臺北高等行政法院判決
98年度訴字第00603號原 告 臺北縣政府代 表 人 甲○○（縣長）訴訟代理人 李承志律師被 告 勞工保險局代 表 人 乙○○總經理）住訴訟代理人 戊○○
丁○○丙○○上列當事人間農保事件，原告不服內政部中華民國98年2 月26日台內訴字第0980011498號訴願決定（案號：第0000000000號），提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要：本件原告於民國（下同）97年以前，縣人口聚居已達200 萬人以上，被告以其依地方制度法第4 條第2 項應準用農民健康保險條例第12條第2 項規定，有補助農民健康保險保險費之義務，乃以97年12月23日保受承字第09760523
430 號函（下稱原處分）請原告撥付97年11、12月份應負擔之農民健康保險保險費補助款1,350,239 元、2,700,478 元，合計新臺幣（下同）4,050,717 元（下稱系爭農保補助款）。原告不服，提起訴願遭決定駁回，遂提起本件行政訴訟。
二、本件原告主張下列各情，並聲明求為判決撤銷訴願決定及原處分逾2,700,478 元部分：
（一）按「本法所稱行政處分，係指行政機關就公法上具體事件所為之決定或其他公權力措施而對外直接發生法律效果之單方行政行為。」為行政程序法第92條所明定。是行政機關就「公法事件」所為具有「具體性」、「外部性」、「單方性」及「法效性」等要件之行為，乃屬行政處分。而被告屬行政機關性質，其以原處分命原告繳納系爭農保補助款，具備公法事件及具體性、外部性、單方性、法效性等要件，核屬行政處分性質。原告因不服原處分提起訴願遭駁回後，提起本件撤銷訴訟，合於行政訴訟法第4 條所定：「人民因中央或地方機關之違法行政處分，認為損害其權利或法律上之利益，經依訴願法提起訴願而不服其決定…得向高等行政法院提起撤銷訴訟。」
（二）農民健康保險條例並無「準直轄市」之分擔標準，被告援引該條例第12條規定，有違法律保留原則：
１、按「地方自治團體受憲法制度保障，其施政所需之經費負擔乃涉及財政自主權之事項，固有法律保留原則之適用，但於不侵害其自主權核心之限度內，基於國家整體施政之需要，對地方負有協力義務之全民健康保險事項，中央依據法律使地方分擔保險費之補助，尚非憲法所不許。」司法院釋字第550 號解釋闡釋甚明。是中央機關對地方自治團體關於財政領域事項之干涉，仍有法律保留原則之適用。而原處分屬侵害原告財產權之行政行為，並涉及地方自治團體財政自主權事項，依司法院釋字第443 、550 號解釋意旨，皆應以法律作為處分之授權依據，方符合法律保留原則之憲法要求。
２、惟被告並非直接依農民健康保險條例作成原處分，反係援引行政院96年8 月13日未經原告參與而召開之「因應地方制度法第4 條、第7 條修正行政院專案小組第4 次會議紀錄」五、會議結論（二）：「台北縣準用直轄市相關規定後之法定支出，原由中央一般性補助款支應之經費項目，以及法定須由台北縣負擔之勞健農保費及老農津貼等法定社福支出，於準用後依法由台北縣自行負擔。」及內政部96年10月29日台內法字第0960163844號令略以：依地方制度法第4 條第2 項規定，臺北縣準用農民健康保險條例第
4 條第2 項關於直轄市規定，生效日期為97年1 月1 日為據，並援引農民健康保險條例為法律上之依據。惟農民健康保險條例第12條第2 項係規定：「政府補助之保險費，在直轄市，由中央主管機關負擔百分之四十，直轄市負擔百分之三十；在縣（市），由中央主管機關負擔百分之六十，縣（市）負擔百分之十。」而地方制度法第4 條第2項規定：「縣人口聚居達二百萬人以上，未改制為直轄市前，於第三十四條、第五十四條、第五十五條、第六十二條、第六十六條、第六十七條及其他法律關於直轄市之規定，準用之。」
３、由上可知，農民健康保險條例係分別規定直轄市及縣（市）應補助之農民健康保險保險費標準，而原告依地方制度法第4 條第2 項係屬「準直轄市」地位，並非直轄市，且依該規定，準直轄市亦僅準用同法關於地方議會之召集及組織、地方自治首長之職等、地方自治政府之組織等事項，並無準用農民健康保險條例有關直轄市之規定。是本件課予原告負擔之處分，依司法院釋字第550 號解釋意旨，本應依法以法律規定之，惟被告援引之上開行政院專案小組會議決議及內政部令雖有援引地方制度法第4 條第2 項為依據，惟地方制度法第4 條第2 項並未有準用農民健康保險條例之明文，是上開會議決議及內政部令，顯然已逾越法律保留之範圍而為釋示，造成系爭農保補助款事項保留予行政機關決定之效果，故原處分顯欠缺法律依據，而有違反法律保留原則之違法，應予撤銷。
４、而上開會議決議及內政部令係對原告增加給付義務等法律效果之行政行為，如認屬法規命令性質，因法規命令係行政機關「基於法律授權」，就多數不特定人民之一般事項所制訂「直接對外發生法律效果」之抽象規定，其內容須有法律授權並應明列其法律授權之依據，其發布應登載政府公報或新聞紙，方合法生效，行政程序法第150 條及第
157 條第2 項定有明文。然遍觀該會議決議及內政部令並未指出其授權之法律，亦無從得知其授權之法律依據，且亦未依法發布生效，自非適法且無從合法生效。而原處分既係依上開違反法律保留原則，且亦未曾合法生效之法規命令所作成，自有違法瑕疵而應予撤銷。
５、另按行政程序法第159 條規定，行政規則係非直接對外發生法規範效果之一般、抽象規定。如認上開會議決議及內政部令屬行政規則，惟其係直接對原告發生增加健保補助款應給付金額之法規範效力，並明確指示地方制度法準用法規之生效日期為97年1 月1 日，皆已逾越一般解釋性規定及裁量基準之範疇，而違反行政規則乃「非直接對外發生法規範效力」規定，自有重大違法瑕疵。且縱認該會議決議及內政部令非直接對原告發生法律效果，惟其仍對原告產生增加給付義務等不利之結果，而應解釋為協助下級機關或屬官統一解釋法令之「解釋性規定」，惟依行政程序法第160 條規定，行政機關訂定解釋性規定，應由其首長簽署，並登載於政府公報「發布」，方能合法生效，惟上開會議決議及內政部令並未踐行依法發布之程序，故未合法生效，被告竟憑據尚未合法生效之行政命令作成原處分，即因欠缺處分依據而有重大瑕疵，應予撤銷。
（三）原處分所據會議決議、法律規定及被告處分前皆未經原告參與、陳述意見，違反司法院釋字第550 號解釋意旨：
１、本件系爭事實與司法院釋字第550 號解釋之對象，皆涉及地方自治團體應補助保險費之計算基礎爭議，應屬事實相同，依司法院釋字第185 號解釋：「司法院解釋憲法，並有統一解釋法律及命令之權，為憲法第七十八條所明定，其所為之解釋，自有拘束全國各機關及人民之效力，各機關處理有關事項，應依解釋意旨為之」意旨，本件即應有司法院釋字第550 號解釋之適用，故被告辯稱該號解釋係針對全民健康保險法第27條規定所涉及直轄市政府補助保險費之計算基礎所為解釋，與本件依法應繳納農保保費無涉，並主張該號解釋係關於涉及地方自治團體財政自主權之事項所為闡明，僅屬建議性質，而不適用於本件云云，實非有理，亦顯然違背司法院釋字第185 號解釋意旨。
２、而依司法院釋字第550 號解釋：「法律之實施須由地方負擔經費者，如本案所涉全民健康保險法第二十七條第一款第一、二目及第二、三、五款關於保險費補助比例之規定，於制定過程中應予地方政府充分之參與。行政主管機關草擬此類法律，應與地方政府協商，以避免有片面決策可能造成之不合理情形，並就法案實施所需財源事前妥為規劃；立法機關於修訂相關法律時，應予地方政府人員列席此類立法程序表示意見之機會。」其基本精神在於：中央政府行為如有涉及地方政府需負擔經費者，於行為過程中需給予地方政府陳述意見等參與之機會，而與地方政府協商，以避免有片面決策可能造成之不合理情形。而原處分所據上開會議結論及內政部令，係分別由中央機關行政院及內政部片面所作決定、決策，原告根本未有參與之機會，遑論前述陳述意見等權利之保障，故有違反司法院釋字第550 號解釋意旨之違法，而原處分之依據既為違法，其更無合法之可能。
３、況因該會議決議及內政部令係片面決策，進而造成原告於給付義務上應負擔與直轄市同等標準之較高給付金額責任，卻於中央統籌分配款之分配上，未能與直轄市享有同等得受分配金額之比例，致對原告權利及義務之增加間顯失平衡，形成對原告之不合理情形；另因原告實際上尚未具備成為直轄市之客觀條件，各項歲入亦未能與直轄市等量齊觀，如此情況之下再課予原告更高之農保補助款，將造成對原告不合理之情形；又因被告逕命原告負擔原告無法預期且較法定金額為高之農保補助款，除侵犯原告財政自主之核心領域、剝奪原告之財政自主權，進而造成原告沈重之財政負擔外，並排擠依法本應負擔之其他民生建設支出，形成不合理情形。綜上三點對原告形成不合理之情形，皆係因中央政府片面決策對地方政府所造成之不合理情形，恰為構成司法院釋字第550 號解釋所以要求之應賦予地方政府參與決策機會所欲避免之情況。
４、原處分作成前亦未給予原告陳述意見之機會：行政程序法第103 條第1 款雖規定大量作成同種類之處分，得例外不依同法第102 條給予相對人陳述意見之機會，惟原處分係針對原告應準用直轄市農保補助款標準之規定，而課予原告給付義務之負擔，遍觀全國其他縣市皆無相同情況，自顯不符合大量作成同種類行政處分之要件，故被告於作成原處分前，未給予原告陳述意見之機會，顯屬違法。又被告至今就本件從未給予原告陳述意見之機會，且因本件訴願程序已終結，自無法依行政程序法第114 條補正未給予陳述意見機會之瑕疵，是原處分因具有未合法給予陳述意見之違法瑕疵，應予撤銷。又本件系爭事實係涉及地方自治團體財政自主權之事項，雖非有關中央制訂地方自治團體應負擔補助保險費之法律問題，但仍發生中央適用地方自治團體應負擔補助保險費之法律爭議，自應依司法院釋字第550 號解釋有關中央行政涉及有關憲法上制度性保障之地方自治團體財政自主權事項時，給予該等地方自治團體參與決定並陳述意見之機會，而原處分既係於涉及地方自治團體財政自主權事項之法律適用時發生爭議，被告竟未依上開解釋意旨，於作成決定前給予原告參與決定適用有關直轄市之補助保險費計算基礎等法律適用之餘地，且亦無給予原告陳述意見之機會，即與上開解釋意旨相違。
（四）又被告未考慮所涉農保補助款，應就統籌分配款及財政收支等相關問題一併考慮，其在未有原告與中央各部會達成協商前，竟予課徵，係依法無據：地方制度法第4 條第2項規定準直轄市準用同法第67條：「直轄市、縣（市）、鄉（鎮、市）之收入及支出，應依本法及財政收支劃分法規定辦理」中有關直轄市之規定，故財政收支劃分法第8條以下有關統籌分配款之規定，於準直轄市亦應準用直轄市之規定。本件訴願決定雖以：「統籌分配稅款劃分比例及財政收支等問題，屬訴願人與中央各部會協商事項，非本訴願審究範圍」云云，惟原告係因準用地方制度法中第
4 條所定部分條文，而被外界稱為「準直轄市」，但內政部對於原告之統籌分配款問題，仍未依據財政收支劃分法之規定，且原告仍未具備直轄市之部分條件之前提下，就統籌分配款劃分、財政收支等問題，目前極缺乏與中央各部會之共識，本件農保補助款即係顯例，而原處分於中央未依財政收支劃分法全額分配原告所應得之統籌分配稅款前，不當要求原告繳納財政支出所能負擔之款項，即不符合平等及比例原則，自因違法而應予撤銷。
三、被告則以下列各語置辯，並聲明求為判決駁回原告之訴：
（一）農民健康保險條例第4 條規定：「本保險由中央主管機關設立之中央社會保險局為保險人。在中央社會保險局未設立前，業務暫委託勞工保險局辦理，並為保險人。」第12條規定：「（第1 項）本保險之保險費，由被保險人負擔百分之三十，政府補助百分之七十。（第2 項）政府補助之保險費，在直轄市，由中央主管機關負擔百分之四十，直轄市負擔百分之三十；在縣（市），由中央主管機關負擔百分之六十，縣（市）負擔百分之十。」另地方制度法第4 條第2 項規定：「縣人口聚居達二百萬人以上，未改制為直轄市前，於第三十四條、第五十四條、第五十五條、第六十二條、第六十六條、第六十七條及其他法律關於直轄市之規定，準用之。」及內政部96年10月29日台內法字第0960163844號令規定略以，依地方制度法第4 條第2項規定，臺北縣準用農民健康保險條例第12條第2 項關於直轄市規定，生效日期為97年1 月1 日。又行政院於96年
8 月13日召開之「因應地方制度法第4 條、第7 條修正行政院專案小組第4 次會議紀錄」五、會議結論（二）：「台北縣準用直轄市相關規定後之法定支出，原由中央一般性補助款支應之經費項目，以及法定須由台北縣負擔之勞健農保保費及老農津貼等法定社福支出，於準用後依法由台北縣自行負擔。」
（二）本件被告依農民健康保險條例第12條第2 項及內政部96年10月29日台內法字第0960163844號令規定，以原處分請原告繳納系爭農保補助款，原告已繳納10% 部分計135 萬5,
687 元，餘271 萬1,376 元尚未繳納，故其聲明範圍應予減縮。而原告訴稱原處分有實質欠缺法律依據之違法一節：
１、依地方制度法第4 條第2 項規定：「縣人口聚居達二百萬人以上，未改制為直轄市前，於第三十四條、第五十四條、第五十五條、第六十二條、第六十六條、第六十七條及其他法律關於直轄市之規定，準用之。」之構成要件而言，原告既已該當準直轄市之地位，自有該項規定之適用，由於準直轄市之地方政府除有關地方制度法中準用直轄市政府組織與議會組織等規定外，其他有關直轄市之權利義務規範大都散見於其他行政法規定，故而由該項後段「其他法律關於直轄市之規定，準用之」之規定。至行政院專案小組決議與內政部之函令，係依前揭規定本諸其職權所為之宣示，而被告係受農民健康保險主管機關內政部之委託為農民健康保險之保險人，並據以執行相關法令，是被告作成原處分時，亦是依照前揭法令規定，而其規定之內容已然明確，自無欠缺法律依據之違法及違反法律保留原則之情事，原告主張顯有誤解。
２、原告援引司法院釋字第550 號解釋主張其未參與相關決定之形成並為陳述意見，有實質違法一節，惟司法院釋字第
550 號解釋係針對全民健康保險法第27條規定所涉及直轄市政府補助保險費之計算基礎所為解釋，與本件依法應繳納農保補助款無涉，況該號解釋亦明白揭示：「本案爭執之同法第二十七條責由地方自治團體補助之保險費，非指實施全民健康保險法之執行費用，而係指保險對象獲取保障之對價，除由雇主負擔及中央補助部分保險費外，地方政府予以補助，符合憲法首開規定意旨。」及「地方自治團體受憲法制度保障，其施政所需之經費負擔乃涉及財政自主權之事項，固有法律保留原則之適用，但於不侵害其自主權核心領域之限度內，基於國家整體施政之需要，對地方負有協力義務之全民健康保險事項，中央依據法律使地方分擔保險費之補助，尚非憲法所不許。」足見原告依法負擔同屬社會保險之農保補助款，並無違憲與違法之虞。
（三）至原告稱未參與相關決定之形成並為陳述意見云云，惟查：
１、司法院釋字第550 號解釋所謂：「法律之實施須由地方負擔經費者，如本案所涉全民健康保險法第二十七條第一款第一、二目及第二、三、五款關於保險費補助比例之規定，於制定過程中應予地方政府充分之參與。行政主管機關草擬此類法律，應與地方政府協商，以避免有片面決策可能造成之不合理情形，並就法案實施所需財源事前妥為規劃；立法機關於修訂相關法律時，應予地方政府人員列席此類立法程序表示意見之機會。」係指法律制定之過程始有適用，而本件為行政處分並非法律制定之過程，自無前開解釋之適用。況該解釋係司法院對行政部門與立法部門修法時所為之建議內容，惟現行農民健康保險條例規定，係在該號解釋前即已存在，且就該部分之內容而言乃屬建議之性質，並不生違法之問題。
２、原告另訴稱農保補助款應就統籌分配款及財政收支等相關問題一併考慮一節，參照司法院釋字第550 號解釋：「關於中央與地方辦理事項之財政責任分配，憲法並無明文。財政收支劃分法第三十七條第一項第一款雖規定，各級政府支出之劃分，由中央立法並執行者，歸中央負擔，固非專指執行事項之行政經費而言，惟法律於符合上開條件下，尚非不得為特別之規定，就此而言，全民健康保險法第二十七條即屬此種特別規定。」從而農民健康保險條例第12條即屬法律之特別規定，且農保補助款既為地方自治團體之法定義務並為司法院解釋所明示，原告自不得以其他事由拒絕履行。再者，原告主張在中央未依財政收支劃分法全額分配其所應得之統籌款前，被告要求其繳納財政支出所不能負擔之款項，不符合平等及比例原則云云，惟依財政部「協助縣（市）政府處理債務及改善財務結構作業要點」已經行政院於97年7 月14日院臺財字第0970025121號核定在案，該要點乃由中央政府編列年度追加減預算籌措專款補助，以紓解縣（市）政府債務壓力與改善縣（市）財務結構，其分配方式以各縣（市）政府統籌分配稅款之分配比率為依據，並以各縣（市）政府債務累計未償餘額占歲出比率及自有財源占歲出比率為調整係數，故原告訴稱應就統籌分配款及財政收支等相關問題一併考慮一事，該要點已然顧及，其主張顯無理由。
（四）至原告訴稱被告在作成原處分前應給予陳述意見機會一節，依行政程序法第102 條規定，係以行政機關對「人民」作成「限制或剝奪自由或權利」行政處分為限始有適用，因原告為政府機關而非人民，自無上述規定之適用。
四、本件如事實概要欄所述及原告就系爭農保補助款已繳納2,700,478 元之事實，除後列之爭點事項外，為兩造所不爭執，且有被告97年12月23日保受承字第09760523430 號函暨勞工保險局農保保險費繳款單、農民健康保險保險費清冊、內政部96年10月29日台內法字第0960163844號令、勞工保險局自行收納款項統一收據等附卷可稽，洵堪認定。
五、至於兩造爭執農民健康保險條例第12條第2 項關於直轄市之規定是否準用於原告、本件原處分之作成未給予原告陳述意見之機會是否違法、原處分之作成是否應一併考量統籌分配款及財政收支問題、被告命原告繳納之農保補助款是否適法？有無違反法律保留原則、平等原則、比例原則及司法院釋字第550 號解釋意旨等項，本院判斷如下：
（一）按「縣人口聚居達兩百萬人以上，未改制為直轄市前，於第三十四條、第五十四條、第五十五條、第六十二條、第六十六條、第六十七條及其他法律關於直轄市之規定，準用之。」地方制度法第4 條第2 項定有明文。而依地方制度法第66條規定：「直轄市…應分配之國稅、直轄市及縣（市）稅，依財政收支劃分法規定辦理。」、第67條第1項規定：「直轄市…之收入及支出，應依本法及財政收支劃分法規定辦理。」可知直轄市之支出應依地方制度法、財政收支劃分法關於直轄市之規定。又財政收支劃分法第
4 條附表2 、丙、直轄市支出第10款、第18款規定：「各級政府財政收支之分類，依附表一、附表二之所定。…附表二支出分類表…丙、直轄市支出…十、社會福利支出：關於直轄市辦理社會保險：社會救助、福利服務、國民就業、醫療保健等事業及補助之支出均屬之。…十八、其他支出：關於直轄市其他依法之支出均屬之。」據此，則人口聚居達兩百萬人以上之縣，依地方制度法第4 條第2 項準用地方制度法第67條再準用財政收支劃分法之規定，關於「社會福利支出」、「直轄市其他依法之支出」均屬地方制度法第4 條第2 項準用之範圍。又「政府補助之保險費，在直轄市，由中央主管機關負擔百分之四十，直轄市負擔百分之三十；在縣（市），由中央主管機關負擔百分之六十，縣（市）負擔百分之十。」為農民健康保險條例第12條第2 項所明定，而原告為人口聚居達2 百萬人以上之縣，非直轄市一事，既為兩造所不爭執，則依前揭地方制度法第4 條第2 項、第67條、農民健康保險條例第12條第2 項規定，原告即有負擔農保補助款之義務，從而被告以原處分請原告撥付系爭農民健康保險之保險對象保險費補助款，即屬有據。
（二）原告主張原處分有違反法律保留原則之情事云云，惟查：
１、按司法院釋字第550 號解釋意旨略以：「…國家推行全民健康保險之義務，係兼指中央與地方而言。…全民健康保險法，係中央立法並執行之事項。有關執行全民健康保險制度之行政經費，固應由中央負擔，本案爭執之同法第二十七條責由地方自治團體補助之保險費，非指實施全民健康保險法之執行費用，而係指保險對象獲取保障之對價，除由雇主負擔及中央補助部分保險費外，地方政府予以補助，符合憲法首開規定意旨。…基於國家整體施政之需要，對地方負有協力義務之全民健康保險事項，中央依據法律使地方分擔保險費之補助，尚非憲法所不許。…財政收支劃分法第三十七條第一項第一款規定，各級政府支出之劃分，由中央立法並執行者，歸中央負擔，固非專指執行事項之行政經費而言，惟法律於符合上開條件下，尚非不得為特別之規定，就此而言，全民健康保險法第二十七條即屬此種特別規定。至全民健康保險法該條所定之補助各類被保險人保險費之比例屬於立法裁量事項，除顯有不當者外，不生牴觸憲法之問題。…」可知國家推行全民健康保險之義務，係兼指地方而言，基於國家整體施政之需要，地方自治團體對農民健康保險事項負有協力義務，故農民健康保險條例第12條第2 項有關各級政府應負擔一定比例保險費補助款之規定，屬財政收支劃分法之特別規定，其合憲性並無疑義。
２、而依地方制度法第4 條第2 項準用地方制度法第67條再準用財政收支劃分法之規定，「社會福利支出」、「關於直轄市其他依法之支出」均為地方制度法第4 條第2 項準用之範圍，農民健康保險條例第12條第2 項有關直轄市應負擔農保補助款之義務，既屬「社會福利支出」，亦屬「關於直轄市其他依法之支出」，自係原告依法律應準用之範圍，其準用均係由法律規定之，並無違反法律保留及法律明確性可言。
３、再者，原告人口於97年以前已達200 萬人，但尚未升格為直轄市，則其自地方制度法第4 條第2 項於96年5 月26日起修正公布後、依該規定及同法第67條、農民健康保險條例第12條第2 項等「法律」規定，即有負擔農保補助款之義務，原處分之法源依據係「法律」而非行政規則或命令。至於行政院96年9 月29日院臺規字第096009 1558 號函謂：「主旨：有地方制度法第4 條第2 項準直轄市準用中央法規中關於直轄市規定之範圍及相關事宜，請依說明二至四意旨辦理，請查照。說明：一、依『因應地方制度法第4 條、第7 條修正行政院專案小組』（以下簡稱專案小組）於本（96）年8 月2 日、8 月13日召開之第3 次及第
4 次會議結論辦理。二、有關準直轄市準用法規範圍及準用生效日期事項，經專案小組第3 次及第4 次會議結論如下：…」等語，而其檢附之「因應地方制度法第4 條、第
7 條修正行政院專案小組」第3 次會議紀錄：「…五、會議結論…（四）相關法規經確認予以準用者，其發布方式及生效日期之辦理方式如下：…2.涉及財政收支法規之準用，配合預算編製及執行，自00年0 月0 日生效…」，另「因應地方制度法第4 條、第7 條修正行政院專案小組」第4 次會議紀錄：「…五、會議結論…（二）臺北縣準用直轄市相關規定後之法定支出，原由中央一般性補助款支應之經費項目，以及法定須由臺北縣負擔之勞健農保保費及老農津貼等法定社福支出，於準用後依法由臺北縣自行負擔…。」可知行政院96年9 月29日院臺規字第0960091558號函僅「確認」經法律授權準用之農民健康保險條例於97年1 月1 日開始實施，其性質乃「經內部協商後選擇最適當之時機實施，以減少阻力」，屬統治權作用之一種，後內政部於96年10月29日以台內法字第09601638 44 號令發布：「依地方制度法第四條第二項規定，臺北縣準用本部主管法規中關於直轄市之法規及生效日如後附。（農民健康保險條例/ 第十二條第二項/ 九十七年一月一日」，二者均非以行政命令創設農民健康保險條例可適用於原告之法源（農民健康保險條例可適用於原告之法源依據係地方制度法第4 條第2 項、第67條、農民健康保險條例第12條第2 項規定，已如前述），申言之，地方制度法關於準直轄市之適用，其施行日期本應自96年5 月25日地方制度法第4 條第2 項生效日開始，惟被告受前揭行政院函示及內政部令並依內部協商結果，將適用農民健康保險條例第12條第2 項之時間延至97年1 月1 日，較法律授權適用農民健康保險條例之時間為晚，其結果對於原告更為有利，自難謂違反法律保留原則，原告主張尚不足採。
４、又行政院96年9 月29日院臺規字第0960091558號函、內政部於96年10月29日以台內法字第0960163844號令僅係確認準用之日期，行政院函係行政院以函文之方式轉知該院各部會行處局、原告、臺北縣議會，有關地方制度法第4 條第2 項相關事宜，應依「因應地方制度法第4 條、第7 條修正行政院專案小組」第3 次及第4 次會議決議辦理，可見行政院院臺規字第0960091558號函僅係以函文之方式轉知該院各部會行處局署等專案小組之會議決議，並非法規命令，亦非行政規則。而內政部於96年10月29日以台內法字第0960163844號令雖為行政程序法第159 條第2 項第2款之行政規則，惟其係承上開行政院函所作成，此有該行政院函說明欄第三點「確認準用之法規，請按第二類行政規則（即行政程序法第159 條第2 項第2 款）之方式，以令發布，並於令中敘明生效日期」等語可參（附本院卷第93背面參照）。而農民健康保險之主管機關為內政部，故該部96年10月29日台內法字第0960163844號令由當時部長李逸洋簽署，並刊載於行政院公報（附本院卷第90頁參照），並下達該行政規則，從而就行政程序法前開規定而言，內政部96年10月29日臺內法字第0960163844號令之作成實符合行政程序法第159 條第2 項第2 款、第160 條、第
161 條等規定。是原告爭執行政院96年9 月29日院臺規字第0960091558號函及內政部於96年10月29日以台內法字第0960163844號令之屬性及發布程序有瑕疵各語，核無可採。
５、另參諸地方制度法96年5 月23日修正第4 條第2 項之立法理由：「…二、為考量人口及產業高度密集地區升格直轄市之實質困難，及行政效能之迫切需求，特增列第二項，明定縣人口聚居達二百萬人以上者，在改制為直轄市前，得準用直轄市之人事組織及財政規模。三、準用直轄市之事項，包括直轄市議會之會期（第三十四條）、直轄市議會之組織準則（第五十四條）、直轄市政府首長、副首長及各機關首長之任免（第五十五條）、直轄市政府之組織準則（第六十二條）、直轄市稅依本法及財政收支劃分法（第六十六條）、直轄市收支依本法及財政收支劃分法（第六十七條）以及其他法律關於直轄市之規定。」可知正係因縣地方自治團體人口聚居已達2 百萬人以上，但「尚未成為直轄市」，才有「準用」直轄市相關法律之必要，若已成為直轄市，即屬直接適用，而無準用之必要。是原告稱伊僅屬「準直轄市」，尚非直轄市，且地方制度法第
4 條第2 項並無準用農民健康保險條例有關直轄市之規定，原處分依農民健康保險條例第12條第2 項核算原告應繳納之農保補助款，違反法律保留及法律明確性原則云云，核無可採。
（三）至於司法院釋字第550 號解釋固謂：「…法律之實施須由地方負擔經費者，如本案所涉全民健康保險法第二十七條第一款第一、二目及第二、三、五款關於保險費補助比例之規定，於制定過程中應予地方政府充分之參與。行政主管機關草擬此類法律，應與地方政府協商，以避免有片面決策可能造成之不合理情形，並就法案實施所需財源事前妥為規劃；立法機關於修訂相關法律時，應予地方政府人員列席此類立法程序表示意見之機會。」其意指如全民健康保險法等相關法律之修訂須由地方負擔經費者，立法機關於「修訂相關法律時」，應予地方政府人員列席此類立法程序表示意見之機會。惟本件農民健康保險條例第12條第2 項自89年6 月14日修正公布後，迄未修訂，是尚無踐行該解釋揭示「立法機關於修訂相關法律時，應予地方政府人員列席此類立法程序表示意見之機會」程序之餘地，且本件係作成行政處分非立法過程，是原處分自無違反司法院釋字第550 號解釋之可言。原告主張其被告於處分作成過程，未給予原告陳述意見等參與機會，即違司法院釋字第550 號解釋意旨云云，應屬誤會。
（四）復按「有下列各款情形之一者，行政機關得不給予陳述意見之機會︰…五、行政處分所根據之事實，客觀上明白足以確認者。」行政程序法第103 條第5 款定有明文。本件就原告準用農民健康保險條例關於直轄市之相關規定乙節，為地方制度法第4 條第2 項之明文規定，且準用之日期，原告之前亦已於「因應地方制度法第4 條、第7 條修正行政院專案小組」第3 次會議陳述過意見，就法規之適用，殊無再予陳述意見之必要。而且原處分所根據之事實（即被保險人人數及計算方式）客觀上明白足以確認，原告就原處分作成之事實基礎（即被保險人人數及計算方式）亦無爭執，故依行政程序法第103 條第5 款之規定，於原處分作成前，縱未給予原告陳述意見之機會，亦無違誤。
（五）末查，原告訴稱原處分已違反平等原則及比例原則部分，亦無理由，說明如下：
１、原告97年度獲配之中央統籌分配稅款為318 億元，較96年度增加219 億元，另土地增值稅比照直轄市，不再提撥中央統籌後，可增加收入26億元，原告收入共可增加246 億；另在支出面，依主計處估算勞、農、健保保費等法定社會福利支出及一般性補助款之經費支出，在準用後依法回歸原告自行負擔金額共202 億元，收支增減互抵後，原告因此仍淨增加財源44億元等語，有財政部96年12月17日臺財庫字第09603519170 號函附本院卷第92頁可參。足證原告因改制為準直轄市後所受中央統籌分配稅款已有增加，且經與農民健康保險費等一般性補助款之經費支出互抵後尚增加財源，原處分依農民健康保險條例規定令原告撥付如系爭應負擔農保補助款，並不會造成原告財政過度沉重之負擔，甚而排擠其他重大民生建設支出，侵害其財政自主權，難謂違反比例原則。
２、至原告主張前揭中央統籌分配稅款尚未取得，無從繳納補助款云云，縱其主張屬實，惟地方自治團體之財源，有屬「自主財源」者（如地方稅、規費、財產收入等），有屬「依存財源」者（如補助款等），非僅統籌分配稅款一項，中央統籌分配稅款與農保補助款之繳納並無「同時履行」抗辯之關係，原告何時可取得中央統籌分配稅款係執行時間之問題，要難執為拒絕繳納農民健康保險費補助款之依據。何況財政部「協助縣（市）政府處理債務及改善財務結構作業要點」已經行政院於97年7 月14日院臺財字第0970025121號核定在案（附原處分卷第1 、2 頁參照），該要點乃由中央政府編列年度追加減預算籌措專款補助，以紓解縣（市）政府債務壓力與改善縣（市）財務結構，其分配方式係以各縣（市）政府統籌分配稅款之分配比率為依據，並以各縣（市）政府債務累計未償餘額占歲出比率及自有財源占歲出比率為調整係數，就統籌分配款及財政收支等相關事實問題顯已一併考慮，原告主張尚不足採。
六、綜上所述，原處分逾原告已自行繳納2,700,478 元部分之系爭農保補助款核定及通知原告撥付，其認事用法均無違誤，訴願決定遞予維持，亦無不合，原告起訴請求判決如訴之聲明所示，為無理由，應予駁回。
七、本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊、防禦方法，經核與判決之結果不生影響，無庸逐一論述。
八、據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第98條第1 項前段，判決如主文。
中 華 民 國 98 年 7 月 2 日
臺北高等行政法院第五庭
審判長法 官 王碧芳
法 官 程怡怡法 官 周玫芳上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中 華 民 國 98 年 7 月 2 日
書記官 何閣梅