臺北高等行政法院裁定
98年度訴字第52號原 告 興國管理學院代 表 人 甲○○被 告 財團法人高等教育評鑑中心基金會代 表 人 乙○○訴訟代理人 蔡進良 律師上列當事人間有關評鑑事務事件，原告不服教育部中華民國97年12月10日台訴字第0000000000A 號訴願決定，提起行政訴訟，本院裁定如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
理 由
一、原告起訴時之代表人為黃俊杰，於訴訟進行中變更為甲○○，並由甲○○聲明承受訴訟，此有甲○○提出訴訟承受狀為憑，其聲明承受訴訟，核無不合，應予准許。
二、按原告之訴，訴訟事件起訴不備其他要件者，行政法院應以裁定駁回之，行政訴訟法第107 條第1 項第10款後段定明明文。即提起撤銷訴訟的前提需有一行政處分的存在，而所謂行政處分，依行政程序法第92條規定，係指行政機關就公法上具體事件所為之決定或其他公權力措施而對外發生法律效果之單方行政行為；至於行政機關依據法規及職權對管轄之機關所為之核示，未對外發生法律效果之單方行政行為，並非行政處分，即不得以之作為提起撤銷訴訟之標的。
三、查被告係民國94年12月由教育部與全國大專校院共同捐助成立之財團法人，主要業務係辦理大學校院系所之評鑑，而原告係96年度上半年九所大學校院系所評鑑之受評學校之一。
被告以96年12月24日高評（96）字第096120022 號函檢送之評鑑認可結果報告書，關於其中評鑑結果係行銷與物流管理學系、國際企業學系、資訊管理學系評鑑未通過；而財經法律學系、企業管理學系、資產管理科學學系、財務金融學系、財稅學系、科技管理學系、應用英語學系、資訊科學學系、電子商務學系、網路應用科學學系評鑑為待觀察。原告不服行銷與物流管理學系等共7 學系之評鑑認可結果，於97年
1 月23日向被告提起申訴。經被告以97年6 月27日高評（97）字第097060051 號函檢送7 份申訴結果評議書（下簡稱系爭「申訴結果評議書」），除行銷與物流管理學系申訴有理由外，其餘6 系所申訴駁回。嗣於97年7 月8 日被告召開「管理學門」申訴有理系所認可處理會議，其會議決議略為：「該系自成立起至評鑑時未滿1 年，尚無法以未滿1 年之表現全然斷定其日後之發展，經書審興國管理學院行銷與物流管理學系申訴相關文件後，評鑑結果由『未通過』變更為『待觀察』」。同年7 月25日復召開認可審議委員會，作成申訴系所評鑑結果為「待觀察」之決議，並於同年月31日另以97高評申字第0031號申訴結果執行報告書通知原告。原告不服，其以被告更正該系之認可結果為「待觀察」，並未在「新設系所不再給予未通過」之原則基礎下做變更，其評鑑申訴結果流於形式，經向教育部提起訴願亦遭不受理，遂提起本件行政訴訟。
四、原告主張：㈠被告係接受教育部委託行使公權力之機構，其對於接受評鑑
之大學所為的評鑑認可結果一經公告送達即屬具有法效性之行政處分，受評鑑大學自得對該評鑑認可結果提出行政救濟。茲說明理由如下：
1.被告對大學所進行之評鑑涉及教育部公權力之行使：教育部依大學法第5 條第2 項規定，授權訂定「大學評鑑辦法」，該辦法第3 條第1 項規定：「為辦理大學評鑑，本部應自行組成評鑑委員會或委託學術團體或專業評鑑機構定期為之。」而且同辦法第5 條第1 項本文規定：「各大學應接受本部或本部委託之學術團體或專業評鑑機構定期辦理之大學評鑑。」據此，接受定期大學評鑑即成為各大學之法定義務權利，大學評鑑既具備法定強制性，則其性質上屬於公權力之行使，自無疑問。
2.依據大學法第5 條第2 項之規定：「教育部為促進各大學之發展，應組成評鑑委員會或委託學術團體或專業評鑑機構，定期辦理大學評鑑，並公告其結果，作為政府教育經費補助及學校調整發展規模之參考；其評鑑辦法，由教育部定之。」據此大學法之授權，教育部乃訂定「大學評鑑辦法」委託被告辦理大學評鑑之業務。此項教育部之「委託」行為，屬於行政程序法第16條第1 項「行政機關得依法規將其權限之一部分，委託民間團體或個人辦理」之行政委託，且大學評鑑既具備公權力行使之強制性，則被告對各大學所為之評鑑係屬受教育部委託行使公權力之行為。也正因為被告係受教育部委託行使公權力之團體，其當然應適用行政程序法等之相關規定，此從大學評鑑辦法第6 條第10款規定「評鑑委員之迴避，應依行政程序法相關規定辦理」，更加可得印證。㈡被告受託行使公權力針對特定大學所為之評鑑結果，一經公
告送達，即重大影響受評大學與系所諸多公法上之權利義務，性質上無疑係具備對外法效性之行政處分，茲說明理由如下：
1.首依司法院釋字第423 號解釋謂：「行政機關行使公權力，就特定具體之公法事件所為對外發生法律上效果之單方行政行為，皆屬行政處分，不因其用語、形式以及是否有後續行為或記載不得聲明不服之文字而有異。若行政機關以通知書名義製作，直接影響人民權利義務關係，且實際上已對外發生效力者，如以仍有後續處分行為，或載有不得提起訴願，而視其為非行政處分，自與憲法保障人民訴願及訴訟權利之意旨不符。」則行政機關所為是否屬行政處分，不應僅單純從形式判斷，也不因其仍有後續處分行為即得斷然否定其行政處分之性質。
2.其次，從實質判斷之角度而言，被告將大學評鑑結果公告於該中心網站時，已經實際上造成⑴對受評鑑學校及系所之「名譽權」在社會整體評價之直接影響；⑵高等教育競爭中立性之破壞；⑶評鑑認可與否之非自主性判斷；與⑷學術等第分級之強制劃分等結果，事實上已立即侵害大學自主之制度保障基本權利，故評鑑中心受教育部公權力委託所辦理之大學評鑑結果，一經公告送達即屬具有發生直接對外法效性之行政處分。
3.最後，被告大學評鑑之認可結果，會導致其後主管機關教育部依私立學校法所為之後續監督管理及補助獎助措施產生不利之審查及行政作為，例如依私立學校法對私立學校之教育經費補助的刪減、審查大學增設、調整院、系、所學位學程及招生名額為不利之認定、甚至對受評大學系所逕予以減招及停招的處罰…等，凡此種種均足以重大影響大學諸多相關公法上之權利或義務，故系爭評鑑之認可結果性質上當然屬於具對外發生法效性之行政處分無疑。
㈢被告以「大學校院系所評鑑申訴評議準則」第五條強制原告
所繳交之申訴基本作業費屬違憲而無效，應予返還。茲說明理由如下：
1.受評鑑大學系所對被告「評鑑認可結果」所提出之申訴，屬於行政救濟之前置程序，因被告受教育部委託行使公權力辦理全國各大學系所評鑑工作之機構，此項大學評鑑既具有強制性為受評鑑大學與系所所並不得拒絕，且評鑑認可結果如上所述又屬對受評大學與系所諸多相關公法上之權利義務造成重大影響之行政處分，則受評鑑大學及系所對於被告所做成之評鑑認可結果報告自有請求行政救濟之基本權利。據此，依被告「大學校院系所評鑑申訴評議準則」第5 、6 條規定，受評系所得對於此項大學系所評鑑認可結果提出「申訴」以資救濟，此項申訴之提出具有行政救濟之功能，屬於提起法定訴願前的前置前行程序，亦為憲法第16條所保障，故此項權利不應受過度或無法律授權依據之限制。
2.系爭申訴基本作業費用6 萬元，在無法律授權的情形下，對人民之行政救濟權增加法律所無之限制，顯屬違反憲法第16條對人民訴願與訴訟權之保障及憲法第23條之「法律保留原則」，依據司法院釋字第211 號、第224 號、第569 號及第
576 號解釋之意旨，應屬無效，原告乃請求被告返還原告行銷與物流管理學系所繳交之申訴基本作業費用6 萬元。即便肯認該筆申訴費用係屬「申訴服務之對價」，亦屬公法上「規費」之性質，則依最高行政法院97年度判字第504 號判決所謂「（1)公權力機關（包括其受託機關）始得為規費之徵收；（2)公權力機關因申請而對於特定人提供特定之之行政給付即『該對待給付之發生或履行必須伴隨公權力之行使』；（3)為因應因此發生之費用，適用費用填補原則；（4)須有明確之法律規定為其徵收依據；（5)以申請人為繳納義務人；（6)有對待給付；（7)以金錢為內容；（8)法定的給付義務」等各項特徵及內涵，才具有規費課徵之合法性基礎。然而，被告徵收「申訴基本作業費用」並無法律之直接依據，亦未依規費法之規定踐行法定徵收程序；再者，被告之申訴評議委員均為無給職，則何以索取高達6 萬元的服務對價，誠屬令人費解。爰此，該筆申訴基本作業費用除有過度且違法限制人民提起行政救濟之虞外，更屬違法課徵，為此訴請准予返還。
㈣被告對原告系所評鑑認可結果與申訴決定，以及教育部駁回
原告訴願之決定，均屬違法且具重大瑕疵，應予撤銷。茲說明理由如下：
1.按訴願法第55條規定：「訴願審議委員會主任委員或委員對於訴願事件有利害關係者，應自行迴避，不得參與審議。」本件訴願決定程序中之訴願審議委員黃旭田律師同時為被告監察人，對於系爭訴願事件顯然具有高度密切之利害關係，理應自行迴避，但黃旭田審議委員卻仍參與系爭訴願事件之審議，故訴願決定顯存在重大違法之瑕疵。
2.被告受教育部委託行使公權力辦理大學評鑑事宜，依據大學評鑑辦法第6 條第10款規定「評鑑委員之迴避，應依行政程序法相關規定辦理」，故整個評鑑過程應適用行政程序法第32條與第33條之相關公務員迴避規定。然被告僅於系所評鑑之第一階段有提供受評系所申請評鑑委員迴避之機會，於第二階段學門認可小組之審議階段，卻完全剝奪原告聲請應迴避之學門認可委員迴避之機會，故評鑑程序顯然具有明顯違法之瑕疵。
㈤被告對原告行銷與物流管理學系所進行之系所評鑑程序於實質內容上具備重大瑕疵，應予撤銷：
1.原告申訴認可結果為「待觀察」，被告認同原告申訴有理由，自應將原告之評鑑結果應從「待觀察」變更為「通過」，如僅維持「待觀察」，形同未獲變更，故評鑑結果雖獲變更，但不符公平正義原則。
2.被告違反行政程序法第5 條與實施計畫之「明確性原則」；違反同法第8 條「誠實信用原則」；違反同法第10條「行政裁量權原則」；違反同法第44條「資訊公開原則」與實施計畫透明原則；就新設系所未作特別評鑑設計與考量違反平等原則等。
㈥爰大學評鑑結果之法律性質，學界或有不同見解。惟多數見
解認為被告對受評學校各系所所為之「待觀察」、「未通過」之評鑑認可結果，不僅對受評學校之權利或法律上利益造成損害（例如名譽權受損），且後續為教育部進一步作成對受評學校減招、調降學雜費收費基準、否准改名大學等處分之基礎，故評鑑中心之評鑑認可結果，直接對受評學校辦學品質或專業表現產生確認效力之法律上效果，屬於確認性行政處分。並以下列學者著作作為原告之補充理由：李建良著試論大學評鑑結果之法律性質（台灣本土法學雜誌2009年3月1 日，第123 期）；黃俊杰著大學評鑑之性質（月旦法學教室，2008年10月15日，第73期）；黃俊杰著大學評鑑之申訴費用，月旦法學教室，2008年11月15日，第74期）；陳文政著析論教育部「大學評鑑辦法」之適法性與合憲性（政大法學評論，2008年6 月，第103 期）；楊智傑著大學系所評鑑對私人講學自由之侵害（台灣本土法雜誌第130 期，頁50-70 ，2009年6 月15日）；陳文政著試論我國大學評鑑法制之司法審查基準（台灣本土法雜誌第130 期，頁71-96 ，2009年6 月15日）；乙○○等人「評鑑合法嗎？大學系所評鑑法治之反省」議題討論會議紀錄，同6.頁98-105。㈦聲明：
1.訴願決定以及原處分對原告所屬行銷與物流管理學系所為「待觀察」之系所評鑑認可結果均予以撤銷。
2.被告以「大學校院系所評鑑申訴評議準則」第5條強迫原告申訴系繳交之基本作業費用6 萬元，應予返還。
五、被告則以：㈠關於大學評鑑結果所生之爭議即非屬公法爭議事件，不得提起行政訴訟：
1.關於實施大學評鑑之法規，性質上應屬私法法規：⑴按大學法第5 條第1 、2 項規定，大學評鑑可分為大學自
我評鑑、教育部作為其相關施政參考而主動所為之評鑑二種。次按教育部依大學法第5 條第2 項後段規定之授權訂定「大學評鑑辦法」，該辦法第3 條第1 項規定：「為辦理大學評鑑，教育部應自行組成評鑑委員會或委託學術團體或專業評鑑機構定期為之。」同條第3 項前段規定，第
1 項評鑑事務，必要時得委託財團法人高等教育評鑑中心基金會辦理。再依同辦法第5 條第1 項但書規定，各大學並非必須接受教育部或其委託之學術團體或專業評鑑機構定期辦理大學評鑑，仍得以符合法定條件自我評鑑或經國內外專業評鑑機構評鑑通過而替代（併參照首揭大學法第
5 條第1 項）。⑵依上開大學法及大學評鑑辦法有關大學評鑑之規定，大學
評鑑之實施，並非專屬於國家（教育部），大學（含私立大學）本身應（可）進行自我評鑑（大學法第5 條第1 項、大學評鑑辦法第5 條第1 項但書參照）；且國家（教育部）辦理評鑑時，除自行為之外，若「委託」他人為之時，任何「學術團體或專業評鑑機構」（不以公法組織性質者為限）只要符合上開大學評鑑辦法第3 條第2 項規定條件，均得受委託辦理大學評鑑（按事實上，目前實務作法也是如此，亦即除被告外，技術學院之評鑑，由教育部委託國立雲林科技大學為之；科技大學及專科學校之評鑑，由教育部委託社團法人台灣評鑑協會為之）。準此，上開大學評鑑之法規，若依公、私立區分理論中居於通說之「新主體說」（或稱特別法說、法規主體說）判斷其性質，因其顯非僅以公權力主體（國家）或機關（教育部）作為規範對象，故應認其屬私法法規。即便採「從屬說」判斷法規屬性，結論亦然。如前開法規規定，大學既可自我評鑑或委託國內外專業評鑑機構評鑑而免除教育部或其委託專業評鑑機構之評鑑，則「大學評鑑」之實施有關規定，即無明顯規範上（國家）下（大學）隸屬關係或強制、支配關係，是亦屬私法法規。
2.依私法法規所為大學評鑑行為，非屬公權力行為；所生爭議即非公法爭議事件，非屬行政法院審判權所及：
按實施「大學評鑑」之前開法規，其性質屬於私法法規，依此法規所為「大學評鑑」行為自非屬「公權力行為」，亦即前揭所謂「大學評鑑」行為，於本案中，包含被告所為系爭「評鑑認可結果報告書」、「申訴結果評議書」、「申訴結果執行報告書」等，俱非屬「公權力行為」，是因此所生爭議就不是公法爭議事件，應非行政法院審判權所及。
3.至於原告引用大學評鑑辦法第5 條第1 項規定，據此指稱大學有接受定期評鑑之法律義務，即認大學評鑑具有強制性，為公權力行使乙節，於法實有誤會：
查大學評鑑辦法第5 條第1 項本身即有但書規定免除受教育部或其委託專業評鑑機構評鑑；復依大學法第5 條第1 項規定，大學應定期自我評鑑，其評鑑規定由各大學定之，是此有關如何評鑑本為法律規定賦與之自治事項；又依大學法第
5 條第2 項規定，教育部（或委託專業評鑑機構）所為大學評鑑並公告其結果，僅「作為政府教育費補助及學校調整發展規模之參考」（併參照大學評鑑辦法第8 條第2 項），故不能謂實施「大學評鑑」乙事具有法律上命令、強制性；也因此，關於「大學評鑑」有關法規非規定上下隸屬、權力支配關係，亦非僅國家得獨自行使之排他專屬權限（或權力），故非屬公法法規之緣故。
4.再從委託事務之本質而言，被告所為系爭大學評鑑非受教育部委託行使公權力：
⑴學理上，私人參與行政任務有多種型態，並非法規規定「
委託」者即屬「行政委託」（或稱公權力委託），即便是受委託者執行任務具有一定獨立性，也可能因受託執行之行政任務內容純屬技術性、業務性，不具高權性，而被認為「根據私法契約羅致之私人」而非「受委託行使公權力私人」（參照學者陳敏著行政法總論頁994 至996 、程明修著論文「根據私法契約羅致之私人之國家賠償責任」頁
440 ）；此種委託即非行政委託，縱無法律規定，亦得由行政機關本於職權為之，且無行政程序法第16條規定之適用（參照學者吳庚著行政法之理論與實用頁190 ）。
⑵大學評鑑性質本非公權力行使自無委託行使公權力可言，
如前所述；且本件純屬評鑑之技術性之委託而非屬行政委託，即被告核屬學理上所稱「根據私法契約羅致之私人」，尚無行政程序法第16條之適用。
5.關於原告請求返還申訴費用之部分，亦屬無關公法爭議：⑴被告為私法組織，所訂定之「大學校院系所評鑑申訴評議
準則」第5 條規定（受評學校系所不服認可結果，可提出申訴以及應繳交作業費用），係屬私（法）人訂定之法規，非屬公法法規，就此所生爭議亦非屬公法爭議事件，自非行政法院審判權所及，原告提起行政訴訟即不合法。⑵若原告主張被告所為評鑑係受委託行使公權力之行政處分
無誤，則依訴願法第1 條第1 項規定，除有該條項但書所定「法律另有規定」外，若有不服即應依該法提起訴願，上開「法律另有規定」云者，即包含個別法律特別規定必須先履踐（強制）訴願先行程序；惟查前開被告所定「大學校院系所評鑑申訴評議準則」係由被告自行訂定，非屬訴願法第1 條第1 項但書所稱「法律」，所定申訴即不可能作為訴願合法要件之一的「訴願（強制）先行程序」，故原告稱此申訴屬於行政救濟（訴願）之前置程序乙節，殊屬無據。
6、綜上，本件非屬公法爭議，原告所提本件訴訟為不合法。㈡退步而言，縱認教育部辦理大學評鑑事屬公權力行政，被告
受教育部委託辦理大學評鑑係受託行使公權力，但被告所為系爭「申訴結果執行報告書」仍非具有法效性之行政處分，原告以其為程序標的提起本件撤銷之訴，亦不合法：
1.行政機關的行為究屬行政處分或觀念通知，應以行政行為是否直接對外發生法律效果以斷。本件被告於評鑑結果完成後，除將評鑑認可結果報告書函送於受評學校並公告於被告自己之網站，且陳報教育部備查，而其評鑑結果依規定係作為教育部教育經費補助及審查大學學生人數規模與資源條件，增設、調整院、系、所、學位學程及招生名額之參考，其性質應屬對大學辦學之專業評量，且依法規規定既為參考性質，並未直接課予大學一定之義務或限制其權利，亦未直接發生、變更、消滅一定之法律關係，因此其對於教育部後續參考評鑑結果所為行政措施，僅具前階段準備性專業判斷性質，尚難謂具有實質之決定影響而具有直接法效性（見原告97.12.2 起訴狀附件一原訴願決定書理由三，併參閱學者林三欽論文「針對『大學評鑑決定』提起訴願之容許性」）。
2.受評鑑之大學不服被告所作之「評鑑認可結果報告書」，依被告所訂定之「大學校院系所評鑑申訴評議準則」提起申訴，經被告嗣後分別作成「申訴結果評議書」及「申訴結果執行報告書」以變更前開「評鑑認可結果報告書」之內容，亦皆尚未對受評鑑之大學直接發生法律效果之法效性，與訴願法所規定之行政處分自屬有間。至於原告指稱系爭「申訴結果執行報告書」造成校譽、高等教育競爭中立性、學術等第分級之強制劃分等等重大影響，且結果會導致其後主管機關教育部依私立學校法之後續監督管理及補助獎助措施產生不利之審查及行政作為乙節，尚非法律上對外直接發生之法律效果，縱或有此事實上效果，亦難因此而論定系爭「申訴結果執行報告書」為行政處分。
3.綜上，被告所為系爭「申訴結果執行報告書」並非具有法效性之行政處分，則原告提起本件撤銷之訴，乃不合法。
㈢縱認系爭「申訴結果執行報告書」屬行政處分，亦未合行政
訴訟法第4 條規定「依法提起訴願」要件，是提本件撤銷訴訟不合法：
1.被告於97年7 月31日以系爭「申訴結果執行報告書」將「行銷與物流管理學系待觀察之認可結果」通知原告，原告於97年10月7 日始向教育部提起訴願，已逾訴願法第14條規定之訴願期間，即應為不受理之決定。雖原訴願決定未以此作為不受理決定之理由，但結果仍無二致。本件未合行政訴訟法第4 條規定「依法提起訴願」要件，原告所提撤銷訴訟乃不合法。
2.縱認系爭「申訴結果執行報告書」屬行政處分，亦係以原告為相對人，而非以訴外人「黃俊杰」為相對人，且「黃俊杰」固係原告當時之代表人，仍難認屬利害關係人，伊逕以自己之名義提起訴願，乃不合訴願法第18條、第77條第3 款之規定（雖原訴願決定未以茲作為不受理決定之理由，但結果仍無二致），即不合行政訴訟法第4 條規定，原告提本件撤銷訴訟乃不合法。
㈣縱認系爭「申訴結果執行報告書」為行政處分，亦無違法且無重大瑕疵，原告所訴於實體上無理由：
1.被告之監察人黃旭田參與教育部原訴願決定程序並未違反訴願法關於迴避之規定，因黃旭田於97年9 月1 日～30日任被告基金會監察人，原告於97年10月7 日始向教育部提起訴願，教育部於97年12月10日作成訴願決定，則於本件訴願之提起與決定之際，黃旭田並未同時擔任被告基金會之監察人，自無違反訴願法第55條關於迴避之規定。
2.被告就評鑑認可結果程序並未違反行政程序法關於迴避之規定：
⑴按公務員在行政程序中，有行政程序法第32條規定之情形
者應自行迴避，有同法第33條規定之情形者，當事人得申請迴避；公務員應迴避而未迴避所作成之行政處分，違法。但前開法條並未賦予當事人於作成決定之組織未成立前對該組織之成員表示應迴避之機會或權利。查在系所評鑑認可程序中，「學門認可初審小組」應屬實地訪評之後審議「實地訪評報告書」之臨時任務編組，是即便如原告前開所述，大學評鑑辦法準用行政程序法關於迴避之規定，揆諸前開行政程序法規定意旨，原告亦無在該「學門認可初審小組」成立前表示該小組委員應迴避之機會或權利。
⑵再者，原告指摘被告系所評鑑認可結果程序違反大學評鑑
辦法準用行政程序法乙節，並無舉出有何委員或是任何委員應迴避而未迴避之具體事證，指陳失於空泛。
3.至原告指摘被告對原告行銷與物流管理學所進行之系爭評鑑程序於實質內容上具備重大瑕疵乙節，因原告引用內容廣泛，涉及已經申訴決定撤銷之評鑑認可結果，且依原告提起撤銷訴訟之程序標的，應係「申訴結果執行報告書」，已然有混為一談；且此部分若如原告主張係屬行政處分，則實涉及被告基於專業之判斷而享有「判斷餘地」之問題，司法機關理應尊重。
㈤查原告於98.7.1陳報狀檢陳楊智傑〈大學系所評鑑對私人講
學自由之侵害〉（下簡稱楊文），陳文政〈試論我國大學評鑑法制之司法審查基準〉（下簡稱陳文），乙○○等人「評鑑合法嗎？大學系所評鑑法治之反省」議題討論紀錄告，作為其補充理由，被告對於原告檢陳論文資料之意見如下：
1.上揭楊文、陳文及研討會所呈現之多數意見固認被告辦理評鑑屬於行政委託（委託行使公權力），而被告所為評鑑結果屬於行政處分（確認處分），惟其中亦有表明不同意見者，例如：王迺宇（靜宜大學法律學系副教授）即明白表示：被告所為評鑑結果，僅供教育部參考，並非行政處分，相關學校單位只能對之提申訴。此外，上揭研討會中發言或因利害切身攸關而未見持平；而教育部訴願審議委員會作成支持被告立場之本件訴願決定，其中具名之委員（呂木琳、陳愛娥、成永裕、黃旭田、邱瑞城、范姜真媺、陳淑芳、林淑真）亦不乏公法界知名學者，可見本件被告所辯，亦具其理，非無可採。
2.楊文稱大學評鑑辦法沒有提供具體的評鑑標準，而被告任意決定評鑑標準，違反了法律明確性原則的要求，遁入專業判斷餘地而讓評鑑委員任意濫用權力。然而，王迺宇（靜宜大學法律學系副教授）則認為，應考慮「教育制度」的專業性，法律人所學對此不見得瞭解，通常會尊重專業；是楊文「遁入專業判斷餘地」之論，未必持平。
3.楊文復將被告所為評鑑與教師升等作比較，而認被告所為之評鑑（實地訪評→學門認可初審小組初審→認可審議委員會審議）如同教師升等審查（系教評會審查→院教評會審查→校教評會審查，釋字第462 號解釋參照），皆屬於行政處分。惟查，前開比較方法或有失週之處：教師升等中的系教評會審查、院教評會審查、校教評會審查之任一級決定皆屬於行政處分，但被告辦理評鑑經認可審議委員會審議後始產生決定結果，且被告辦理之評鑑結果對外亦不生法效性，實非行政處分。
4.陳文主述，訴外人教育部圖藉大學評鑑來達到所謂大學退場目的，僅是一時的政策利益，已傷害大學自治這一種長遠的社會價值，是應以高標準進行司法審查。惟查，教育部所為者與被告或被告所為系爭評鑑結果於法律上無必然之連結關係；訴外人教育部是否根據大學評鑑結果或如何作成對原告不利處分（如減招、調降學雜費收費基準、否准改名大學）？實非被告作成系爭評鑑之本意，被告也無權過問，若教育部確有因系爭評鑑結果而對原告作成不利處分，且原告認為該不利處分有「不當連結」之違法，自可依法以教育部為處分機關訴請撤銷。
㈥法律賦予受評鑑大學選擇自我評鑑、委託國內外專業機構評
鑑，或接受教育部或其委託之機構評鑑之權利，是就「大學評鑑之實施」一事而言，依法難謂公權力之行使。至於目前實施大學評鑑之實況，諸如由教育部委託「學術團體」如雲林科技大學，或「專業評鑑機構」如被告實施評鑑，以及被評鑑大學未依大學評鑑辦法第5 條第1 項但書規定自我評鑑或經教育部認可之專業評鑑機構評鑑之情形下，不得不接受教育部或其委託機構評鑑，乃屬事實問題而非規範問題，實不能混為一談。準上以論，原告前開以被告經教育部核定之96年度大學校院系所評鑑實施計畫及被告行文之內容或用語，主張被告所為評鑑之實施具有外部強制性、原告具有法定義務接受評鑑，而認公權力行使乙節，固有學者見解支持且非全無見的，惟查一如相關學者論著，似乎都忽略被告前述法規範賦予選擇由「何人」實施評鑑之前提問題而未對此論證，僅著眼於教育部或其委託機構之評鑑，實非無商榷之餘地。
㈦原告主張系爭評鑑認可結果報告書為確認處分，固有部分學
者支持，但亦有學者反對；實則與行政處分「直接對外發生法效」之概念特徵不相符合
1.被告主張大學評鑑之實施性質上非屬公權力之行使，則被告系爭評鑑認可結果報告書，自非行政處分。
2.縱認被告所為大學評鑑係公權力之行使，系爭評鑑認可結果報告書亦非屬確認處分。蓋確認處分既為行政處分之一種，仍須具備「對外直接發生法律效果」之要素（行政程序法第92條第1 項、訴願法第3 條第1 項參照），且具有除執行力外（按僅下命處分具有執行力）所有其他行政處分之效力（有效性及拘束力、存續力、構成要件效力等）。因此，其所確認者，無論係人的身分或法律地位，抑或法律上重要事實或法律關係，均需具有終局、權威性之宣示以避免爭執或消弭爭執之效果，因而除處分機關外，其他行政機關甚至法院依法亦必須加以尊重（按此即處分具有之構成要件效力；或稱公定力，學理上亦有稱為「撤銷制度排他性」）。茲查大學法第5 條第2 項已明白規定：「教育部…應組成評鑑委員會或委託學術團體或專業評鑑機構，定期辦理大學評鑑，並公告其結果，作為政府教育經費及學校調整發展規模之參考…」；大學評鑑辦法第8 條第2 項規定：「本部得以評鑑結果作為核定調整大學發展規模、學雜費及經費獎助、補助之參據。」由上開規定使用「參考」、「參據」字詞，文義解釋之，顯見法規無意使大學評鑑結果當然、直接拘束教育部其後所為教育經費補助等行為，亦即大學評鑑對教育部後續行為尚無法律上終局性宣示或確認意義，是無怪乎有學者認為非屬行政處分（學者林三欽著「針對『大學評鑑決定』提起訴願之容許性」）。
3.原告指稱名譽權受侵害乙節，顯非系爭評鑑認可結果報告書所意欲規制之內容，且原告如此主張，似與其有關確認處分之主張矛盾。縱有如原告所稱因系爭評鑑結果而受有校譽受損等負面影響，此乃因系爭行為衍生之事實上效果，而非行政處分所直接規制或確認之法律效果。
4.另原告所稱系爭評鑑結果作為教育部進一步做成不利處分（如減招、調降學雜費收費基準、否准改名大學）之基礎，惟查教育部是否或如何作成對原告不利處分，既非被告作成系爭評鑑之本意，被告也無權過問，若教育部確有因評鑑結果而對原告作成不利處分，且原告認為違法，自可依法以教育部為處分機關訴請撤銷（例見行政院院臺訴字第0970083666號訴願決定書所示國立屏東教育大學因招生名額減量事件）；教育部所為者與被告或被告所為系爭評鑑結果，於法律上無必然之連結關係，換言之，被告所為系爭評鑑結果是否或如何採用，其決定權在於教育部。此觀原告自己引證之教育部97年7 月25日台高（四）字第0000000000J 號函：「……依據旨揭辦法第12條規定，院、系、所、學位學程經大學系所評鑑列為未通過者，經本部審議後調降學院或該系、所、學位學程所屬學院之學雜費收費基準……」益明。
㈧系爭申訴評議決定，亦非屬行政處分，以其為撤銷之訴程序標的，即不合法：
查原告雖起訴後追加撤銷之訴之程序標的包括系爭申訴評議決定，其是否構成訴之追加或訴之追加是否合法，非無疑問。即便非屬訴之追加，亦因申訴程序非法定強制程序，有關申訴評議準則乃被告（私法人）自己所訂定，且如前述大學評鑑之實施非屬公權力之行使，則其申訴評議決定自非屬行政處分，即不得以其為對象提起撤銷之訴。甚且，退步而言，縱認教育部委託被告行使大學評鑑此項公權力且為行政處分，但因其委託範圍不當然及於申訴，且申訴程序是基於原告同意而為申請，是維持系爭評鑑結果之申訴評議決定，非屬公法上直接對外發生法律效果之行政處分，應無疑問。
㈨原告主張本於公法上不當得利返還請求，依行政訴訟法第8
條第1 項規定提起給付之訴，請求返還維持原評鑑結果之申訴費用，並惟並未敘明理由；實則本於原告自願申訴及繳費，既非屬公法上之給付，更難謂欠缺法律原因而受領。查被告所為大學評鑑之申訴程序，係源自被告自行訂定之申訴評議準則之任意程序規定（非屬公法法規），也非屬教育部委託評鑑範圍所及事項，且被告並非規費法規範之對象（按參照規費法第2 條，其適用對象為各級政府及所屬機關、學校），如何認定所繳納申訴費用係「公法上之給付」而致生「公法上原因」請求之爭議？何況，原告自願依被告之規定繳納申訴費用而申訴，如何認定欠缺法律上原因? 又如何解釋維持評鑑結果之六系所之申訴費用欠缺公法上法律原因，而行銷與物流管理學系申訴有理由決定之申訴費用則有公法上法律原因（故不請求返還），凡此，令人費解。
㈩綜上所述，原告之訴不合法，訴願決定理由或有可議，惟結果尚無二致等語置辯。並聲明：原告之訴駁回。
六、關於訴之聲明第1項撤銷訴訟部分：㈠按憲法第162 條規定：「全國公私立之教育文化機關，依法
律受國家之監督。」則國家得以立法之形式授權行政主管機關來監督大學，評鑑自得為一種監督的方式。次按行為時大學法第5 條規定：「大學應定期對教學、研究、服務、輔導、校務行政及學生參與等事項，進行自我評鑑；其評鑑規定，由各大學定之（第1 項）。教育部為促進各大學之發展，應組成評鑑委員會或委託學術團體或專業評鑑機構，定期辦理大學評鑑，並公告其結果，作為政府教育經費補助及學校調整發展規模之參考；其評鑑辦法，由教育部定之（第2 項）。」準此，大學評鑑分為「自我評鑑」以及「外部評鑑」兩部分；在外部評鑑部分，係國家基於監督學術機構之精神，授權教育主管機關以發佈行政命令的方式，藉由教育部內部組成之評鑑委員會或者委託外部具有專業性的學術機構對於大學進行外部評鑑，教育部依大學法第5 條第2 項授權訂定「大學評鑑辦法」，該辦法第3 條規定：「為辦理大學評鑑，本部應自行組成評鑑委員會或委託學術團體或專業評鑑機構定期為之（第1 項）。前項所定學術團體或專業評鑑機構，應符合下列條件：一、經核准立案之全國性學術團體或經核准立案且設立宗旨與大學教育相關之全國性民間團體或專業機構。二、有專業客觀之評鑑實施計畫，包括足夠之評鑑領域專家學者、完善之評鑑委員遴選與培訓制度、足夠之專（兼）任行政人員及健全之組織及會計制度（第2 項）。
第一項評鑑事務，必要時得委託評鑑中心辦理。本部委託辦理評鑑程序及所需經費，由本部依相關規定辦理（第3 項）」。又大學評鑑類別分為：「校務評鑑」、「院系所及學程評鑑」、「學門評鑑」、「專案評鑑」等四類。其中校務評鑑：對各大學教務、學生事務、總務、圖書、資訊、人事及會計等事務進行整體性之評鑑；院系所及學程評鑑：對各大學院、系、所及學程之課程設計、教師教學、學生學習、專業表現、圖儀設備、行政管理及辦理成效等項目進行之評鑑；學門評鑑：對特定領域之院、系、所或學程，於研究及教學等成效進行之評鑑；專案評鑑：基於特定目的或需求對大學進行之評鑑，此觀之大學評鑑辦法第4 條第1 項規定即明。又同辦法第8 條規定「受評鑑大學對評鑑結果所列缺失事項，應依規定期限積極改進，並納入校務規劃；對未能改進事項，應提出說明。改進結果列為下次評鑑之項目。本部得以評鑑結果作為核定調整大學發展規模、學雜費及經費獎勵、補助之參據。前項所稱調整大學發展規模，包括增設及調整院、系、所、學位學程、組、班，調整招生名額、入學方式及名額分配等事項。」即教育部得以大學評鑑結果作為依據，與大學減招、停招、增減系所、補助經費等產生連結。而本件係涉及「外部評鑑」，依照前開大學評鑑辦法之規定，教育部得委託專業評鑑機構對於大專院校進行評鑑，目前係以被告為評鑑機構。
㈡次按行政程序法第16條第1 項規定：「行政機關得依法規將
其權限之一部分，委託民間團體或個人辦理。」則受委託行使公權力之私人或團體，經過主管機關之授與公權力，而與行政機關有相同之地位（司法院釋字第269 號參照）。即受委託私人雖為私法上之主體，但其有以自己名義做成處分或決定的「名義上」獨立性，以及不受到指揮監督獨立執行委託業務的「執行上」獨立性，於委託範圍內，「視為行政機關」，則受託人執行行政任務可為各種行政行為，並非以行政處分為唯一類型，亦有可能為行政指導或者其他行政行為，故受託者之行為性質應視其內容定之。經查，被告係由教育部與全國大專校院共同捐助成立之財團法人，主要業務係辦理大學校院系所之評鑑，依其設立目的及業務範圍，其性質應是學說上所稱具有公法上任務之公法財團法人。又被告經教育部受託辦理大學評鑑，並獨立對外發佈評鑑結果，惟評鑑結果僅供教育主管機關「得以評鑑結果作為核定調整大學發展規模、學雜費及經費獎勵、補助之參據。」即教育部於核定增設及調整院、系、所、學位學程、組、班，調整招生名額、入學方式及名額分配暨學雜費及經費獎勵等事項得以大學評鑑結果作為參考，核與行政委託之私人或團體可以獨力對外為行政處分之類型有所不同，尚難僅以被告受教育部委託辦理評鑑即認為評鑑結果為行政處分。
㈢被告之評鑑結果並非行政處分
1.按「本法所稱行政處分，係指中央或地方機關就公法上具體事件所為之決定或其他公權力措施而對外直接發生法律效果之單方行政行為。」行政程序法第92條第1 項定有明文。依通說行政處分必須具備以下要件：行政機關之行為、公法行為、具有公法上法效性、外部性、個別性、單方性。又所謂直接之法律效果，係以對外直接發生法律效果為目的，其必須超出行政內部，對外界之人民或組織體，認定權利或義務，始為行政處分。即不僅事實上在外部領域發生效力，且係在法律上應發生此種效力，始符合以對外發生法律效果為目的之要件（陳敏著行政法總論，新學林出版社，2007年10月
5 版，頁320 、321 ），則欠缺直接對外法律效果之行為行為並非行政處分。
2.查被告經教育部委託辦理大學評鑑，參之大學法第5 條第2項「教育部為促進各大學之發展，應組成評鑑委員會或委託學術團體或專業評鑑機構，定期辦理大學評鑑，並公告其結果，作為政府教育經費補助及學校調整發展規模之參考；其評鑑辦法，由教育部定之。」同法第8 條第2 項「本部得以評鑑結果作為核定調整大學發展規模、學雜費及經費獎助、補助之參據。」規定，法文用語為「參考」、「參據」等，足見被告所為的評鑑係教育部作成行政處分（對於大學系所做出減招或者不予補助之處分）之準備行為，該準備行為應僅為行政調查行為，並不具有行政處分性質；被告依其專業並且獨立運作評量，再將評量結果提供教育部參考，該等內部行為尚難謂其具有法效性，至為明顯；教育部為教育主管機關，且為大專院校相關事務之監督機關，其對於大學校系評鑑，若依前揭大學法第5 條第2 項組成評鑑委員會評鑑而未委託被告評鑑，則教育部內部之評鑑委員會所做成之評鑑結果本身對於受評鑑之學校也不會發生任何法律效果，要無爭議，自不因未由教育部內部之評鑑委員會評鑑，而委託被告評鑑遽認發生法律效果；再者足見被告之評鑑結果僅供幫助教育部作為將來決定給予各大學補助經費或者增、減招生名額以及系所之相關資料，評鑑結果並未「直接」對該等大學課與一定之義務或者限制其權利行使，更無變更或者消滅一定之法律關係，該等評鑑結果亦未直接對於各大學系所產生權利之創設或者法律關係之確認，因真正會發生法律效果者，乃教育部參據評鑑結果所為之補助、增減系所或招生數之決定，而非被告之評鑑，故評鑑結果應僅為事實行為，而非行政處分。
3.至於原告主張有學者認為被告可以自行對外行文，並且以評鑑學校為其行文之受文者，外部性極為明顯云云。惟按被告為法人組織，具有獨立之法人格，自得以自己之名義對外行文，故被告對外行文之「外部性」自非等同於「對外直接發生法律效果」之行為。且行政處分之要件係環環相扣，而非將各要件獨立拆開觀察，原告論點乃斷章取義，尚非可取。而被告評鑑結果不具有法效性，無法具備行政處分「對外直接發生法律效果」之要件，則評鑑結果並非行政處分，已如前述，故原告此部分主張委不足取。原告又主張有學者認為評鑑結果為具有「確認性質」之確認處分，即被告之評鑑結果，就特定學校的辦學品質或者專業表現若被評比為「待觀察」或「未通過」，則對學校將產生負面的影響（校譽受損），且教育部將進一步的做成不利處分（停招、減招），但是這是否為必然發生的現象，非無疑問；大學法僅規定大學評鑑是作為教育部處分之判斷基礎，評鑑結果並不直接發生減招或停招效力，即評鑑僅為教育部為行政處分之準備行為，縱可認為係一規則性質之準備行為，其救濟方法應是依照行政程序法第174 條前段「當事人或利害關係人不服行政機關於行政程序中所為之決定或處置，僅得於對實體決定聲明不服時一併聲明之。」規定為之。原告另主張評鑑結果致學校名譽權受影響、高等教育中立性遭破壞、侵害大學自主之制度保障權利，而認為評鑑結果之公告具有法效性之行政處分云云。惟學校並非自然人，是否有所謂名譽權已有疑問，且「名譽權」受損害，乃屬民事侵權行為之範疇，而非屬公法爭議；若原告主張之名譽權係指造成社會大眾對於該校（系）的評價高低或者學術等級之劃分，則應屬「事實上效果」，而非法律效果，因行政處分以「直接」發生法律效果為要件，故原告以有學者認為評鑑結果會對學校產生「名譽上」的損害，以此推論評鑑結果就是行政處分，亦不足取。
4.綜上，被告所為評鑑結果並非行政處分，不得對之提起撤銷訴訟。
七、關於訴之聲明第2 項一般給付訴訟部分：按行政訴訟法第8 條第1 項規定「人民與中央或地方機關間，因公法上原因發生財產上之給付或請求作成行政處分以外之其他非財產上之給付，得提起行政訴訟。因公法上契約發生之給付，亦同。」依此規定提起一般給付訴訟，其請求金錢給付者，必須以該訴訟可直接行使給付請求權者為限。經查原告訴之聲明第2 項係主張依行政訴訟法第8 條第1 項規定請求被告返還6 萬元（見原告98年5 月4 日行政訴訟陳報狀）。惟原告與被告間並無公法上原因發生財產給付請求權之情形；就本件而言，亦無因公法上原因發生財產上之給付，或請求作成行政處分以外之其他財產上之給付得提起給付訴訟之情形，亦無因公法上契約發生之給付情形；原告請求之金額亦無經被告核定或確定其給付請求權之情；且原告所提前項撤銷訴訟為不合法，亦無合併提起一般給付訴訟之餘地，是原告請求返還6 萬元，不符合行政訴訟法第8 條得提起直接給付訴訟之要件，應併予駁回。
八、綜上所述，本件原告之訴為不合法，應予駁回。又原告之訴既經以程序駁回，則兩造其餘實體上之主張與舉證，即無審酌之必要，附此敘明。
九、依行政訴訟法第107 條第1 項第10款、第104 條、民事訴訟法第95條、第78條，裁定如主文。
中 華 民 國 99 年 2 月 23 日
臺北高等行政法院第四庭
審判長法 官 黃 本 仁
法 官 李 玉 卿法 官 林 妙 黛上為正本係照原本作成。
如不服本裁定，應於送達後10日內向本院提出抗告狀（須按他造人數附繕本）。
中 華 民 國 99 年 2 月 23 日
書記官 蔡 逸 萱