臺北高等行政法院判決
98年度訴字第620號原 告 甲○○被 告 經濟部代 表 人 乙○○（部長）訴訟代理人 丙○○
丁○○上列當事人間因退休事件，原告不服行政院中華民國98年1 月23日院臺訴字第0980081286號訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如下：
主 文訴願決定及原處分均撤銷。
被告應依本院法律見解另為適法處分。
訴訟費用由被告負擔。
事實及理由
一、事實概要：原告前係臺灣省水利局臨編專員，精省後調整為經濟部水利署臨編專員，填具公務人員退休（職）事實表申請自民國（下同）95年1 月16日退休，經經濟部水利署報由經濟部依臺灣省各級機關無法辦理送審人員退休辦法（下稱無法辦理送審人員退休辦法）比照68年修正之公務人員退休法（下稱68年退休法）及71年修正之公務人員退休法施行細則（下稱71年退休法施行細則），以94年12月28日經人字第09400182900 號函核定原告17個基數，一次退休金。原告不服，以渠於79年3 月1 日卸任嘉義縣中埔鄉長，依臺灣省連任兩屆（第9 、10屆）績優卸任鄉鎮縣轄市長安置要點於79年6 月6 日派代前臺灣省水利局臨編專員，95年1 月16日退休生效，服務年資為15年7 個月，應給與33個基數一次退休金，經濟部以渠曾依據臺灣省縣市長鄉鎮縣轄市長退職酬勞金給與辦法（下稱鄉長退職酬勞金給與辦法）辦理退職支領44個基數之一次退休金為由，依公務人員退休法施行細則第12條規定，僅核定17個基數之一次退休金，惟公務人員退休法施行細則第12條逾越公務人員退休法第13條規定，應屬無效，請求重新審定一次退休金33個基數，並同意受理一次退休金及養老給付優惠存款云云，向公務人員保障暨培訓委員會（下稱保訓會）提起復審。保訓會95公審決字第155 號復審決定書，以原告非依相關法律或法律授權之法規命令進用之人員，非屬公務人員保障法第3 條所定依法任用之有給專任人員，亦非同法第102 條第4 款所稱依法派用、聘用、聘任、僱用或留用之人員，非屬保障對象，復審不受理。原告訴經臺北高等行政法院95年度訴字第2665號裁定駁回，但敘明原告所提起之復審視同訴願之提起，應由經濟部移送行政院辦理。旋原告提起抗告，最高行政法院97年度裁字第3998號裁定抗告駁回。茲經濟部據以移送行政院，訴願遭決定駁回，遂提起本件行政訴訟。
二、本件原告主張：原告依無法送審人員退休辦法第1 條及第3條之1 規定，比照68年退休法及71年退休法施行細則申請退休，依法應給與一次退休金33個基數，惟被告僅核定給與一次退休金17個基數，所持理由以原告曾依據鄉長退職酬勞金給與辦法辦理退職，支領44個基數之一次退職金在案。惟原告所任中埔鄉長年資非上列71年退休法施行細則第10條所列舉服務年資，從而被告依法僅得依68年退休法第6 條第2 項規定，最高得採計一次退休金年資30年；剔除國中教師年資後，剩餘16年5 月，依法應給與一次退休金33個基數。司法院釋字第658 號業已闡明現行公務人員退休法施行細則第13條第2 項（71年退休法施行細則為第12條第2 項）違憲，故被告所核定原告17個退休金基數之一次退休金顯然違法、違憲。依71年退休法施行細則第31條之意旨，一次退休金得辦理優惠儲存之要件為：優惠儲存對象為退休人員或重行退休人員、優惠儲存之類別為支領之一次退休金、需自願儲存時、由政府金融機關受理優惠儲存；原告所支領一次退休金完全符合辦理優惠儲存之要件另依退休公務人員公保養老給付金額優惠存款要點第2 規定：依本要點辦理優惠存款，須合於下列各款條件：依公務人員退休法辦理退休、最後在職之機關係適用行政院訂定之全國軍公教員工待遇支給要點之公務人員俸額標準表支薪、依84年7 月1 日公務人員退休法修正施行前之公務人員保險年資，所核發之養老給付；上開要件原告完全符合，故退休公務人員公保養老給付金額亦符合辦理優惠存款等情。並聲明求為判決：並聲明求為判決：⒈訴願決定及原處分均撤銷。2 、被告應就原告之退休金及優惠存款另為適法之處分。3 、訴訟費用由被告負擔。
三、被告則以：查無法辦理送審人員退休辦法第3 條及第3 條之
1 規定，退休金之給與，比照68年退休法及71年退休法施行細則，並以發給一次退休金為限。原告係績優卸任鄉鎮（市）長安置人員，曾依據鄉長退職酬勞金給與辦法辦理退職，支領44個基數之一次退職金在案，依銓敘部68年10月9 日（68）臺楷特三字第34149 號函規定，關於退休法施行細則第12條規定，於依各機關單行退休規則或辦法退休人員，再任公職重行退休（資遣）時，應予比照辦理。故依71年退休法施行細則第12條第2 項規定，原告退休金基數連同以前退休金基數合併計算，以不超過61個基數為限，未達最高限額者，補足其差額。是以，被告依上述規定核給其17個基數之一次退休金。復查銓敘部95年5 月5 日部銓四字第0952639542號書函略以，原告並非派用條例所稱之派用人員，亦未經該部審查其遴用資格，並銓敘審定有案。原告爰即非屬退休法所稱之退休公務人員。再查臺灣省政府67年8 月3 日67府人四字第77129 號函略以，依「臺灣省政府所屬各機關無法辦理送審人員退休辦法」辦理退休人員，不合辦理優惠存款（銓敘部67年7月21日67臺楷特二字第21645號函）。是以，原告係依無法送審人員退休辦法辦理退休之人員，其一次退休金不合辦理優惠存款。又查養老金優惠存款要點第2 條規定依公務人員退休法辦理退休者，其公保養老給付始得辦理優惠存款，惟以其非依退休法辦理退休，爰其所領取之一次養老給付，無法辦理優惠存款等語，資為抗辯。並聲明求為判決：⒈原告之訴駁回。⒉訴訟費用由原告負擔。
四、兩造之爭點：被告依臺灣省各級機關無法辦理送審人員退休辦法比照68年修正之公務人員退休法及71年修正之公務人員退休法施行細則第12條第2 項規定，核定原告退休金17個基數一次退休金是否合法有據？經查：
㈠、原告係臺灣省連任2 屆（第9 、10屆）績優卸任之鄉、鎮縣轄市長（嘉義縣中埔鄉長），於民國（下同）79年3 月1 日卸任，曾依據「臺灣省縣市長鄉鎮縣轄市長退職酬勞金給與辦法」（見本院卷第37頁）支領44個基數之一次退職金。嗣原告經前臺灣省政府79年6 月6 日（79）府人二字第61 874號函派代臺灣省水利局第五河川局專員，以臨時專任職務派用，嗣因該機關於86年5 月13日改制為臺灣省政府水利處第五河川局，87年7 月13日改隸為經濟部水利處第五河川局，後又改制為經濟部水利署第五河川局，仍以臨編專員派用。嗣原告申請95年1 月16日退休，被告以原告既為經濟部水利署第五河川局薦派第9 職等臨編專員，其退休案經被告依「臺灣省各級機關無法辦理送審人員退休辦法」比照68年修正公務人員退休法及71年修正退休法施行細則辦理，以94年12月28日經人字第09400182900 號函核定自00年0 月00日生效，核定退休基數17個基數。原告不服，提起復審，復遭公務人員保障暨培訓委員會以原告非依相關法律或法律授權之法規命令所進用之人員，核與公務人員保障法第3 條所定依法任用之有給專任人員規定不符，亦非同法第102 條第4 款所稱依法派用、聘用、聘任、僱用或留用之人員，非屬保障對象，而為復審不受理之決定。原告不服向本院提起行政訴訟。經本院95年度訴字第2665號裁定略以：原告任職前台灣省水利局、水利處，並非依相關公務人員任用法律或該等法律授權之法規命令，而僅係臺灣省政府為執行該府78年11月14日協調會會議紀錄，依僅具行政規則性質之上開要點，逕安置原告於前臺灣省水利局；核該機關並非臨時機關，原告所占職務亦非法定組織中所定有期限之臨時專任職務，又未經銓敘部審查其遴用資格而銓敘審定有案，非派用人員派用條例所稱之派用人員，復非公務人員保障法第3 條及同法第
102 條其他各款所列應依保障法保障人員之列，非屬該法保障對象，自無從依該法之規定請求救濟，而駁回原告之訴，並諭知由被告將原告所提復審視同訴願之提起，移送行政院依訴願程序辦理等情，有本院95年度訴字第2665號裁定及最高行政法院97年度裁字第3998號裁定在卷可稽（見原處分卷第17-33頁），且為兩造所不爭執。
㈡、按「憲法第十八條規定人民有服公職之權利，旨在保障人民有依法令從事公務，暨由此衍生享有之身分保障、俸給與退休金請求等權利。國家則對公務人員有給予俸給、退休金等維持其生活之義務（本院釋字第五七五號、第六０五號解釋參照）。又公務人員退休年資之多寡，係計算其退休金數額之基礎，故公務人員退休年資之起算日、得計入與不得計入之任職年資種類、如何採計、退休後再任公務人員年資採計及其採計上限等有關退休年資採計事項，為國家對公務人員實現照顧義務之具體展現，對於公務人員退休金請求權之內容有重大影響；且其有關規定之適用範圍甚廣，財政影響深遠，應係實現公務人員服公職權利與涉及公共利益之重要事項，而屬法律保留之事項，自須以法律明定之（本院釋字第四四三號、第六一四號解釋參照）。上開應以法律規定之退休年資採計事項，若立法機關以法律授權行政機關發布命令為補充規定時，其授權之目的、內容、範圍應明確。若僅屬執行法律之細節性、技術性次要事項，始得由主管機關發布命令為必要之規範，惟其內容不得牴觸母法或對公務人員之權利增加法律所無之限制（本院釋字第568 號、第650 號、第657 號解釋參照）。按公務人員退休法第6 條第2 項前段規定：【一次退休金，以退休生效日在職同等級人員之本俸加一倍為基數，每任職一年給與一個半基數，最高35年給與53個基數。】同條第3 項前段規定：【月退休金，以在職同等級人員之本俸加一倍為基數，每任職一年，照基數百分之
2 給與，最高35年，給與百分之70為限。】其立法意旨係為規定退休金計算基數之依據，並受35年最高退休金基數之限制，惟未明確規定對於何種任職年資應予採計、公務人員退休後再任公務人員之再任年資是否併計等事項。該法第16條條之1 第1 項規定：【公務人員在本法修正施行前後均有任職年資者，應前後合併計算。但本法修正施行前之任職年資，仍依原法最高採計30年。本法修正施行後之任職年資，可連同累計，最高採計35年。有關前後年資之取捨，應採較有利於當事人之方式行之。】其立法意旨係因配合該法第8 條有關公務人員退休金制度之變革，為解決公務人員於新制施行前後均有任職年資，其年資如何計算之新舊法適用問題，乃規定其修法前後年資應合併計算，亦未明確規定公務人員重行退休年資應否與以前退休年資合併計算。是上開公務人員退休法第6 條第2 項前段、第3 項前段及第16條之1 第1項所定年資是否包括退休後再任公務人員重行退休年資合併計算之規定，法條文義尚非明確，且無從依公務人員退休法整體解釋，推知立法者有意授權主管機關就再任公務人員重行退休年資是否合併計算之事項，以命令為補充規定。再按中華民國48年11月2 日修正公布之公務人員退休法第13條規定：【依本法退休者，如再任公務人員，其曾領一次退休金者，應將所領退休金繳回國庫，其領月退休金者，於重行退休時，其過去服務年資概不計算。】該條規定於68年1 月24日修正為：【依本法退休者，如再任公務人員時，無庸繳回已領之退休金，其退休前之任職年資，於重行退休時不予計算。】迄今未修正。依其規定，於公務人員依法退休後再任公務人員之情形，係採取分段方式計算任職年資，於重行退休計算退休年資時，退休前之任職年資不予計算在內。查公務人員退休法施行細則係依據公務人員退休法第17條概括授權所訂定，其第13條第1 項規定：「已領退休（職、伍）給與或資遣給與者再任或轉任公務人員，其重行退休之年資，應自再任或轉任之月起，另行計算。」第2 項規定：「前項人員重行退休時，其退休金基數或百分比連同以前退休（職、伍）金基數或百分比或資遣給與合併計算，以不超過本法第6 條及第16條之1 第1 項所定最高標準為限，其以前退休（職、伍）或資遣已達最高限額者，不再增給，未達最高限額者，補足其差額。】上開第2 項規定，係將退休（職、伍）或資遣前之任職年資與再任年資合併計算，並使合併計算之年資受最高退休年資30年或35年之限制，其意旨固在維持年資採計之公平，惟公務人員退休法第13條僅係規定退休前之任職年資與再任年資應分別計算，且公務人員退休法第6條第2 項前段、第3 項前段及第16條之1 第1 項均不能作為施行細則第13條第2 項之法律依據。是上開施行細則第2 項規定欠缺法律具體明確授權；且其規定內容，並非僅係執行公務人員退休法之細節性及技術性事項，而係就再任公務人員退休年資採計及其採計上限等屬法律保留之事項為規定，進而對再任公務人員之退休金請求權增加法律所無之限制，自與憲法第23條法律保留原則有違。」等語，業據司法院大法官釋字第658 號解釋在案。
㈢、次按臺灣省各級機關無法辦理送審人員退休辦法」第3 條規定：「退休金之給與，比照公務人員退休法標準發給。但任職滿15年以上者，以發給一次退金為限。」第3 條之1 規定：「第1 條及第3 條所稱比照公務人員退休法及其施行細則，係指於中華民國68年1 月24日修正公布之公務人員退休法及中華民國71年2 月2 日修正發布之公務人員退休法施行細則。」（見本院卷第29頁），查被告做成原處分，係依據68年公布之公務人員退休法第6 條第2 項「一次退休金，以退休人員最後在職之月俸額，任職滿5 年者，給與9 個基數，每增半年加給1 個基數，滿15年後，另行一次加發兩個基數，但最高總數以61個基數為限，未滿半年者以半年計。一次退休金，除前項規定外，並一律加發兩年眷屬實物代金。」之規定，以及71年度修正公務人員退休法施行細則第12條第
2 項「再任公務人員重行退休時，其退休金基數或百分比連同以前退休金基數或百分比合併計算，以不超過本法第6 條所定最高標準為限，其以前退休已達最高限額者，不再增給，未達最高限額者，補足其差額。」之規定，計算原告之退休金為最高總數之61基數減除原告已領取退職金之44個基數，而核定原告退休金為17個基數等情，業據被告陳述在卷。
㈣、衡諸前揭大法官658 號解釋，可知原處分所依據之68年修正發布之公務人員退休法第6 條第2 項前段規定之立法意旨係為規定退休金計算基數之依據，並受61個最高退休金基數之限制，惟未明確規定對於何種任職年資應予採計、公務人員退休後再任公務人員之再任年資是否併計等事項。而71年修正發布公務計人員退休法施行細則第12條第1 項規定「依本法第13條規定之再任公務人員，其重行退休之年資，應自再任之月起，另行計算，已領退役金之軍職人員轉任公務人員者亦同。」第2 項規定「再任公務人員重行退休時，其退休金基數或百分比連同以前退休金基數或百分比合併計算，以不超過本法第6 條所定最高標準為限，其以前退休已達最高限額者，不再增給，未達最高限額者，補足其差額。」上開第2 項規定係將退休前之任職年資與再任年資合併計算，並使合併計算之年資受最高退休總數61基數之限制；惟68年修正發布之公務人員退休法第13條規定「依本法退休者，如再任公務人員時，無庸繳回已領之退休金，其退休前之任職年資，於重行退休時不予計算」係指已領退休金給與再任公務人員者，其重行退休之年資應自再任之月起另行計算，其退休前之任職年資不予計算而言，並非公務人員退休後再任公務人員之再任年資是否併計之依據。從而，71年公務人員退休法施行細則第13條第2 項規定欠缺法律具體明確授權至明，且其規定內容規定內容，並非僅係執行公務人員退休法之細節性及技術性事項，而係就再任公務人員退休年資採計及其採計上限等屬法律保留之事項為規定，進而對再任公務人員之退休金請求權增加法律所無之限制，自與憲法第23條法律保留原則有違。本院於審判案件時，自不受上開上開施行細則規定之拘束。至已領取退職酬勞金之鄉長，如再任公務人員時，其退休前之任職年資於重行退休時，應否合併其以前退職之年資並受68年公務人員退休法第6 條所定最高標準之限制，核屬立法政策事項，涉及再任公務人員請領退休金之權利，似應由法律定之，以符法制。
㈤、再按89年10月4 日修正之「退休公務人員一次退休金優惠存款辦法」第2 條明定辦理上開優惠存款者須符合下列各款條件：「一、依公務人員退休法辦理退休。二、最後在職之機關係適用行政院訂定之全國軍公教員工待支給要點之公務人員俸額標準表支薪。三、依中華民國年7 月1 日公務人員退休法修正施行前原規定標準核發一次退休金。」（見本院卷第51頁）查本件原告非依公務人員退休法辦理退休，業為原告所自承，自不符合辦理優惠存款之要件；且依上開辦法第
1 條規定「本辦法依公務人員退休法施行細則第32條第1項規定訂定之。」其所謂「公務人員退休法施行細則第32條第
1 項」係指現行公務人員退休法施行細則，而非原處分依據之71年修正之公務人員退休法施行細則至明；惟因71年修正發布之公務人員退休法施行細則第31條規定：「退休人員或重行退休人員支領之退休金，自願儲存時，得由政府金融機關受理優惠儲存，其辦法由銓敘部會商財政部定之（第1 項）。前項優惠儲在以所領之一次退休金為限（第2 項）。再任公務人員時，應停止原儲存之優惠存款。俟再任原因消滅後恢復（第3 項）。」而依「臺灣省各級機關無法辦理送審人員退休辦法」第1 條規定：「臺灣省政府為規範各級機關無法辦理送審人員之退休事項，特訂定本辦法。本辦法未規定事項，比照公務人員退休法及其施行細則辦理。」第3 條之1 規定「「第1 條及第3 條所稱比照公務人員退休法及其施行細則，係指於中華民國68年1 月24日修正公布之公務人員退休法及中華民國71年2 月2 日修正發布之公務人員退休法施行細則。」從而，被告在做成核定原告退休金之處分時，似應審酌前開71年修正發布之公務人員退休法施行細則第
31 條 之規定對原告退休金之優惠存款加以處理，始符法制，被告未對原告之退休金是否得享優惠存款處理，亦有不合，併此敘明。
從而，原處分依據「臺灣省各級機關無法辦理送審人員退休辦法」比照68年修正發布之公務人員退休法第6 條及71年修正發布之公務人員退休法施行細則第12條第2 項核定原告一次退休金17基數，因上開施行細則第12條第2 項規定欠缺法律明確授權且其規定內容，並非僅係執行公務人員退休法之細節性及技術性事項，而係就再任公務人員退休年資採計及其採計上限等屬法律保留之事項為規定，進而對再任公務人員之退休金請求權增加法律所無之限制，自與憲法第23條法律保留原則有違，原處分自有違誤，訴願決定未予糾正，亦有不合，原告訴請撤銷，為有理由。惟因已領取退職酬勞金之鄉長，如再任公務人員時，其退休前之任職年資於重行退休時，應否合併其以前退職之年資並受68年公務人員退休法第6 條所定最高標準之限制，核屬立法政策事項，應由被告斟酌上開辦法，併同優惠存款部分，另為適法之處分。
五、據上論結，本件原告之訴為有理由，爰依行政訴訟法第98條第1 項前段、第200條第4款，判決如主文。
中 華 民 國 98 年 6 月 18 日
台北高等行政法院第六庭
審 判 長法 官 闕銘富
法 官 陳鴻斌法 官 許瑞助上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中 華 民 國 98 年 6 月 18 日
書記官 方偉皓