臺北高等行政法院判決
98年度訴字第00530號原 告 胡公毅即胡月公祭祀公業管理人被 告 桃園縣大溪鎮公所代 表 人 甲○○鎮長）住同訴訟代理人 乙○○
廖威淵律師上列當事人間耕地三七五租約事件，原告不服桃園縣政府中華民國98年1 月22日府法訴字第0970414961號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、按「人民因中央或地方機關之違法行政處分，認為損害其權利或法律上之利益，經依訴願法提起訴願而不服其決定，或提起訴願逾三個月不為決定，或延長訴願決定期間逾二個月不為決定者，得向高等行政法院提起撤銷訴訟。」、「原告之訴，有左列各款情形之一者，行政法院應以裁定駁回之。
但其情形可以補正者，審判長應定期間先命補正：…十、起訴不合程式或不備其他要件者。」為行政訴訟法第4 條第1項及第107 條第1 項第10款所明定。據此，提起撤銷訴訟，應以未確定之行政處分為對象，苟當事人對於已確定之行政處分提起行政訴訟，即屬不備起訴要件，又不能補正，行政法院應以裁定駁回之。
二、本件緣起於原告所有桃園縣○○鎮○○○段411、411-1地號土地（下稱系爭土地）前於民國（下同）38年6 月間，經被告核准為私有耕地租約之登記（竹溪鎮永字第16號）（下稱系爭耕地租約），嗣原告以被告前揭登記，未經租約所載出租人胡禮同會同承租人呂自遠辦理，被告未切實核對租賃雙方身分、印章及戶籍謄本等文件，亦未依法發給租約正本並自行編號留存，僅依承租人所提私有耕地租約登記申請書即逕予核准租約登記及其後之續約登記，違反臺灣省政府38年
5 月3 日制頒之「臺灣省辦理私有耕地租約登記注意事項」第3 、4 、5 條等規定，遂於97年9 月30日申請說明，經被告以97年10月8 日溪鎮民字第0000000000函復稱：「民國38年之資料本所僅有私有耕地租約登記申請書並無租約書，亦查無出租人胡禮同之戶口謄本」等語，原告不服，提起訴願，經訴願機關以兩造爭執者係私法上法律關係存在與否，而私權關係之爭執，應循民事訴訟程序予以確認，其對之提起訴願，程序自有未合為由，決定不受理，原告仍有不服，遂提起本件行政訴訟。
（一）按「耕地租用之契約，應以書面為之，其申請登記暨換訂租約辦法另訂之。」為臺灣省政府38年4 月14日訂頒之臺灣省私有耕地租用辦法（下稱耕地租用辦法）第12條所明定。又「本省私有耕地（以下簡稱耕地）租約登記，應依照臺灣省私有耕地租用辦法（以下簡稱耕地租用辦法）第十二條規定，向耕地所在地之該管區（市）或鄉鎮（縣）公所聲請登記。」、「申請書經（區（市）或鄉鎮（縣）公所）審核無訛後，應即編列登記號數，記明年月日，加蓋機關印信及主管人員名章，製訂成冊，作為租約登記簿，並填發租約三份，以正本二份，分別發交出租人及承租人收執，副本一份交由耕地所在地區（市）或鄉鎮（縣）公所，編號留存。…」則經臺灣省政府38年5 月3 日制頒之臺灣省辦理私有耕地租約登記注意事項第1 、5 條揭明；而依憲法第143 條第4 項規定，國家對於土地之分配與整理，應以扶植自耕農及自行使用土地人為原則，並規定其適當經營之面積；憲法第153 條第1 項規定，國家為改良農民生活，增進其生活技能，應制定保護農民之法律，實施保護農民之政策等合理分配農業資源之規定。政府雖於36年3 月20日以從字第10050 號訓令規定佃農應繳之耕地地租，依正產物千分之三百七十五計算，惟因當時之土地法未有明文規定，各級政府推行法令不力，致上開訓令形同具文；故於38年4 月14日公布實施「臺灣省私有耕地租用辦法」，並陸續訂定「臺灣省私有耕地租用辦法施行細則」、「臺灣省辦理私有耕地租約登記注意事項」、「臺灣省推行三七五減租督導委員會組織規程」及「臺灣省各縣市推行三七五減租督導委員會組織規程」等法規，進行全省租約總檢查、糾正違約收租及違法撤佃事件、辦理換約及補訂租約，以貫徹三七五減租政策（司法院釋字第
580 號解釋意旨參照），是耕地之租賃，固屬私權關係，但行政機關依耕地租用辦法第12條、臺灣省辦理私有耕地租約登記注意事項規定辦理租約訂立、變更、終止或換訂之登記，則係本於行政權之作用，而為公法上之單獨行為，不能謂非處分之性質。當事人對於此種登記處分，如有不服，自應許其依訴願及行政訴訟程序，請求救濟。而查，本件被告於38年6 月20日受理原告及呂自遠間關於系爭土地之私有耕地租約登記申請案，其依前揭辦理私有登記注意事項規定審核後，編列登記號數為（竹溪鎮永字第16號），並記明登記日期為38年6 月20日，加蓋機關印信及主管人員名章，製訂成冊，作為租約登記簿（附本院卷第
320 頁以下及第325 頁〈即本院卷第17頁〉參照），完成登記，是被告就系爭土地租約登記之行政處分（如本院卷第17頁所示）於38年6 月20日作成，即足認定。據此，原告（出租人）對該登記之行政處分如有不服，自得循訴願及行政訴訟程序請求救濟，由訴願機關、行政法院分就其訴願、訴訟之提起是否具備法定要件及訟爭有無理由，為進一步之審查，是被告辯稱本件原告否認38年6 月20日與承租人呂自遠間有耕地租佃關係存在，屬租約存否之私法上法律關係存在與否之爭執，應循民事訴訟程序予以確認，被告於38年6 月20日辦理耕地租約登記僅屬查核行為，並非行政處分，原告不得提起撤銷訴訟云云，應屬誤會。
（二）次按「訴願之提起，應自行政處分達到或公告期滿之次日起三十日內為之。」訴願法第14條第1 項定有明文，是行政處分之相對人未於法定救濟期間提起訴願，行政處分即告確定。本件原告起訴雖稱：伊不知系爭土地經被告於38年6 月20日核准辦理耕地租約登記，本件訴訟之提起無逾越法定救濟期間之事云云，而本件被告辦理38年6 月20日辦理系爭竹溪鎮永字第16號私有耕地租約相關文件資料，除被告提出之現有資料外，餘因時空背景，距今近60年，超過保存期限而銷燬，已難查證一節，復據被告陳明（98年2 月24日行政言詞辯論意旨狀附本院卷第280 頁參照），致系爭登記處分於38年間是否合法送達原告（斯時之管理人為胡禮同，即現任管理人之父）確有未明。惟82年間，原告因承租人要求換約及訟爭之需，已向被告取得如本院卷第17頁所示之系爭耕地租約登記申請書（即登記簿）資料一事，為原告所自承（98年8 月27日言詞辯論筆錄附本院卷第295 頁參照），據此，原告至遲於斯時已知悉（取得）系爭處分，而其未於法定期限內循序提起訴願、行政訴訟聲明不服，是系爭38年6 月20日之登記處分於82年間至遲於83年間，已告確定乙節，即堪認定。從而，原告於97年9 月30日始對被告表示不服，請求撤銷系爭38年6月20日之登記處分，於法自有未合，其進而對已確定之系爭38年6 月20日登記處分提起撤銷訴訟，核屬起訴不備要件，依行政訴訟法第107 條第1 項第10款規定，應予駁回。又原告另主張因被告之違法登記行為受有損害，依行政訴訟法第7 條規定合併請求損害賠償金新台幣（下同）62萬元部分，屬附帶請求之性質，非可單獨提起，而其所提撤銷訴訟有行政訴訟法第107 條第1 項第10款情形之起訴不合法情形，應予駁回，已如前述，則依國家賠償法等規定附帶提起損害賠償之訴部分即失所附麗，應併予駁回。
三、次按行政程序法第128 條規定：「（第1 項）行政處分於法定救濟期間經過後，具有下列各款情形之一者，相對人或利害關係人得向行政機關申請撤銷、廢止或變更之。但相對人或利害關係人因重大過失而未能在行政程序或救濟程序中主張其事由者，不在此限：…二、…發現新證據者，但以如經斟酌可受較有利益之處分者為限。（第2 項）前項申請，應自法定救濟期間經過後3 個月內為之；其事由發生在後或知悉在後者，自發生或知悉時起算，但自法定救濟期間經過後已逾5 年者，不得申請。」，依此規定可知行政程序法第12
8 條所規定之行政程序重開，係賦與人民對已不可爭訟之行政處分，請求行政機關重新進行行政程序，並藉由重新審查因原申請案或行政機關依職權發動之行政程序所作成處分之妥適性，進而撤銷、廢棄或變更原已不可爭訟之行政處分，屬一般行政救濟途徑外之特別救濟途徑，應符合⑴行政處分已不可爭訟。⑵須有重新進行程序之事由。⑶當事人須非因重大過失，未在先前之行政程序或法律救濟程序中，主張所據以申請程序重新進行之事由。⑷應自知悉重新進行程序之事由起，於一定之期限內提出申請，⑸自法定救濟期間經過後不得逾5 年等法定要件始得為之。
（一）本件原告於言詞辯論時雖改稱：伊於97年7 月29日發現新證據（即台灣省政府38年5 月3 日制頒之「台灣省辦理私有耕地租約登記注意事項」），一發現新證據就以97年9月26日申請書檢附該登記注意事項，並表明：「四、依據附件一「注意事項」所列事項，敬請貴所賜覆…五…但追朔錯誤，返還所有權人權益，理應被尊重並依法可行，如繼續令其侵害權益，乃法所不能容，謹請貴所體諒此案纏訟多年未決，當事人心力交瘁，為此懇請貴所賜覆，以保權益為荷」等語，依行政程序法第128 條第1 項第2 款「發現新證據」之規定，申請程序重開云云，惟為被告所否認，而查，原告於該申請書固提出「台灣省辦理私有耕地租約登記注意事項」為附件，惟審諸該申請書所載各語（附本院卷第69、70頁），僅稱申請被告釋疑，未明示依行政程序法第128 條規定申請登記程序重新進行之意，是該97年7 月29日申請書可否係程序重新進行之合法申請，即非無疑。
（二）縱認前揭97年7 月29日申請書係程序重新進行之合法申請，惟查：㈠行政程序法第128 條第1 項第2 款所稱之「發現新證據」則係指各種可據以證明事實之存否或真偽之認識方法，而「台灣省辦理私有耕地租約登記注意事項」為一行政規則，行政機關辦理私有耕地租約登記事務固應遵循該注意事項規定，惟該注意事項無從證明被告有無踐行該注意事項之事實，是「台灣省辦理私有耕地租約登記注意事項」非屬行政程序法128 條第1 項第2 款所稱之「新證據」甚明。㈡次查，本件系爭38年6 月20日之登記處分於82年間（至遲於83年間）已因法定救濟期間經過而告確定，已如前述，是縱認「台灣省辦理私有耕地租約登記注意事項」屬行政程序法128 條第1 項第2 款所稱之「新證據」，惟原告如欲以該項新證據，申請撤銷被告38年6 月20日所作系爭竹溪鎮永字第16號私有耕地租約登記處分，自法定救濟期間經過後不得逾5 年，然原告遲於97年9 月26日始提出該項證據向被告申請，自法定救濟期間經過顯逾5 年之期間，據此，原告之申請程序重新進行，並聲明求為撤銷被告系爭38年6 月20日竹溪鎮永字第16號之租約登記，並給付償原告62萬元之損害賠償之判決，為無理由，亦應予駁回。
四、本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊、防禦方法，經核與判決之結果不生影響，無庸逐一論述，併予敘明。
五、據上論結，本件原告之訴不合法且無理由，爰依行政訴訟法第98條第1 項前段，判決如主文。
中 華 民 國 98 年 9 月 2 日
臺北高等行政法院第五庭
審判長法 官 王碧芳
法 官 程怡怡法 官 周玫芳上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中 華 民 國 98 年 9 月 2 日
書記官 何閣梅