以有行政處分之存在為前提要件；所謂行政處分，係指中央或地方機關就公法上具體事件所為之決定或其他公權力措施而對外直接發生法律效果之單方行政行為認訴訟之要件不合，並非法之所許。原告主張經被告教育部核備之中臺大學第14屆董事，其所有會議、法律行為全部無效，依行政訴訟法第6 條提起行政確認訴訟，惟中臺大學董事會所為行為並非公法行為，亦無行政處分存在，同上開關於訴之聲明第
1 項之理由，因原告訴訟內容非屬行政訴訟審判之權限，自不得依行政訴訟程序提起確認訴訟，爰依行政訴訟法第107條第1 項第10款規定裁定駁回之。復無移送必要，併予敘明。
九、綜上，原告訴之聲明第1 、3 項請求不合法，聲明第2 項為無理由，為符訴訟經濟，爰一併以較慎重之判決駁回之。
據上論結，本件原告之訴為一部不合法，一部無理由，依行政訴訟法第107 條第1 項第10款、第104 條、第98條第1 項前段，民事訴訟法第95條、第78條，判決如主文。
中 華 民 國 98 年 10 月 22 日
臺北高等行政法院第四庭
審判長法 官 黃 本 仁
法 官 李 玉 卿法 官 林 妙 黛上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中 華 民 國 98 年 10 月 22 日
書記官 蔡 逸 萱