臺北高等行政法院判決
98年度訴字第639號原 告 總立建材有限公司代 表 人 甲○○原 告 甲○○即立益建築材料行被 告 臺北縣政府城鄉發展局代 表 人 乙○○（代理局長）訴訟代理人 丙○○
丁○○上列當事人間都市計畫法事件，原告不服台北縣政府中華民國98年2 月4 日北府訴決字第0970746296號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文原告之訴均駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
壹、程序事項：按人民因中央或地方機關之違法行政處分，認為損害其權利或法律上之利益，經依訴願法提起訴願而不服其決定，或提起訴願逾三個月不為決定，或延長訴願決定期間逾二個月不為決定者，得向高等行政法院提起撤銷訴訟，行政訴訟法第4 條第1 項定有明文。查原告二人均於97年10月
3 日就系爭處分提起訴願，有訴願狀在卷可憑，訴願機關僅就原告總立建材有限公司（下稱總立公司）為決定，此觀之訴願決定書即明，就原告甲○○之訴願則未為決定，距甲○○提起訴願迄今已逾三個月，原告甲○○向本院提起撤銷訴訟，合於首揭規定，先予敘明。
貳、事實概要：原告甲○○即立益建築材料行在台北縣○○鄉○○段塭底小段19-2地號之土地從事砂石加工、堆置等行為，該地係屬五股都市計畫範圍內之農業區，原告甲○○違反都市計畫法臺灣省施行細則第29 條 所定土地使用分區管制規定，前經被告機關多次裁處在案，復於民國97年8 月29日經台北縣政府聯合稽查小組再度查獲，原告甲○○仍於該地從事砂石加工、堆置等行為，被告爰依都市計畫法第79條第1項規定，裁處原告甲○○新臺幣（下同）30萬元罰鍰，並勒令立即停止使用。原告甲○○以上開地號土地並非其堆置場所；現場並無原告甲○○即立益建築材料行所屬員工在場執行相關業務；現場拍攝停放之挖土機等機具，均標誌「總立」，非屬原告甲○○所有，而係總立公司所有，至於總立公司究有無違反相關法律而應受處罰，應由被告官署依法另行依法處分較適法云云。原告甲○○、總立公司對原處分均表示不服，訴願機關於就原告總立公司所起訴願遭駁回，甲○○部分所提訴願逾3 個月未為決定，原告遂均提起本件行政訴訟。
參、本件原告均主張：
一、原告甲○○於96年9 月6 日被查獲在台北縣○○鄉○○段塭底小段19-2號地號土地，有違反農業區使用規定之情事，經以96年10月9 日北府城開字第0960668702號函處原告甲○○即立益建築材料行罰緩6 萬元；另於97年3 月10日再度遭查獲仍有違規事實，以97年3 月14日北府城開字第0970170032號函分別處甲○○即立益建築材料行罰緩12萬元及土地所有權人6 萬元。嗣於97年8 月29日稽查再度查獲仍有違規事實，認定原告甲○○即立益建築材料行係第3 次查獲違規，以97年9 月3 日北城開字第0970660233號函依都市計畫法裁處罰金30萬元及土地所有權人30萬元，惟97年8 月29日稽查之事實，究係立益建築材料行之行為？抑或總立建材有限公司之行為？應先予釐清。
二、本次臺北縣政府於97年8 月29日上午10時在台北縣○○鄉○○段塭底小段19-2號地號土地查獲，惟該處並非原告立益建築材料行之場所；且現場並無原告立益建築材料行所屬員工在場執行相關業務，況現場拍攝停放之挖土機等機具，均標誌「總立」，足見非屬立益建築材料行所有。甚至台北縣政府於97年8 月29日登載之「台北縣轄內碎解洗選場會勘紀錄」之地點欄，亦明確記載：總立建材。因此，該會勘之現場情形與結論之事實，應係總立公司。被告認係原告立益建築材料行第3 次遭查獲違規，依都市計畫法裁處罰金30萬元，顯有疏誤。
三、原告總立公司於97年4 月3 日與國登營造股份有限公司簽訂「工程技術合作契約書」，就國登營造股份有限公司承攬松山機場停機坪道面整修工程所產生之剩餘土石，由原告總立公司收容及處理。本件查獲當時堆置在現場之土石，即係上開契約而收容之剩餘土石。又原告總立公司為收容及處理剩餘土石，前向台北縣政府申請，嗣台北縣政府於97年7 月30日北府城開字第0970559800號函送會勘紀錄之結論（二）：
該場本府列管之違規場所，未核准設置前，請停止一切營運行為。即因要求原告總立停工而未續行處理，因此，臺北縣政府於97年8 月29日上午10時至台北縣○○鄉○○段塭底小段19-2號地號土地稽查之情況，當時現場均處於停工狀況，併予敘明。
四、觀之立益建築材料行及總立公司之營利事業登記證，其負責人雖均為甲○○，惟二者屬個別獨立之法人。本次於97年8月29日查獲違規事實乃總立司之行為，自難認屬立益建築材料行第3 次稽查之違規；況依法應以該公司法人為處罰之對象，且法律上就此項行為既無處罰法人之代表人之規定，自不能以二者之負責人均為甲○○，而認屬總立建材有限公司、立益建築材料行之行為事實而均加以處罰。依97年8 月29日會勘紀錄之地點欄載記：總立建材（立益）觀之，足見台北縣政府並未明係總立公司或立益建築材料行之行為，即有混淆與不明之處！
五、自現場拍攝停放之挖土機等機具標誌「總立」，係總立建材有限公司所有，且總立建材有限公司亦與國登營造股份有限公司簽訂「工程技術合作契約書」，承攬松山機場停機坪道面整修工程所產生之剩餘土石予以收容及處理。而總立公司究有無違反相關法律而應受處罰，應由被告官署依法另行依法處分較適法。
六、原告甲○○即立益材料行在停工歇業進行搬遷中卻第3 次受罰，處最重罰鍰，被告機關權力濫用：原告為配合公共工程需要，前年於本件土地設置臨時性小規模簡易乾式土石碎解資源回收場，該場不具備水洗設備，亦不構成製造環境污染，惟被水利局等誣陷列管為重大污染業者，遭受被告機關等比照重大案件，以聯合稽查方式嚴苛取締，持續選擇性權力濫用，連續加重處分，惟對於周邊數千家業者同樣違反土地使用分區編定，被告機關十多年來卻放縱不管，殊有不公。原告自2 年前，在系爭地點承租土地，作小規模簡易乾式土石碎解資源回收，卻遭連續重罰共五次又強制拆除並函送檢察機關偵辦後，原告甲○○經營於97年下半年遭被告機關等徹底毀滅，去年已拆遷並結束營業且資遣員工，迄今員工等均未找到工作，衍生家庭生計及社會問題，且周邊他人廢土亂倒及違建林立又增建，問題更加嚴重，被告機關卻視而不見、不管、不罰、不拆、不送法辦，但原告卻遭被告機關函送檢察機關偵辦，追究刑責。本件於97年8 月29日聯合稽查時，原告之場地已呈現停工歇業狀態，正在搬遷中，稽查機關仍飭令原告於稽查紀錄表上簽名，且被告機關未派員當場向受罰人說明白將受處分之法律後果，亦未將紀錄表副本給原告，簽名後是否事後再添載其他對原告不利之內容，不得而知，事後憑工務局之書面資料作依據而處罰，實有嚴重瑕疵。
七、本件裁罰過重未符合比例原則：原告為申請設置土資場，已由原先行號改組為公司（總立建材有限公司）配合公共工程需要，申設臨時性土石方資源堆置場，被告機關召集相關機關和單位於97年7 月18日現場會勘，但其會勘結論：…歉難受理本申請案。如此草率的駁回申請，未給予輔導；又系爭場地已停工歇業，正在搬遷中，不該處罰，卻第3 次受被告機關處最重罰鍰30萬元。構成要件不該當，有嚴重裁量瑕疵，原處分應予撤銷。
八、原告之小規模簡易乾式碎解場實無污染環境，與重大污染之業者，明顯區別，被告機關卻繼續誣陷原告為重大污染之業者，參與聯合稽查之各機關人員，亦欠缺道德勇氣，列管名冊錯誤亦不接受原告之申冤陳情，將錯就錯，寧可錯罰。但卻有數十家砂石業者，未納入聯合稽查列管名冊，不屬所謂重大案件，如同其他數以萬計之違反土地使用分區管制之業者，不受處分或連續重罰，明顯差別待遇，執法不公。事實上有眾多竊占公地之違章建築工廠及製造水污染之業者反而未被列入重大案件，安然無恙，卻將原告列入重大案件，不予輔導，認定真相實有嚴重謬誤。復經比對系爭周邊垃圾山同樣違反都市計畫法之土地使用分區規定的業者(169公頃土地，有20公頃國有土地被竊占，三年前563 家違章工廠，目前數量又增加許多：其違規較多年且違規情節更嚴重，但不受被告機關用都市計畫法處罰或函送法辦，連竊占20公頃國有土地的業者亦從寬不處罰，亦不追討不當得利，更不受經濟發展局用工廠管理輔導法併罰，僅工務局拆除大隊認定排序待拆中（違建十多萬間待拆，多年過後仍在排拆中），而原告違規情節較輕，竟遭受嚴酷重罰5 次和急速強制拆除及函送法辦。本件濫權且執法不公！
九、行政程序法第7 條：有多種同樣能達成目的之方法時，應選擇對人民權益損害最少者。本件既由臺北縣政府辦理河川沿岸砂石場聯合稽查會議，決議由拆除大隊執行拆除，此一從重處罰已足以達成行政目的，亦未事先明確完整的告知原告，該政策最終目的是要拆遷完竣，否則將以如何手段處置。本件被告機關和經濟發展局不該併同連續處分行為罰及間接強制處罰怠金，如此一案併罰，一行為數處分，違反行政程序法第7 條規定。
十、綜上所述，原告配合公共工程需要而從事工程剩餘土石回收加工，是資源回收，對社會亦有貢獻。本件臺北縣政府河川沿岸砂石場專案聯合稽查小組將原告歸類為重大污染案件，其認定事實有嚴重錯誤；事後又未面對事實，適時修正列管業者名冊妥當與否。導致被告機關配合專案政策，系爭處分處罰原告甲○○30萬元，有違法濫權及不當，已如前述，原處分應予撤銷。況且本件臺北縣政府河川沿岸砂石場專案聯合稽查小組既已決議由拆除大隊執行拆除，此一從重處罰（直接強制）已足以達成行政目的，不得重複裁處，亦即臺北縣政府城鄉發展局和經濟發展局不該併同連續處分行為罰及間接強制處罰怠金，如此一案併罰，一行為數處分，且罰鍰金額太高，違反比例原則。又對全縣上萬間違反土地使用分區管制之違規業者從寬，多年來絕大多數不予處分，對原告則從重連續處罰後拆除，且函送地檢署偵辦追究刑責，執法已矯枉過正，實欠妥當又不公平云云。均聲明求為判決撤銷訴願決定及原處分。
肆、被告則以：
一、原告甲○○於五股都市計畫「農業區」從事砂石加工、堆置等行為，而按都市計畫法台灣省施行細則第29條規定：農業區為保持農業生產而劃定....僅得申請建築農舍之。原告違反上開法條規定，被告依都市計畫法第79條規定通知原告立即停止使用、恢復合法使用狀態。
二、本案違規地點自96年9 月6 日經台北縣政府查獲違反農業區規定，並以96年10月9 日北府城開字第0960668702號函對原告甲○○即立益建築材料行裁罰6 萬元；97年3 月10日再度查獲仍有違規事實，以97年3 月14日北城開字0000000000號函分別裁處原告甲○○12萬元及土地所有權人6 萬元、97年
8 月29日經台北縣政府稽查再度查獲仍有違規事實，以97年
9 月3 日北城開字0000000000號函分別裁處違規人甲○○30萬元及土地所有權人30萬元，故原告及土地所有權人已充分知悉，農業區土地不得作為砂石加工、堆置等行為。
三、原告主張本件既由台北縣政府河川沿岸砂石場專案聯合稽查小組決議由拆除大隊執行拆除，此一從重處罰已足以達成行政目的；而台北縣政府城鄉發展局和經濟發展局不該併同連續處分行為罰及間接強制處罰怠金，如此一案併罰，一行為處分，實違反行政程序法第7 條云云。惟查原告甲○○前因違反工廠管理輔導法遭台北縣政府勒令停工在案，惟該商號仍未依規定停工，故台北縣政府經濟發展局每次查獲其未遵令停工時，皆依行政執行法規定處以怠金，而怠金之性質為執行措施，與台北縣政府城鄉發展局依都市計畫法所為裁處（性質為行政罰）性質不同，本不生競合問題，故無一事不二罰之情形；至拆除大隊執行拆除與系爭處分之罰鍰或停止使用部分，因處罰種類並不相同，揆諸前揭行政罰法規定，亦得併為裁處，原告所訴恐對法令上有誤解。
四、台北縣政府為維護都市計畫土地合法使用，有效防止違規砂石業者污染環境造成二次公害，並加強取締違法砂石業者，且該址第1 次經台北縣政府查獲違規事實，台北縣政府即以公文書通知原告善盡土地建物合法使用且皆合法送達，故台北縣政府處以原告之行政處分，並無不妥之處等語，資為抗辯。並聲明求為判決駁回原告之訴。
伍、本院判斷：
一、原告總立公司部分：㈠按「原告之訴，有左列各款情形之一者，行政法院應以裁定
駁回之。…十、起訴不合程式或不備其他要件者。」行政訴訟法第107 條第1 項第10款定有明文。
㈡查系爭處分書的記載為受處分人：甲○○，有系爭處分書附
卷可稽；本件處分係以受處分人違反都市計畫法台灣省施行細則第29條有關土地使用分區管制規定（即農業區為保持農業生產而劃定，僅得申請建築農舍），依都市計畫法第79條、80條規定為本件裁罰，本件裁罰對象不以自然人為限，故原告甲○○非基於原告總立公司負責人身分而受裁罰，可見原告總立公司既非系爭處分之受處分人亦非系爭處分之利害關係人，自始不得提起訴願，訴願機關雖為實體審理及決定，惟其訴願不合法之情形，並不受影響。原告總立公司對於不合法之訴願，復提起行政訴訟，係不備訴訟要件，且屬不可補正事項，自應由本院依行政訴訟法第107 條第1 項後段之規定，裁定駁回原告之訴（各級行政法院94年度行政訴訟法律座談會提案第9 號參照）。
二、原告甲○○部分：㈠按都市計畫法第4 條規定：「本法之主管機關：在中央為內
政部；在直轄市為直轄市政府；在縣（市）（局）為縣（市）（局）政府。」，同法第33條規定：「都市計畫地區，得視地理形勢，使用現況或軍事安全上之需要，保留農業地區或設置保護區，並限制其建築使用。」；都市計畫法臺灣省施行細則第1 條規定：「本細則依都市計畫法（以下簡稱本法）第85 條 規定訂定之。」，同細則第29條第1 項規定：
「農業區為保持農業生產而劃定，除保持農業生產外，僅得申請興建農舍、農業產銷必要設施或休閒農場及其相關設施。」，而「都市計畫範圍內土地或建築物之使用，或從事建造、採取土石、變更地形，違反本法或內政部、直轄市、縣（市）（局）政府依本法所發布之命令者，當地地方政府或鄉、鎮、縣轄市公所得處其土地或建築物所有權人、使用人或管理人新臺幣6 萬元以上30萬元以下罰鍰，並勒令拆除、改建、停止使用或恢復原狀」，都市計畫法第79條第1 項亦定有明文。
㈡次按行政罰法24條規定：「一行為違反數個行政法上義務規
定而應處罰鍰者，依法定罰鍰額最高之規定裁處。但裁處之額度，不得低於各該規定之罰鍰最低額。前項違反行政法上義務行為，除應處罰鍰外，另有沒入或其他種類行政罰之處罰者，得依該規定併為裁處。但其處罰種類相同，如從一重處罰已足以達成行政目的者，不得重複裁處。一行為違反社會秩序維護法及其他行政法上義務規定而應受處罰，如已裁處拘留者，不再受罰鍰之處罰。」。
㈢原告甲○○否認在系爭地點違規從事砂石加工、堆置等行為
，並稱現場砂石係另一原告總立公司所堆置，因原告總立公司於97年4 月3 日與訴外人國登營造股份有限公司簽訂「工程技術合作契約書」，就國登營造股份有限公司承攬松山機場停機坪道面整修工程所產生之剩餘土石，由原告總立公司收容及處理，本件查獲當時堆置在現場之土石，即係上開契約而收容之剩餘土石，且本件97年8 月29日會勘記錄記載地點為「總立建材」，會勘照片上怪手車身之噴漆有「總立」字樣，故本件應以總立公司為受處分人云云。經查，本件違規地點所在土地之使用分區為五股都市計畫農業區，不得從事砂石加工、堆置；原告甲○○即立益材料行為系爭土地之實際使用人，在該地點有從事砂石加工、堆置等行為之情事，經原處分機關查獲違規於該地繼續從事砂石加工、堆置等行為，情形如下：於96年9 月6 日經台北縣政府查獲違反農業區規定，以96年10月9 日北府城開字第0960668702號函處罰鍰6 萬元；97年3 月10日經台北縣政府稽查違規工廠再度查獲仍有違規事實，以97年3 月14日北城開字0000000000號函裁處12萬元。另原告甲○○因在系爭地點設廠，從事非金屬礦物製品製造（土石加工）業務，經臺北縣政府依「工廠管理輔導法」第23條規定，於96年9 月10日勒令停工在案，惟原告甲○○並未遵守，於97年1 月17日查獲，經臺北縣政府經濟發展局處怠金10萬元；97年3 月10日查獲其仍未遵令停工，再遭處怠金15萬元怠金，有臺北縣政府經濟發展局97年1 月28日北經工字第0970065973號函、97年3 月13日北經工字第0970164151號函在卷可憑（見本院卷第35至38頁、訴願卷第71至78頁），可見原告甲○○仍為系爭土地之實際使用人。且依本件會勘時照片所示，現場仍有挖土機、活動式碎解機、輸送帶並有砂石車進出，足以認定原告甲○○仍繼續堆置土石以及從事相關營土石加工之行為，尚未停工。至於違規地點之挖土機車身有「總立」字樣，惟挖土機與堆置砂石無必然關係；縱以此證明總立公司為系爭地點土地之使用人，但並不能排除原告甲○○亦為使用人；另原告總立公司為履行與國登公司之契約，申請在系爭地點設置臨時性土石資源堆置處理場，並於97年7 月18日經臺北縣政府相關單位會同原告總立公司會勘，其結論為「㈠本案申請未經監造單位及公共工程主辦機關核准備查，不符內政部96年3 月15日台內字第0960035196號函頒修正之『營建剩餘土石方處理方案』之規定，故歉難受理本申請案。㈡該場屬本府列管之違規場所，未核准設置前，請停止一切營運行為。」等情，有會勘紀錄在卷可憑（見本院卷第130頁至134 頁），可見原告總立公司並未獲准在系爭地點收容國登公司之剩餘土石，而公共工程產出剩餘土石必須將擬送往之收容處理場所地址及名稱報工程主辦機關備查，據以核發剩餘土石方流向證明文件，則國登公司自不可能將工程產出土石交原告總立公司收容；再依原告總立公司與訴外人國登公司約定「甲方（即原告總立公司）代為收容處理，並配合工程進度出具再生處理數量證明交乙方（即國登公司）提送業主計價。」，惟原告總立公司無法提出其為國登公司處理數量證明，故原告主張查獲現場之砂石是原告總立公司為國登公司收容處理之剩餘土石，自難採信；參之原告總立公司之資本額1 千萬，全係股東兼董事即原告甲○○一人出資，其為一人公司，有公司基本查詢資料附卷可稽，且無法提出砂石來源證明，是原告主張本件查獲砂石係原告總立公司所堆置，且係首次違規云云，意在避免原告甲○○再度受罰而受較高額之罰鍰，惟原告甲○○有使用系爭土地之實且遭罰鍰之事實已如前述，從而，本件違規地點之砂石為原告甲○○堆置堪以認定。㈣原告甲○○主張處分書的記載為受文者：總立建材有限公司
（立益建築材料行），負責人：甲○○，97年8 月29日會勘記錄記載地點亦載「總立建材」，且照片上怪手車身之噴漆亦為總立之名稱，所以應該以總立建材有限公司為受處分人云云。惟查處分書明確載明受處分人為「甲○○君」並非總立建材有限公司，且經原告親自簽收，有送達證明在卷可憑，故原告甲○○個人為受處分人要無疑問。被告機關97年7月30日北府城開字第0970559800號函以原告總立公司為受文者，係被告就原告總立公司申請設置臨時性土方資源堆置場之函覆，自難憑該函認定係原告總立公司違規堆置砂石；至於97年8 月29日之會勘紀錄上載地點「總立建材（立益）」，非僅載「總立（公司）」，故原告原告之主張並無理由。㈤原告甲○○主張其所設置之土石碎解場並不會造成環境污染
，其非屬重大污染業者，且農地違反土地使用分區管制事件是很普遍的現象，應以輔導為主，而非動輒重罰云云。惟參照都市計畫法之立法目的可知，都市計畫乃在維護都市計畫土地合法使用，污染環境與否以及是否重大並非原處分機關裁罰之依據，則原告此部份之主張並無理由。原告甲○○又稱其餘砂石業者亦有相同之行為、行政機關執法不公，本件有信賴原則之適用云云。惟原告所述縱然屬實，乃行政機關怠於行使權限，致人民因個案違法狀態未排除而獲得利益，並非行政機關所為行政處分之存續使人民產生信賴，自無信賴保護原則之適用，亦無基於信賴保護原則進而主張不法平等之餘地（最高行政法院92年判字第275 號判決、本院97年訴字第825 號判決參照），況且原告違規事實明確，被告機關所為之處罰並無違誤。又原告起訴稱處罰過重違反比例原則云云，惟本次係原告第3 次違反都市計畫法以及都市計畫法臺灣省施行細則之規定，被告機關依職權（行政程序法第
159 條參照）於96年4 月25日制定之違反都市計畫法之裁罰基準（本院卷第72頁即被告附件1 ），「第三次接獲（含以後接獲）裁罰違規人30萬元，併罰建物或土地所有權人30萬元」之基準，且原告數次違規仍未停工，其應受責難程度顯然較高，被告機關在法定裁罰額度內從重論處，科以30萬元罰鍰，無違比例原則。原告另以本件既由台北縣政府河川沿岸砂石場專案聯合稽查小組決議由拆除大隊執行拆除，已足以達成行政目的，故被告所為本件裁罰及台北縣政府經濟發展局科處怠金，乃一案數罰云云。經查原告甲○○前因違反工廠管理輔導法遭台北縣政府勒令停工在案（見訴願卷頁71），惟該商號仍未依規定停工，故依行政執行法規定處以怠金，而怠金之性質為執行措施，與本案被告依都市計畫法所為裁處（性質為行政罰）性質不同，尚不生競合問題，故無一事不二罰之情形；至拆除大隊執行拆除與系爭處分之罰鍰或停止使用部分，因處罰種類並不相同，揆諸前揭行政罰法規定，亦得併為裁處，原告主張對法令有容有誤解，自不足取。而原告甲○○多次違規行為，其應受責難程度顯然較高，原處分機關於法定裁罰額度內從重論處，並無違誤，應予維持。
陸、綜上論述，被告就原告甲○○所為處分並無不當，原告訴請撤銷原處分，為無理由，應予駁回；原告總立公司並非本件行政處分之受處分人，即不得對之提起訴願，訴願機關誤作成實體駁回之決定，原告總立公司復提起行政訴訟，請求撤銷，顯非合法，應予裁定駁回。本件原告之訴為一部不合法，一部無理由，為符訴訟經濟，爰併於本件判決中併予裁判。
據上論結，本件原告之訴為一部不合法，一部無理由，依行政訴訟法第107 條第1 項第10款、第104 條、第98條第1 項前段，民事訴訟法第95條、第78條，判決如主文。
中 華 民 國 98 年 8 月 20 日
臺北高等行政法院第四庭
審判長法 官 鄭 小 康
法 官 李 玉 卿法 官 林 妙 黛上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中 華 民 國 98 年 8 月 20 日
書記官 蔡 逸 萱