臺北高等行政法院判決
98年度訴字第429號98年9 月17日辯論終結原 告 甲○○○訴訟代理人 陳孟秀律師
蔡文彬律師複代理人 馬恩忠律師被 告 行政院農業委員會林務局羅東林區管理處代 表 人 乙○○（處長）住同訴訟代理人 李秋銘律師
黃金亮律師上列當事人間有關宿舍事務事件，原告不服行政院農業委員會中華民國97年12月31日農訴字第0970099411號訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要：原告之夫周阿坡為被告退休員工，任職期間獲配住宜蘭縣○○鄉○○路○○號宿舍（下稱義興路宿舍）。嗣周阿坡於民國（下同）67年6 月1 日退休，71年4 月23日死亡，原告仍繼續居住義興路宿舍。迨80年間，義興路宿舍所在地為配合宜蘭縣三星鄉公所闢為三星公園而須拆除，經原告提出陳情，被告同意原告於80年12月12日遷入其所經管之宜蘭縣○○鄉○○路○○號（門牌現整編為宜蘭縣○○鄉○○路○ 段○○○ 巷○○ 號 ）宿舍（下稱三星路宿舍）居住。其後因被告所經管包括三星路宿舍在內之6 戶國有眷舍房地經行政院核定辦理騰空標售，被告乃以95年9 月19日羅秘字第0951250251號函（下稱95年9 月19日公函）通知原告應於核定日（95年9 月11日）起3 個月內自行搬遷。又以95年12月19日羅祕字第0951153090號函（下稱原處分）復以原告非合法現住人，不合續住三星路宿舍，應配合於96年1 月25日前搬遷返還。原告不服，向行政院農業委員會提起訴願，遭決定不受理後，提起行政訴訟，求為判決：⒈訴願決定及原處分均撤銷。⒉被告應給付原告1,500,000 元。經本院以96年度訴字第01879號判決「訴願決定撤銷，原告其餘之訴駁回。」其中關於原訴願決定撤銷部分，經行政院農業委員會重為決定仍不受理，原告猶不服，遂提起本件行政訴訟。
二、本件原告起訴主張：㈠被告95年9 月19日公函為行政處分且發生構成要件效力：
⒈按各眷舍所屬機關對於合法現住人之認定，乃應先行作
成一種確認處分，一經認定為合法現住人，即發生確認其資格之法律效果，自屬行政處分，為91年各級行政法院法律問題座談會法律問題5 之研討結論。
⒉被告95年9 月19日公函係被告基於職權審查原告是否符
合處理要點規定之合法現住人資格，以決定是否造冊送執行機關請領之高權地位所為之公法上決定，為行政處分並有存續力。
⒊被告95年9 月19日公函既為行政處分，並認定原告為合
法現住人，則就「原告為合法現住人」自生有構成要件效力，應受其他國家機關尊重並為承認。被告竟任意以原處分變更之，而謂原告非合法現住人，事後又辯稱該公函非行政處分，顯屬違法。
㈡被告95年9 月19日公函為授益行政處分，原告對之有信賴保護原則之適用：
⒈承前，被告95年9 月19日公函生有構成要件效力，原告
信賴此授益行政處分，展開自動搬遷之信賴表現，以獲得自動搬遷之補償費，且無行政程序法第119 條信賴不值得保護之情形，是故原告自得主張信賴保護原則之適用。
⒉又縱認被告95年9 月19日公函之行政處分有違法之虞，
被告應依行政程序法第117 條至第121 條之法定程序，考量該處分為授益處分，而依法辦理撤銷。詎被告未能依法為之，逕以原處分任意變更，程序實有違誤，且侵害原告因該處分而授予之利益，從而被告違法甚明，訴願決定未予指摘，逕以維持，實屬有誤，應予撤銷。
㈢原處分有失誠信公平原則，且有權利濫用之違法：
⒈原告之夫周阿坡為被告森林鐵路站長，原配住義興路之
眷屬宿舍，嗣周阿坡於67年6 月1 日退休，迄71年4 月23日死亡，然因周阿坡所配住之宿舍屬眷屬宿舍，故原告有合法權利而得繼續居住。其後義興路宿舍所在地為配合宜蘭縣三星鄉公所闢建三星公園，面臨拆除之命運，在原告擁有合法居住眷屬宿舍之權利下，被告遂於80年12月12日將原告改配三星路宿舍，是故原告係合法有權居住三星路宿舍，為合法現住人，當屬無疑。
⒉被告於80年12月12日將原告改配至三星路宿舍之行政行
為，已足以引起一般人之信賴，原告本於上開信賴基礎向被告領得該宿舍鑰匙，並居住於內，顯已展開具體之信賴行為，而有「信賴表現」。又原告獲配三星路宿舍時，亦無行政程序法第119 條所謂「信賴不值得保護」之情形，甚且被告95年9 月19日公函亦謂「合法現住人之國有眷舍因辦理騰空標售，而請自行搬遷，並謂於核定日起三個月自行搬遷一次補助費」，原告信賴此行政行為，而展開自動搬遷之信賴表現，以獲得自動搬遷之補償費。綜上，基於「信賴保護原則」，被告應維持既有之合法現住人之認定，以保護原告正當合理之信賴，始為適法。被告未考量原告係屬合法權利人，驟為非合法現住人之認定，有失誠信公平原則，而有權利濫用之違法。
㈣綜上所陳，原告係基於公務員眷屬身分而配住三星路宿舍
，係合法現住人，原處分顯有違誤，訴願決定不察，逕為不受理決定，亦屬不當。為此，提起本件訴訟，並聲明求為判決：訴願決定、原處分均撤銷。
三、被告則辯以：㈠被告95年9 月19日公函，其意在通知現住人依「國有宿舍
及眷舍房地加強處理方案」辦理，為行政之先行行為，為觀念通知，並非行政處分。上開公函誤用「合法現住人」乙語，雖有未盡妥適之處，但於原告依上開公函提出全戶戶籍謄本時，被告仍應依相關規定，就原告是否為「合法現住人」予以審認。原告提出戶籍謄本後，被告發現原告係81年間方設籍於三星路宿舍，非屬72年5 月1 日前借住之房舍，其是否為得請領一次補助費用之「合法現住人」自有疑義，是以被告向主管機關公務人員住宅及福利委員會請示，而後被告認定原告非合法現住人，不合續住旨揭宿舍，請原告於96年1 月25日前騰空搬遷返還，並以原處分函覆原告，此係被告就原告是否為「合法現住人」之疑義向主管機關請示後，本於權責所為之認定，是以95年9月19日公函與原處分，二者無互為矛盾之處。
㈡又原處分僅係被告就原告是否為「合法現住人」經函請釋
疑後向原告所為之通知，其性質亦應屬於觀念通知，而非行政處分。再縱認其性質為行政處分，此一處分應為關於人之地位之消極確認處分。因原告之夫周阿坡先前配住義興路宿舍，嗣於67年6 月1 日退休，並於71年4 月23日死亡，其後雖由原告繼續居住，惟原告於80年12月間即改配至三星路宿舍，前開義興路宿舍之使用借貸關係，因處理之關係於80年12月間即告終止，其後改配至三星路宿舍，係成立另一新的使用借貸關係，斯時係「事務管理規則」於72年4 月修正之後，已無「眷屬宿舍」之規定，故原告於80年12月13日所獲配住之三星路宿舍，依當時之「事務管理規則」規定，已非「眷屬宿舍」。原告既非在72年5月1 日前依規定核准配住之宿舍，即非屬「國有宿舍及眷舍房地加強處理方案」所稱之眷屬宿舍合法現住人至明，被告所為之認定，亦無違誤。
㈢原告並無信賴保護原則之適用：
⒈按司法院大法官會議解釋第525 號解釋意旨，人民對授
益處分或行政法規之信賴事實，及表現於該等授益處分撤銷或廢止及行政法規之廢止或變更時，方有行政程序法有關信賴保護原則之適用。義興路宿舍提供原告使用係基於原告先夫原為被告之公務員，依民法有關使用借貸之法律關係配住使用，形成私法上之使用借貸關係而配住，並非基於公權力行使所為之授益處分而配住，自無公法上信賴保護原則之適用，況原告是否為「合法現住人」之認定，亦與行政處分無關，原告之主張應非有據。
⒉次查原告係於80年11月27日以陳情書向被告提出陳請，
以義興路宿舍為配合施工須拆除，其無房舍，3 子皆未成家且傢俱甚多，希望改配宿舍，被告乃於80年12月3日將三星路宿舍配住予原告，此乃另一新的配住宿舍行為，並非延續原先之配住宿舍行為，因之就義興路宿舍之使用借貸關係於80年12月間即告終止，其後改配至三星路宿舍，係成立另一新的使用借貸關係，更無原告所主張之信賴保護原則之適用。
⒊又被告95年9 月19日公函所稱「合法現住人之國有眷舍
因辦理騰空標售，而請自行搬遷，並謂於核定日起3 個月自行搬遷，可獲發給一次補助費」，係指依「國有宿舍及眷舍房地加強處理方案」規定之眷屬宿舍合法現住人而言，然原告並非上開合法現住人已如前敘，縱其有自動搬遷之行為，亦因未合於「國有宿舍及眷舍房地加強處理方案」之規定，即無法獲得自動搬遷之補償費，無原告所主張之信賴保護原則之適用，亦無原告所主張被告未考量原告係屬合法權利人，驟為系爭宿舍不合法使用之認定，有失誠信公平原則，而屬權利濫用之情事。
㈣依公務人員保障法第25條第1 、2 項規定意旨，本件原告
係以其得依「國有宿舍及眷舍房地加強處理方案」獲發補償費之財產請求權遭侵損害而向訴願機關提起訴願。由於本件原告所主張之事實，係公務人員已亡故者，其遺族基於該公務人員身分所生之公法上財產請求權遭受侵害，依上開規定，原告應依公務人員保障法規定提起復審，乃原告向訴願機關提起訴願，其程序即有未合，原訴願據此駁回原告之請求，並無違誤。從而，原處分及訴願決定均無違誤，為此求為判決駁回原告之訴。
四、查兩造不爭如事實概要欄所載之事實，並有被告95年9 月19日公函、原處分、本院96年度訴字第01879 號判決、被告80年12月3 日80羅行字第10237 號函及原告80年11月27日陳情書在卷可稽，堪認為真實。惟原告主張被告95年9 月19日公函為行政處分，業已認定原告為合法現住人，被告事後再以原處分否認原告為合法現住人，有失誠信公平原則，且有權利濫用之違法，原告應有信賴保護原則適用等情，則為被告所否認，並以前詞置辯。是本件兩造之主要爭執在於：⒈被告95年9 月19日公函是否為行政處分，並有確認原告為合法現住人之構成要件效力？⒉原處分是否為行政處分？⒊原告是否為合法現住人？⒋原告有無信賴保護原則之適用？
五、本院之判斷：㈠關於被告95年9 月19日號公函是否為行政處分部分：
⒈按所謂行政處分，依訴願法第3 條第1 項及行政程序法
第92條第1 項規定，係指行政機關就公法上具體事件所為之決定或其他公權力措施而對外發生法律效果之單方行政行為。又「行政官署所為單純之事實敘述或理由說明，並非對人民之請求有所准駁，既不因該項敘述或說明而生法律上效果，即非訴願法上之行政處分，人民對之提起訴願，自非法之所許。」有改制前行政法院62年裁字第41號判例可資參考。
⒉查被告95年9 月19日公函內容為「主旨：有關貴合法現
住人配住之國有眷舍已於95年9 月11日院授人住字第0950306960號函奉核定辦理騰空標售，請於行政院核定日（95年9 月11日）起3 個月內自行搬遷，請查照。說明：一、本處經管宜蘭縣○○鄉○○路○ 段○○○ 號等6 戶及其基地坐○○○鄉○○段○○○ ○號國有眷舍房地，依『國有宿舍及眷舍房地加強處理方案』陳報辦理騰空標售，行政院於95年9 月11日旨揭文號核定辦理騰空標售，合法現住人應於核定日起3 個月內自行搬遷，可獲發給一次補助費；逾期搬遷者，視為非法佔用。二、請合法現住人至戶政單位請領全戶戶籍謄本1 份逕寄本處秘書室。三、合法現住人於搬遷完成後，應辦理水、電、瓦斯停用手續並取得停用證明，並至戶政單位請領新址戶籍謄本1 份，洽本處秘書室承辦人員辦理房屋點交及填寫1 次補助費據領清冊。」有該公函在本院卷第17頁可參。
⒊經核上開公函主旨雖載有「貴合法現住人」乙語，惟依
其全文意旨及該函受文者尚有其他住戶等情綜合以觀，其意應僅係通知現住戶，所住宿舍房地已奉核定辦理騰空標售而應搬遷，並告知合法現住人如於期限內自行搬遷且完成一定手續後可提出資料申請發給一次補助費之相關規定與事宜，尚無確認原告為合法現住戶而符合發給補助費資格之意思，亦即該公函並非係就確認原告為國有眷舍合法現住戶資格之公法上具體事件所為之決定，亦未對外發生一定之法律效果，依上開說明，自非行政處分，尚不因主旨載有「貴合法現住人」乙語而異其認定，原告主張被告95年9 月19日公函為行政處分，並有確認原告為合法現住人之構成要件效力，洵非可採。
㈡關於原處分是否為行政處分部分：
⒈按司法院釋字第557 號解釋：「行政機關、公立學校或
公營事業機構，為安定現職人員生活，提供宿舍予其所屬人員任職期間居住，本屬其依組織法規管理財務之權限內行為；至因退休、調職等原因離職人員，原應隨即歸還其所使用之宿舍，惟為兼顧此等人員生活，非不得於必要時酌情准其暫時續住以為權宜措施。行政院基於全國最高行政機關之職權，盱衡國家有限資源之分配，依公教人員、公營事業機構服務人員任用法規、俸給結構之不同，自得發布相關規定為必要合理之規範，以供遵循。」而行政院為處理國有眷舍房地，訂有「中央各機關學校國有眷舍房地處理要點」，依行為時即95年8月28日修正發布之該要點第2 點第1 項規定：「本要點有關眷舍房地之處理，以行政院人事行政局為督導機關；公務人員住宅及福利委員會為執行機關；中央各部會及相當層級以上之機關為主管機關。」第3 點第4 項規定：「合法現住人之認定，由各機關學校依權責辦理。」第7 點第1 項規定：「各機關學校管理位於都市計畫商業區、住宅區之眷舍房地，於92年12月31日以前，依第4 點、第5 點規定報送執行機關申辦騰空標售案件，該眷舍之合法現住人，自行政院核定之日起3 個月內自行遷出者，由執行機關核定騰空標售時之公教人員輔購住宅貸款標準給予一次補助費。」由此可知，國有眷舍合法現住人自行搬遷可請領一次補助費者，應先由各機關學校審查其是否符合合法現住人之資格，經審查認定後，始予列冊送公務人員住宅及福利委員會請領一次補助費，故各眷舍所屬機關對於是否為合法現住人應先作成一種確認處分，一經認定為合法現住人或非合法現住人，即發生確認其資格存在或不存在之法律上效果，準此，該確認處分自屬行政處分。
⒉經查，本件原處分係被告就其經管之三星路宿舍，認定
原告非為合法現住人，不合續住宿舍，限期請求原告騰空搬遷返還。核此乃被告基於職權，據以審查原告是否符合「中央各機關學校國有眷舍房地處理要點」規定之合法現住人之決定，並發生確認原告資格不存在之法律效果，係被告基於高權地位所為公法上之單方決定，且對外發生一定之法律效果，依前開說明，應屬行政處分。被告辯稱原處分僅係其就原告是否為「合法現住人」經函請釋疑後向原告所為之通知，其性質屬觀念通知，而非行政處分云云，要非可採。
㈢關於原告是否屬合法現住人部分：
⒈按「中央各機關學校國有眷舍房地處理要點」第3 點第
1 項規定：「本要點所稱合法現住人，應合於下列各款規定：㈠於72年5 月1 日以前依法配（借）住眷舍。㈡為現職人員、退休人員、資遣人員或其遺眷。㈢有居住之事實。㈣未曾獲政府各類輔助購置住宅。㈤非調職、轉任、辭職、解僱、解聘（含不續僱、不續聘）、撤職或免職人員。㈥有續住之資格。㈦所居住之眷舍仍屬配（借）住機關管有。」另行政院92年7 月10日所發布「國有宿舍及眷舍房地加強處理方案」，其中參、「處理範圍」規定：「……眷舍房地部分：㈠依『中央各機關學校國有眷舍房地處理辦法』規定，於72年5 月1 日前經中央各級機關學校依規定核准配住，位於都市計畫商業區、住宅區之國有『眷屬宿舍』房屋及其基地。㈡依『國家資產經營管理一元化執行要點』第10點所稱之其他可建築使用之國有眷舍房地，且於72年5 月1 日前經中央各級機關學校依規定核准配住，位於都市計畫工業區及非都市土地使用編定種類為甲、乙、丙、丁種建築用地之『眷屬宿舍』房屋及其基地。」陸、「處理方式」規定「……眷舍房地部分：凡位於本方案處理範圍內之眷舍房地，均得依照下列方式辦理。㈠騰空標售：……⒉辦理騰空標售之眷舍合法現住人，自行政院核定之日起3 個月內自行遷出者，可就下列方式辦理：⑴自本方案公布日起至92年12月31日前，其眷舍基地坐落都市計畫商業區或住宅區者，由公務人員住宅及福利委員會按核定騰空標售時之貸款標準發給一次補助費，現職人員依任本職官、職等，退休人員依退休時敘定退休之官、職等，即簡任220 萬元、薦任180 萬元、委任15
0 萬元。……」是依上開規定可知，符合發放一次補助費之合法現住人資格，並非僅以經國家機關配住宿舍使用為已足，尚須具備「中央各機關學校國有眷舍房地處理要點」第3 點第1 項所定7 款要件，且所謂眷舍係指「眷屬宿舍」房屋及土地而言。
⒉查本件原告係於80年12月3 日始經被告同意改配至三星
路宿舍，並於同年12月12日點交遷入居住，此與前揭「中央各機關學校國有眷舍房地處理要點」第3 點第1 項第1 款所定必須「於72年5 月1 日以前依法配（借）住眷舍」之要件已有未合，且事務管理規則於72年4 月29日修正後，公有宿舍僅區分為「首長宿舍」、「職務宿舍」與「單身宿舍」3 種，已無「眷屬宿舍」，故原告於80年12月12日改配之三星路宿舍，亦非屬眷屬宿舍。
準此，原告雖有居住三星路宿舍之事實，但既非屬72年
5 月1 日以前依法配住之眷屬宿舍，即非前開「國有宿舍及眷舍房地加強處理方案」及「中央各機關學校國有眷舍房地處理要點」所稱之合法現住人。
⒊至原告之夫周阿坡原獲配住之義興路宿舍，雖係於72年
5 月1 日以前依法配住之眷屬宿舍，且由原告於周阿坡死亡後繼續居住，惟該宿舍本係周阿坡因任職關係獲准配住，迨其退休因已無任職關係，原應隨即歸還，然為兼顧退休人員生活，行政院人事行政局83年9 月9 日83局給字第35087 號函釋以「為兼顧『事務管理規則』修正前准予退休人員續住宿舍之權益，行政院爰於74年5月18日以台74人政肆字第14927 號函規定略以，於72年
4 月29日『事務管理規則』修正前退休，而現仍續住修正前規則所定『眷屬宿舍』之退休人員；暨於『事務管理規則』修正前配住，而於修正後退休之人員，其所配住宿舍係修正前規則所定之『眷屬宿舍』者，均准予續住至宿舍處理時為止……。」嗣又以84年4 月8 日84局給字第12745 號函釋稱：「前開院函所稱『處理』係指眷屬宿舍除依『中央各機關學校國有眷舍房地處理辦法』及其『作業要點』規定處理（即辦理就地改建、騰空標售、現狀標售、已建讓售。按該作業要點已於88年12月14日廢止。行政院92年12月8 日以院授人住字第0920310541號令廢止該辦法；行政院92年12月10日以院授人住字第0920310544號函訂定『中央各機關學校國有眷舍房地處理要點』已無『就地改建』），如機關擬依規定興建職務宿舍而拆除或為應各機關學校發展需要而拆除或改變用途或因公共設施需要而拆除或依公產管理相關規定處理等，均屬處理之範圍。」被告乃據以同意周阿坡於退休後續住，且於周阿坡死亡後由原告繼續居住。但義興路宿舍既為配合闢建三星公園而拆除，原告並據此向被告陳情而改配至三星路宿舍居住，依上開司法院
557 號解釋及人事行政局函釋意旨，原告就義興路宿舍之配住使用關係即因該宿舍之處理而告終止，其後改配三星路宿舍居住，乃係被告另基於不同之法律關係所為之新的配住行為，與已終止配住之義興路宿舍無涉，故義興路宿舍雖係於72年5 月1 日以前依法配住之眷屬宿舍，並無礙於原告非屬三星路宿舍合法現住人之認定，原告主張其係基於公務員眷屬身分而配住三星路宿舍，為合法現住人云云，委無足取。
㈣關於原告有無信賴保護原則適用部分：
查原告主張有信賴保護原則之適用，無非係以被告95年9月19日公函為授益處分，業已認定其為合法現住人，其因信賴上開公函，而展開自動搬遷之信賴表現，以獲得自動搬遷之補償費，又無行政程序法第119 條信賴不值得保護之情形為據。惟被告95年9 月19日公函僅屬觀念通知，非屬行政處分，已詳述如前，原告所指為信賴基礎之授益行政處分既不存在，自無信賴保護可言。況縱依原告主張其因被告95年9 月19日公函之授益處分撤銷致受損害，依行政程序法第120 條規定，亦係請求被告就其因授益處分撤銷所致之財產上損害為合理之補償，基此，原告有無信賴保護原則之適用，影響所及實為原告可否獲發一次補助費，而此於原告就補助費事件所提另案訴訟（本院97年度訴字第3216號）中已為認定與判斷，與本件原處分有無違誤之判斷係屬二事，並無牽涉，是原告主張其就本件有信賴保護原則之適用云云，亦無足採。
六、綜上所述，原告所訴各節，均非可採，被告依「國有宿舍及眷舍房地加強處理方案」及「中央各機關學校國有眷舍房地處理要點」第3 點規定，認原告非屬三星路宿舍合法現住人，並作成原處分，於法尚無違誤。又原處分係被告就其經管之三星路宿舍，認定原告非為合法現住人，其性質為確認資格之行政處分，原告對之不服，依訴願法第4 條第6 款規定，行政院農業委員會為訴願管轄機關，此與原告主張其一次補助費核發之申請遭否准，公法上財產請求權受有侵害，而依公務人員保障法規定向公務人員保障暨培訓委員會（下稱保訓會）提起復審，本屬不同。訴願決定逕以原告為周阿坡遺眷之身分，請求被告認定其為合法現住人並函轉公務人員住宅及福利委員會辦理補助費之核發，實質上係主張公法上財產請求權遭受侵害，應依公務人員保障法第25條第2 項規定向保訓會提起復審，保訓會就原告請領補助費之處分又已為復審駁回之決定，而為不受理之決定，雖屬有誤，惟尚不影響本件之結論。原告徒執前詞，訴請撤銷，為無理由，應予駁回。
七、本件事證已臻明確，兩造其餘主張、陳述及所提之證據，經審酌後，認均與本件判決結果不生影響，故不逐一論述，併此敘明。
據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1 項前段，判決如主文。
中 華 民 國 98 年 10 月 1 日
臺北高等行政法院第五庭
審判長法 官 黃清光
法 官 吳慧娟法 官 程怡怡上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中 華 民 國 98 年 10 月 5 日
書記官 張正清