臺北高等行政法院判決
98年度訴字第518號99年7月21日言詞辯論終結原 告 丑○○（兼附表所示甲○○等人之被選定當事人）訴訟代理人 徐原本 律師被 告 經濟部水利署第一河川局代 表 人 吳金水(局長)訴訟代理人 Ｂ○○
Ａ○○上列當事人間因土地徵收事件，原告提起行政訴訟，本院判決如下︰
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、程序事項：㈠本件被告機關代表人於起訴時為韓光恩，訴訟繫屬中變更為
吳金水，已據其具狀承受訴訟，核無不合，依法應予准許。㈡按行政訴訟法第111條第1項及第3項第2 款規定：「（第1項
）訴狀送達後，原告不得將原訴變更或追加他訴。但經被告同意，或行政法院認為適當者，不在此限。」「（第3項第2款）有下列情形之一者，訴之變更或追加，應予准許：訴訟標的之請求雖有變更，但其請求之基礎不變者。」查本件原告原起訴聲明：「請求判命被告應就原告等人所有坐落宜蘭縣○○鄉○○段772 之6 、772 之7 二筆地號土地作成徵收處分」（見本院卷第54頁─原告98年4 月20日行政訴訟補正書狀㈡所載），而於訴訟繫屬中變更訴之聲明為：「請求判命被告應依土地徵收條例有關規定，就原告等所有坐落宜蘭縣○○鄉○○段772 之6 、772 之7 二筆地號土地，完成徵收之前置作業處分」（見本院卷第188 頁─原告99年7 月13日行政訴訟補正狀所載），經核原告上開聲明雖有變更，但據以請求之基礎事實均未改變，與前揭行政訴訟法第111條第3 項第2 款規定相符，應予以准許。
二、事實概要：坐落宜蘭縣○○鄉○○段772 之6 、772 之7 地號2 筆土地原登記為原告及附表選定當事人等人之被繼承人共有，因位於蘭陽溪河川區域內，於民國（下同）59年間受大水淹沒滅失，已辦竣土地滅失登記。被告於85年辦理蘭陽溪大洲堤防工程新建，依據宜蘭地政事務所提供之用地分割測量成果圖冊陳報徵收計畫，經臺灣省政府85年10月2 日八五府地二字第94540 號函及85年11月7 日八五府地二字第111164號函准予徵收在案，但上開2 筆土地未列入該用地分割測量成果圖冊。該2 筆土地之原所有權登記名義人之繼承人即原告丑○○暨戊○○等人乃於96年7 月16日向宜蘭地政事務所就上開
2 筆土地申請回復原已滅失土地所有權登記，並據宜蘭地政事務所於同年12月27日辦竣所有權回復登記，原告丑○○等人復於97年1 月8 日向被告申請補辦理土地徵收。惟因該2筆土地雖位於上開工程用地範圍，但因位於河川區域內，不符內政部95年12月19日台內地字第0950184280號函釋「滅失登記土地須經公告劃出河川區域外，始能辦理復權登記」之規定，宜蘭地政事務所遂於97年11月25日撤銷系爭土地之復權登記，被告因而無從據以辦理上開2 筆土地之徵收作業事宜。原告不服，分別於97年11月6 日及97年12月29日向被告及經濟部水利署提起訴願，未俟訴願決定作成期間3 個月期滿即提起本件行政訴訟。
三、原告主張略以：㈠上開土地原屬於原告等人所共有，未經徵收程序即被登記為
國有，原告遂於96年5 月20日向被告申請補辦徵收，以維護土地所有權人之權益，經被告函查宜蘭地政事務所，確認上開土地原為原告所有後，宜蘭地政事務所即於96年7 月11日塗銷已辦竣之土地所有權為國有、管理人為經濟部水利署之登記，被告並要求原告先辦理回復所有權，始願辦理補徵收事宜。原告遂向宜蘭地政事務所提出回復所有權之申請，宜蘭地政事務所於96年12月28日准予回復所有權後，卻遭被告指摘原告復權係屬違法，要求宜蘭地政事務所塗銷原告之所有權登記，並且拒絕辦理徵收事宜。
㈡上開土地係因被告疏失，始未辦理徵收，按土地徵收法令補
充規定第2 點「徵收計畫範圍內已辦滅失登記之流失土地，仍應依原標示及權利辦理徵收」規定辦理徵收事宜，應按行為發生時之規定辦理，不需回復所有權，即應給予徵收補償；且上開土地位於原工程用地徵收範圍內，並非新徵收案，自無須按現行法令辦理復權登記。又原告辦理回復所有權登記係依被告要求所為，原告辦理後又遭被告指摘為違法，可見被告自始即無補辦徵收之意思，僅為敷衍原告。
㈢依中央法規標準法第18條規定及法律不溯既往原則，上開土
地之徵收應依行為時法辦理，亦即依（78）內地字第661991號函定之土地徵收法令補充規定第2 點「徵收計畫範圍內已辦滅失登記之流失土地，仍應依原標示及權利辦理徵收」之規定，及土地或土地改良物徵收補償費核計核發對象及領取辦法第4 條第1 項規定辦理徵收事宜。上開土地實際位於被告規劃之徵收計畫範圍內，除上開土地外，相鄰土地均已全部實施徵收並補償完畢；上開土地確曾辦理滅失登記，復依法經核准復權登記，按舉重以明輕之法理，滅失登記之流失土地即應依原標示及權利辦理徵收，更何況土地發生回復原狀後已為復權登記之情形，被告自應依上開法令履行其作為義務，且基於平等原則及被告之行政裁量符合裁量收縮至零之情況，被告應依原告等請求內容補辦徵收，始符法紀。又行政機關雖可自動更正或撤銷有違誤之處分，惟應秉誠信公平原則，倘違反致生損害於人民權益，則有權力濫用之嫌，應以違法論，行政法院79年度判字第2095號判決參照。上開土地既已辦理復權登記，該復權登記且無重大明顯瑕疵，原告等回復所有權之利益即應予保護，登記主管機關不得任意撤銷；被告非但未維護原告等所有人之權益，反而無權占用上開土地供作堤身用地，縱有客觀上無法回復之情形，亦屬被告違法失職所致，顯不能歸責於原告等人，豈容再由原告等負擔此不利益，被告自應除去此情形或依法補償原告等之損失。宜蘭地政事務所97年11月25日撤銷系爭土地之復權登記有違誠信公平原則，損害原告等之權益，自屬權力濫用而為無效。從而，該地政事務所於96年12月28日作成准予原告等復權登記之處分仍屬有效，被告拒不辦理徵收補償，有違信賴保護原則（行政法院76年判字第474 號及82年判字第1832號判決意旨參照）。
㈣原告等另於97年1月8日向被告提出申請，依市價加5 成補辦
徵收上開土地。被告為需地機關，原告自得依土地徵收條例第10條至第13條等規定，請求被告辦理徵收前置作業，被告以97年1月17日水一產字第09750001761號函復原告等將積極爭取經費辦理，足見本件原各所請為有理由等情。並聲明求為判命被告應依土地徵收條例有關規定，就原告等所有之上開土地，完成徵收之前置作業處分。
四、被告則抗辯略以：㈠依內政部規定之徵收程序，需用土地人為公益事業需要提出
用地需求前，應核實按興辦事業之性質及實際需要，勘選適當用地位置及範圍，報經目的事業主管機關許可。決定需用土地位置及範圍後，應先由需用土地人至現地勘測並埋設界樁，再洽請該管轄區地政事務所據以辦理假分割測量，編定分割地號及計算面積，並將假分割成果圖及地籍調查表送需用土地人。需用土地人根據該檢測分割完竣及核對後之地籍範圍圖及分割清冊，逐筆摘錄地號，即向土地所在地政事務所查閱土地登記簿，作成用地徵收土地清冊，送交該地政事務所核對無訛加蓋戳記後，據以辦理協議價購或徵收。上開
2 筆土地於85年辦理本工程徵收時，因地政事務所檢送之用地分割成果清冊無上開土地，因而未辦理徵收。因上開土地位於本工程用地範圍內，而地政事務所之地籍圖未登載地號，似為未登錄地，依法被告須辦理土地登錄取得產權，故財政部國有財產局特函詢宜蘭地政事務所，經函復土地登記簿並無登記上開2 筆土地，故被告並非未依據規定辦理徵收，即逕行將上開土地登記為國有財產，並由經濟部水利署管理並供本工程施作使用。
㈡依現行土地或土地改良物徵收補償費合計核發對象及領取辦
法第4 條規定「徵收計畫範圍內已辦滅失登記之土地，已回復原狀者，經原土地所有權人辦理所有權回復登記後，依登記標示及權利辦理徵收補償。」又內政部95年12月19日台內地字第0950184280號函釋略謂：「㈠…河川管理辦法第6 條規定『本辦法用詞定義如下：…浮覆地：指河川區域土地因河川變遷或因施設河防建造物，經公告劃出河川區域以外。』，故有關已辦滅失登記之土地已回復原狀者之認定如下：⒈所稱已辦滅失登記之土地，係指土地登記簿記載有土地滅失登記之土地（含日據時期已辦滅失登記者）。⒉屬水道河川浮覆地之回復者，其回復範圍之認定，不論係天然或人為之原因，指河川區域土地因河川變遷或因施設河防建造物，經公告劃○○○區○○○道）治理計畫用地範圍線外之回復事實狀態；其回復之認定權責機關為水利主管機關。…㈡有關『土地或土地改良物徵收補償費核計核發對象及領取辦法』第4 條第1 項規定徵收計畫範圍內已辦滅失登記之土地，已回復原狀者，其辦理徵收補償程序如下：⒈由原土地所有權人或其全體繼承人依規定申請土地複丈，辦理所有權回復登記。⒉土地屬日據時期滅失，於光復後未辦總登記者，應辦理土地所有權第一次登記，再辦理所有權回復登記。⒊需用土地人查明滅失土地已辦竣所有權回復登記後，應依回復之標示及權利辦理徵收補償事宜。」上開土地位於河川區域內，已為堤身用地，與上開內政部函釋規定不符，經被告函詢內政部後，案轉宜蘭地政事務所撤銷該土地復權登記。㈢因依內政部上開函釋，上開土地如無法辦理回復登記，將無
法發給徵收補償，為保障原告身為原土地所有權人之權益，經濟部水利署於97年7 月16日發函內政部請釋疑，是否依78年1 月5 日台內地字第661991號令發佈之土地徵收法令補充規定第2 點辦理徵收即可，而無須依內政部上開函釋，經內政部於97年9 月8 日召開「研商有關位於○○區○○○道）治理計畫範圍內已為水利工程使用之已辦滅失登記土地之徵收補償疑義會議」，按該會議結論，本件系爭土地無法按現行土地或土地改良物徵收補償費合計核發對象及領取辦法第
4 條規定辦理徵收補償，請經濟部水利署依職權自行核處，如經濟部水利署認上開辦法第4 條，以及內政部上開函釋有修正之必要，請經濟部水利署研提具體書面意見送內政部再議；經濟部97年10月15日召開會議討論「85年度蘭陽溪大洲堤防工程使用滅失登記土地辦理徵收補償疑義」，該會議結論亦同內政部97年9 月8 日會議結論。經濟部水利署遂以97年11月26日經水地字第09753203750 號函提出具體書面意見，建議內政部修正現行規定，惟未獲內政部採納。
㈣被告並無原告指摘自始即無補辦徵收之意思，純粹在敷衍原
告乙事，實礙於於法不合，故無法辦理土地徵收。雖原告認上開土地原已辦妥復權登記，基於信賴保護原則，登記主管機關不應任意撤銷原告之復權登記，縱有客觀上無法回復原狀之情形，亦屬被告失職行為所致，且上開土地確已供作堤身使用，被告自應依法補償原告等情；按撤銷復權登記係屬登記機關宜蘭地政事務所之權責，原告如主張依法徵收補償，即須適用土地徵收相關法令辦理，故於上開辦法第4 條及內政部上開函釋未修正前，本件仍須辦理復權登記，以據以辦理徵收補償等語。並聲明求為判決駁回原告之訴。
五、本件兩造爭執要點為原告主張享有上開2 筆土地所有權，而本於所有權人之地位，請求被告完成徵收前置作業，於法是否有據？
六、按行政處分係指行政機關就公法上具體事件所為之決定或其他公權力措施而對外發生法律效果之單方行政行為，此參照行政程序法第92條規定可明。是人民申請行政機關作成行政處分未獲准許者，應依行政訴訟法第5 條之規定提起課予義務訴訟以救濟，且須踐行訴願前置程序，如係申請作成事實行為者，則可逕行依同法第8 條之規定提起一般給付訴訟。
查本件被告係需用土地機關，並非土地徵收之核准機關，原告請求被告就上開2 筆土地，完成徵收之前置作業，核係請求需用土地機關作成事實行為，縱使被告提出申請徵收，在經內政部核准之前，仍未對外直接發生法律效果。是被告對於原告之請求，無論准駁處置，均不生規制作用，自非屬行政處分，足認原告並非請求被告作成行政處分，而係請求作成行政處分以外之其他非財產上之給付，核其訴訟自屬公法上之一般給付訴訟。故原告訴之聲明：被告應完成徵收之前置作業處分云云，所載「處分」二字應屬贅列，先此敘明。
七、經查：㈠上開土地原登記為原告暨附表所示全體選定當事人之被繼承
人所有，嗣因溪流經過淹沒滅失，已辦竣滅失登記，其後因土地浮覆，經宜蘭地政事務所於97年12月27日依原告等人之申請，辦理回復原已滅失土地所有權登記，復經宜蘭地政事務所參照內政部95年12月19日台內地字第0950184280號函釋，認該土地位於河川區域內，不許為私人所有，原准予復權登記申請，違反法令，而於97年11月25日撤銷復權登記在案等情，為兩造所不爭執，並有卷附宜蘭縣宜蘭地政事務所84年11月30日八四宜地二⑺字第10966 號函、假分割測量成果圖及地籍調查表（見原處分卷第1 至10頁）及土地登記簿謄本（外放）可稽。
㈡原告主張宜蘭地政事務所雖已將上開2 筆土地之復權登記撤
銷，但該撤銷登記處分違反誠信公平原則，自屬權力濫用而無效，故該2 筆土地現仍為原告所有云云。惟按行政程序法第111 條規定：「行政處分有下列各款情形之一者，無效︰
不能由書面處分中得知處分機關者。應以證書方式作成而未給予證書者。內容對任何人均屬不能實現者。所要求或許可之行為構成犯罪者。內容違背公共秩序、善良風俗者。未經授權而違背法規有關專屬管轄之規定或缺乏事務權限者。其他具有重大明顯之瑕疵者。」足見行政處分須具重大明顯瑕疵，始構成無效，而非以有違法瑕疵為已足。故如行政處分所具之瑕疵，不屬於行政程序法第111 條第
1 款至第6 款例示之重大明顯瑕疵情形，須其瑕疵之程度重大，任何人一望即知，始該當於同條第7 款概括規定所指之重大明顯瑕疵，否則，行政處分縱使有其他違法情事，僅屬是否構成撤銷之事由，並非當然無效（最高行政法院95年度裁字第1444號裁定意旨參照）。再參照行政程序法第110 條第3 項之規定，行政處分於生效後，即產生規制作用，形成一定之權利義務關係。易言之，非屬無效之行政處分，除應拘束原處分機關、相對人及利害關係人外，基於權力分立原則之要求，亦具有拘束其他機關、法院或第三人之效果，故該行政處分未經有權機關依法撤銷或廢止，其他機關及法院均須予以尊重。固然，行政法院有權審查行政處分之適法性，惟僅限於作為該個案審查對象之行政處分，對於其他未經訟爭之相牽涉行政處分並不在審查之範疇，不得認定其違法應予撤銷。又未登錄土地屬於國有，而公有公用物或公有公共用物，均具有不可融通性，不得為私有。且河川管理辦法第10條固規定，政府投資施工，直接或間接產生之浮覆地，原土地所有權人或其繼承人，得於公告劃出河川區域後，向地政機關申請回復所有權。但依同辦法第6 條第8 款規定，所稱浮覆地係指河川區域土地因河川變遷或因施設河防建造物，經公告劃出河川區域以外之土地。是以上開2 筆土地已為溪流經過淹沒滅失，並辦竣滅失登記，原土地所有權人即喪失所有權，其後雖浮覆，惟因位於河川區域內，依規定不許回復所有權登記予原所有權人所有，則宜蘭地政事務所參照內政部95年12月19日台內地字第0950184280號函釋，審認原准許原告等人申請，所為回復所有權登記之處分係屬違法，而作成撤銷該復權登記處分，核無任何明顯重大瑕疵之無效事由，且該撤銷復權登記之處分，亦未經任何有權機關撤銷或廢止，自屬有效。故原告主張宜蘭地政事務所撤銷原就上開2 筆土地所為之復權登記係屬無效云云，難認有據，無從採取。從而，原告暨全體選定當事人既不能憑認已取得上開2 筆土地所有權，已無從基於土地所有權人之地位，以行使公法上之權利。
㈢況揆諸土地徵收條例第10條、第11條、第12條、第13條：「
(第10條) 需用土地人興辦之事業依法應經目的事業主管機關許可者，於申請徵收土地或土地改良物前，應將其事業計畫報經目的事業主管機關許可。需用土地人於事業計畫報請目的事業主管機關許可前，應舉行公聽會，聽取土地所有權人及利害關係人之意見。但因舉辦具機密性之國防事業或已舉行公聽會或說明會者，不在此限。」「( 第11條) 需用土地人申請徵收土地或土地改良物前，除國防、交通、水利、公共衛生或環境保護事業，因公共安全急需使用土地未及與土地所有權人協議者外，應先與所有權人協議價購或以其他方式取得；所有權人拒絕參與協議或經開會未能達成協議者，始得依本條例申請徵收。」「( 第12條) 需用土地人經依前條規定協議不成時，為申請徵收土地或土地改良物之需，得洽請直轄市或縣（市）主管機關會同有關人員進入公、私有土地或土地改良物內實施調查或勘測，其所有權人、占有人、使用人或管理人不得拒絕或阻撓。但進入建築物或設有圍障之土地調查或勘測，應於7 日前通知其所有權人、占有人、使用人或管理人。為實施前項調查或勘測，須遷移或拆除地上障礙物，致所有權人或使用人遭受之損失，應先予適當之補償，其補償價額以協議為之。」「( 第13條) 申請徵收土地或土地改良物，應由需用土地人擬具詳細徵收計畫書，並附具徵收土地圖冊或土地改良物清冊及土地使用計畫圖，送由核准徵收機關核准，並副知該管直轄市或縣（市）主管機關。」等條文規定意旨，乃規範需用土地人為興辦事業徵用土地或土地改良物應如何辦理相關前置作業程序，難認有賦予土地或建築改良物所有權人得請求需用土地人辦理徵收前置作業之公法上權利。再者「本條例所稱主管機關：在中央為內政部；在直轄市為直轄市政府；在縣（市）為縣（市）政府。」「徵收土地或土地改良物，由中央主管機關核准之。」「被徵收之土地，應按照徵收當期之公告土地現值，補償其地價。在都市計畫區內之公共設施保留地，應按毗鄰非公共設施保留地之平均公告土地現值，補償其地價。前項徵收補償地價，必要時得加成補償；其加成補償成數，由直轄市或縣（市）主管機關比照一般正常交易價格，提交地價評議委員會於評議當年期公告土地現值時評定之。」「建築改良物之補償費，按徵收當時該建築改良物之重建價格估定之。農作改良物之補償費，於農作改良物被徵收時與其孳息成熟時期相距在1 年以內者，按成熟時之孳息估定之；其逾1 年者，按其種植及培育費用，並參酌現值估定之。建築改良物及農作改良物之補償費，由直轄市或縣（市）主管機關會同有關機關估定之；其查估基準，由中央主管機關定之。」分別為土地徵收條例第2 條、第14條、第30條及第31條所明定。再同條例第8 條規定：「有下列各款情形之一者，所有權人得於徵收公告之日起1 年內向該管直轄市或縣（市）主管機關申請一併徵收，逾期不予受理：一、徵收土地之殘餘部分面積過小或形勢不整，致不能為相當之使用者。二、徵收建築改良物之殘餘部分不能為相當之使用者。前項申請，應以書面為之。於補償費發給完竣前，得以書面撤回之。一併徵收之土地或建築改良物殘餘部分，應以現金補償之。」第57條規定：「需用土地人因興辦第3 條規定之事業，需穿越私有土地之上空或地下，得就需用之空間範圍協議取得地上權，協議不成時，準用徵收規定取得地上權。但應擇其損害最少之處所及方法為之。前項土地因事業之興辦，致不能為相當之使用時，土地所有權人得自施工之日起至完工後1 年內，請求需用土地人徵收土地所有權，需用土地人不得拒絕。前項土地所有權人原設定地上權取得之對價，應在徵收補償地價內扣除之。地上權徵收補償辦法，由中央目的事業主管機關會同中央主管機關定之。」第58條規定：「國家因興辦臨時性之公共建設工程，得徵用私有土地或土地改良物。徵用期間逾3 年者，土地或土地改良物所有權人得請求需用土地人徵收所有權，需用土地人不得拒絕。依前項規定請求徵收土地所有權者，不得再依第9 條規定申請收回其土地。第2 章規定，於徵用土地或土地改良物時，準用之。
但因情況緊急，如遲延使用土地或土地改良物，公共利益有受重大危害之虞者，得經中央主管機關核准後，先行使用該土地或土地改良物。徵用土地或土地改良物，應發給所有權人或地上權、典權、地役權、永佃權、耕作權人使用補償費；其每年補償費，土地依公告土地現值百分之十計算，土地改良物依徵收補償費百分之十計算。徵用期間不足1 年者，按月計算之；不足1 月者，按日計算之。因徵用致土地改良物必須拆除或未能回復為徵用前之使用者，準用第31條規定給予補償。」準此以論，土地徵收係國家因公共事業之需要，對人民受憲法保障之財產權，經由法定程序予以剝奪，可見土地徵收之法律關係包括需用土地人請求國家辦理徵收與國家對被徵收人之特別犧牲予以補償之二面關係，需用土地人與私有土地所有權人間，除有特別規定外，並不存在權利義務關係。易言之，依前開土地徵收條例等規定，需用土地人（機關）為利用私有土地以興辦公共事業，固須依法定程序向徵收核准機關（內政部）申請核准徵收，但其享有此權利，乃法律所賦予，並毋庸經由土地所有權人之授與，故土地所有權人除有同條例第8 條、第57條、第58條所規定之特別情形外，並無請求需用土地機關向國家申請徵收其所有土地之公法上請求權。是故本件姑不論原告暨附表所示全體選定當事人已難認享有上開2 筆土地之所有權，詳如前述，即令渠等為該2 筆土地之所有權人，依上開說明，亦無請求被告辦理徵收前置作業之公法上請求權。則原告此部分之主張，於法難謂相合，委無足採。
九、綜上所述，本件原告主張上開2 筆土地係渠本人暨附表所示全體選定當事人所有，並援引土地徵收條例第10條至第13條等規定，資為公法上請求權基礎，求為判命被告應就該2 筆土地辦理徵收前置作業，於法核屬無據，為無理由，應予駁回。
據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1 項前段，判決如主文。
中 華 民 國 99 年 8 月 11 日
臺北高等行政法院第二庭
審判長法 官 徐 瑞 晃
法 官 蕭 惠 芳法 官 蔡 紹 良上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中 華 民 國 99 年 8 月 11 日
書記官 林 俞 文