臺北高等行政法院判決
98年度訴字第602號原 告 台北縣政府代 表 人 甲○○（縣長）訴訟代理人 李承志律師被 告 勞工保險局代 表 人 乙○○總經理）住訴訟代理人 戊○○
丙○○丁○○上列當事人間因農保事件，原告不服內政部中華民國98年3 月2日台內訴字第0970215232號（案號：0000000000）訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事 實
壹、事實概要：緣被告依農民健康保險條例（下稱農保條例）第12條第2 項規定，以民國（下同）97年11月26日保受承字第0976049458
0 號函（下稱原處分）請原告繳納97年10月份應補助農民健康保險之保險費計新台幣（下同）4,054,615 元。原告不服，提起訴願，經遭駁回，遂向本院提起行政訴訟。
貳、兩造聲明：
一、原告聲明：訴願決定及原處分均撤銷。
二、被告聲明：原告之訴駁回。
參、兩造之陳述：
一、原告主張之理由：
(一)農保條例並無「準直轄市」之分擔標準，原處分援引該條例第12條規定，違反法律保留原則：
１、按「地方自治團體受憲法制度保障，其施政所需之經費負擔乃涉及財政自主權之事項，固有法律保留原則之適用，但於不侵害其自主權核心之限度內，基於國家整體施政之需要，對地方負有協力義務之全民健康保險事項，中央依據法律使地方分擔保險費之補助，尚非憲法所不許。」司法院釋字第
550 號解釋有闡釋。中央機關對地方自治團體關於財政領域事項之干涉，有法律保留原則之適用。原處分侵害原告財產權，並涉及原告之地方自治團體財政自主權事項，應有法律之授權，方符合法律保留原則。
２、被告以內政部96年10月29日台內法字第0960163844號令規定：「依地方制度法第4 條第2 項規定，台北縣準用農民健康保險條例第12條第2 項關於直轄市規定，生效日期為97年1月1 日。」為據，並援引農保條例第12條規定為依據。農保條例僅分別針對直轄市及縣（市）規定應補助之農民保險保險費標準，並無針對準直轄市之應負擔標準，原告依據地方制度法第4 條第2 項屬「準直轄市」，並非直轄市，況準直轄市僅準用同法關於地方議會之召集及組織、地方自治首長之職等、地方自治政府之組織等事項，並無準用農保條例中關於直轄市之規定。
(二)行政院「因應地方制度法第4 條、第7 條修正行政院專案小組」第4 次會議決議及內政部台內法字第0960163844號令之瑕疵：
１、如認上開決議及內政部令為法規命令，因未公告，亦欠缺法律授權，違反法規命令生效要件及法律保留原則。
２、如認上開決議及內政部令為行政規則，因直接對外發生法規範之效力，逾越一般解釋性規定及裁量基準之範疇，違反行政程序法第159 條「非直接對外發生法規範效力」之規定。
同法第160 條規定，行政機關訂定解釋性規定，應由其首長簽署，並登載於政府公報發布，然上開決議及內政部令並未踐行依法發布程序，故未合法生效。
３、上開決議及內政部令作成前，未給予原告陳述意見之機會，違反司法院釋字第550號解釋意旨：
(1)、行政院「因應地方制度法第4 條、第7 條修正行政院專案
小組第4 次會議紀錄」五、會議結論（二）：「台北縣準用直轄市相關規定後之法定支出，原由中央一般性補助款支應之經費項目，以及法定須由台北縣負擔之勞健農保保費及老農津貼等法定社福支出，於準用後依法由台北縣自行負擔．．．。」，該次會議係由行政院片面決定，原告未有參與機會，遑論陳述意見之保障。
(2)、內政部96年10月29日台內法字第0960163844號令，係內政部片面決策，亦未給予原告參與並陳述意見之機會。
(三)被告未給予原告參與、陳述意見之機會：
１、行政程序法第103 條第1 款規定，大量作成同種類之處分，得不依同法第102 條給予相對人陳述意見之機會。然查本件非屬大量作成之同種類行政處分，被告於作成原處分前，未給予原告陳述意見之機會，顯屬違法。本件之訴願程序業已終結，無法依行政程序法第114條補正未給予陳述意見機會之瑕疵。
２、農保費負擔之計算方式，參司法院釋字第550 號解釋意旨，不能由中央政府單方面為之，必須以保障地方自治團體陳述意見、協商參與決策等權利，避免片面決策造成不合理。
３、本件與司法院釋字第550 號解釋之對象，皆涉及地方自治團體應補助保險費之計算基礎爭議，參酌釋字第185 號解釋意旨，原處分應適用釋字第550 號解釋意旨。本件涉及地方自治團體財政自主權之事項，雖非有關中央制定地方自治團體應負擔補助保險費之法律問題，但仍發生中央適用地方自治團體應負擔補助保險費之法律爭議，參酌司法院大法官釋字第550 號解釋意旨，中央行政涉及有關憲法上制度性保障之地方自治團體財政自主權事項，應予該等地方自治團體參與、陳述意見之機會。
(四)被告未考慮所涉農保保費，應就統籌分配款及財政收支等相關問題一併考慮：
１、地方制度法第4 條第2 項規定，準直轄市準用同法第67條關於直轄市之規定，且按財政收支劃分法第8 條以下則有關於統籌分配款之規定，該等統籌分配款於準直轄市亦應準用直轄市之規定。
２、原告因準用地方制度法第4 條等部分條文，被外界稱為「準直轄市」。惟內政部對於原告之統籌分配款問題，未依據財政收支劃分法規定，而在原告仍有未具備直轄市之部分條件前提下，且統籌分配款劃分、財政收支等問題，目前極缺乏與中央各部會之共識。
３、被告於中央未依財政收支劃分法全額分配原告所應得之統籌分配稅款前，不當要求原告繳納財政支出所能負擔之款項，不符合平等及比例原則。
二、被告主張之理由：
(一)被告依農保條例第12條第2 項及內政部96年10月29日台內法字第0960163844號令規定，以原處分請原告繳納97年10月份應補助農民健康保險費計4,054,615 元。原告已繳納10% 部分計1,351,538 元，尚餘2,703,077元未繳納。
(二)農保條例第4 條規定：「本保險由中央主管機關設立之中央社會保險局為保險人。在中央社會保險局未設立前，業務暫委託勞工保險局辦理，並為保險人。」、第12條規定：「本保險之保險費，由被保險人負擔百分之三十，政府補助百分之七十。政府補助之保險費，在直轄市，由中央主管機關負擔百分之四十，直轄市負擔百分之三十；在縣（市），由中央主管機關負擔百分之六十，縣（市）負擔百分之十。」。地方制度法第4 條第2 項規定：「縣人口聚居達2 百萬人以上，未改制為直轄市前，於第34條、第54條、第55條、第62條、第66條、第67條及其他法律關於直轄市之規定，準用之。」。內政部96年10月29日台內法字第0960163844號令規定：「依地方制度法第4 條第2 項規定，台北縣準用農民健康保險條例第12條第2 項關於直轄市規定，生效日期為97年1月1 日。」。行政院於96年8 月13日召開之「因應地方制度法第4 條、第7 條修正行政院專案小組第4 次會議紀錄」五、會議結論（二）：「台北縣準用直轄市相關規定後之法定支出，原由中央一般性補助款支應之經費項目，以及法定須由臺北縣負擔之勞健農保保費及老農津貼等法定社福支出，於準用後依法由台北縣自行負擔．．．。」
(三)被告係受農民健康保險主管機關內政部之委託為農民健康保險之保險人，並據以執行相關法令，被告於作成原處分時依前揭法令規定，其規定已然明確，自無欠缺法律依據之違法及違反法律保留原則之情事。
(四)按司法院釋字第550 號解釋係針對全民健康保險法第27條規定所涉及直轄市政府補助保險費之計算基礎所為解釋，與本件依法應繳納農保保費無涉。該號解釋揭示「本案爭執之同法第27條責由地方自治團體補助之保險費，非指實施全民健康保險法之執行費用，而係指保險對象獲取保障之對價，除由雇主負擔及中央補助部分保險費外，地方政府予以補助，符合憲法首開規定意旨。」及「地方自治團體受憲法制度保障，其施政所需之經費負擔乃涉及財政自主權之事項，固有法律保留原則之適用，但於不侵害其自主權核心領域之限度內，基於國家整體施政之需要，對地方負有協力義務之全民健康保險事項，中央依據法律使地方分擔保險費之補助，尚非憲法所不許。」足見原告依法負擔同屬社會保險之農民健康保險費補助款，並無違憲與違法之虞。原告稱未參與相關決定之形成並為陳述意見云云，該號解釋意旨係司法院對行政部門與立法部門修法時所為之建議內容，惟現行農保條例規定，係在該號解釋前即已存在，且就該部分之內容而言乃屬建議性質，不生違法問題。
(五)司法院釋字第550 號解釋意旨「關於中央與地方辦理事項之財政責任分配，憲法並無明文。財政收支劃分法第37條第1項第1 款雖規定，各級政府支出之劃分，由中央立法並執行者，歸中央負擔，固非專指執行事項之行政經費而言，惟法律於符合上開條件下，尚非不得為特別之規定，就此而言，全民健康保險法第27條即屬此種特別規定。」，從而農保條例第12條即屬法律之特別規定，且農民健康保險保險費補助款既為地方自治團體之法定義務並為司法院大法官會議解釋所明示，原告自不得以其他事由拒絕履行。查財政部「協助縣（市）政府處理債務及改善財務結構作業要點」已經行政院於97年7 月14日院臺財字第0970025121號核定在案，該要點乃由中央政府編列年度追加減預算籌措專款補助，以紓解縣（市）政府債務壓力與改善縣（市）財務結構，其分配方式以各縣 (市)政 府統籌分配稅款之分配比率為依據並以各縣（市）政府債務累計未償餘額占歲出比率及自有財源占歲出比率為調整係數，原告訴稱農保保費應就統籌分配款及財政收支等相關問題一併考慮，該要點已然顧及，其主張顯無理由。
理 由
壹、兩造不爭之事實及兩造爭點：如事實概要欄所述之事實，業據提出原處分、行政院96年9月29日院台規字第0960091558號函及「因應地方制度法第4條、第7 條修正行政院專案小組」96年8 月2 日、8 月13日召開之第3 次及第4 次會議結論、內政部96年10月29日台內法字第0960163844號令為証，且為兩造所不爭執，堪信為真，兩造爭點厥為：
一、原處分是否違反法律保留原則？
二、原處分是否違反司法院釋字第550 號解釋意旨？
三、原處分是否未給予原告陳述意見之機會？有無違誤？
四、原處分是否違反比例原則、平等原則？
貳、本院之判斷：
一、本件應適用之法條與法理：
（一）地方制度法第4 條第2 項規定：１、「縣人口聚居達2 百萬人以上，未改制為直轄市前，於第34條、第54條、第55條、第62條、第66條、第67條及其他法律關於直轄市之規定，準用之。」，其立法理由稱：「2 、為考量人口及產業高度密集地區升格直轄市之實質困難，及行政效能之迫切需求，特增列第2 項，明定縣人口聚居達2 百萬人以上者，在改制為直轄市前，得準用直轄市之人事組織及財政規模。3 、準用直轄市之事項，包括直轄市議會之會期（第34條）、直轄市議會之組織準則（第54條）、直轄市政府首長、副首長及各機關首長之任免（第55條）、直轄市政府之組織準則（第62條）、直轄市稅依本法及財政收支劃分法（第66條）、直轄市收支依本法及財政收支劃分法（第67條）以及其他法律關於直轄市之規定。」，可知正係因縣地方自治團體人口聚居已達2 百萬人以上，但「尚未成為直轄市」，才有「準用」直轄市相關法律之必要，若已成為直轄市，即屬直接適用，而無準用之必要。
（二）地方制度法第66條規定：「直轄市‧‧應分配之國稅、直轄市及縣（市）稅，依財政收支劃分法規定辦理。」，及地方制度法第67條第1 項規定：「直轄市‧‧之收入及支出，應依本法及財政收支劃分法規定辦理。」可知直轄市之支出應依地方制度法、財政收支劃分法關於直轄市之規定。
（三）財政收支劃分法第4 條附表2 、丙、直轄市支出第10款、第18款規定：「各級政府財政收支之分類，依附表1 、附表2 之所定。．．．附表2 支出分類表．．．丙、直轄市支出．．．10、社會福利支出：關於直轄市辦理社會保險：社會救助、福利服務、國民就業、醫療保健等事業及補助之支出均屬之。．．．18、其他支出：關於直轄市其他依法之支出均屬之。」，則依地方制度法第4 條第2 項準用地方制度法第67條再準用財政收支劃分法之規定，「社會福利支出」、「關於直轄市其他依法之支出」均為地方制度法第4 條第2 項準用之範圍。
（四）農保條例第12條第2 項規定：「政府補助之保險費，在直轄市，由中央主管機關負擔百分之四十，直轄市負擔百分之三十；在縣（市），由中央主管機關負擔百分之六十，縣（市）負擔百分之十。」
二、原處分並未違反法律保留原則：
（一）按司法院釋字第550 號解釋略以：「．．．國家推行全民健康保險之義務，係兼指中央與地方而言。．．．全民健康保險法，係中央立法並執行之事項。有關執行全民健康保險制度之行政經費，固應由中央負擔，本案爭執之同法第27條責由地方自治團體補助之保險費，非指實施全民健康保險法之執行費用，而係指保險對象獲取保障之對價，除由雇主負擔及中央補助部分保險費外，地方政府予以補助，符合憲法首開規定意旨。．．．基於國家整體施政之需要，對地方負有協力義務之全民健康保險事項，中央依據法律使地方分擔保險費之補助，尚非憲法所不許。．．
．財政收支劃分法第37條第1 項第1 款規定，各級政府支出之劃分，由中央立法並執行者，歸中央負擔，固非專指執行事項之行政經費而言，惟法律於符合上開條件下，尚非不得為特別之規定，就此而言，全民健康保險法第27條即屬此種特別規定。」，雖係就健保而立論，但基於相法理，可知農保條例第12條第2 項亦屬財政收支劃分法之特別規定，其合憲性並無疑義。
（二）依地方制度法第4 條第2 項準用地方制度法第67條再準用財政收支劃分法之規定，「社會福利支出」、「關於直轄市其他依法之支出」均為地方制度法第4 條第2 項準用之範圍，農保條例第12條第2 項有關直轄市應負擔農民保險費補助款之義務，既屬「社會福利支出」，亦屬「關於直轄市其他依法之支出」，自屬原告依法律應準用之範圍，其準用均係由法律規定之，並無違反法律保留可言。
（三）原告雖主張「被告以行政院96年9 月29日院台規字第0960091558號函及內政部96年10月29日台內法字第0960163844號令作為原處分之法源依據，違反法律保留原則」云云，惟查：
１、於地方制度法第4 條及第7 條修正生效日（96年5 月25日）之前，原告人口已達200 萬但尚未升格為直轄市，此為兩造所不爭，則自96年5 月26日起，依地方制度法第4 條第2 項、第67條、農保條例第12條第2 項規定，原告依前揭「法律」即有負擔農保條例保險費補助款之義務，原處分之法源依據自係「法律」而非行政規則或命令。
２、至行政院96年9 月29日院台規字第0960091558號函謂：「主旨：有地方制度法第4 條第2 項準直轄市準用中央法規中關於直轄市規定之範圍及相關事宜，請依說明二至四意旨辦理，請查照。說明：一、依『因應地方制度法第4 條、第7條 修正行政院專案小組』（以下簡稱專案小組）於本（96）年8 月2 日、8 月13日召開之第3次及第4 次會議結論辦理。二、有關準直轄市準用法規範圍及準用生效日期事項，經專案小組第3 次及第4 次會議結論如下：．．．」等語，而其檢附之「因應地方制度法第4 條、第7 條修正行政院專案小組」第3 次會議記錄‧‧五、會議結論‧‧（二）台北縣準用直轄市相關規定後之法定支出，原由中央一般性補助款支應之經費項目，以及法定須由台北縣負擔之勞健農保保費及老農津貼等法定社福支出，於準用後依法由台北縣自行負擔．．．。‧‧（四）相關法規經確認予以準用者，其發布方式及生效日期之辦理方式如下：‧‧２、涉及財政收支法規之準用，配合預算編製及執行，自97年1月0 日生效‧‧」，可知行政院96年9 月29日院台規字第0960091558號函僅「確認」經法律授權準用之農保條例於97年1 月1 日開始實施，其性質乃「經內部協商後選擇最適當之時機實施，以減少阻力」，並經內政部96年10月29日台內法字第0960163844號令：「依地方制度法第4 條第2 項規定，臺北縣準用農保條例第12條第2項關於直轄市規定，生效日期為97年1 月1 日。」發布，其均非以行政命令創設農保條例可適用於原告之法源（農保條例可適用於原告之法源依據係地方制度法第4條第2 項、第67條、農保條例第12條第2 項規定，已如前述），前揭行政函示及內政部令並依內部協商結果，將適用農保條例之時間延至97年1 月1 日，較法律授權適用農保條例之時間為晚，其結果對於原告更為有利，自難謂違反法律保留原則，原告主張尚不足採。
三、原處分並未違反司法院釋字第550 號解釋意旨：按司法院釋字第550 號解釋固謂：「法律之實施須由地方負擔經費者，如本案所涉全民健康保險法第27條第1 款第1 、
2 目及第2 、3 、5 款關於保險費補助比例之規定，於制定過程中應予地方政府充分之參與。行政主管機關草擬此類法律，應與地方政府協商，以避免有片面決策可能造成之不合理情形，並就法案實施所需財源事前妥為規劃；立法機關於修訂相關法律時，應予地方政府人員列席此類立法程序表示意見之機會。」，其意指如健保法等相關法律之修訂須由地方負擔經費者，立法機關於「修訂相關法律」時，應予地方政府人員列席此類立法程序表示意見之機會。惟本件農保條例第12條第2 項並未修訂，並非立法過程，原處分自無違反司法院釋字第550 號解釋之可言。
四、原處分縱未給予原告陳述意見之機會，亦無違誤：按「有下列各款情形之一者，行政機關得不給予陳述意見之機會︰．．．5 、行政處分所根據之事實，客觀上明白足以確認者。」，行政程序法第103 條第5 款定有明文，本件就原告準用農保條例關於直轄市之相關規定乙節，為地方制度法第4 條第2 項之明文規定，且準用之日期，原告之前亦已於「因應地方制度法第4 條、第7 條修正行政院專案小組」第3 次會議陳述過意見，就法規之適用，殊無再予陳述意見之必要；而且原處分所根據之事實（即被保險人人數及計算方式）客觀上明白足以確認，原告就原處分作成之事實基礎（即被保險人人數及計算方式）亦無爭執，故依行政程序法第103 條第5 款之規定，於原處分作成前，縱未給予原告陳述意見之機會，亦無違誤。
五、原處分並未違反比例原則、平等原則：
（一）據財政部96年12月17日台財庫字第09603519170 號函所載：原告97年度獲配之中央統籌分配稅款為318 億元，較96年度增加219 億元，另土地增值稅比照直轄市，不再提撥中央統籌後，可增加收入26億元，原告收入共可增加246億；另在支出面，依主計處估算勞、農、健保保費等法定社福支出及一般性補助款之經費支出，在準用後依法回歸原告自行負擔金額共202 億元，收支增減互抵後，原告因此仍淨增加財源44億元等語，足證原告因改制為準直轄市後所受中央統籌分配稅款已有增加，且經與農保費等一般性補助款之經費支出互抵後尚增加財源，原處分依農保條例規定令撥付97年10月份應補助農民健康保險之保險費計4,054,615 元，並不會造成原告財政過度沉重之負擔，甚而排擠其他重大民生建設支出，侵害其財政自主權，難謂違反比例原則。
（二）至原告主張前揭中央統籌分配稅款尚未取得，無從繳納補助款云云，縱其主張屬實，中央統籌分配稅款與系爭補助款之繳納並無「同時履行」關係，原告何時可取得中央統籌分配稅款？及事實上會於何時、以何方式繳納系爭補助款？均僅係執行時間之問題，難謂「在法理上」原告有何「不必繳納系爭補助款」之理由。何況財政部「協助縣（市）政府處理債務及改善財務結構作業要點」已經行政院於97年7 月14日院臺財字第0970025121號核定在案，該要點乃由中央政府編列年度追加減預算籌措專款補助，以紓解縣（市）政府債務壓力與改善縣（市）財務結構，其分配方式以各縣（市）政府統籌分配稅款之分配比率為依據並以各縣（市）政府債務累計未償餘額占歲出比率及自有財源占歲出比率為調整係數，就統籌分配款及財政收支等相關事實問題顯已一併考慮，原告主張尚不足採。
（三）按「行政行為，非有正當理由，不得為差別待遇，為行政程序法第6 條所明定。然行政機關若偶因審核作業之疏失，致使人民因個案違法之瑕疵狀態未排除而獲得利益時，該利益並非法律所應保護之利益，他人自不能主張『不法之平等』，乃屬當然。」最高行政法院93年度判字第1020號判決著有明例，可知其他縣市是否亦有農保條例之適用？是否亦應繳納系爭補助款？與系爭處分無關，原告自不得主張「不法之平等」，進而要求撤銷原處分。
六、從而，原處分並無不法，訴願決定予以維持，亦稱正確。原告徒執前詞，訴請撤銷，為無理由，應予駁回。
參、原告就「系爭法規是否為地方制度法第4 條第2 項規定之準用範圍」聲請釋憲，並無必要，兩造其餘攻擊防禦方法均與本件判決結果不生影響，故不逐一論述，併此敘明。
據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 98 年 6 月 4 日
臺北高等行政法院第三庭
審判長法 官 楊莉莉
法 官 林惠瑜法 官 畢乃俊上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中 華 民 國 98 年 6 月 4 日
書記官 簡信滇