臺北高等行政法院判決
98年度訴字第517號原 告 甲00000000訴訟代理人 乙○○ 律師被 告 新竹縣衛生局代 表 人 殷東成（代理局長）訴訟代理人 丙○○上列當事人間因有關醫政事務事件，原告不服新竹縣政府中華民國98年1月7日第000000-0號訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事 實
一、事實概要：訴外人新竹縣牙醫師公會於民國（下同）97年4月20日向被告報備擬派至財團法人新竹縣天主教世光教養院（下稱世光教養院）執行巡迴醫療業務之會員醫師（原告及訴外人陳冠豪、張若慈、黃智勇等醫師），被告作成97年4月30日新縣衛醫字第0970005538號函同意備查，其說明欄：「……二、本局同意備查事項如下：（一）李明燁醫師……三、依據醫師法第8之2條規定：『醫師執業，應在所在地主管機關核准登記之醫療機構為之。但急救、醫療機構間之會診、支援、應邀出診或經事先報准者，不在此限。』，經查世光教養院非屬醫療機構，故請貴會轉知上開會員依法僅可進行一般牙科診療，不可執行全身麻醉醫療行為，另查李俊鋒及李尚志2位醫師執業登記地點為臺中市，依法請向當地衛生主管機關申請核備事宜。四、支援醫師如於原登錄醫院或診所註銷執業執照或停業，本案自動失效。五、前往其他醫療機構執行醫療業務期間不得超過一年，期滿如需繼續執行醫療業務，應於期間屆滿前重新辦理報備。」（下稱原處分）（見本院卷第73頁），原告經新竹縣牙醫師公會傳真告知，以97年5月5日竹縣富信牙醫燁字第097050502號函就原處分說明三「世光教養院非屬醫療機構，故請貴會轉知上開會員依法僅可進行一般牙科診療，不可執行全身麻醉醫療行為」限制部分及李俊鋒及李尚志醫師未核准部分聲明不服（見本院卷第74頁），原告復於97年5月19日以竹縣富信牙醫燁字第097051901號函向被告「要求於世光教養院內繼續執行牙科巡迴醫療業務」（該函主旨）理由指世光教養院內執行牙科醫療業務確屬巡迴醫療，符合醫療機構外從事醫療行為之特例規定，要求被告應儘速核可原支援世光教養院之牙科醫療團隊繼續執行診療業務，且要求被告不得干預該醫療團隊對於醫療風險管理之專業判斷，以及勘驗世光教養院之診療室是否合乎醫療機構設置標準等情。嗣經被告97年5月27日新縣衛醫字第0970006697號函復：「二、本局業於97年4月30日新縣衛醫字第0970005538號函核備新竹縣醫師公會報備會員醫師四名至世光教養院執行巡迴醫療業務在案，文中說明三：依據醫師法第8之2條規定：『醫師執業，應在所在地主管機關核准登記之醫療機構為之。但急救、醫療機構間之會診、支援、應邀出診或經事先報准者，不在此限。』，經查世光教養院非屬醫療機構，依法僅可進行一般牙科診療，不可執行全身麻醉醫療行為，另查李俊鋒及李尚志2位醫師執業登記地點為臺中市，依法請向當地衛生主管機關申請核備事宜；該等作為均依法行政，並無不當之情事。三、又依行政院衛生署97年5月16日衛署醫字第0970206365號函示：『……非醫療機構如有執行醫療業務之需，應按醫療法及醫療機構設置標準之規定，申請設置醫療機構。』故貴診所提及已備妥牙科診療設備（施），請本局勘驗是否合乎醫療機構設置標準，仍請相關機構依上開規定檢具資料向本局提出申請設置醫療機構，檢附診所設置標準乙份供參。」（下稱系爭函文）原告仍不服，向新竹縣政府提起訴願，遭決定不受理後，遂向本院提起本件行政訴訟。
二、兩造聲明：㈠原告聲明：
⒈原處分關於說明中不可執行全身麻醉醫療行為部分及系爭函文、訴願決定均撤銷。
⒉訴訟費用由被告負擔。
㈡被告聲明：
⒈駁回原告之訴。
⒉訴訟費用由原告負擔。
三、兩造之爭點：㈠原告主張：
⒈依司法院釋字第423號解釋意旨：「行政機關行使公權力
，就特定具體之公法事件所為對外發生法律上效果之單方行政行為，皆屬行政處分，不因其用語、形式以及是否有後續行為或記載不得聲明不服之文字而有異。」最高行政法院（89年7月1日改制前為行政法院）77年度判字第2054號裁判意旨：「行政機關對於人民請求之事項，雖未為具體准駁之表示但由其敘述之事實及理由之說明內容，如已足認其有准駁之表示，而對人民發生法律上之效果者，自難謂非行政處分，即得為行政爭訟之標的」。查系爭函文對於原告之醫療團隊於世光教養院中之巡迴醫療作出「禁止」全身麻醉之命令，同時要求於世光教養院中設立醫療院所，亦即「不准」原告及其醫療團隊在未設立醫療院所的情況下，為院生進行全身麻醉下的全口治療，被告所謂該函僅係觀念告知云云，實則有准駁及限制之意思表示，參諸上揭解釋意旨以及最高行政法院裁判意旨，實難謂非行政處分。
⒉本件事實發生始末略述：
⑴原告等牙醫醫療團係依據中央健康保險局94年10月3日
健保醫字第0940026459號函、全民健康保險醫事服務機構特約及管理辦法（下稱全民健保醫事機構管理辦法）第26條規定與97年度全民健康保險牙醫門診醫療給付費用總額特殊服務項目醫療服務試辦計畫（下稱97年度特殊醫療試辦計畫），按月於97年1月、2月及3月透過新竹縣牙醫師公會向被告函報，被告分別於97年1月24日、97年2月25日及97年3月27日同意備查，完全無任何限制條件。
⑵惟被告卻突然於97年4月8日以新縣衛醫字第0970004561
號函稱新竹縣醫事審議委員會第9屆第1次會議紀錄（當日會議實際上並未決議，此詢問當日參與列席人士即明），略以牙科醫師不得執行全身麻醉業務云云，來文禁止原告等於世光教養院為身心障礙人士作全身麻醉的治療，並於同年4月17日正式來文（新縣衛醫字第0970005070號函）要求原告依前述會議決議辦理，原告隨即不服申訴，要求被告說明究係依何規定不得執行全身麻醉；被告自知法理有虧，遂以97年5月9日新縣衛醫字第0970006207號函撤銷其97年4月17日限制原告等執行全身麻醉醫療行為之函文。
⑶然原處分同意備查之說明三，仍限制原告等不得於世光
教養院執行全身麻醉醫療行為，原告於97年5月5日先發函向被告聲明不服，並同時函詢行政院衛生署（下稱衛生署），就世光療養院執行牙科診療得否施行全身麻醉一事為釋示，該署以97年5月16日衛署醫字第0970206365號函覆，文中並未限制原告等於世光教養院之牙科診療範疇（詳後述），顯然原告等於世光教養院施行全身麻醉牙科診療非法所不許。
⑷原告於97年5月19日函請被告同意原告等繼續於世光教
養院執行全身麻醉之牙科診療，並請求勘驗世光教養院內之牙科診療空間是否符合中央健康保險局94年10月3日函及全民健保醫事機構管理辦法第26條所訂之「符合醫療機構設置標準之診療空間」，然系爭函文仍禁止原告等於世光教養院執行全身麻醉之牙科診療，甚而要求世光教養院應提出申請設置醫療機構，原告遂依法提出訴願，訴願決定維持原處分，原告遂提起本件行政訴訟。
⒊原告等醫療團於世光教養院執行中度以上身心障礙者牙科
醫療並施行全身麻醉，完全依法有據；被告要求世光教養院應設立醫療院所或原告所屬診所尚非進階照護院所故不得執行全身麻醉云云，顯屬重大誤解且混淆焦點：
⑴查97年度特殊醫療試辦計畫五、適用範圍（二）載明：
「中度以上身心障礙者牙醫醫療服務：對於持有中度以上身心障礙手冊之患者提供牙醫醫療服務；施行全身麻醉者，亦屬本服務項目。」等語，換言之，對中度以上身心障礙者牙醫醫療服務時，對中度以上身心障礙者「施行全身麻醉」，確實包含在該試辦計畫之牙醫醫療服務內。次查該計畫六、申請條件（三），將「醫療團」列為一單獨之申請條件，亦即醫療團即能申請97年度特殊醫療試辦計畫所列之牙醫醫療服務，其適用範圍依五、所規定，亦即對中度以上身心障礙者牙醫醫療服務之「全身麻醉」均包含在內。是以原告等醫療團於世光教養院執行中度以上身心障礙者牙科醫療並施行全身麻醉，完全依法有據。
⑵再查97年度特殊醫療試辦計畫六、申請條件、（三）醫
療團載明：「由各縣市牙醫師公會或牙醫團體組成醫療團，定期至身心障礙福利機構服務或支援……，醫師前往支援前需事先向當地衛生局及健保分局報備，醫療費用得帶回院所申報。惟參加醫療團之醫師其院所設備未符合前項1、2之規定，於院所內執行之醫療費用不適用本計畫之加成規定。」等語，所謂「醫療費用得帶回院所申報」，即表示於身心障礙福利機構內實施牙科診療不須另行申請設立醫療院所或診所，故相關醫療費用得由各支援醫師帶回院所申報。且倘身心障礙福利機構須設立醫療機構始能為醫療行為，則即無須開放且准許「醫療團」至身心障礙福利機構作特殊診療，被告要求世光教養院應設立醫療院所，顯無依據，且與試辦計畫及加強照顧身心障礙福利機構院民（生）之牙醫診療服務之相關法令及立法意旨相悖。
⑶該項後段文字「惟參加醫療團之醫師其院所設備未符合
前項1、2之規定，於院所內執行之醫療費用不適用本計畫之加成規定。」等語，僅係各支援醫師原屬院所之類別非屬前項1、2所訂之初級照護診所或進階照護診所時，身障生若未在身心障礙福利機構內診療，而「於院所內」執行之醫療費用不適用本計畫之加成規定而已，故醫療團得否於身心障礙福利機構執行全身麻醉，與支援醫師原屬院所之類別，毫不相干。然被告卻遽稱世光教養院應設立醫療院所或原告所屬診所尚非進階照護院所故不得執行全身麻醉云云，顯屬重大誤解且意圖誤導法院判斷。
⑷復查該試辦計畫七、申請程序（二）中度以上身心障礙
者牙醫醫療服務部分，「醫療團」與初級照護診所、進階照護院所同時並列其細項，亦即醫療團確實得對中度以上身心障礙者施行牙醫醫療服務，而施行牙醫醫療服務之範圍，依據該試辦計畫五、適用範圍之規定，即「施行全身麻醉」均包含在內。
⑸進一步查，依據該試辦計畫八、受理資格審查，有關「
中度以上身心障礙者牙醫醫療服務」部分，第2點載明「醫療團名單若有變動，應於每月20日前函報，並得於次月生效」等語，另第6點亦載明：「上述4、5點若是申請醫療團則歸於違規之醫師不得參與此計畫，若是申請院所則申請院所及醫師皆不得違規。……」等語，益發足證醫療團即得「單獨」申請對中度以上身心障礙者施行牙醫醫療服務，且再次將「醫療團」與院所同時並列於受理資格審查，均再再證明醫療團確實得對中度以上身心障礙者施行牙醫醫療服務，而施行牙醫醫療服務之範圍，依據該試辦計畫五、之規定，即「施行全身麻醉」均包含在內，洵無疑義。
⑹末查，有關執行該試辦計畫之申報醫療費用，該試辦計
畫四、（二）第5點載明「……醫療團重度以上身心障礙者牙醫醫療服務治療項目代號（一）請填F8，醫療團中度以上身心障礙者牙醫醫療服務治療項目代號（一）請填F9」等語，倘不准許醫療團對中度以上身心障礙者施行牙醫醫療服務（診療範圍包括全身麻醉在內），該試辦計畫何以同意醫療團對中度以上身心障礙者牙醫醫療服務時得申報醫療費用呢？由此足證被告一再主張世光教養院須設立醫療院所，抑或原告所屬診所須為進階照護院所，始能執行全身麻醉云云，實為混淆視聽、模糊焦點。
⑺況查，依據該試辦計畫八、受理資格審查，有關「中度
以上身心障礙者牙醫醫療服務」部分，第7點特別載明：「有鑑於身心障礙患者進行診療較困難，且進行診療時偶有突發狀況」等語，亦足知身心障礙者常因智能及肢體無法配合牙醫師治療，故診療時較困難，且偶有突發狀況，故該試辦計畫要求醫師更應充實應變之專業知識與技能，每年須接受再進修課程。此亦是為何該試辦計畫針對「中度以上身心障礙者牙醫醫療服務」部分，將施行全身麻醉納入服務項目之原因。實則，原告等醫生不但每年再進修充實專業知識與技能，更是身心障礙者牙科醫療服務領域之講師，渠等資格、專業更毫無疑義。
⒋按衛生署歷年函釋均肯認牙醫師經過麻醉專業訓練者，可
從事全身麻醉工作；衛生署97年5月16日衛署醫字第0970206365號函覆並未限制原告等於世光教養院之牙科診療範疇，且明揭巡迴醫療得於醫療院所「外」為醫療行為，被告卻毫無理由地禁止不得執行全身麻醉，原處分顯然違法：
⑴有關牙醫師得否執行全身麻醉業務一節，衛生署68年12
月31日衛署醫字第261322號、82年10月6日衛署醫字第8261703號及91年3月22日衛署醫字第0910001685號之函釋，均一再敘明「牙醫師經過麻醉專業訓練，可從事牙科領域及口腔外科之全身及局部麻醉工作」之意旨，亦即牙醫師經過麻醉專業訓練者得從事牙科領域及口腔外科之「全身」麻醉工作，無須非得麻醉科專科醫師，方得為之。查原告等醫療團至少有一位符合上開衛生署函釋標準之牙醫師（即被告97年1-3月同意備查函所列之李尚志醫師），故原告等醫療團於世光教養院執行全身麻醉，完全符合相關法令之規定。
⑵次查，衛生署97年5月16日衛署醫字第0970206365號函
說明二：「……即醫療行為除依法令規定辦理或經報准辦理之巡迴醫療（含義診）外，應於醫療機構內為之。……」等語，足知醫師原則上雖應在醫療機構內為之，然例外經報准辦理之巡迴醫療，得在醫療機構「外」為醫療行為。故在醫療機構內之醫療行為與例外報准於醫療機構外之醫療行為，顯屬可「合法」、「同時」存在之醫療行為，並非巡迴醫療之教養院須申請設立醫療機構方得為醫療行為，被告故意斷章曲解前述衛生署函文而要求世光教養院設立醫療院所方得執行全身麻醉，更屬顯然違法。
⑶再者，衛生署97年5月16日函說明三載明：「……醫療
業務施行之範圍，自應與其設施，人員及專長能力相符合……」及「本案請視個案事實依前揭原則辦理」等語。查世光教養院內之牙科診療室，設有一流麻醉機、生理監視器及相關之急救藥物與設備，原告等治療醫師除有高等學歷與教職身分外，更具備全身麻醉與身心障礙牙科醫療之專業訓練背景，且衛生署之上揭來函亦明確指示應視患者之個別狀況決定醫療模式，此乃尊重原告之醫療團隊對於醫療風險管理之專業判斷，所以可否執行門診全身麻醉是由原告等醫療團隊之醫師依設備與能力自行決定。然被告對於原告依全民健保醫事機構管理辦法第26條規定，請求勘驗世光教養院內之牙科診療空間是否符合醫療機構設置標準之事件，不為處理，然卻另行要求應檢具資料申請成立醫療機構，亦顯有違法之處。
⒌牙科門診診療服務包含麻醉在內，由此亦足證原處分限制
僅可進行一般牙科診療，不可執行全身麻醉云云，顯然違法及不當：
⑴承前所述，97年度特殊醫療試辦計畫肯認原告等醫療團
在世光教養院對中度以上身心障礙者施行牙醫醫療服務時，得執行全身麻醉醫療行為。
⑵另查中央健康保險局94年10月3日健保醫字第094002645
9號函明揭：「特約醫院及診所得派遣牙科醫師至主管機關許可設立，並備有符合醫療機構設置標準之診療空間之身心障礙福利機構，為保險對象提供牙醫醫療服務」，完全未限制提供牙醫醫療服務之範圍。
⑶至於全民健保醫事機構管理辦法第26條固僅規定「提供
一般門診診療服務」等語，然查，門診診療服務亦包含麻醉在內，此觀國內醫學文獻即明，故牙科門診診療服務亦包含麻醉在內，此亦為97年度特殊醫療試辦計畫明揭對中度以上身心障礙者施行牙醫醫療服務時，施行全身麻醉，亦包含在服務項目之緣故。
⒍中央健康保險局97年6月5日健保醫字第0970002248號函亦
未禁止醫療團於受支援機構執行全身麻醉醫療行為，被告故為歪曲解釋，實不足採：
⑴查中央健康保險局針對被告函詢有關97年度特殊醫療試
辦計畫所稱施行全身麻醉服務，其醫療機構、專科能力、設備及執業場所規範為何之疑義，於97年6月5日以健保醫字第0970002248號函覆被告，該函說明二：「該計畫所列施行全身麻醉者，係指中度以上身心障礙者就醫，由參與計畫之醫院提供該項服務時，醫療費得加成支付。」等語，姑不論前述函覆是否與試辦計畫規定相符，然足知中央健康保險局亦未禁止醫療團於受支援機構執行全身麻醉，至於是否醫療團於受支援機構執行全身麻醉之醫療費用不得加成支付？中央健康保險局並未函示清楚，且加成支付與否亦非本案之焦點。
⑵至於該函說明三：「該計畫針對提供牙醫特殊服務之診
所及醫院，均有執行場所、醫療設備及醫師資格相關規定，且申請需經中華民國牙醫師公會全國聯合會審核通過才可參加，並未明訂教養院之醫療設備。」等語，係對提供牙醫特殊服務之診所及醫院之相關規定為函覆，然針對「醫療團」得否於教養院執行全身麻醉，則並未論及。然被告卻故意曲解該函意旨，甚而遽為「世光教養院非屬醫療機構，且原告未向中華民國牙醫師全聯會申請通過合格之進階照護院所，實不服執行牙科全身麻醉特殊醫療服務之申請程序與資格」錯誤結論，更毫無足採。
㈡被告主張：
⒈查世光教養院內之巡迴醫療係原告等申請醫療機構醫師報
備支援，被告以原處分核備一般牙科門診巡迴醫療業務，並於函文中明示「世光教養院非屬醫療機構，故請貴會轉知上開會員依法僅可進行一般牙科診療，不可執行全身麻醉醫療行為。」原告以97年5月19日以竹縣富信牙醫燁字第097051901號函略以：「依據行政院衛生署97年5月16日衛署醫字第0970206365號函之第2項指示『……醫療行為除依法令規定辦理或經報准辦理之巡迴醫療（含義診）外，應於醫療機構內為之……』……另據貴局97年4月30日新縣衛醫字第0970005538號致新竹縣牙醫師公會函，亦載明『有關貴會擬派會員醫師至本縣世光教養院執行巡迴醫療業務乙案，被告同意備查』可證世光教養院內執行之牙科醫療業務確屬巡迴醫療無誤，完全符合醫療機構外從事醫療行為之特例規定，爰此貴局應儘速核可原支援世光教養院之牙科醫療團隊繼續執行診療業務」云云，向被告就於世光教養院從事醫療行為之法規適用提出陳情，並要求於世光教養院內繼續執行牙科巡迴醫療業務（含全身麻醉之全口治療），被告則以系爭函文函復略以：「貴診所提及已備妥牙科診療設備（施），請被告勘驗是否合乎醫療機構設置標準，仍請相關機構依上開規定檢具資料向被告提出申請設置醫療機構」，係就原告要求於非醫療機構之世光教養院內繼續執行牙科巡迴醫療業務一事所為之函復，核其性質係屬單純之事實敘述及理由說明，係觀念行為告知並不屬就具體事件所為之決定而對外發生效力之行政處分，且被告非行政處分管轄機關。
⒉被告依據97年4月3日新竹縣醫事審議委員會會議決議：「
一、經醫審會全體委員討論一致認為，於教養機構執行牙科診療全身麻醉，既違反現行法規，亦增加身障院生就醫之醫療風險。二、相關醫療團隊執行業務，除依法辦理支援核備外，僅可進行一般牙科診療，不可執行全身麻醉。
」另查衛生署97年5月16日衛署醫字第0970206365號函釋規定：「按醫師執業應在醫療機構為之，如非在醫療機構之處所執行業務，應事先報請所在地主管機關核准，始得為之，為醫師法第8條之2所規定。又醫療行為除依法令規定辦理或經報地方主管機關核准辦理之巡迴醫療（含義診）外，應於醫療機構內為之；相關團體如有執行醫療業務之需，應按醫療法及醫療機構設置標準之規定，申請設置醫療機構。」原告於97年5月19日以竹縣富信牙醫燁字第97051901號函要求於世光教養院內繼續執行牙科巡迴醫療業務等云云，被告業以系爭函文告知：「經查世光教養院非屬醫療機構，依法僅可進行一般牙科診療，不可執行全身麻醉醫療行為」。
⒊按醫療法第15條規定：「（第1項）醫療機構之開業，應
向所在地直轄市、縣（市）主管機關申請核准登記，經發給開業執照，始得為之；……。（第2項）前項開業申請，其申請人之資格、申請程序、應檢具文件及其他應遵行之事項，由中央主管機關定之。」同法施行細則第7 條規定：「（第1項）醫療機構依本法第十五條規定申請開業，應填具申請書，並檢附下列文件：一、建築物使用執照。二、負責醫師之證明文件。三、符合登記診療科別之醫師證明文件。……（第3項）直轄市或縣（市）主管機關對於開業申請之審查，應派員履勘，經審查合格者，發給開業執照。」原告請求被告勘驗世光教養院之診療室是否合乎醫療機構設置標準等云云，應由世光教養院依據醫療法及醫療機構設置標準相關法規所訂申請程序向被告申請設置醫療機構，始為適法，非為僅由被告逕行勘驗世光教養院之診療室是否合乎醫療機構設置標準。況原告亦無權限要求被告逕行勘驗世光教養院是否合乎醫療機構設置標準。查原告其醫事支援報備人員陳冠豪醫師另案申請於新竹縣○○鎮○○路○○號2樓（即世光教養院址）申請設立「恩典牙醫診所」，依醫療機構設置標準第9條診所設置標準規定，診所建築物構造需符合建築法有關規定，業經被告98年3月3日新縣衛醫字第0980005773號函，及97年9月23日、11月10日、12月1日及98年1月21日會簽新竹縣政府工務處意見：「…○○○鎮○○路○○號2樓認定非屬合法房屋」，截至目前為止，世光教養院未檢附合法證明文件送審，爰此，世光教養院不符醫療機構設置標準規定，無法申請設立為合法醫療機構。是以，世光教養院既非屬合法醫療機構，更遑論可以執行牙科全身麻醉服務。
⒋又依全民健保醫事機構管理辦法第26條規定：「特約醫院
及診所得派遣醫師至經目的事業主管機關許可設立，並備有符合醫療機構設置標準之診療空間之公、私立老人安養、養護機構、身心障礙福利機構及護理之家，為保險對象提供一般門診診療服務。……」另查中央健康保險局97年6月5日健保醫字第0970002248號函略以：「97年度全民健康保險牙醫門診醫療給付費用總額特殊服務項目醫療服務試辦計畫所列施行全身麻醉者，係指中度以上身心障礙者就醫，……。該計畫針對申請提供牙醫特殊服務之診所及醫院，均有執業場所、醫療設備及醫師資格相關規定，且申請需經中華民國牙醫師全國聯合會審核通過才可參加，……。」爰此，於身心障礙福利機構申請提供牙醫特殊服務時，均應符合執業場所、醫療設備及醫師資格相關規定，並經相關專業團體予以審查通過，始得為之。故系爭函文函知原告，世光教養院非屬醫療機構，依法僅可進行一般牙科診療，不可執行全身麻醉醫療行為及申請醫療機構相關規定事項，係屬觀念通知性質，尚無駁准申請之意旨。
⒌查97年度特殊醫療試辦計畫有關中度以上身心障礙者牙醫
醫療服務，需經牙醫師全國聯合會資格審查，始能成為進階照護院所「即可施行鎮靜麻醉（全身麻醉）之醫療院所」。原告提及依全民健保醫事機構管理辦法第26條及97年度特殊醫療試辦計畫五、（二）規定，施行全身麻醉者亦屬本服務項目等云云，經查中華民國牙醫師公會全國聯合會於97年5月28日召開第10屆第1次全民健保牙醫門診總額執行委員會工作擴大會議，提案討論決議：「因世光教養院不符醫事機構之資格，故無法執行全身麻醉醫療行為，……，惟富信牙醫診所須重新提報為進階診所始能執行」。另查97年度合格進階照護院所計30家醫療院所，其中查無「富信牙醫診所」（即原告）。以上即證明原告並未依據97年度特殊醫療試辦計畫之規定向中華民國牙醫師公會全國聯合會申請進階照護院所。綜上所述，世光教養院非屬醫療機構，且原告未向中華民國牙醫師全國聯合會申請通過為合格之進階照護院所，實不符執行牙科全身麻醉特殊醫療服務之申請程序與資格。
⒍查衛生署97年5月16日衛署第0000000000號函：「三、醫
療機構對於醫療業務施行之範圍，自應與其設施、人員及專長能力相符合，並應善盡必要之注意及責任，依法提供完整照護，以保障病患權益。如有醫療法第73條相當之情事，自應為適當之會診或轉診至鄰近之醫療機構處置為宜。」次按醫療法第73條規定：「醫院、診所因限於人員、設備及專長能力，無法確定病人之病因或提供完整治療時，應建議病人轉診。」原告提及「世光教養院之牙科診療室設有醫療麻醉機、生理監視器及相關急救藥物與設備……可否執行門診全身麻醉是由原告等醫療團隊之醫師依設備與能力自行決定等云云……」，故原告醫療團隊僅以支援報備方式，即欲至世光教養院執行全身麻醉之牙科診療，又該教養院非屬醫療機構，有關全身麻醉之手術前身體評估、同意書之簽署、牙科及麻醉機設備後續之維護、麻醉術後之照護、緊急必要之輸血、照會其他專業團隊之協助、醫療感染性廢棄物及相關感染控制監測方式及追蹤事項等，前開所述，恐非原告之醫事人員報備所能負荷，其申請之全身麻醉醫療行為，會增加身障生之醫療風險，自不符醫療法第73條之規定事項。
理 由本件原告起訴後，被告之代表人原為劉靜芸，自98年4月20日
變更為殷東成，茲殷東成於98年5月18日具狀聲明承受訴訟，核無不合，應予准許，先為敘明。
原告主張：系爭函文對於原告之醫療團隊於世光教養院中之巡
迴醫療作出「禁止」全身麻醉之命令，同時要求於世光教養院中設立醫療院所，亦即「不准」原告及其醫療團隊在未設立醫療院所的情況下，為院生進行全身麻醉下的全口治療，實則有准駁及限制之意思表示，已發生行政處分效力。又原處分說明三限制原告等不得於世光教養院執行全身麻醉醫療行為，原告於97年5月5日先發函向被告聲明不服，並同時函詢衛生署，該署以97年5月16日衛署醫字第0970206365號函覆，文中並未限制原告等於世光教養院之牙科診療範疇，顯然原告等於世光教養院施行全身麻醉牙科診療非法所不許。原告於97年5月19日函請被告同意原告等繼續於世光教養院執行全身麻醉之牙科診療，並請求勘驗世光教養院內之牙科診療空間是否符合中央健康保險局94年10月3日函及全民健保醫事機構管理辦法第26條所訂之「符合醫療機構設置標準之診療空間」，然系爭函文仍禁止原告等於世光教養院執行全身麻醉之牙科診療，甚而要求世光教養院應提出申請設置醫療機構。惟牙科門診診療服務包含麻醉在內，原告等醫療團於世光教養院執行中度以上身心障礙者牙科醫療並施行全身麻醉，完全依法有據，被告要求世光教養院應設立醫療院所或原告所屬診所尚非進階照護院所故不得執行全身麻醉云云，顯屬重大誤解且混淆焦點毫無理由地禁止不得執行全身麻醉，原處分顯然違法，訴願決定亦有違誤，爰依行政訴訟法第4條第1項規定提起撤銷訴訟，求為判決原處分關於說明中不可執行全身麻醉醫療行為部分及系爭函文、訴願決定均撤銷云云。
被告則以：世光教養院非屬醫療機構，且原告未向中華民國牙
醫師全國聯合會申請通過為合格之進階照護院所，實不符執行牙科全身麻醉特殊醫療服務之申請程序與資格，原處分核備一般牙科門診巡迴醫療業務，並於函文中明示「世光教養院非屬醫療機構，故請貴會轉知上開會員依法僅可進行一般牙科診療，不可執行全身麻醉醫療行為。」與法無違。原告向被告就於世光教養院從事醫療行為之法規適用提出陳情，並要求於世光教養院內繼續執行牙科巡迴醫療業務（含全身麻醉之全口治療），被告則以系爭函文函復略以係就原告要求於非醫療機構之世光教養院內繼續執行牙科巡迴醫療業務一事所為之函復，核其性質係屬單純之事實敘述及理由說明，係觀念行為告知並不屬就具體事件所為之決定而對外發生效力之行政處分，且被告非行政處分管轄機關。而原告請求被告勘驗世光教養院之診療室是否合乎醫療機構設置標準等云云，應由世光教養院依據醫療法及醫療機構設置標準相關法規所訂申請程序向被告申請設置醫療機構，始為適法，非為僅由被告逕行勘驗世光教養院之診療室是否合乎醫療機構設置標準。況原告亦無權限要求被告逕行勘驗世光教養院是否合乎醫療機構設置標準。求為判決駁回原告之訴等語。
首開事實概要欄所述之情，為兩造所不爭，且有原告提出之原
告97年5月19日竹縣富信牙醫燁字第097051901號函、系爭函文、衛生署97年5月16日衛署醫字第0970206365號書函、中央健康保險局94年10月3日健保醫字第0940026459號函、97年度特殊醫療試辦計畫、被告97年1月24日新縣衛醫字第0970001093號函、97年2月25日新縣衛醫字第0970002345號函及97年3月27日新縣衛醫字第0970003859號函、被告97年4月8日新縣衛醫字第0970004561號函附新竹縣第9屆第1次醫事審議委員會議紀錄、被告97年4月17日新縣衛醫字第0970005070號函、被告97年5月9日新縣衛醫字第0970006207號函、原處分、原告97年5月5日竹縣富信牙醫燁字第0970502號函、中央健康保險局97年6月5日健保醫字第0970002248號函、衛生署68年12月31日衛署醫字第261322號函、82年10月6日衛署醫字第8261703號及91年3月22日衛署醫字第0910001685號函釋、新竹縣牙醫師公會96年12月20日竹縣牙醫智字第582號函及97年2月20日竹縣牙醫智字第593號函等影本附卷可稽；被告提出之被告97年4月17日新縣衛醫字第0970005070號函、被告98年5月25日新縣衛醫字第0980021022號函、衛生署98年6月15日衛署醫字第0980015255號函、被告98年5月25日新縣衛醫字第0980021023、0980021024號函、中央健康保險局98年6月15日健保醫字第0980015047號函、中央健康保險局97年6月9日健保醫字第0970002271號函、衛生署醫事管理系統列印李尚志醫師專業人員證書資料僅有口腔顎面外科字第000038號等影本在本院卷可稽，原處分、原告97年5月19日竹縣富信牙醫燁字第97051901號函、新竹縣醫事審議委員會97年4月3日第9屆第1次會議紀錄、衛生署97年5月16日衛署醫字第0970206365號書函、被告98年3月3日新縣衛醫字第0980005773號函、被告97年9月23日、11月10日、12月1日、98年1月21日會簽新竹縣政府工務處、中央健康保險局97年6月5日健保醫字第0970002248號函、被告97年6月12日新縣衛醫字第0970013285號函、97年度特殊醫療試辦計畫、中華民國牙醫師公會全國聯合會第10屆第1次全民健保牙醫門診總額執行委員會工作小組擴大會議紀錄、被告97年6月9日新縣衛醫字第0970013443號函、97年度合格進階照護院所計30家醫療院所、訴願書、訴願補充理由書等影本在原處分卷可稽，為可確認之事實。
㈠醫療法第1條：「為促進醫療事業之健全發展，合理分布醫
療資源，提高醫療品質，保障病人權益，增進國民健康，特制定本法。本法未規定者，適用其他法律規定。」第2條：
「本法所稱醫療機構，係指供醫師執行醫療業務之機構。」第4條：「本法所稱私立醫療機構，係指由醫師設立之醫療機構。」第11條：「本法所稱主管機關：在中央為行政院衛生署；在直轄市為直轄市政府；在縣 (市)為縣 (市)政府。
」第15條：「（第1項）醫療機構之開業，應向所在地直轄市、縣 (市)主管機關申請核准登記，經發給開業執照，始得為之；其登記事項如有變更，應於事實發生之日起三十日內辦理變更登記。（第2項）前項開業申請，其申請人之資格、申請程序、應檢具文件及其他應遵行之事項，由中央主管機關定之。」第18條：「（第1項）醫療機構應置負責醫師一人，對其機構醫療業務，負督導責任。私立醫療機構，並以其申請人為負責醫師。（第2項）前項負責醫師，以在中央主管機關指定之醫院、診所接受二年以上之醫師訓練並取得證明文件者為限。」第26條：「醫療機構應依法令規定或依主管機關之通知，提出報告，並接受主管機關對其人員配置、設備、醫療收費、醫療作業、衛生安全、診療紀錄等之檢查及資料蒐集。」第28條：「中央主管機關應辦理醫院評鑑。直轄市、縣 (市)主管機關對轄區內醫療機構業務，應定期實施督導考核。」醫療法施行細則第6條第1款：「本法第十五條所定醫療機構之開業，其申請人如下：（第1款）一、私立醫療機構，為負責醫師。」第7條第1項第1、2、3款第3項：「（第1項）醫療機構依本法第十五條規定申請開業，應填具申請書，並檢附下列文件：（第1款）一、建築物使用執照。（第2款）二、負責醫師之證明文件。（第3款）三、符合登記診療科別之醫師證明文件。……（第3項）直轄市或縣（市）主管機關對於開業申請之審查，應派員履勘，經審查合格者，發給開業執照。」第8條第1、2、5款：「本法第十五條所定登記事項如下：（第1款）一、醫療機構之名稱、地址及連絡電話。（第2款）二、負責醫師之姓名、住址及連絡電話。（第5款）五、診療科別及該登記科別之醫師姓名。」等規定，醫療機構之開業，應向所在地直轄市、縣 (市)主管機關申請核准登記，經發給開業執照，始得為之；其登記事項如有變更，應於事實發生之日起三十日內辦理變更登記。而上述縣之主管機關自是縣政府。
㈡另按中華民國憲法第110條第1項第1、11款：「左列事項，
由縣立法並執行之：一、縣教育、衛生、實業及交通。……
一一、其他依國家法律及省自治法賦予之事項。」中華民國憲法增修條文第9條第1項第3、4、5款：「省、縣地方制度，應包括左列各款，以法律定之，不受憲法第一百零八條第一項第一款、第一百零九條、第一百十二條至第一百十五條及第一百二十二條之限制：……三、縣設縣議會，縣議會議員由縣民選舉之。四、屬於縣之立法權，由縣議會行之。五、縣設縣政府，置縣長一人，由縣民選舉之。」地方制度法第1條：「(第1項)本法依中華民國憲法第一百十八條及中華民國憲法增修條文第九條第一項制定之。(第2項)地方制度依本法之規定，本法未規定者，適用其他法律之規定。」第19條第9款第1目：「下列各款為縣(市)自治事項；九、關於衛生及環境保護事項如下：(一)縣(市)衛生管理。」新竹縣政府組織自治條例第11條第1項：「本府設……衛生局……，分別掌理有關事項，其組織規程另定之。」新竹縣政府衛生局組織規程第1條：「本規程依新竹縣政府組織自治條例第十一條第一項規定訂定之。」第2條規定：「新竹縣政府衛生局（以下簡稱本局）掌理本縣衛生管理事項。」第4條第1款：「本局設各科掌理下列事項：一、醫政科：醫政、醫事機構及護理機構管理、醫事及護理人員執業登錄、職業病（指定醫療機構部分）、巡迴醫療業務、精神衛生、緊急醫療救護、性侵害防治、長期照護、身心障礙業務、發展遲緩兒業務（鑑定及醫療部分）及其他有關事項。」等規定，可知關於新竹縣衛生管理醫政部分即醫政、醫事機構及護理機構管理、醫事及護理人員執業登錄、職業病（指定醫療機構部分）、巡迴醫療業務、精神衛生、緊急醫療救護、性侵害防治、長期照護、身心障礙業務、發展遲緩兒業務（鑑定及醫療部分）及其他有關事項，依照上述規定，由被告管轄。
㈢醫師法第8條之2規定：「醫師執業，應在所在地主管機關核
准登記之醫療機構為之。但急救、醫療機構間之會診、支援、應邀出診或經事先報准者，不在此限。」衛生署97年5月16日衛署醫字第0970206365號函釋規定：「按醫師執業應在醫療機構為之，如非在醫療機構之處所執行業務，應事先報請所在地主管機關核准，始得為之，為醫師法第8條之2所規定。即醫療行為除依法令規定辦理或經報地方主管機關核准辦理之巡迴醫療（含義診）外，應於醫療機構內為之；非醫療機構如其有執行醫療業務之需，應按醫療法及醫療機構設置標準之規定，申請設置醫療機構。」係主管機關基於職權，為醫師法第8條之2規定之釋示，與法意無違，行政機關對於管轄事項，自可依據行政。又醫療法第99條第1項第1、3、5款規定：「直轄市、縣(市)主管機關應設置醫事審議委員會，任務如下：（第1款）一醫療機構設立或擴充之審議。……（第3款）三醫療爭議之調處。……（第5款）五其他有關醫事之審議。」本案由於訴外人新竹縣牙醫師公會於97年4月20日向被告報備
擬派至世光教養院執行巡迴醫療業務之會員醫師（原告及訴外人陳冠豪、張若慈、黃智勇等醫師），被告作成原處分同意備查，原告以97年5月5日竹縣富信牙醫燁字第097050502號就原處分說明三「世光教養院非屬醫療機構，……不可執行全身麻醉醫療行為」限制部分聲明不服，復於97年5月19日以竹縣富信牙醫燁字第097051901號函向被告「要求於世光教養院內繼續執行牙科巡迴醫療業務」，被告以系爭函文回復等情，業經本院認定在前，而被告係新竹縣衛生管理醫政部分即醫事機構管理、巡迴醫療業務等事項之管轄行政機關亦在前開㈡說明，又依照訴願法第14條第1、2項：「（第1項）訴願之提起，應自行政處分達到或公告期滿之次日起三十日內為之。（第2項）利害關係人提起訴願者，前項期間自知悉時起算。但自行政處分達到或公告期滿後，已逾三年者，不得提起。」第57條前段：「訴願人在第十四條第一項所定期間向訴願管轄機關或原行政處分機關作不服原行政處分之表示者，視為已在法定期間內提起訴願。」等規定，原處分「請貴會轉知上開會員依法僅可進行一般牙科診療，不可執行全身麻醉醫療行為」，自是對於原告為原處分認可巡迴醫療之醫師有所限制，有下命處分之內容，應是行政處分，且原告97年5月19日竹縣富信牙醫燁字第097051901號函向被告「要求於世光教養院內繼續執行牙科巡迴醫療業務」理由指世光教養院內執行牙科醫療業務確屬巡迴醫療，符合醫療機構外從事醫療行為之特例規定，要求被告應儘速核可原支援世光教養院之牙科醫療團隊繼續執行診療業務，並要求被告不得干預該醫療團對對於醫療風險管理之專業判斷，以及勘驗世光教養院之診療室是否合乎醫療機構設置標準等情，尚無代理世光教養院提出為醫療機構之申請，應僅係為對於被告關於本案巡迴醫療業務地點於世光教養院非在醫療機構不得執行全身麻醉醫療行為有所不服之後續行為。從而，本案原告提起行政訴訟，聲明撤銷原處分關於說明中不可執行全身麻醉醫療行為部分及系爭函文、訴願決定，應符合原告本意，先予敘明。
被告係新竹縣衛生管理醫政部分即醫事機構管理、巡迴醫療業
務之管轄行政機關，根據醫療法第15條及同法施行細則第7條規定，被告非醫療機構設立之主管機關，且世光教養院未申請設立為醫療機構，亦為兩造所不爭執，而被告依據新竹縣醫事審議委員會97年4月3日會議決議：「一、經醫審會全體委員討論一致認為，於教養機構執行牙科診療全身麻醉，既違反現行法規，亦增加身障院生就醫之醫療風險。二、相關醫療團隊執行業務，除依法辦理支援核備外，僅可進行一般牙科診療，不可執行全身麻醉。」及前述衛生署97年5月16日衛署醫字第0970206365號函釋，被告以原處分，認定「教養院非屬醫療機構，故請貴會轉知上開會員依法僅可進行一般牙科診療，不可執行全身麻醉醫療行為」限制部分及系爭函文「經查世光教養院非屬醫療機構，依法僅可進行一般牙科診療，不可執行全身麻醉醫療行為」，揆之上述醫師法第8條之2規定：「醫師執業，應在所在地主管機關核准登記之醫療機構為之。但急救、醫療機構間之會診、支援、應邀出診或經事先報准者，不在此限。
」之說明，及被告依據醫療法第99條第1項第1、3、5款規定，及新竹縣醫事審議委員會97年4月3日會議決議，本案除依據法律規定行事外，亦踐行醫事審議之正當程序。況且，除世光教養院至目前為止，尚無申請設立醫療機構外，另有訴外人陳冠豪醫師另案申請於新竹縣○○鎮○○路○○號2樓（即世光教養院址）申請設立「恩典牙醫診所」，依醫療機構設置標準第9條診所設置標準規定，診所建築物構造需符合建築法有關規定，業經被告98年3月3日新縣衛醫字第0980005773號函，及97年9月23日、11月10日、12月1日及98年1月21日會簽新竹縣政府工務處意見：「…○○○鎮○○路○○號2樓認定非屬合法房屋」，足以證明世光教養院未符合醫療機構之設立規定明確，因此，被告以世光教養院不符醫療機構設置標準規定，非為僅由被告逕行勘驗世光教養院之診療室是否合乎醫療機構設置標準，即可確認其為合法醫療機構，原告請求被告勘驗世光教養院之診療室是否合乎醫療機構設置標準，無此必要，世光教養院不是醫療機構，不可以執行牙科全身麻醉服務，駁回原告勘驗之請求，亦具說服力。從而，原處分認事用法，核無違誤。原告主張，前述衛生署97年5月16日衛署醫字第0970206365號函說明二：「……即醫療行為除依法令規定辦理或經報准辦理之巡迴醫療（含義診）外，應於醫療機構內為之。……」等語，足知醫師原則上雖應在醫療機構內為之，然例外經報准辦理之巡迴醫療，得在醫療機構「外」為醫療行為。故在醫療機構內之醫療行為與例外報准於醫療機構外之醫療行為，顯屬可「合法」、「同時」存在之醫療行為，並非巡迴醫療之教養院須申請設立醫療機構方得為醫療行為，被告故意斷章曲解前述衛生署函文而要求世光教養院設立醫療院所方得執行全身麻醉，更屬顯然違法云云，核係誤解前述衛生署97年5月16日衛署醫字0000000000號函之意思，尚無可採。
依據全民健康保險法第1條：「為增進全體國民健康，辦理全
民健康保險 (以下簡稱本保險)，以提供醫療保健服務，特制定本法；本法未規定者，適用其他有關法律。」第2條：「本保險於保險對象在保險有效期間，發生疾病、傷害、生育事故時，依本法規定給與保險給付。」第3條：「本保險之主管機關為中央衛生主管機關。」第6條：「（第1項）本保險由主管機關設中央健康保險局為保險人，辦理保險業務。（第2項）中央健康保險局之組織，以法律定之。」第42條：「保險醫事服務機構對保險對象之醫療服務，經醫療服務審查委員會審查認定不符合本法規定者，其費用應由該保險醫事服務機構自行負責。」第55條（第1項）保險醫事服務機構如下：（第1款）
一、特約醫院及診所。（第2款）二、特約藥局。（第3款）三、特約醫事檢驗機構。（第4款）四、其他經主管機關指定之特約醫事服務機構。（第2項）前項保險醫事服務機構之特約及管理辦法，由主管機關定之。」等規定，全民健康保險法之主管機關為中央衛生主管機關行政院衛生署，而中央健康保險局為保險人，辦理保險業務，且依上述全民健康保險法第42條規定，保險醫事服務機構對保險對象之醫療服務，經醫療服務審查委員會審查認定不符合本法規定者，其費用應由該保險醫事服務機構自行負責，則醫療機構與中央健康保險局簽訂之特約，係兩者間所訂立之全民健康保險法所規範之醫療保健服務之行政契約，其內容如何？是否適法？均與衛生行政主管機關依法行政無涉！況且依全民健保醫事機構管理辦法第26條規定：「特約醫院及診所得派遣醫師至經目的事業主管機關許可設立，並備有符合醫療機構設置標準之診療空間之公、私立老人安養、養護機構、身心障礙福利機構及護理之家，為保險對象提供一般門診診療服務。……」以及中央健康保險局97年6月5日健保醫字第0970002248號函略以：「……『97年度全民健康保險牙醫門診醫療給付費用總額特殊服務項目醫療服務試辦計畫……所列施行全身麻醉者，係指中度以上身心障礙者就醫，……。該計畫針對申請提供牙醫特殊服務之診所及醫院，均有執業場所、醫療設備及醫師資格相關規定，且申請需經中華民國牙醫師公會全國聯合會審核通過才可參加，……。」足證於身心障礙福利機構申請提供牙醫特殊服務時，均應符合執業場所、醫療設備及醫師資格相關規定，並經相關專業團體予以審查通過，始得為之。職是，原處分系爭函文函知原告，世光教養院非屬醫療機構，依法僅可進行一般牙科診療，不可執行全身麻醉醫療行為及申請醫療機構相關規定事項，自是被告對於醫療機構及巡迴醫療業務管理之行為。從而，原告主張，依照97年度特殊醫療試辦計畫五、適用範圍（二）載明：「中度以上身心障礙者牙醫醫療服務：對於持有中度以上身心障礙手冊之患者提供牙醫醫療服務；施行全身麻醉者，亦屬本服務項目。」該計畫六、申請條件（三），將「醫療團」列為一單獨之申請條件，即醫療團即能申請97年度特殊醫療試辦計畫所列之牙醫醫療服務，其適用範圍依五、所規定，亦即對中度以上身心障礙者牙醫醫療服務之「全身麻醉」均包含在內，原告等醫療團於世光教養院執行中度以上身心障礙者牙科醫療並施行全身麻醉，完全依法有據；被告要求世光教養院應設立醫療院所或原告所屬診所尚非進階照護院所故不得執行全身麻醉云云，顯屬重大誤解且混淆焦點云云，顯係對於衛生醫療之管理有所誤會，委無可採。
綜上所述，原告所訴各節，均無可採，原處分及系爭函文，就
世光教養院非屬醫療機構，依法僅可進行一般牙科診療，不可執行全身麻醉醫療行為之管理行為，並無違誤；訴願決定未能查明本案究竟何以發生？當事人真意何在？僅以原告僅就系爭函文提起訴願，認定系爭函文係就原告陳情要求於非醫療機構之世光教養院內繼續執行牙科巡迴醫療業務一事所為之函復，核其性質係屬單純之事實敘述及理由說明，不生法律上之效果，並非行政處分，則原告對之提起訴願，於法未合，為不受理決定，雖有未洽，惟因本案訴訟之結果，原告之訴為無理由，結果相當，仍應認為訴願決定，尚可維持，從而，原告起訴請求撤銷原處分關於說明中不可執行全身麻醉醫療行為、系爭函文及訴願決定，為無理由，應予駁回。
兩造其餘陳述於判決結果不生影響，無庸一一論列，併予敘明。
據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 98 年 6 月 30 日
臺北高等行政法院第一庭
審判長法 官 王立杰
法 官 劉錫賢法 官 楊得君上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中 華 民 國 98 年 6 月 30 日
書記官 林玉卿