臺北高等行政法院判決
98年度訴字第399號原 告 甲○○原名：吳鳳被 告 新竹市政府代 表 人 乙○○市長）住同訴訟代理人 丙○○
丁○○上列當事人間因都市計畫法事件，原告不服內政部中華民國97年12月25日台內訴字第0970175906號訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事 實
壹、事實概要：原告以獨資方式在新竹市○○路○ 段○○○ 號1 樓建築物，經營「晶圓品茗坊」，該建築物位於新竹漁港特定區主要計畫住宅區內。經新竹市警察局第一分局分別於民國
97 年3月14日、97年4 月8 日及97年5 月20日前往臨檢，查獲系爭建築物內設置有2 間包廂，提供伴唱設備，供不特定人使用消費，其實際經營視聽歌唱業，核與都市計畫法臺灣省施行細則第15條第1 項第10、11款規定不符，經被告依都市計畫法第79條規定，以97年6 月13日府都計字第0970051047號都市計畫處分書處原告新臺幣（下同）6 萬元罰鍰，並勒令立即停止使用，並告知將於處分書送達次日起不定期辦理稽查，屆期仍未停止使用，將逕依都市計畫法第79條規定處30萬元罰鍰。嗣被告聯合稽查小組於97年7 月1 日赴現場稽查，查獲系爭建築物仍違規經營視聽歌唱場及酒吧（廊）使用，核與都市計畫法臺灣省施行細則第15條第1 項第10、11款規定不符，被告依同上規定，以97年8 月18日府都計字第09700813021 號都市計畫處分書處原告30萬元罰鍰，並擇日執行停止供水、供電措施。原告不服，指稱其商號「晶圓茗品坊」甫於97年1 月29日設立，營業不到1 個月，被告卻認定原告應概括承受前經營者違規所生義務，依都市計畫法第79條規定裁處6 萬元（繳款期限至97年7 月15日，原告於97年7 月21日繳清），且原告於97年8 月4 日將店面頂讓第三人，惟被告仍依97年7 月1 日稽查結果，於97年8 月18日依同法第79條規定再為裁罰，本次裁罰時間距離前次罰鍰繳納日不到1 個月，且當時該商號負責人已由原告變更為訴外人李文信，變更後亦已無營業事實，原告認為被告裁罰違誤，經提起訴願遭駁回，遂提起本件行政訴訟。
貳、兩造聲明：
一、原告聲明求為判決：撤銷原處分及訴願決定（即本件都市計劃處分書之罰鍰）。
二、被告聲明求為判決：駁回原告之訴。
參、兩造之爭點：
一、原告主張之理由：㈠原告於97年1 月19日核准設立晶圓茗品坊，為使商號永續經
營，原告提供「娛樂視聽設備」藉以提昇營運業績，且配合辦理消防設備檢查申報、建築物安全結構檢查申報、投保公共意外責任險等，希望提供客人安全的環境。未料營業不到一個月，被告即認定原告有概括承受前店經營者之義務，以97年2 月13日之查定，裁處原告6 萬元，原告於97年7 月21日完納，且於97年8 月4 日將商號頂讓第三人。詎被告於97年8 月18日對同一違法事實，再度裁罰原告，前後裁罰期限相距不到一個月，被告係以原告商號「完納第一次罰鍰」的同一事件之違反法規事實，再度裁罰，且未以原告商號「完納罰鍰」的「基準日」（97年7 月21日）再做「實地勘察確認」，逕以原告「完納罰鍰前」之幾次查獲使用不符的紀錄，認定無改善仍有營業之事實，重罰30萬元，試問：此是否為人民公僕所應為之「草率作業」嗎？且如此重罰難道不該謹慎確認清楚原告經營之商號負責人早已於被告在97年8 月
18 日 裁罰之前，已經頂讓第三人而無再續營？且本件商號頂讓後之新負責人亦知悉原告受裁罰之事，故現場在被告97年8 月18日第二次「裁定重罰」前，已無實際營業，請問新竹市政府有「查證」這些事實？還是一昧依「歷史紀錄」故步自封執事，全無善盡保障民權，尊重民權，且有關都市計劃法第79條原法源條「一事多罰」與「裁罰倍數大異常」已違反民生生計。被告之裁罰不僅違反行政程序法第1 條保障人民的權益，更重大違反同法第7 、8 、9 、111 、128 條各項，為此訴請撤銷本件無理之罰鍰處分。
㈡各項法規所制定的罰則其最大的宗旨在於「改善停止繼續」
違法情事續生，罰鍰的產生就是因為「查證無改善」才有續罰的產生，被告在明知原告商號已繳納罰鍰後，在無任何「查證現場」的要件下，一昧「追溯既往」發單重罰，且引用「都市計畫法」第79條的裁罰，按次處罰，是否已違反行政程序法「一事不二罰」損及人民權益。原告對第一次罰鍰早已心存警惕，怎可縱容續生，而被告卻未再次查證就「開罰」，且依該引用的都市計畫法第79條規定，並未規定第二次的重罰就必須以裁罰30萬元，其如此「重大金額罰鍰」全然無考量「民生負擔的是否足以承受」？試問此違法情事除了達到終止違法之目地外是否有保障「人民的生存權」呢？㈢原告商號所在建築物之「使用分區」未符合規定，但原告在
經營同時依法規定盡力辦理「建築物公共安全申報」、「消防安檢申報」及投保「公共意外責任險」，配置有關足以影響往來消費者安全性的各項消防設備，試問：除了用地不符外，被告「第二次裁定重罰」30萬元，有符合客觀原則與公平性原則嗎？㈣依商業登記法規定，新設公司係屬「獨立個體」無論公司名
稱、負責人、統一編號、會計稅務帳，均為獨立體，為何被告「不諳」法令，僅憑營業地址相同，就主觀認定本店為「頂讓」「要求括承受」前店所有責任義務；且被告既然在同址查獲「多次」違法尚未改進之事實，為何不落實都市計畫法相關規定，對建物進行「拆除、改建、停止使用、或恢復原狀」之處分，致使其該「營業地址」被不知情之人租用營業，致原告在該址新設營業而被重罰，至生重大損害無法賴以生存之情，請予明察。
二、被告主張之理由：㈠按都市計畫法第34條、第79條第1 項規定「住宅區為保護居
住環境而劃定，其土地及建築物之使用，不得有礙居住之寧靜、安全及衛生。」、「都市計畫範圍內土地或建築物之使用，或從事建造、採取土石、變更地形，違反本法或內政部、直轄市、縣（市）（局）政府依本法所發布之命令者，當地地方政府或鄉、鎮、縣轄市公所得處其土地或建築物所有權人、使用人或管理人新臺幣6 萬元以上30萬元以下罰鍰，並勒令拆除、改建、停止使用或恢復原狀。不拆除、改建、停止使用或恢復原狀者，得按次處罰，並停止供水、供電、封閉、強制拆除或採取其他恢復原狀之措施，其費用由土地或建築物所有權人、使用人或管理人負擔。」又都市計畫法台灣省施行細則第15條第1 項第10款及第11款規定「住宅區為保護居住環境而劃定，不得為下列建築物及土地之使用：…十、戲院、電影片（映演）業、視聽歌唱場、電子遊戲場、機械式遊樂場、歌廳、保齡球館、汽車駕駛訓練場、攤販集中場及旅館。但汽車駕駛訓練場及旅館經目的事業主管機關審查核准者，不在此限。十一、舞廳（場）、酒家、酒吧（廊）、特種咖啡茶室、浴室、妓女戶或其他類似之營業場所。」㈡被告對於違反都市計畫法相關規定之場所，依據都市計畫法
第79條所定之罰鍰額度、裁罰範圍訂定「新竹市都市計畫範圍內土地或建築物之使用或從事建造、採取土石、變更地形涉違反都市計畫法令案件處理流程」三階段裁罰流程，於第一階段勸導改善期間給予違規行為人30日陳述意見並改善之機會，並言明陳述意見30日期滿後將不定期複查，若仍不符合將處以行政裁罰。於第二階段複查發現仍未改善，則處行為人6 萬元罰鍰。至第三階段複查仍未符合，方處行為人30萬元罰鍰，並處土地及建築物所有權人6 萬元罰鍰。被告於各階段皆明確告知下一階段仍未改善時之裁罰時機與方式，同時皆副知土地及建築物所有權人，請其善盡管理人責任，方據以執行。惟考量部分商號恐以不停更換負責人以規避行政罰鍰，被告亦依據內政部96年10月4 日台內營字第0960806090號函「…三、惟裁罰前手使用人時，如已同時副知該商號土地或建築物所有權人要求其善盡維護管理義務，縱使違法使用該商號土地及建築物之前手使用人已變更，如後手使用人續有違規情事，除依都市計畫法第79條規定處後手使用人罰鍰外，仍得因該商號土地或建築物所有權人未善盡維護管理義務，依都市計畫法第79條規定對該商號之土地或建築物所有權人處以罰鍰，並續對該商號土地或建築物施以斷水、斷電或其他回復原狀之措施，以維護都市環境品質。」之意旨，於第一階段函知違規行為人並副知土地及建築物所有權人之勸導改善期後，一旦查獲該違規場址仍續做違規使用，即依前揭函示意旨逕處違規行為人6 萬元罰鍰。
㈢原告陳稱被告要求其「概括承受」前手人應承擔之義務並非
事實，蓋被告於97年6 月13日以府都計字第0970051047號處分書裁處違規場所負責人甲○○小姐6 萬元罰鍰之依據，係本市警察局第一分局於97年3 月14日、4 月8日 、5 月20日臨檢查獲該場所供人於現場歌唱及作視聽歌唱伴唱使用等行為，與都市計畫法令於住宅區土地使用管制規定不符，該場所臨檢當時之負責人均為本件原告，並無原告所稱以97年2月13日查定結果要求原告「概括承受」承擔義務之情事。原告主張之理由二略謂被告有違『一事不二罰』之原則，無非以其97年7月21日繳納第一次罰鍰6 萬元，又於97年8月18日就同一違規事實予以裁罰，亦非實情，蓋被告97年8 月18日處分書則係針對被告稽查小組於97年7 月1 日查獲原告同址仍有違反都市計畫法之使用，此與原告何時繳交第一次裁罰罰鍰並無相關，97年8 月18日之處分書裁罰金額亦未逾越都市計畫法第79條之規定。且兩次裁罰依據之稽查日期並不相同，並無違反『一事不二罰』之原則。另原告不服於該店頂讓與他人後收受被告97年8 月18日處分書乙節，理由同前。
又原告於97年8 月4 日停止違規使用行為，無法作為其已依被告97年6 月13日處分書要求立即停止使用之證據。㈣卷查本案，被告於97年6 月13日處分書已言明該場所應「立
即停止使用」，並將於處分書送達次日起不定期辦理稽查，「屆時仍未停止使用，將逕依都市計畫法第79條規定處30萬元罰鍰…」。原告即應立即停止違反都市計畫法之使用，不應拖延怠忽。被告以「晶圓茗品坊」違反都市計畫法臺灣省施行細則第15條第1 項第10款及第11款之規定，依都市計畫法第79條規定處原告30萬元罰鍰，並無不當。
理 由
一、按都市計畫法第34條規定：「住宅區為保護居住環境而劃定，其土地及建築物之使用，不得有礙居住之寧靜、安全及衛生。」，同法第79條第1 項：「都市計畫範圍內土地或建築物之使用，或從事建造、採取土石、變更地形，違反本法或內政部、直轄市、縣（市）（局）政府依本法所發布之命令者，當地地方政府或鄉、鎮、縣轄市公所得處其土地或建築物所有權人、使用人或管理人新臺幣6 萬元以上30萬元以下罰鍰，並勒令拆除、改建、停止使用或恢復原狀。不拆除、改建、停止使用或恢復原狀者，得按次處罰，並停止供水、供電、封閉、強制拆除或採取其他恢復原狀之措施，其費用由土地或建築物所有權人、使用人或管理人負擔。」；「住宅區為保護居住環境而劃定，不得為下列建築物及土地之使用：…十、戲院、電影片（映演）業、視聽歌唱場、電子遊戲場、機械式遊樂場、歌廳、保齡球館、汽車駕駛訓練場、攤販集中場及旅館。但汽車駕駛訓練場及旅館經目的事業主管機關審查核准者，不在此限。十一、舞廳（場）、酒家、酒吧（廊）、特種咖啡茶室、浴室、妓女戶或其他類似之營業場所。」，都市計畫法臺灣省施行細則第15條第1 項第10、11款亦明文規定。
二、查原告在新竹市○○路○ 段○○○ 號1 樓建築物，以獨資方式經營「晶圓茗品坊」，「晶圓茗品坊」係97年1 月29日核准設立，其核准營業項目為：農產品零售業、菸酒零售業等，並無視聽歌唱業，有營利事業登記資料查詢表附卷可稽；本件建物座落新竹漁港特定區主要計畫住宅區範圍，依法不得經營視聽歌唱場，惟經新竹市警察局第一分局分別於97 年3月14日、97年4 月8 日及97年5 月20日前往臨檢，系爭場所實際提供娛樂視聽設備而經營歌唱業，違反都市計畫法臺灣省施行細則第15條第1 項第10、11款規定，經被告以97年6月13日府都計字第0970051047號都市計畫處分書處原告6 萬元罰鍰及勒令立即停止使用，並告知將於處分書送達次日起不定期辦理稽查，屆期仍未停止使用，將逕依都市計畫法第79條規定處30萬元罰鍰，原告於97年6 月18日收受該處分書（原告於97年7 月21日完納6 萬元罰鍰）。為兩造所不爭執，並有97年3 月14日新竹市警察局第一分局臨檢紀錄表、97年4 月8 日新竹市警察局第一分局樹林頭派出所臨檢紀錄表、97年5 月20日新竹市警察局第一分局南寮派出所臨檢紀錄表、97年7 月1 日新竹市政府聯合稽查商業活動暨不良場所現場紀錄表、97年6 月13日府都計字第0970051047號計畫處分書及送達證書各影本在卷可憑，堪信為真實。
三、被告於97年6 月13日為上開處分後，其所屬聯合稽查小組於97年7 月1 日再前往稽查，經查獲系爭建築物仍經營視聽歌唱場，有被告聯合稽查商業活動不良場所紀錄表附卷可稽，足徵原告並依上開處分主旨所示立即停止使用，原告違反都市計畫法使用分區管制規定，堪予認定，則被告依都市計畫法第79條規定，以97年8 月18日府都計字第09700813021 號都市計畫處分書處原告30萬元罰鍰，並擇日執行停止供水、供電措施，其裁罰合於都市計畫第79條之要件，裁罰金額未逾規定，自無不合。
四、原告雖主張被告以原告之商號有概括承受前店經營者違規之義務，於97年6 月13日第1 次對原告裁罰6 萬元，就同一違規事實再依97年7 月1 日聯合稽查結果，於97年8 月18日為第2 次裁罰（即系爭處分），認被告對原告於短時間內再度處罰，違反行政程序法以及一行為不二罰之規定云云。惟按所謂一事不二罰原則，係指行為人之單一違法行為違反數個法律或行政法上義務，不得就單一行為給予兩項以上之處罰。本件被告第1 次處罰基礎係基於新竹市警察局第一分局分別於97年3 月14日、97年4 月8 日及97年5 月20日前往系爭場所臨檢，查獲系爭場所實際經營視聽歌唱業使用，不符都市計畫法臺灣省施行細則第15條第1 項各款之相關規定，依都市計畫法第79條規定裁處罰鍰，並勒令立即停止使用，其查獲時間都在原告核准設立「晶園茗品坊」（核准日期97年
1 月29日之後，查獲筆錄上載負責人是原告，並有在場人李麗卿在三份查獲筆錄簽名確認違章事實，足徵被告係就原告之違規經營事實裁罰，核與前經營商號「麻吉新竹名產飲食店」無涉，原告所指摘被告令其承受前經營者之違規事實而予裁罰，並不足採。而被告為本件處分則係基於97年7 月1日派員稽查時，系爭場所仍繼續違規使用，即原告並未依前（97年6 月13日）處分「立即停止使用」，經被告以本件97年8 月18日府都計字第09700813021 號都市計畫處分書處原告30萬元罰鍰並擇日執行停止供水、供電措施。原告前後遭處分裁罰之違規事實不同，原告此部分主張核無足採。
五、原告另主張被告於97年6 月13日處分裁罰6 萬元後，若欲再次裁罰應於原告97年7 月21日繳納該6 萬元罰鍰，再前往查獲有違章事實，始能再次裁罰云云，惟按被告97年6 月13日府都計字第0970051047號都市計畫處分書明載「主旨：……爰依都市計畫法第79條規定處新台幣六萬元整罰鍰及勒令立即停止使用…。說明：本處分書送達次日起不定期辦理稽查，屆期仍未停止使用，將逕依都市計畫法第79條規定處30萬元罰鍰，並停止供水、供電…」，原告於97年6 月18日收受該處分書，有送達證明附卷可稽，是原告業已知悉該處分內容，而該處分亦未教示原告於繳納罰鍰後，原告仍違規經營，被告始得再予處罰，從而原告此部分主張於法無據，亦不足取。
六、原告又主張前次處分（97年6 月13日府都計字第0970051047號都市計畫處分書，處原告6 萬元罰鍰）之繳款期限97年7月18日，則在此原告所謂「完納罰鍰基準日前」之前遭查獲違反使用分區而使用之情形，不應再予追究云云，惟按行政罰法並無刑法上所謂連續犯概括犯意之概念，而係一行為一處罰，故原告之主張對法規容有誤解，自難為其有利之認定。至於原告主張其於97年8 月4 日將系爭商號轉讓他人，惟此屬97年7 月1 日被稽查後之其他行為，原告在轉讓之前已經存在之違規行為不因其將商號已經頂讓而免除裁罰。另原告主張被告依據都市計劃法對於房屋所有權人處罰，有「一事三罰」之情況，惟按主管機關究應對建築物所有權人或使用人處罰，應就其查獲建築物違規使用之實際情況，於符合立法目的為必要裁量，業經最高行政法院95年1 月份庭長法官聯席會議決議在案。故依上開決議意旨，原告為建築物之使用人，被告以系爭建築物位於都市計畫住宅區內，原告於該址經營視聽歌唱場，違反土地使用分區管制規定，乃依都市計畫法第79條第1 項規定對原告處以罰鍰，並命其停止使用，洵無不合。至被告除對原告處罰外，另對訴外人即系爭建築物所有權人「彭騰玉」、「彭騰芳」等併予處罰，是否合法，係屬被告對訴外人之處分有無涉及裁量濫用違法之撤銷事由，核與原告因違反前揭公法上義務依法應科予行政罰無涉，原告執被告不應對使用人及所有權人併予處罰，主張原處分應予撤銷云云，即非有據。
七、綜上，被告以原告違反都市計畫法規定，依同法第79條第1項規定違規經處6 萬元罰鍰，並勒令立即停止使用，經原告於97年6 月18日收受，惟同年7 月1 日被告稽查，查獲現場原告仍違反規定經營視聽歌唱場及酒吧（廊）使用，並未改善，因而處30萬元罰鍰，自無不合。原告主張處分違誤，請求撤銷減輕罰鍰，均屬無據。從而，原處分於法並無違誤，訴願決定予以維持，亦無不合，原告訴請撤銷，為無理由，應予駁回。
八、兩造其餘陳述於判決結果不生影響，無庸一一論列，併予敘明。
據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 98 年 5 月 7 日
臺北高等行政法院第四庭
審判長法 官 鄭 小 康
法 官 李 玉 卿法 官 林 妙 黛上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中 華 民 國 98 年 5 月 7 日
書記官 蔡 逸 萱