臺北高等行政法院判決
98年度訴字第462號原 告 新光人壽保險股份有限公司代 表 人 甲○○訴訟代理人 黃訓章 律師被 告 行政院原住民族委員會代 表 人 章仁香（主任委員）訴訟代理人 乙○○上列當事人間因原住民族工作權保障法事件，原告不服行政院中華民國97年12月30日院臺訴字第0970093973號訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要：被告以原告標得財政部臺灣省南區國稅局「佳里稽徵所租賃辦公廳舍公開徵求案」等7 件（如附件）採購案，履約期間僱用員工總人數逾100 人，惟進用原住民人數未達原住民族工作權保障法第12條第1 項之標準，乃依同條第
3 項規定，以民國96年9 月7 日原民衛字第0960040466號處分書追繳原住民就業代金新臺幣（下同）24,948,000元，扣除已繳納2,550,240 元，尚須補繳22,397,760元。原告不服，訴經行政院97年3 月24日院臺訴字第0970083434號訴願決定，將原處分撤銷，由原處分機關於2 個月內另為適法之處分。經被告重行審查，以97年7 月2 日原民衛字第0970031317號處分書，追繳原告原住民就業代金24,948,000元，扣除已繳納2,550,240 元，尚須補繳22,397,760元。原告不服，以其承保保險業務，係出自公益考量而無利益，且保險商品之買受，其特性與一般財物之買受或勞務之委任或僱傭有別，被告機關未詳究保險業務之實質特性，即認定其於承保保險業務期間，未依政府採購法第98條及原住民族工作權保障法規定僱用足額原住民員工而應繳納代金，顯屬不當；對於政府採購得標廠商與非政府採購得標廠商間，原住民族工作權保障法以政府採購得標廠商為比例進用及課徵代金之義務人，該區別標準與其規範目的間欠缺合理之關聯性，違反憲法第7 條之平等原則；政府採購法及原住民族工作權保障法中對於比例進用原住民之計算，一律以國內員工總人數為基礎，並未考量現實上無僱用可能性之因素，造成得標廠商之過度負擔，又其標得政府機關租賃業務之履約期間內，未依政府採購法規定僱用足額原住民員工，惟其並無因標得此項業務增加人力需求，被告未就各項採購所需勞務及人力有異之特性細加審酌，致其應繳付採購案所獲毛利百分之60以上或超過因標案所獲利潤，顯有違比例原則；原處分機關前以94年5 月18日原民衛字第0940001522號函追繳原住民就業代金，嗣於94年7 月4 日以原民衛字第0940019944號函同意更正應繳納之金額由15,127,200元變更為2,550,240 元，雖原處分機關於97年2 月21日以原民衛字第0970007600號函表示，96年9 月7 日原民衛字第0960040466號函係隱含撤銷94年
7 月4 日原民衛字第0940019944號函之意，惟原告已如期繳納更正後之2,550,240 元，即有信賴利益可言，原處分機關於代金繳納完成2 年後逕以改列適用人數之計算基礎，命補繳納鉅額代金，有違誠實信用及信賴保護原則；原處分未就行政院訴願決定撤銷意旨加以說明，所附未達法定標準及應繳納代金一覽表，以不足人數同為42人之92年度3 月、4 月及11月為例，其應繳代金金額即難以合致，原處分顯仍存有重大瑕疵；又於勞工保險統一、合併投保及不區分總公司或分公司名義投標之情形，追繳原住民代金均以國內員工總人數為代金計算基礎，固無疑問，惟如以總公司或分公司名義投標而恣意適用不同計算基礎，顯違反平等原則，請撤銷原處分云云，提起訴願亦遭駁回，遂提起本件行政訴訟。
二、本件原告主張：㈠承保保險業務應非屬政府採購法之「採購」，自無政府採購法第98條之適用：
⒈按政府採購法第2 條規定：「本法所稱採購，指工程之定作
、財物之買受、定製、承租及勞務之委任或僱傭等。」，然保險契約之要保人投保無非在追求保障，分散風險，其支付價金後所得者僅為保險人之承諾，而保險人則應擔保於約定之事故發生時，填補其經濟上損失，性質上與一般財物之購買截然不同。此由保險契約間之法律關係受「保險法」規範拘束，而一般財物之買受應依循者為民法「買賣」之相關規定亦明。又原告雖因標得「嘉義市義消人員團體福利壽險暨人身意外險」、「92年度士林區公所里幹事保險業務」、「92年度基隆市義勇消防人員一年期團體意外傷害險」、「經濟部標準檢驗局員工暨眷屬投保團體意外險及附加險」計四件保險業務而收受保險費，惟原告將於不可預料之保險事故發生時，尚須履行承諾，依保險契約賠償保戶因不可預料保險事故發生所受之損害，故原告承標此保險契約實非必屬有利，尤其團體險之承作，其保險費率低於一般正常保件，承保條件上亦自較一般保件之審核寬鬆，故對保險人而言，承作團體險業務，主要乃係出「公益、形象」之考量，實際上則多未享有利益。
⒉承上述，原告承保保險業務，乃係出自公益考量而無利益，
且保險商品之買受（訂立），其特性究與一般財物之買受有別，縱認為求公正、公開，確保採購品質等，而有從寬適用政府採購法採購程序之必要，惟仍不應以此認定係屬府採購政法定義之「採購」而當然有政府採購法之適用。換言之，被告未詳究保險業務之實質特性即認定原告於承保保險業務之期間（綜合上開四件保險業務合約期間，則各保險合約之總括期間為92年2 月19日至93年10月6 日）未依政府採購法第98條規定僱佣足額原住民員工而應繳納代金之行政處分，顯屬不當，應予撤銷。
㈡原行政處分內容違反平等原則：
⒈按憲法第7 條之平等原則，是以「等者等之，不等者不等之
」為基本意涵。而法規範是否符合平等原則之要求，應符合法規範所以差別待遇之理由是否合憲及其所採取之分類與規範目的之達成之間，是否存在合理關聯性之要件（司法院會議解釋第593 號解釋理由書參照）：政府採購法及原住民族工作權保障法以民間廠商是否標得政府採購案為區別標準，區分政府採購得標廠商及非政府採購得標廠商，課予比例進用原住民義務，並命未足額進用者繳納就業代金，惟該區別標準與其規範目的間欠缺合理之關聯性。
⒉次按上開法律所定之比例進用義務及未足額進用者繳納原住
民就業代金義務，目的在促進原住民就業，保障其工作權及經濟生活。反觀政府採購制度，則旨在使政府向民間廠商採購所需之工程、財物或勞務時，得藉由公平、公正之程序，提升採購效率與功能，並確保採購品質（政府採購法第1條參照），兩者間之目的與性質迥異，亦無邏輯上之因果關係，故以政府採購之得標廠商，作為上述公法上義務之主體，自始即欠缺事物本質之合理關聯，實屬顯而易見。而原住民於現況下所面臨之就業困難或經濟困境，或係源自於歷史因素，或係肇因於政府過去之錯誤決策，而與政府採購得標廠商之投標或得標行為間，不存在任何因果關聯或邏輯上之必然關係，自不得以法律課諸得標廠商負擔補償義務。
3.再者，或有認為政府採購得標廠商與非政府採購得標廠商之差異，在於前者因此獲有政府採購之價金或報酬，而該經費來自政府編列之預算。惟查，政府採購行為實質上乃國家基於國庫主體地位所從事之私經濟活動，與民間所從事之私法交易行為，並無本質上之差異。而招標機關給付得標廠商之報酬或價金，目的乃係作為得標廠商提供工、財物或勞務之對價，並非作為得標廠商僱用原住民之補貼或薪資基礎，且得標廠商是否僱用原住民，亦與政府採購契約之履行本身，毫無相干。
4.基此，對於政府採購得標廠商與非政府採購得標廠商之間，就促進原住民就業之目的以觀，並區別對待之正當理由。上開法律以政府採購得標廠商為比例進用及課徵代金之義務人，欠缺事物本質關聯，顯係基於恣意之選擇，違反憲法第7條之平等原則，至為明確。
㈢原行政處分內容已違反比例原則：
⒈原行政處分違反適當性原則：
比例原則下之適當性原則，係指採取之手段應有助於目的之達成。政府採購法第98條及原住民族工作權保障法第12條要求政府採購得標廠商於履約期間僱用一定比例之原住民，目的在增進原住民就業機會，並改善其經濟生活。因上開規定建立在政府採購制度之基礎上，僱用期間乃受到期間乃受到政府採購履約期間之限制，且因得標廠商僅於政府採購履約期間負有僱用義務，故其與原住民之僱用關係多屬臨時性、短期性之勞動契約，且一旦履約期間結束，原住民即再度失業，而下一個工作之性質與內容，未必與前一工作相同或相關，導致原住民之工作經驗與技能無法有效累積與發展，欠缺完整而穩定之就業規劃的結果，原住民僅是陷入不斷就業與失業之循環，且永遠只能從事臨時性、短期性之工作，如是反而無法真正促進原住民充分就業，亦無從達到保障其工作權並改善其經濟環境之目的。
⒉原行政處分違反必要性原則：
退步言之，縱認上開強制比例進用及繳納代金之規定符合適當性原則，亦無法通過比例原則之第二子原則即必要性原則檢驗。該原則要求有多種同樣能達成目的之方法時，應選擇對人民權益侵害最小者為之。按強制比例僱用涉及人民財產權之侵害，為免造成財產權之過度侵害，強制比例僱用應以得標廠商「現實上有僱用可能性」為前提，蓋在無僱用可能性之情形下，強制比例僱用及對僱用不足時繳納就業代金之規定，不啻形成對於得標廠商之變相處罰。例如因得標廠商所屬產業性質，有高比例之員工必須為持有特定專業證照之從業人員，惟因目前原住民現實上持有專業證照之比例者甚低，導致將該等職務事實上根本無從招募原住民或無法足額僱用。然而，政府採購法及原住民族工作權保障法中對於比例進用原住民之計算，一律以「國內員工總人數」為基礎，並未考量「現實上無僱用可能性」之因素，將得標廠商事實上無從招募之情形予以排除，其結果乃造成得標廠商之過度負擔，顯違反前揭必要性原則。
⒊原行政處分違反衡平原則：
衡平原則為比例原則之第三個子原則，即採取之方法所造成之損害不得與欲達成目的之利益顯失均衡。按強制比例進用原住民之目的在於促進原住民就業，然其除侵害得標廠商之財產權外，事實上亦排除其他非原住民者之工作機會，而此種與政府採購結合之制度安排，致原住民僅能從事臨時性、短期性之工作，其結果亦無助於促進原住民充分就業並實質改善其經濟生活，是所得利益與所致損害間顯失均衡，有違前述之衡平原則。
⒋本件被告認原告於標得政府機關租賃業務之履約期間內，92
年1 月1 日起至95年9 月30日止，未依政府採購法規定僱佣足額原住民員工，故依法應繳納代金2,494 萬8,000 元整。
惟首先不動產租賃業務雖係屬政府採購法規範之「採購」但租賃業務之租賃標的提供與定作工程需求大量勞務之特性實屬有別。負責執行租賃專案之人力需求實僅佔訴願人員工人力之一小部分，原告更無因標得此項業務而有增加人力之需求，被告對各項採購間所需求之勞務、人力有異之特性未細加審酌，逕認本案應以原告全公司，包含分公司各地之員工總人數為計算代金之基礎，而致原告應繳付採購案所獲毛利之60％以上，甚多已達100%或超過因標案所獲利潤（被告所作原民衛字第0970031317號行政處分92年1 月至95年1 月止之代金金額已超出訴願人所得租金收益）之行政處分，顯係行政機關為達行政目的而不合理侵害原告利益之行政處分，自已顯失衡平而有違比例原則。
㈣原行政處分內容違反誠實信用原則及信賴保護原則：
⒈按「行政行為應受法律及一般法律原則之拘束。」、「行政
行為，應以誠實信用之方法為之，並應保護人民正當合理之信賴。」行政程序法第4 條、第8 條分別定有明文。誠信原則係指每個人對其所為承諾之信守，而形成所有人類關係所不可缺之信賴基礎，亦即「在善良思考之行為人間，相對人依公平方式所可以期待之行。」違反誠信原則之行政處分係屬違法之處分，當事人自得依行政訴訟法第4 條第1 項規定提起撤銷訴訟。而所謂信賴保護原則，係指人民因相信既存之法秩序，而安排其生活或處置其財產，嗣後法規或行政處分發生變動，不得使其遭受不能預見之損害。
⒉復查，被告曾以94年5 月18日原民衛字第0940001522號函向
原告追繳原住民就業代金，並於原告對代金金額申復後以94年7 月4 日原民衛字第0940019944號函中，同意更正應繳納之代金金額由1,512 萬7,200 元變更為255 萬240 元整，而原告亦已依前揭函文如期繳納，此有原告提出之代金繳納證明可稽，且為被告所承認。雖被告於97年2 月21日原民衛字第0970007600號函表示，嗣後之行政處分（96年9 月7 日原民衛字第0960040466號函）係「隱含」有撤銷94年7 月4 日原民衛字第0940019944號函之意，然原告於被告嗣後片面表示「隱含」有撤銷原行政處分溯及既往失其效力之前，即據已完成更正後255 萬240 元之代金繳納作業，即有信賴利益可言，被告於代金繳納作業完成兩年後逕以改列適用人數之計算基礎，命原告補繳鉅額之代金費用，自有違誠實信用及信賴保護原則。
⒊另查，被告於96年11月15日原民衛字第0960048420號函，就
嗣後之行政處分（96年9 月7 日原民衛字第0960040466號函）之訴願案答辯表示：「…信賴保護原則僅適用於授益行政處分，此等情形限於本會前將代金處分註銷案件始有適用，若係更正或溢繳退款則無此原則之適用，本會本得依行政程序法第117 條之規定，撤銷處分，另為一適法之處分…云云。」惟，被告就信賴保護原則適用之範圍容有誤解，信賴保護原則雖最先適用於授益性質行政處分之撤銷（或廢止），然「信賴保護原則攸關憲法上人民權利之保障，公權力行使涉及人民信賴利益而有保護之必要者，不限於授益行政處分之撤銷或廢止……保護範圍除實體法上之利益外，兼及法律地位之不利影響」( 大法官釋字第525 號解釋文及解釋理由書參照) ，且「行政官署對其已為之行政行為，發覺有違誤之處，得自動更正或撤銷原處分，須於不損害當事人正當權利或利益之情形下始得為之」（改制前行政法院54年判字第
255 號判決參照）。職是，在原告當時有尚未撤銷之信賴基礎（同意更正代金金額之行政處分），及原告客觀上對信賴基礎為其所要求之表現行為（如期繳納255 萬240 元之代金），表現行為與信賴基礎間有因果關係（代金繳納行為與行政處分有因果關係），與信賴值得保護之情形（原告之信賴係基於善意），即不能因嗣後法規或行政處分發生變動，而使其遭受不能預見之損害，用以保護人民之既得權，並維護法律尊嚴，故被告就本件追加代金之認事用法顯存有違誤。㈤原行政處分未依行政院訴願決定書（院臺訴字第0970083434號）另為適法之處分：
行政院訴願決定書（院臺訴字第0970083434號）將原處分（96年9 月7 日原民衛字第0960040466號函）撤銷，並命被告於2 個月內另為適法之處分，其理由為：「……原住民族工作權保障法之立法目的係為促進原住民就業，保障原住民工作權及經濟生活……則原處分機關依政府採購法施行細則第
107 條第1 項前段規定所稱國內員工總人數，依身心障礙者保護法施行細則（現已修法更名為：身心障礙者權益保障法施行細則）第12條第1 項規定辦理，並以勞工保險局、前中央信託局所統計各該機關、學校、團體或機構每月1 日參加勞保、公保人數為準，乃以上述原住民非於當月1 日投保，即不予計入原告92年1 月等月份僱用原住民人數，是否合於前開原住民族工作權保障法之立法意旨？又政府採購法施行細則第108 條第2 項規定，得標廠商僱用原住民人數不足繳交代金之金額，依差額人數乘以每月基本工資計算；不足1月者，每日以每月基本工資除以30計。訴願人92年1 月至95年9 月倘已分別僱用上述原住民員工，且僱用期間於各該月份均不足1 月，則依前開政府採購法施行細則第108 條第2項規定，究應如何核算其92年1 月至95年9 月僱用不足額應繳納之代金數額，始符法意……云云。」惟查，被告於97年
7 月2 日原民衛字第0970031317號函行政處分，並未就上揭訴願決定書所指摘之「……原住民非於當月1 日投保，即不予計入原告92年1 月等月份僱用原住民人數，是否合於前開原住民族工作權保障法之立法意旨？」加以闡釋，亦未就「如何核算其92年1 月至95年9 月僱用不足額應繳納之代金數額」加以說明，僅略以「本會依行政院訴願決定意旨，覈實按日計算受處分人於履約期間內已僱用之原住民」，並檢附說明不清之附件（人數未達法定標準及應繳納代金一覽表，以不足人數同為42人之92年度3 月、4 月及11月為例，其應繳代金金額即難以合致）含糊交代。是被告除舉証尚有疵累無法以實其說外，並未研明上揭訴願決定書指摘之處而另為適法處分，故追繳代金之原行政處分顯仍存有重大瑕疵。
㈥就業代金應以原告總公司實際僱用員工總人數為計算基礎：
⒈被告曾以94年5 月18日原民衛字第0940001522號函向原告追
繳原住民就業代金，經原告申復，被告以94年7 月4 日原民衛字第0940019944號函，同意以簽約主體之總公司之實際工作人數為代金之計算基礎，並更正應繳納之代金金額由1,51
2 萬7,200 元變更為255 萬240 元。原告乃依前揭函文如期繳納255 萬240 元代金，詎被告又於97年02月21日以原民衛字第0970007600號函表示，嗣後之行政處分（96年9 月7 日原民衛字第0960040466號函）係「隱含」有撤銷94年7 月4日原民衛字第內0000000000號函之意，嗣後逕行主張原住民就業代金之計算仍應以統一投保之國內員工總人數為代金計算之基礎。
⒉惟查，被告94年4 月7 日原民衛字第0000000000號函之「協
助廠商（企業）解決繳納原住民就業代金相關問題與籌設專案小組第一次會議紀錄」明文載明：「為研擬廠商（企業）針對原住民就業代金所提問題乙案……得標廠商以分公司名義投標，但納入總公司投保者，可檢附投保人數（勞工保險局保險費繳款單）及勞工名卡等證明文件，以分公司實際僱用員工總人數計算應僱用原住民人數。」。何以同樣為勞工保險統一、合併投保之訴願人總公司及分公司，僅係因以總公司名義投標，即無法為相同處理，無法令原告以總公司實際僱用員工總人數計算應僱用之原住民人數？原處分機關顯再違反平等原則「等者等之，不等者不等之」之作為，顯有抵觸行政程序法第6 條「行政行為，非有正當理由，不得為差別待遇」，及同法第9 條「行政機關就該管行政程序，應於當事人有利及不利之情形，一律注意」之虞。
⒊質言之，行政機關非有正當理由，作成行政行為時，對行為
所規制之對象及範圍，不得為差別待遇。所謂正當理由，包括「為保障人民在法律上地位之實質平等，並不限制法律授權主管機關，斟酌具體案件事實上之差異及立法目的而為合理之不同處置」（大法官釋字第211 號解釋參照）以及「並不禁止法律依事物之性質，就事實狀況之差異而為合理之不同規範」（司法院解釋第481 號解釋理由）。參照原處分性質上固屬羈束處分，原處分機關並無裁量餘地，倘追繳原住民就業代金均以「國內員工總人數」為代金計算之基礎，在勞工保險統一、合併投保及不區分總公司抑或分公司名義投標之情況下，固無疑問。惟如以總公司抑或分公司名義投標而恣意適用不同計算基礎（以分公司名義投標者縱納入總公司投保，仍得僅以分公司實際員工人數為計算代金之基礎，惟以總公司名義投標者，卻無法僅以總公司實際員工人數為計算代金基礎？），復未說明認定不同之理由，因而損害人民之權利或法律上之利益，不僅該率斷及理由未備之行政處分違反平等原則，且原處分機關亦有濫用原住民代金計算認定基礎之違法。職是，被告所持最不利於原告之見解，殊不可採，而應一併合理限縮「國內員工總人數」之認定標準，以原告總公司實際僱用員工總人數為計算基礎，以求適法性及公平性之基本要求。
㈦被告昧於承保保險業務無政府採購法第98條之適用、該行政
處分違反憲法第7 條平等原則及第23條比例原則、該行政處分違反行政程序法第4 條及第8 條誠實信用及信賴保護原則、本案舉証尚有疵累且未依行政院訴願決定書（院臺訴字第0970083434號）另為適法之處分，及本案恣意適用不同之原住民代金計算基礎，而逕自重新處分命原告補繳鉅額之代金費用，猶如批著存有立法瑕疵之政府採購法及原住民族工作權保障法之保護外衣，為行政權濫用超收原住民代金之不當得利之實，顯背於行政機關依法行政原則之作業要求。懇請鈞院明鑑，將訴願決定及原處分撤銷，以維法理及權益。
㈧聲明求為判決：訴願決定及原處分均撤銷。
三、被告則以：㈠機關投保屬政府採購法第2 條例示之列：
原告未臻察明採購法立法理由，且僅片面理解條文用詞，其認限縮解釋採購定義，則凡未含蓋於採購狹義文義範圍內又無他法可循者，則任政府機關巧立名目，遁採購法之監督，實非本法之立法目的。且依行政院公共工程委員會88年9 月
6 日工程企字第8813123 號、89年5 月16日工程企字第89011787號函示要旨，各機關投保各種保險為勞務採購，應視保險費用之多寡適用採購法相關規定，要無爭執。
㈡原處分之法源依據觀之司法院會議解釋第485 號、第593 號解釋文，未違反平等原則：
⒈採購法除為建立公平之採購程序，亦肩負促進身心障礙者及
原住民就業之社會福利功能，並非僅為建立公平、公開之採購程序矣。是立法時於該法第98條規定達一定規模之得標廠商需比例進用弱勢團體。查採購法為避免僱用身心障礙者與原住民族合計達一定比例之流弊，原住民族工作權保障法（下稱原民保障法）第12條乃配合訂定並於90年10月31日公布施行，以確實保障原住民於政府採購案件中達到百分之1 比例進用之就業機會，，肩負促進弱勢就業之社會福利政策。⒉立法者已衡酌事物性質之差異而為合理之區別對待，採購法
第98條暨原民保障法第12條第1 項（下合稱系爭規定）係為達成重大公益目的原住民就業時，確有文化背景因素之不利差異此等事實狀態不利之因素存在，故以立法強制透過參與政府採購案件創造經濟活動之廠商，確保將工作機會分配於原住民，以達成使原住民藉由工作獲得經濟上之自立，實係為了追求實質平等之正當目的，屬合憲之重大公益目的。經由政府採購案件創造之經濟活動與促使進原住民就業非無關聯，且為早已存在之制度又立法者基於各類型政府採購案件勢必得以創造之龐大經濟活動，而工作權之實現無非必須先有經濟活動始能達成，參與其中使工作權獲得滿足，顯見以政府採購制度促進原住民就業，並非欠缺合理之關聯性。再者，為促進原住民此等就業不利差異者之就業及經濟發展，最有效直接之手段當屬強制進用或獎勵進用，未達標準者應繳納差額補助費。即採取鼓勵或強制機構進用方式，促進就業不利差異者之經濟生活，為早已存在的事實與存在的秩序，亦為國家經常且有效使用之手段，乃一種有意義的存在之事實及秩序，故87年採購法制定時明文規定達一定規模之得標廠商應進用原住民及身心障礙者達一定比例，惟為杜僱用比例合計制之弊端，始於90年10月31日於本法中限定僱用原住民之比例，與身心障礙者之就業保障相較，原住民之就業保障則是限縮於履行政府採購之期間內；是以，原民保障法僅係依循此種普遍存在之社會福利政策，及具體將此社會福利政策制定於內之採購法，而循序建立之保障秩序中，限定得標廠商單獨進用原住民之比例，實乃立法者斟酌得標廠商與非得標廠商其事物性質之差異，而為合理之區別對待，原告認採購法及原民保障法對於廠商是否標得政府採購案件為區別標準，課予比例進用原住民義務或進而繳納代金，該區標準與規範目的欠缺合理之關聯性，係基於恣意之選擇，違反憲法平等原則云云，顯有誤解。
㈢原處分之法源依據未違反比例原則：
⒈相關法規有助於改善原住民經濟生活，自無違反適當性原則
，依採購法施行細則第108 條第1 項、原民保障法第12 條第1 、3 項規定，原住民族就業基金收支保管及運用辦法第
4 、5 條規定，即明立法按原民保障法第12條第1 項之目的在於促進原住民就業，而直接強制達一定規模之得標廠商進用原住民，應有助於上開目的之達成，事實上，多數得標廠商因此開始徵聘具原住民身份之員工，亦間接提昇國民對於原住民工作權保障之觀念，縱得標廠商未能僱用原住民，然則課予其金錢給付之義務，並將將代金依原住民族就業基金收支保管及運用辦法，用以支應各項原住民就業政策之支出，應有助於上開目的之達成，而符合適當性原則，職是，系爭規定並未違反適當性原則。
⒉系爭規定先以強制進用，後課以最低基本工資之代金作為手
段，符合必要性原則：是否符合必要性原則須通過以下三項檢驗：達到相同目的的手段可能有幾種、各種手段對基本權將產生如何之限制、選擇侵害最小的手段。採徵收代金用以支應各項就業政策為長期目標，雖歷時較久，然此乃對原住民就業不利差異之質的改善，原民保障法及採購法係採雙管齊下之方式，如此當可對於原住民短期就業狀況及長期實質改善經濟生活兼籌併顧。又進用原住民與繳納代金，係由得標廠商擇一行使之法律。另前項代金之金額，依差額人數乘以每月基本工資計算；不足1 月者，每日以每月基本工資除以30計，採購法施行細則第108 條第2 項定有明文；立法者立法時，即已考量進用原住民之現實狀況及徵收代金對得標廠商造成之財產權侵害，而以最低基本工資乘以差額人數計算應繳納之代金，廠商就此甚至無須負擔勞、健保及勞動基準法之一切相關福利，僅需依差額人數以最低基本工資繳納代金，顯然係選擇侵害最小的手段。故強制進用或繳納代金不失為係達到目的之較為有效的手段，自無悖於必要性原則之要求。
⒊系爭規定並未違反衡平原則：原告雖主張本法除侵害得標廠
商財產權外，事實上亦排除其他非原住民之工作機會，然查，系爭規定之立法目的及源由，即係因原住民社會地位之低落致其工作權無法於現實環境中獲得保障，故藉由立法實現促進原住民就業之目標，惟系爭規定對於原住民就業之公共法益之維護，則係限縮於政府採購案件履約期間中，關於非原住民之工作權，於其他更為廣大之就業機會中亦可獲得滿足，是以，系爭規定僅係將整體社會環境中一小部分之工作機會，強制分配於原住民，自與衡平原則無所扞格。
㈣原告所稱利益僅係事實狀況變更而附隨有利、不利之反射效果，未有信賴保護原則之適用：
⒈按司法院解釋第525 號解釋理由謂：信賴保護原則攸關憲法
上人民權利之保障，公權力行使涉及人民信賴利益而有保護之必要者，不限於授益行政處分之撤銷或廢止（行政程序法第119 條、第120 條及第126 條參照），即行政法規之廢止或變更亦有其適用。行政法規公布施行後，制定或發布法規之機關依法定程序予以修改或廢止時，應兼顧規範對象信賴利益之保護。除法規預先定有施行期間或因情事變遷而停止適用，不生信賴保護問題外，其因公益之必要廢止法規或修改內容致人民客觀上具體表現其因信賴而生之實體法上利益受損害，應採取合理之補救措施，或訂定過渡期間之條款，俾減輕損害，方符憲法保障人民權利之意旨。至經廢止或變更之法規有重大明顯違反上位規範情形，或法規（如解釋性、裁量性之行政規則）係因主張權益受害者以不正當方法或提供不正確資料而發布者，其信賴即不值得保護；又純屬願望、期待而未有表現其已生信賴之事實者，則欠缺信賴要件，不在保護範圍。
⒉特定行政法規定所設定之行政義務，除為達成公共利益外，
如同時亦在於達成個別人民之利益，人民即因之而具有公權利；反之，如僅在於達成公共利益，個別人民雖因之而間接獲得利益，則此僅稱為反射利益，而非公權利。故承前揭釋字意旨，如人民依據原舊法規而可取得之權利，或客觀上之信賴表現而可合理期待取得權利者，應針對人民該利益所受之損害，採取合理之補救撤措施或過渡條款，以符憲法保障人民權利之意旨。
⒊然原民保障法第12條及採購法第98條規定，依政府採購法得
標之廠商，於政府採購法履約期間內，僱用原住民員工達其員工總人數百分之1 。端視前開法律規定，目的在於立法者欲藉政府採購程序，而達到落實保障原住民族工作權，進而維護其生存權所設之規定。其法條文義在於設定負擔於特定關係之法律人民身上，並達成一定之公利益，並無所謂設定或授與任何權利予一般或個別人民，原更正案件並非法律對其權利有所設定、賦予；再者，本件公法義務係屬特別公課，原民保障法及採購法相關規定，亦未授予被告任何裁量權得資行使，故94年間之更正、註銷案件，自不屬前開釋字所稱具有信賴保護之範圍內。
⒋易言之，被告依調查後之證據，重新計算代金致結果有所變
更，是為事實狀況變更而附隨有利、不利之反射效果，並非所謂屬「得預期可取得之實體法上之利益」或法律上之利益，至所稱有違信賴保護原則云云實係誤解法令。
㈤原處分事實及理由皆堪完備，未有重大瑕疵：
⒈首按原處分事實段敘明院臺訴字第0970083434號決定書撤銷處分之理由為「本會未覈實計算原住民員工人數」。
⒉再配合理由段所引採購法施行細則第107 條第1 項準用身心
障礙者保護法施行細則第12條第1 項規定「﹒﹒﹒員工總人數之計算方式，以勞工保險局、中央信託局所統計各該機關、學校、團體或機構每月1 日參加公、勞保人數為準」，同法施行細則第108 條第2 項規定：「代金之金額，依差額人數乘以每月基本工資計算；不足1 月者，每日以每月基本工資除以30計」。從而可得知，若原住民員工於某月份期中加退保時（非於當月1 日加保或當月最後1 日退保者），原告實際上未於當月完整僱用此原住民，就當月未僱足之天日仍須計納代金。職此，原處分所附之應繳納代金一覽表其總額2,618 萬5632元即可求出，原告可從其建立之員工名冊核對原住民員工加退保紀錄並比對此附件再為計算。既然原處分之內容不僅闡明訴願決定意旨、法條依據等，並附有代金金額計算過程（應繳納代金一覽表欄位計有員工總人數、應僱用及實際僱用原住民人數、不足人數、每月份應繳代金金額）憑原告參考，原處分之作成符合行政程序法，非有重大瑕疵情事發生。
㈥原告所舉0000000000解釋函係針對得標廠商為該分公司者為限：
解釋「員工總人數」應秉持原則法從寬、例外法從嚴。連結採購法施行細則第107 條第1 項前段準用身心障礙者保護法施行細則第12條第1 項規定、工程會（90）工程企字第00000000解釋函（證物12）暨旨揭解釋函，其體系解釋應為「（一）各級政府機關、公、私立學校、團體及公、民營事業機構員工總人數之計算方式，以勞工保險局、中央信託局所統計各該機關、學校、團體或機構每月1 日參加公、勞保人數為準。（二）員工總人數係以投保單位為計算標準；但以分公司名義投標，卻納入總公司投保者，可檢附投保人數及勞工名卡等證明文件，以分公司實際僱用總人數計算應僱用原住民人數」。是故，但書以前為原則性規定，以下則為例外性規定。旨揭函釋並非表示得僅以總公司員工人數計算應僱用原住民人數。職此，該函所稱得以分公司實際僱用員工總人數計算應僱用原住民人數者，乃係以「分公司名義投、得標」之得標廠商，查系爭案件之投得標名義人皆為新光人壽保險股份有限公司，自應以其公司之投保單位為計算標準，原告擴張解釋該函適用範圍，委無可採。
四、本件被告以原告標得財政部臺灣省南區國稅局「佳里稽徵所租賃辦公廳舍公開徵求案」等7 件採購案，履約期間僱用員工總人數逾100 人，惟進用原住民人數未達原住民族工作權保障法第12條第1 項之標準，乃依同條第3 項規定，以97年
7 月2 日原民衛字第0970031317號處分書，追繳原告原住民就業代金24,948,000元，扣除已繳納2,550,240 元，尚須補繳22,397,760元。原告不服，循序提起本件行政訴訟，有處分書及訴願卷在卷可憑，為可確認之事實。茲兩造就原告系爭得標案，若應適用原民保障法及採購法計算其應進用原住民人數而進用不足，則原告應繳納原住民就業代金為24,948,000元，扣除已繳納2,550,240 元，尚須補繳22,397,760元，並無爭執，是本件爭點在於政府機關投保之行為是否屬於政府採購行為，而本案代金之課與是否適法？
五、本院判斷：㈠按政府採購法第8 條規定「本法所稱廠商，指公司、合夥或
獨資之工商行號及其他得提供各機關工程、財物、勞務之自然人、法人、機構或團體。」，同法第98條規定「得標廠商其於國內員工總人數逾100 人者，應於履約期間僱用身心障礙者及原住民，人數不得低於總人數百分之2 ，僱用不足者，除應繳納代金，並不得僱用外籍勞工取代僱用不足額部分。」。同法施行細則第107 條規定「本法第98條所稱國內員工總人數，依身心障礙者保護法施行細則第12條第1 項規定辦理；所稱履約期間，自訂約日起至廠商完成履約事項之日止。依本法第98條計算得標廠商於履約期間應僱用之身心障礙者及原住民之人數時，各應達國內員工總人數百分之1 ，並均以整數為計算標準，未達整數部分不予計入。」第108條規定，得標廠商僱用原住民之人數不足前條第2 項規定者，應於每月10日前依僱用人數不足之情形，向原住民中央主管機關設立之原住民族就業基金專戶，繳納上月之代金。前項代金之金額，依差額人數乘以每月基本工資計算；不足1月者，每日以每月基本工資除以30計。次按原住民族工作權保障法第12條第1 項及第3 項規定「依政府採購法得標之廠商，於國內員工總人數逾100 人者，應於履約期間僱用原住民，其人數不得低於總人數百分之1 。」「得標廠商進用原住民人數未達第1 項標準者，應向原住民族綜合發展基金之就業基金繳納代金。」，同法第24條第2 項規定「前項及第12條第3 項之代金，依差額人數乘以每月基本工資計算。」。
㈡查本件原告標得財政部臺灣省南區國稅局「佳里稽徵所租賃
辦公廳舍公開徵求案」等7 件（詳如附件）採購案，經被告分別函請財政部臺灣省南區國稅局等招標機關確認上開採購案之標案名稱、得標廠商、履約日期等，且經財政部臺灣省南區國稅局等招標機關依採購決標資料所記載確認事項逐一勾填確認，有調查表影本在卷可稽（見答辯卷宗頁157-167）；又依據勞工保險局及前中央信託局（96年7 月1 日與臺灣銀行股份有限公司合併，以臺灣銀行股份有限公司為存續公司）按月提供投保單位投保人數資料核對，原告於92年1月1 日至95年9 月30日之履約期間內，國內僱用員工總人數已逾1 百人（見答辯卷宗頁60-85 ），其標得上述政府採購案而未於前開履約期間內僱足原住民名額，違規事證明確，乃依原住民族工作權保障法第12條第3 項規定，追繳原告原住民就業代金24,948,000元，並扣除已繳納2,550,240 元，尚須補繳22,397,760 元，則原處分並無不當。㈢按行政院公共工程委員會88年9 月6 日工程企字第8813123
號、89年5 月16日工程企字第89011787號函（見答辯卷宗頁
169 ），其主旨略以「保險業為服務業，機關投保各種保險為勞務採購，應視保險費用之多寡依政府採購法第18條至第23條規定，擇適當方式辦理招標…。」等情，乃政府採購法主管機關行政院公共工程委員會，基於政府採購法之授權，認機關投保各種保險為勞務採購，應視保險費用之多寡依政府採購法第18條至第23條規定辦理招標，其函釋未逾越相關母法授權範圍，無違法律保留原則，自得予適用。則本件原告依採購法標得之4 件機關投保保險案屬於採購法之勞務採購；另3 件租賃辦公室廳舍案則屬採購法第2 條例示「承租」之採購，是系爭如附件所示財政部臺灣省南區國稅局「佳里稽徵所租賃辦公廳舍公開徵求案」等7 件均屬採購法之採購，原告主張其承保保險業務應非屬政府採購法之「採購」，自無政府採購法第98條之適用，洵無可採。
㈣次按「國家應依民族意願，保障原住民族之地位及政治參與
，並對其教育文化、交通水利、衛生醫療、經濟土地及社會福利事業予以保障扶助並促其發展，其辦法另以法律定之。．．．」憲法增修條文第10條第12項定有明文。基於上開憲法增修條文所規定之基本國策，立法院分別於87年5 月27日及90年10月31日制訂前開政府採購法第98條及原住民族工作權保障法，對於依政府採購法得標之一定規模廠商，設有僱用原住民之最低比例要求，及未達比例應繳納代金之義務，以促進原住民就業，保障其工作權及經濟生活，而達到保障原住民族地位及發展之目標。其條文內容，主要係規範員工總人數逾100 人以上之得標廠商，應於履約期間僱用原住民，其人數不得低於總人數1%，否則應向原住民族綜合發展基金之就業基金繳納代金。此項有關得標廠商於履約期間僱用一定比例原住民之限制，已有別於公營機構之比例進用原則，立法者考量此項保護規範對企業活動影響之程度，並斟酌其足堪負擔此社會責任之能力，以廠商規模、履約期間及進用比例，制定前開保障原住民工作權之法律，此乃維護國族整體平衡所為之必要限制，立法意旨於此已就憲法第23條所定比例原則為衡量。再者，相關法規有助於改善原住民經濟生活，縱然得標廠商未能僱用原住民，然課予其金錢給付之義務，並將代金依原住民族就業基金收支保管及運用辦法（代金具有專款專用之特別公課性質），用以支應各項原住民就業政策之支出，即有助於上開目的之達成，而符合適當性原則。又為達成使原住民擁有充分之就業機會，所以賦予得標廠商比例進用原住民義務，以期能直接有效地達到目的，而之後再採徵收代金用以支應各項就業政策，且得由得標廠商擇一行使。於繳納代金部分係以最低基本工資乘以差額人數計算代金，則廠商就此甚至無須負擔勞、健保及勞動基準法之一切相關福利，僅需依差額人數以最低基本工資繳納代金，顯然係選擇侵害最小的手段。另原告主張若需求專業證照部分，姑且不論原住民族取得證照不在少數之外，法令並無規範進用之原住民其必須從事何種工作內容，即便是不需證照專長之工作內容，亦屬於有進用，則不違法。而採取以強制進用或課以最低基本工資計算代金之手段，與改善原住民經濟生活、維持其人性尊嚴之公共目的間的合比例要求而言，該手段對於目的之達成並未顯然失衡，是系爭規定亦與比例原則之要求無違。又因代金係屬於羈束處分之性質，其並不考量原告究竟受到多少損失，而其係以原告雇用不足比例之原住民族人數計算，故原告之主張違反比例原則為無理由。
㈤再按基於福利國原則以及憲法增修條文第10條第12項之方針
條款可知，為促進原住民此等就業不利差異者之就業及經濟發展，其中最有效直接之手段當屬強制進用或獎勵進用。而為落實憲法促進原住民族與身心障礙者就業及經濟生活之保障，鑑於政府採購為政府重大歲出，而思藉由採購方式賦予得標廠商僱用弱勢團體之責，故以立法之方式強制透過參與政府採購案件創造經濟活動之廠商，確保其能將一定之工作機會分配於原住民，以達成使原住民藉由工作獲得經濟上之自立，保障其全面社會參與，實係為了追求實質平等之正當目的，屬合憲之重大公益目的。則此係立法者所為規範得標廠商所負有之雇用義務，當符合法律保留原則，而且當立法者基於重大公益目的建立該等連結，即不得謂該等連結違反不當連結禁止。即關原住民族之存續或保障，「工作權」實為根本，政府機關藉採購之進行，在人民事先知情並同意之前提下，以法律要求僱用原住民族之特定比例或繳納代金，乃為實現保障原住民族之重要方式，且其目的正當，採取之手段與目的之達成間亦有具體關聯，尚難認有違禁止不當聯結原則。
㈥原告另主張違反信賴保護原則云云，惟按採購法規定，未雇
用一定比例之原住民族，必須繳納一定之代金，繳納之比例以及計算方面，原告自應有所預見（原告員工總人數、應僱用及實際僱用原住民人數、不足人數、每月份應繳代金金額），原告可據以核對其原住民員工加退保紀錄計算應繳納之代金金額。且原住民族工作權保障法以及政府採購法亦未授與被告在計算代金有裁量權，故原告於此並無法擁有所謂合理期待之利益，則被告就本件於94年7 月4 日以原民衛字第0940019944號函同意更正應繳納之金額由15,127,200元變更為2,550,240 元之行為，原告對此應無信賴基礎，亦非屬得預期可取得之實體利益或法律上利益，原告主張信賴保護原則，亦不足取。
㈦原告又稱原處分未依照行政院訴願決定書（院臺訴字第0970
083434號）另為適法處分，而處分有重大瑕疵以及原告得否僅依總公司之員工總人數計算應雇用原住民人數云云。惟查：
⒈觀諸本件原處分之事實及理由均備（見本院卷原證4 ），其
理由部分已引用法律依據，並附有代金金額計算過程（應繳納代金一覽表欄位計有員工總人數、應僱用及實際僱用原住民人數、不足人數、每月份應繳代金金額）供原告參考。原告自可從其公司內部之員工名冊核對原住民員工加退保紀錄並比對此附件再為驗算。可知原處分之作成符合行政程序法，非無原告所稱重大瑕疵情事。
⒉至於原告主張應以總公司員工總數計算部分，依照行政院公
共工程委員會90年3 月13日（90）工程企字第90007332號函內容：「（二）員工總人數係以投保單位為計算標準；但以分公司名義投標，卻納入總公司投保者，可檢附投保人數及勞工名卡等證明文件，以分公司實際僱用總人數計算應僱用原住民人數」（見答辯卷宗頁171 ）。可知該函令之意旨係特別規範分公司實際僱用員工總人數計算應僱用原住民人數者，乃係以「分公司名義投、得標」之得標廠商，並未規定總公司得標後，亦可比照辦理。而本案投標以及得標名義人均為原告，並無以分公司名義得標之情，自應以其投保單位為計算標準，並無疑問，是被告機關於此並無恣意，亦無違反平等原則，則原告之主張此部分主張尚無可採。
六、從而，被告以原告進用原住民人數未達原住民族工作權保障法第12條第1 項規定之標準，依同條第3 項規定，追繳原住民就業代金，核定原告就附件所示採購案件應課24,948,000元之代金，扣除已繳納代金2,550,240 元，尚須補繳22,397,760元代金之處分既無不當，訴願決定予以維持亦無不合，原告訴請撤銷原處分，均無理由，應予駁回。本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法及聲明陳述，於判決結果不生影響，無庸一一論列，併予敘明。
據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 98 年 7 月 16 日
臺北高等行政法院第四庭
審判長法 官 鄭 小 康
法 官 李 玉 卿法 官 林 妙 黛上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中 華 民 國 98 年 7 月 16 日
書記官 蔡 逸 萱